Uitspraak
22.490 WLZ
Datum uitspraak: 21 september 2023
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 27 december 2021, 21/2573 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellante] te [woonplaats] (appellante)
Zilveren Kruis Zorgkantoor N.V. (zorgkantoor)
PROCESVERLOOP
Namens appellante heeft mr. H.A. Rispens, advocaat, hoger beroep ingesteld en een nader stuk ingediend.
Het zorgkantoor heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 1 juni 2023. Appellante heeft zich laten vertegenwoordigen door haar bewindvoerder [bewindvoerder] , bijgestaan door mr. Rispens. Het zorgkantoor heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. S. Gezer.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellante, geboren in 1997, is door het CIZ geïndiceerd voor zorg op grond van de Wet langdurige zorg (Wlz). Het zorgkantoor heeft aan appellante op grond van de Wlz een persoonsgebonden budget verleend.
1.2.
Appellante heeft een zorgovereenkomst gesloten met zorginstelling [naam zorginstelling] ( [naam zorginstelling] ). Het gaat om een zorgovereenkomst met ingang van 15 oktober 2019 voor onbepaalde tijd. Afgesproken is dat 7 uur per week begeleiding individueel wordt verleend voor € 1.911,- per maand. Bij de zorgovereenkomst is een zorgbeschrijving gevoegd. Appellante heeft deze zorgovereenkomst op 20 november 2019 ter goedkeuring voorgelegd aan het zorgkantoor (de eerste aanvraag). Desgevraagd heeft appellante nadien nog enkele nadere – administratieve en zorginhoudelijke – stukken ingestuurd.
1.3.
Bij besluit van 14 februari 2020 heeft het zorgkantoor appellante bericht dat deze zorgovereenkomst niet akkoord is. Hierbij heeft het zorgkantoor gewezen op verschillende administratieve gebreken in de overgelegde stukken. Met betrekking tot de zorgbeschrijving heeft het zorgkantoor vermeld dat deze weinig informatie bevat over de inhoud van de te verlenen zorg en dat deze zorg noemt die niet terugkomt in de overige overgelegde stukken.
1.4.
Appellante heeft een nieuwe zorgovereenkomst gesloten met [naam zorginstelling] . Het gaat opnieuw om een zorgovereenkomst met ingang van 15 oktober 2019 voor onbepaalde tijd. Ook hierin is afgesproken dat 7 uur per week begeleiding individueel wordt verleend, ditmaal voor € 63,- per uur. Bij deze zorgovereenkomst is geen nieuwe zorgbeschrijving gevoegd. Appellante heeft de zorgovereenkomst op 30 maart 2020 ter goedkeuring voorgelegd aan het zorgkantoor (de tweede aanvraag). Op diezelfde dag heeft appellante bezwaar gemaakt tegen het besluit van 14 februari 2020.
1.5.
Bij besluit van 21 augustus 2020 heeft het zorgkantoor geweigerd om deze nieuwe zorgovereenkomst te beoordelen. Het zorgkantoor heeft deze weigering gebaseerd op artikel 4:6 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en verwezen naar zijn besluit van 14 februari 2020. Volgens het zorgkantoor is sprake van een herhaalde aanvraag en is geen sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden.
1.6.
Bij besluit van 28 augustus 2020 heeft het zorgkantoor het bezwaar van appellante tegen het besluit van 14 februari 2020 niet-ontvankelijk verklaard vanwege een niet verschoonbare termijnoverschrijding.
1.7.
Appellante heeft geen beroep ingesteld tegen het besluit van 28 augustus 2020. Wel heeft zij bezwaar gemaakt tegen het besluit van 21 augustus 2020. Tijdens die bezwaarprocedure heeft het zorgkantoor appellante opnieuw gevraagd om enkele nadere – administratieve en zorginhoudelijke – stukken in te sturen.
1.8.
Bij besluit van 29 april 2021 (bestreden besluit) heeft het zorgkantoor het bezwaar van appellante tegen het besluit van 21 augustus 2020 ongegrond verklaard. Volgens het zorgkantoor is sprake van een herhaalde aanvraag en is geen sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Gelet daarop kon het zorgkantoor toepassing geven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. In wat appellante heeft aangevoerd, heeft het zorgkantoor geen aanleiding gezien om geen gebruik te maken van die bevoegdheid.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard. Zij heeft – samengevat – het volgende overwogen. Naar het oordeel van de rechtbank is sprake van een herhaalde aanvraag in de zin van artikel 4:6 van Pro de Awb. Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. Appellante had de bij de tweede aanvraag ingediende, aangepaste, stukken bij de eerste aanvraagprocedure kunnen en moeten indienen. Het zorgkantoor mocht daarom de tweede aanvraag van appellante met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb afwijzen. De omstandigheid dat het zorgkantoor tijdens de bezwaarfase nadere inhoudelijke stukken heeft opgevraagd bij appellante, maakt niet dat het zorgkantoor geen gebruik meer mocht maken van deze bevoegdheid. Verder is de afwijzing van de tweede aanvraag niet evident onredelijk. Volgens vaste rechtspraak zal slechts in uitzonderlijke gevallen sprake zijn van evidente onredelijkheid. De situatie van appellante is geen uitzonderlijk geval.
3.1.
Appellante heeft zich in hoger beroep op de hierna te bespreken beroepsgronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
3.2.
Het zorgkantoor heeft in verweer bevestiging van de aangevallen uitspraak bepleit.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
De Raad kan op zichzelf beschouwd de rechtbank volgen in haar oordeel dat sprake is van een herhaalde aanvraag, nu de aanvraag van 30 maart 2020 betrekking heeft op dezelfde zorg, te verlenen door dezelfde zorgverlener in dezelfde periode, als de eerste aanvraag.
4.2.1.
Uitgangspunt is dat een bestuursorgaan in het algemeen bevoegd is om een herhaalde aanvraag inhoudelijk te behandelen en daarbij het oorspronkelijke besluit in volle omvang te heroverwegen. Het bestuursorgaan kan er ingevolge artikel 4:6, tweede lid, van de Awb echter ook voor kiezen om, als er volgens hem geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende besluit.
4.2.2.
Als het bestuursorgaan – overeenkomstige – toepassing geeft aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, dan toetst de bestuursrechter aan de hand van de aangevoerde beroepsgronden of het bestuursorgaan zich terecht, en zorgvuldig voorbereid en deugdelijk gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn.
4.2.3.
Als de bestuursrechter tot het oordeel komt dat het bestuursorgaan zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn, dan kan dat afwijzing van de herhaalde aanvraag in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd evenwel tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag evident onredelijk is. [1]
4.3.1.
Het zorgkantoor heeft op de herhaalde aanvraag beslist met toepassing van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb. De Raad verenigt zich op zichzelf beschouwd ook met het oordeel van de rechtbank dat geen sprake is van nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden. In beginsel zou dit betekenen dat het zorgkantoor de herhaalde aanvraag heeft mogen afwijzen.
4.3.2.
Bovenstaande laat evenwel onverlet, zoals volgt uit 4.2.3, dat de Raad aan de hand van wat appellante heeft aangevoerd tot het oordeel kan komen dat het besluit van het zorgkantoor om toepassing te geven aan artikel 4:6, tweede lid, van de Awb evident onredelijk is. Daarvan is doorgaans slechts in uitzonderlijke gevallen sprake. Anders dan de rechtbank heeft geoordeeld, is in deze zaak sprake van zo’n uitzonderlijk geval. Het zorgkantoor heeft bij het besluit van 14 februari 2020 goedkeuring onthouden aan de zorgovereenkomst met [naam zorginstelling] in verband met gebreken in de administratie en omdat onvoldoende duidelijk was welke zorg zou worden verleend. Feitelijk volgt hieruit dat het zorgkantoor de zorgovereenkomst heeft afgewezen, omdat het deze niet inhoudelijk heeft kunnen beoordelen. Het besluit van 14 februari 2020 behelst dus geen afwijzing van de aanvraag op inhoudelijke gronden, terwijl de systematiek van de Wlz, zoals deze door de Raad is uiteengezet, wel een inhoudelijke beoordeling van zorgovereenkomst en zorgbeschrijving veronderstelt. [2]
4.3.3.
Met haar tweede aanvraag heeft appellante beoogd de door het zorgkantoor vastgestelde administratieve gebreken te herstellen zodat het zorgkantoor de aanvraag alsnog inhoudelijk zou kunnen beoordelen. In zo’n situatie is gebruikmaking van de bevoegdheid van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb, niet aangewezen. De Raad verwijst in dit verband naar zijn vaste rechtspraak over de toepassing van artikel 4:6 van Pro de Awb na toepassing van artikel 4:5 van Pro de Awb. [3] Conform die rechtspraak kan een herhaalde aanvraag niet worden afgewezen onder verwijzing naar een eerder besluit wanneer bij dat eerdere besluit de aanvraag niet inhoudelijk is beoordeeld, maar op grond van artikel 4:5 van Pro de Awb buiten behandeling is gesteld. De Raad onderkent weliswaar dat het besluit van 14 februari 2020 formeel niet in de vorm van een besluit als bedoeld in artikel 4:5 van Pro de Awb is gegoten, maar de inhoud van dat besluit is, zoals is overwogen onder 4.3.2, wel met zo’n besluit vergelijkbaar. Daarmee is de genoemde vaste rechtspraak, die tot gevolg heeft dat administratieve gebreken in een aanvraag de aanvrager niet tot in lengte van dagen worden nagedragen, ook in dit geval relevant. Appellante heeft een zwaarwegend belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar herhaalde aanvraag, die immers betrekking heeft op door haar afgenomen Wlz-zorg, terwijl niet is gebleken dat de belangen die het zorgkantoor behartigt zich tegen die inhoudelijke beoordeling verzetten. Al met al was het dan ook evident onredelijk om de herhaalde aanvraag af te wijzen onder verwijzing naar het eerdere besluit. Het zorgkantoor had naar aanleiding van de tweede aanvraag moeten beoordelen of de administratieve gebreken in de eerste aanvraag daarmee waren hersteld en zo ja, of de nieuwe zorgovereenkomst voor goedkeuring in aanmerking kwam.
4.4.
Het hoger beroep slaagt dus. De Raad zal de aangevallen uitspraak vernietigen, het beroep gegrond verklaren en het bestreden besluit vernietigen. Het zorgkantoor zal de herhaalde aanvraag alsnog inhoudelijk moeten beoordelen. Op basis daarvan zal het zorgkantoor een nieuwe beslissing op bezwaar moeten nemen. Ter voorlichting van het zorgkantoor wijst de Raad hierbij nog op zijn rechtspraak over de beoordeling van zorgovereenkomsten onder de Wlz. [4] Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Ten overvloede wijst de Raad er ten slotte nog op dat appellante op 28 september 2020 opnieuw een met [naam zorginstelling] gesloten zorgovereenkomst ter goedkeuring heeft voorgelegd aan het zorgkantoor. Ter zitting van de Raad is gebleken dat het zorgkantoor nog geen beslissing heeft genomen over deze zorgovereenkomst. Voor zover nog nodig na de op grond van deze uitspraak te nemen nieuwe beslissing op bezwaar, zal het zorgkantoor dat alsnog moeten doen.
6. Aanleiding bestaat om het zorgkantoor te veroordelen in de (proces)kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.194,- in bezwaar, op € 1.674,- in beroep en op € 1.674,- in hoger beroep voor verleende rechtsbijstand, in totaal € 4.542,-.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 29 april 2021;
- draagt het zorgkantoor op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;
- veroordeelt het zorgkantoor in de kosten van appellante tot een bedrag van € 4.542,-;
- bepaalt dat het zorgkantoor aan appellante het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 185,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door B.J. van de Griend als voorzitter en A. van Gijzen en K.H. Sanders als leden, in tegenwoordigheid van M. Dafir als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 21 september 2023.
(getekend) B.J. van de Griend
(getekend) M. Dafir