Uitspraak
21/218 AOW, 21/219 PW
Datum uitspraak: 13 juli 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 8 december 2020, 20/1162 en 20/3481 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[Appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. B.C.F. Kramer, advocaat, hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 20 april 2023. Voor appellant is verschenen mr. Kramer. De Svb heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. N. Diamant.
OVERWEGINGEN
1.1. Bij besluit van 30 juli 2018 is aan appellant, geboren in 1952, met ingang van 1 juli 2018 een ouderdomspensioen toegekend op grond van de Algemene Ouderdomswet (AOW) voor een ongehuwde pensioengerechtigde. Er is sprake van een korting van 14% omdat appellant zeven jaar niet verzekerd is geweest. Op 3 mei 2019 heeft de Svb een melding ontvangen van de gemeente Amsterdam dat appellant op 10 november 2017 is getrouwd in Marokko. Zijn echtgenote, geboren in 1973, woonde ten tijde in geding in Marokko.
1.2. Bij besluit van 9 september 2019 heeft de Svb de hoogte van het AOW-pensioen vanaf 1 juli 2018 herzien naar de norm van een gehuwde pensioengerechtigde. Daardoor heeft appellant € 4.692,64 bruto teveel ontvangen over de periode van juli 2018 tot en met augustus 2019. Bij afzonderlijk besluit van 9 september 2019 heeft de Svb dit bedrag van appellant teruggevorderd.
1.3. Bij besluit van 14 januari 2020 (bestreden besluit 1) heeft de Svb het bezwaar tegen de besluiten van 9 september 2019 ongegrond verklaard. Appellant heeft kunnen begrijpen dat hij teveel AOW-pensioen kreeg. Dat blijkt uit het toekenningsbesluit waarin wordt gesproken van een alleenstaande. Er is geen dringende reden om af te zien van herziening met terugwerkende kracht, aldus de Svb.
1.4. Bij besluit van 14 januari 2020 heeft de Svb aan appellant op grond van de Participatiewet (PW) een aanvullende inkomensvoorziening ouderen (AIO-aanvulling) toegekend met ingang van 4 december 2019. Appellant heeft daar in zijn bezwaarschrift tegen de besluiten van 9 september 2019 om verzocht, waarna appellant op 2 december 2019 een aanvraagformulier heeft ingevuld.
1.5. Bij besluit van 15 mei 2020 (bestreden besluit 2) heeft de Svb het bezwaar tegen het besluit van 14 januari 2020, dat deze uitkering eerder moet ingaan, ongegrond verklaard.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen de bestreden besluiten ongegrond verklaard. De rechtbank heeft over de herziening en terugvordering van het ouderdomspensioen overwogen dat op de formulieren van de Svb die appellant heeft ingevuld niet is gevraagd of hij gehuwd is. Maar bij het besluit van 30 juli 2018 is aan hem een AOWpensioen toegekend naar de norm van een alleenstaande. Onder deze omstandigheden had appellant redelijkerwijs kunnen of moeten weten dat het doorgeven van zijn huwelijk van belang was. Appellant heeft aangevoerd dat hij het huwelijk wel heeft gemeld bij de gemeente Amsterdam. Dit neemt niet weg dat hij na ontvangst van het besluit over de AOW-uitkering naar de norm van een alleenstaande niet bij de Svb heeft gemeld dat hij gehuwd is. Appellant heeft niet onderbouwd welke onaanvaardbare financiële en/of sociale gevolgen de terugvordering voor hem heeft.
Over de ingangsdatum van de AIO-aanvulling heeft de rechtbank overwogen dat volgens vaste rechtspraak van de Raad over de toepassing van de artikelen 43 en 44 van de PW in beginsel geen bijstand wordt verleend over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of in voorkomende gevallen een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. De Svb heeft hierover beleidsregels vastgesteld die zijn gebaseerd op de rechtspraak van de Raad. De stelling van appellant dat de Svb onvoldoende voorlichting heeft gegeven en dat het aanvraagformulier niet juist was, leiden niet tot de conclusie dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Hierover is deels al in het kader van de herziening een oordeel gegeven. Bovendien is niet aannemelijk gemaakt dat sprake is van bijzondere omstandigheden. Het feit dat een eerder verstrekte uitkering wordt teruggevorderd is geen bijzondere omstandigheid om de AIO-aanvulling met terugwerkende kracht toe te kennen.
De beroepsgrond van appellant dat hij met ingang van 1 oktober 2019 recht heeft op een AIOuitkering heeft de rechtbank buiten beschouwing gelaten omdat het aanvoeren van een nieuwe beroepsgrond op dit tijdstip in de procedure (ter zitting) in strijd is met de goede procesorde.
3. Appellant heeft zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.1. Appellant heeft zich op het standpunt gesteld dat het AOW-pensioen niet met terugwerkende kracht vanaf 1 juli 2018 mag worden herzien. Van belang is dat de Svb nooit heeft laten weten dat appellant moest doorgeven dat hij getrouwd is. Appellant heeft diverse formulieren moeten invullen waarin niet de vraag is gesteld of appellant gehuwd is. Appellant is al zijn verplichtingen nagekomen en kon niet weten dat hij teveel AOW-pensioen heeft gekregen. Daarbij stelt appellant dat hij het huwelijk meteen heeft aangemeld bij de gemeente. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, had appellant niet redelijkerwijs kunnen of moeten weten dat het doorgeven van zijn huwelijk van belang was.
3.2. Voorts heeft appellant zich op het standpunt gesteld dat AIO-aanvulling had moeten worden toegekend met terugwerkende kracht tot 1 juli 2018 in verband met de omstandigheid dat het ouderdomspensioen ook met ingang van 1 juli 2018 is herzien. Hierbij is volgens appellant van belang dat de Svb onvoldoende voorlichting heeft gegeven over het recht op AOW en dat het aanvraagformulier niet juist was. Subsidiair stelt appellant zich op het standpunt dat de AIO-aanvulling met ingang van 1 september 2019 dan wel met ingang van 1 oktober 2019 moet worden toegekend, omdat hij zo spoedig mogelijk nadat hij op de hoogte is gebracht van de verlaging van zijn ouderdomspensioen, een AIO-aanvulling heeft aangevraagd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
De herziening en terugvordering van het ouderdomspensioen
4.1.
Tussen partijen is niet in geschil dat appellant te veel ouderdomspensioen heeft ontvangen. Indien de uitkering ten onrechte of tot een te hoog bedrag is toegekend, is de Svb gehouden het relevante besluit te herzien of in te trekken. Dat staat in artikel 17a, eerste lid, van de AOW. Volgens de wetgeschiedenis is het uitgangspunt dat in alle gevallen correctie van fouten moet plaatsvinden, maar dat ook aangesloten moet worden bij het rechtszekerheidsbeginsel zoals dat in de rechtspraak is ontwikkeld.
4.2.
De Svb heeft beleid geformuleerd voor het terugkomen op besluiten ten nadele van een betrokkene met terugwerkende kracht [1] , waarbij rekening is gehouden met algemene rechtsbeginselen zoals het vertrouwens- en rechtszekerheidsbeginsel. Uitgangspunt van dit beleid is dat de Svb niet tot herziening of intrekking met volledige terugwerkende kracht over gaat als de betrokkene al zijn verplichtingen is nagekomen en hij verder niet heeft kunnen begrijpen dat de uitkering ten onrechte werd verleend.
Het deel van beleidsregel SB1078 waarin artikel 3:4 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) werd genoemd, is sinds 7 september 2016 niet meer expliciet verwoord maar de Svb heeft wel als vaste gedragslijn dat wordt getoetst aan de criteria van voordien. [2] Het beleid hield in aanvulling op het voorgaande het volgende in:
“Voorts ziet de SVB met toepassing van artikel 3:4 van Pro de Awb geheel of gedeeltelijk van herziening af als de bijzondere omstandigheden van het geval leiden tot het oordeel dat een volledig terugwerkende kracht kennelijk onredelijk is. Bij de beoordeling of er sprake is van kennelijke onredelijkheid hecht de SVB belang aan:
- de mate waarin aan de belanghebbende een verwijt kan worden gemaakt;
- de mate waarin aan de SVB een verwijt kan worden gemaakt en
- de mate waarin herziening met volledig terugwerkende kracht en de hiermee gepaard gaande terugvordering onevenredig ingrijpend is in het dagelijkse leven van de belanghebbende.
Als de SVB op grond van deze factoren van oordeel is dat volledige herziening kennelijk onredelijk is, wordt de terugwerkende kracht van de herziening of intrekking gematigd.”
Dit beleid is eerder niet op bedenkingen van de Raad gestuit.
4.3.
Met ingang van 27 mei 2021 is de beleidsregel overigens aangepast [3] en wordt in het kader van de dringende reden – en niet meer op grond van artikel 3:4 van Pro de Awb – de mate van verwijtbaarheid van betrokkene en de Svb gewogen. De Svb ziet wegens dringende redenen geheel of gedeeltelijk af van herziening als de bijzondere omstandigheden van het geval leiden tot het oordeel dat een volledig terugwerkende kracht onevenredig is, aldus de beleidsregel sindsdien.
4.4.
Het bestreden besluit is genomen in de periode waarin de vaste gedragslijn werd gehanteerd. Bij de vraag of toepassing van de vaste gedragslijn beschreven in 4.2 ertoe had moeten leiden dat de terugwerkende kracht van de herziening had moeten worden gematigd, acht de Raad de volgende feiten en omstandigheden van belang.
4.5.
Over de vraag of appellant de inlichtingenplicht is nagekomen, die van belang is voor verwijtbaarheid aan zijn kant, overweegt de Raad dat appellant gehuwd is voordat hij de aanvraag voor een ouderdomspensioen heeft gedaan. Van de zijde van de Svb is tijdens de hoorzitting toegelicht dat appellant ten tijde van de aanvraag van het ouderdomspensioen in Nederland bij de gemeente geregistreerd stond als ongehuwd. Daarom heeft hij van de Svb de aanvraagformulieren voor een alleenstaande ontvangen. Op de beide formulieren die appellant ten behoeve van zijn aanvraag heeft moeten invullen, wordt niet gevraagd of appellant gehuwd is. Wel wordt gevraagd naar huisgenoten, die appellant niet heeft. Appellant heeft de formulieren dus niet onjuist ingevuld en het kon hem langs deze weg niet duidelijk zijn dat zijn huwelijk bij de Svb gemeld moest worden. Op grond van de formulieren mocht hij denken dat alleen van belang is of er huisgenoten zijn. In die zin valt hem geen verwijt te maken.
4.6.
De inlichtingenplicht ziet echter niet alleen op het desgevraagd verstrekken van inlichtingen maar ook op het uit eigen beweging melden van feiten. Artikel 49 van Pro de AOW bepaalt dat de pensioengerechtigde verplicht is aan de Svb op haar verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen, waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, de hoogte van de uitkering of op het bedrag van de uitkering, dat wordt betaald. De Svb heeft, wat betreft de vraag of aan appellant redelijkerwijs duidelijk kon zijn dat hij het huwelijk moest melden, er op gewezen dat in het besluit van 30 juli 2018 tot toekenning van het ouderdomspensioen is vermeld dat wijzigingen in de situatie tot een wijziging van het pensioen kan leiden en moeten worden doorgegeven. Daarbij wordt de site svb.nl/wijziging/aow genoemd. Op deze internetpagina is vermeld:
“Welke wijzigingen doorgeven als u in Nederland woont (…)
Huwelijk, scheiding of samenlevingscontract
- U sluit een samenlevingscontract
- U sluit een huwelijk of geregistreerd partnerschap buiten Nederland
- U gaat scheiden buiten Nederland
- U gaat scheiden van tafel en bed”
4.7.
Hieruit kon appellant aan de ene kant opmaken dat een buiten Nederland gesloten huwelijk moet worden gemeld aan de Svb. Aan de andere kant is deze informatie strikt genomen niet op appellant van toepassing omdat appellant al gehuwd was op het moment dat hij de aanvraag voor zijn ouderdomspensioen deed. Van een wijziging nadat aan hem een ouderdomspensioen is toegekend, was dan ook geen sprake. Wel is in het toekenningsbesluit vermeld dat aan appellant een AOW-pensioen voor een alleenstaande is toegekend. Dit wordt vermeld in de alinea waar wordt uitgelegd dat hij niet het maximale pensioenbedrag voor een alleenstaande krijgt omdat hij niet altijd AOW heeft opgebouwd. Daarbij kan worden opgemerkt dat de AOW de term alleenstaande niet kent en appellant ten tijde in geding nog alleen, zonder zijn echtgenote, in Nederland woonde.
4.8.
Alles afwegende oordeelt de Raad dat de onjuiste toekenning aan beide partijen te wijten is maar voor een groter deel aan appellant. Appellant valt het grootste verwijt te maken omdat hij het huwelijk niet heeft gemeld bij de Svb. Op appellant rustte de verplichting het huwelijk te melden bij de Svb maar in de formulieren van de Svb is hier niet naar gevraagd en appellant viel ook niet onder de in 4.6 omschreven situaties, waarin een wijziging moest worden doorgegeven. De Raad is van oordeel dat herziening met volledige terugwerkende kracht om die reden kennelijk onredelijk is in de zin van de in 4.2 omschreven vaste gedragslijn. Aan het bestreden besluit 1 kleeft daarom een gebrek. De Raad acht zich, gelet op de vrijheid die voor de Svb binnen de gedragslijn bestaat en de mate waarin de herziening wordt gematigd, niet in staat zelf in de zaak te voorzien. De Svb zal daarom opnieuw op het bezwaar moeten beslissen en daarbij de herziening moeten beperken. Als gevolg daarvan zal ook het bedrag van de terugvordering moeten worden aangepast. Ten overvloede merkt de Raad op dat een beperking van de herziening die ertoe leidt dat 75% van het onverschuldigd betaald bedrag moet worden terugbetaald, de toets van de Raad zou kunnen doorstaan. Appellant wordt niet gevolgd in zijn stelling dat geheel van terugvordering moet worden afgezien, omdat hij een inkomen op minimumniveau heeft. Voor zover appellant heeft bedoeld te stellen dat sprake is van onaanvaardbare financiële gevolgen van de terugvordering, is van belang dat de Svb met de aflossingscapaciteit rekening houdt bij de invordering.
4.9.
Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit 1 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand kan blijven. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd en het beroep dient gegrond te worden verklaard. De Raad zal de Svb opdragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen de besluiten van 9 september 2019, met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil zal de Raad met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
De ingangsdatum van de AIO-aanvulling
4.10.
In artikel 44, eerste lid, van de PW is bepaald dat de bijstand wordt toegekend vanaf de dag van de melding om bijstand aan te vragen, tenzij op die dag nog geen recht op bijstand bestaat. Uit artikel 47a, tweede lid, van de PW volgt dat deze bepaling ook van toepassing is op het verlenen van algemene bijstand in de vorm van een AIO-aanvulling door de Svb.
Ingevolge artikel 47d, tweede lid, van de PW wordt de aanvraag voor een AIO-aanvulling ingediend bij de Svb. Ingevolge het derde lid, aanhef en onder b, van dit artikel, voor zover hier van belang, heeft de belanghebbende zich voor algemene bijstand als AIO-aanvulling gemeld als zijn naam, adres en woonplaats bij de Svb zijn geregistreerd en hij in staat is gesteld zijn aanvraag in te dienen bij de Svb.
4.11.
Volgens vaste rechtspraak van de Raad wordt in beginsel geen bijstand verleend over een periode voorafgaand aan de datum waarop de betrokkene zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen of – in voorkomende gevallen – een aanvraag om bijstand heeft ingediend. Van dit uitgangspunt kan worden afgeweken indien bijzondere omstandigheden dat rechtvaardigen. Zulke omstandigheden kunnen zich voordoen als het de betrokkene niet kan worden verweten dat hij zich niet eerder heeft gemeld om bijstand aan te vragen of niet eerder een aanvraag om bijstand heeft ingediend. [4]
4.12.
In beleidsregel SB1307, zoals deze ten tijde in geding luidde [5] , is neergelegd dat de Svb onder een melding verstaat het moment waarop de aanvrager kenbaar maakt dat hij een AIOaanvulling wil aanvragen. Nadat de aanvrager zich kenbaar heeft gemaakt, stuurt de Svb hem een aanvraagformulier. De aanvrager moet zijn aanvraag zo spoedig mogelijk indienen bij de Svb. De Svb beschouwt een aanvraag als zo spoedig mogelijk ingediend als de Svb het aanvraagformulier ontvangt binnen twee weken na de datum van dagtekening van de begeleidende brief bij het aanvraagformulier. Voldoet de aanvrager hieraan, dan wordt de AIO-aanvulling toegekend vanaf de dag waarop hij zich voor het eerst bij de Svb kenbaar heeft gemaakt om een AIO-aanvulling aan te vragen. Voldoet de aanvrager hier niet aan en valt hem dit te verwijten, dan kent de Svb de AIO-aanvulling toe vanaf de dag dat het aanvraagformulier is ontvangen.
4.13.
Appellant heeft tijdens de bezwaarfase tegen de besluiten tot herziening en terugvordering telefonisch verzocht om hem in aanmerking te brengen voor een AIOaanvulling. Niet in geschil is dat de aanvraag te laat is ingediend nu deze in december 2019 is ontvangen. De Svb heeft ter zitting opgemerkt dat het beleid zoals hiervoor weergegeven is versoepeld en is neergelegd in beleidsregel SB1403. De Svb heeft zich bij nader inzien op het standpunt gesteld dat op grond van dit beleid de AIO-aanvulling kan worden toegekend met ingang van 1 oktober 2019. Alleen al om die reden zal het bestreden besluit 2 worden vernietigd. De Raad ziet – mede in het licht van het voorgaande – geen bijzondere omstandigheden die rechtvaardigen dat de uitkering met ingang van een eerdere datum dient te worden toegekend. Het inkomen van appellant was al bij de eerste toekenning van het ouderdomspensioen zodanig dat hij recht had op een AIO-aanvulling nu er een korting van 14% van toepassing was.
4.14.
Ook dit bestreden besluit kan wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb niet in stand blijven. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd en het beroep dient gegrond te worden verklaard. De Raad zal, gelet op wat in 4.10 is overwogen en de onderlinge samenhang, ook ten aanzien van dit geschil de Svb opdragen binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellant tegen het besluit van 14 januari 2020, met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil zal de Raad met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb bepalen dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar alleen bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Aanleiding bestaat om de Svb te veroordelen in de proceskosten van appellant. Deze kosten worden begroot op € 2388,- in bezwaar, € 2.511,- in beroep en op € 2.511,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 7.590,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart de beroepen gegrond en vernietigt de bestreden besluiten van 14 januari 2020 en 15 mei 2020;
- draagt de Svb op om binnen zes weken na deze uitspraak nieuwe beslissingen op het bezwaar tegen de twee besluiten van 9 september 2019 en tegen het besluit van 14 januari 2020 te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat beroep tegen de door de Svb te nemen nieuwe beslissingen op bezwaar alleen bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt de Svb in de proceskosten van appellant tot een bedrag van € 7.410,-;
- bepaalt dat de Svb aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en M. Wolfrat en Y. Sneevliet als leden, in tegenwoordigheid van E.J. van der Veldt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 juli 2023.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) E.J. van der Veldt