Uitspraak
22/2936 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Almelo van 16 juni 2022, 21/1181 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Haaksbergen (college)
Datum uitspraak: 17 april 2024
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de omvang van de huishoudelijke ondersteuning en de vraag of de was- en strijkservice een algemene voorziening is in de zin van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015. De Raad is van oordeel dat het college bij het bepalen van de omvang van de huishoudelijke ondersteuning niet mocht uitgaan van de in de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning Haaksbergen opgenomen tijden. Appellant wordt niet gevolgd in zijn standpunt dat de was- en strijkservice geen algemene voorziening is.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. K. Wevers hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 14 februari 2024. Voor appellant is mr. Wevers verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door B.G. Aaftink en T.H. Wijnands.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant, geboren in 1943, heeft COPD en last van gewrichtsaandoeningen. In verband hiermee heeft hij op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) een aanvraag gedaan voor een maatwerkvoorziening in de vorm van huishoudelijke ondersteuning en wasverzorging.
1.2.
Met een besluit van 17 december 2020, gehandhaafd met een besluit van 24 juni 2021 (bestreden besluit), heeft het college aan appellant een maatwerkvoorziening huishoudelijke ondersteuning basis schoon en leefbaar huis zonder regie verstrekt voor 145 minuten per week. Ook is aan appellant huishoudelijke ondersteuning extra hygiëne zwaar zonder regie verstrekt voor 60 minuten per week. Voor de wasverzorging is aan appellant voor de periode 1 december 2020 tot en met 21 maart 2021 een maatwerkvoorziening verstrekt voor 20 minuten per week en is bepaald dat appellant na 21 maart 2021 gebruik kan maken van de algemene voorziening was- en strijkservice. Het college heeft hiervoor een overeenkomst gesloten met een aanbieder, WaST Haaksbergen, die zich jegens het college heeft verbonden de algemene voorziening voor wassen en strijken te leveren en daarover met het college afspraken heeft gemaakt.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd, omdat het college heeft erkend dat het heeft nagelaten de bezwaarkosten te vergoeden. De rechtsgevolgen van het bestreden besluit zijn door de rechtbank in stand gelaten. Hiertoe heeft de rechtbank overwogen dat het college de in de Beleidsregels maatschappelijke ondersteuning Haaksbergen (4.34d1) (Beleidsregels) neergelegde normering voor de basismodule huishoudelijke ondersteuning mocht baseren op het HHM onderzoek Norm huishoudelijke ondersteuning in Twente (2017) (Twente-rapport). Daarnaast mocht het college voor de aanvullende module extra hygiëne uitgaan van de normen uit het CIZprotocol. Verder heeft het college de hulpbehoefte voldoende in kaart gebracht en voldoende rekening gehouden met de individuele situatie van appellant. Ook is door appellant onvoldoende onderbouwd dat de verstrekte huishoudelijke ondersteuning te weinig is. Tot slot heeft het college terecht geconcludeerd dat de was- en strijkservice een algemene voorziening is die aan het verstrekken van een maatwerkvoorziening voor het doen van was- en strijktaken in de weg staat.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht en op goede gronden het bestreden besluit heeft vernietigd met instandlating van de rechtsgevolgen. Dit doet hij aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden.
Basismodule huishoudelijke ondersteuning
4.1.
Appellant heeft aangevoerd dat de rechtbank onterecht heeft geoordeeld dat de in de Beleidsregels opgenomen normtijden voor de basismodule huishoudelijke ondersteuning kunnen worden gebaseerd op het Twente-rapport. Reden hiervoor is dat in de Beleidsregels belangrijke uitgangspunten van het Twente-rapport worden losgelaten. Deze beroepsgrond slaagt.
4.1.1.
Volgens vaste rechtspraak is een college van burgemeester en wethouders op grond van artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) bevoegd om ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels vast te stellen. Deze regels mogen echter niet willekeurig zijn en dienen, gelet op de artikelen 3:2 en 3:46 van de Awb, op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek verricht door onafhankelijke, geen belang bij de uitkomst hebbende, derden te berusten. Ook kan aan deze rechtspraak worden ontleend dat dit onderzoek inzicht dient te geven in de vraag welk niveau van schoon voor een huishouden verantwoord is, welke concrete activiteiten daarvoor verricht moeten worden, hoeveel tijd daarvoor nodig is en met welke frequentie deze activiteiten verricht moeten worden om te kunnen spreken van een schone en leefbare woning. [1]
4.1.2.
In de Beleidsregels is voor de basismodule huishoudelijke ondersteuning per woonruimte aangegeven welke activiteit met welke frequentie moet worden verricht om het resultaat “leefbaar huishouden” te realiseren. Per activiteit wordt ook de normtijd vermeld. Blijkens de Beleidsregels zijn deze normtijden gebaseerd op het Twente-rapport. Ter zitting heeft het college toegelicht dat de in het Twente-rapport opgenomen tijdsbestedingen als zelfstandige normtijden worden gebruikt voor losse schoonmaaktaken. Dit blijkt ook uit het ondersteuningsplan horend bij het bestreden besluit. Hierin wordt namelijk het aantal minuten ondersteuning bepaald door verschillende normtijden, bijvoorbeeld voor stofzuigen en afstoffen, bij elkaar op te tellen en tijd af te trekken voor wat betrokkene zelf kan doen.
4.1.3.
Het Twente-rapport is gebaseerd op het door KPMG Plexus en Bureau HHM opgestelde rapport Normering van de basisvoorziening “Schoon huis” (2016) (Utrechtrapport). In het Utrecht-rapport is aan de hand van onderzoek naar activiteiten, frequenties, weegfactoren en tijdsbestedingen gekomen tot een basisnorm van 104,9 uur huishoudelijke ondersteuning per jaar om het resultaat van een schoon en leefbaar huis te kunnen realiseren. Nadat een expertgroep heeft vastgesteld dat deze norm ook in Twente kan worden toegepast, zijn de resultaten van het Utrecht-rapport die betrekking hebben op het resultaat schoon en leefbaar huis overgenomen in het Twente-rapport. In het Utrecht-rapport is beschreven dat de basisnorm in veel situaties toereikend zal zijn om het resultaat schoon en leefbaar huis te bereiken. Factoren die maken dat meer of minder tijd nodig is, zoals de grootte van de woning, de samenstelling van het huishouden en de mogelijkheden om zelf schoonmaaktaken uit te voeren, compenseren elkaar (gedeeltelijk). [2] Zoals de Raad eerder heeft geoordeeld moet hieruit worden afgeleid dat de intern compenserende werking een belangrijk uitgangspunt is voor de basisnorm. [3] In de Beleidsregels wordt dit belangrijke uitgangspunt losgelaten doordat niet de basisnorm is overgenomen, maar de tijdsbestedingen per activiteit op basis waarvan deze basisnorm tot stand is gekomen. Vervolgens worden deze tijdsbestedingen als zelfstandige normtijden voor losse schoonmaaktaken gebruikt. Dat dit niet de bedoeling is wordt nog eens bevestigd door de opmerking in het Twente-rapport dat tijdsbestedingen voor losse schoonmaaktaken geen uitvoeringsnormen of instructietijden voor uitvoerenden zijn. [4]
4.1.4.
Uit 4.1.1 tot en met 4.1.3 volgt dat de rechtbank onterecht heeft geoordeeld dat het college bij het bepalen van de omvang van de module huishoudelijke ondersteuning basis schoon en leefbaar huis zonder regie mocht uitgaan van de in de Beleidsregels opgenomen tijden.
Module extra hygiëne
4.2.
Ook met betrekking tot de module extra hygiëne heeft appellant aangevoerd dat de tijden niet zijn gebaseerd op een objectieve normering. Deze beroepsgrond slaagt.
4.2.1.
In de Beleidsregels is opgenomen dat voor de module extra hygiëne 30 minuten per week kan worden verstrekt voor licht huishoudelijk werk en 60 minuten per week voor zwaar huishoudelijk werk. Volgens de Beleidsregels zijn deze tijden gebaseerd op het CIZ-protocol. Zoals de rechtbank met juistheid heeft overwogen volgt uit vaste rechtspraak van de Raad dat bij het vaststellen van de benodigde tijd voor huishoudelijke ondersteuning mag worden uitgegaan van het CIZ-protocol. [5] De rechtbank heeft echter niet onderkend dat de in de Beleidsregels opgenomen tijden niet herleidbaar zijn tot het CIZ-protocol. De in de Beleidsregels opgenomen tijden corresponderen namelijk niet met de tijden in het CIZprotocol. Ter zitting van de Raad heeft het college hierover desgevraagd geen opheldering kunnen bieden.
4.2.2.
Dit betekent dat voor de module extra hygiëne het college niet mocht uitgaan van de in de Beleidsregels opgenomen tijden
Was- en strijkservice algemene voorziening?
4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat de was- en strijkservice geen algemene voorziening is in de zin van artikel 1.1.1 van de Wmo 2015, omdat de was- en strijkservice niet zonder voorafgaand onderzoek voor iedereen toegankelijk is en in de Verordening maatschappelijke ondersteuning Haaksbergen (4.34d1) (Verordening) geen regels zijn gesteld over de was- en strijkservice. Deze beroepsgrond slaagt niet.
4.3.1.
Artikel 1.1.1, eerste lid, van de Wmo 2015 definieert een algemene voorziening als een aanbod van diensten of activiteiten dat, zonder voorafgaand onderzoek naar behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van de gebruikers, toegankelijk is en dat is gericht op maatschappelijke ondersteuning. De Raad heeft eerder uitspraken gedaan over de algemene voorziening in de Wmo 2015 en daarin onder meer geoordeeld dat de hoogte van de bijdrage die de cliënt verschuldigd is in de kosten van de algemene voorziening moet zijn vastgelegd in de verordening en dat delegatie daarvan aan het college niet is toegestaan. [6]
4.3.2.
Anders dan appellant betoogt, betreft de was- en strijkservice een voorziening die zonder voorafgaand onderzoek voor alle ingezetenen toegankelijk is. Daarnaast is in de Verordening de hoogte van de bijdrage voor het gebruik van de was- en strijkservice vastgelegd. In artikel 6a, vijfde lid, van de Verordening is namelijk bepaald dat de hoogte van de bijdrage voor de was- en strijkservice € 17,50 per waszak bedraagt voor de cliënt die zelf kan wassen en strijken en € 4,50 per waszak voor de cliënt die vanwege beperkingen niet zelf kan wassen en strijken. Dat de hoogte van de bijdrage niet voor alle ingezetenen gelijk is en dat enig onderzoek moet plaatsvinden om vast te stellen of iemand in aanmerking komt voor het tarief van € 4,50 maakt, anders dan appellant stelt, niet dat de algemene voorziening niet voor alle ingezetenen toegankelijk is. Het onderzoek vindt immers niet plaats in het kader van de toegang tot de algemene voorziening, maar in het kader van de bijdrage die voor het gebruik daarvan verschuldigd is. De bevoegdheid om te differentiëren in de hoogte van de bijdrage voor het gebruik van een algemene voorziening volgt uit artikel 2.1.4, tweede lid, van de Wmo 2015, waarin staat dat een korting kan worden bepaald voor in de verordening omschreven categorieën van cliënten.
4.3.3.
Appellant heeft verder aangevoerd dat met de bijdrage voor de algemene voorziening het abonnementstarief uit het Uitvoeringsbesluit Wmo 2015 wordt omzeild. Hiertoe overweegt de Raad dat op basis van artikel 2.1.4, derde lid, van de Wmo 2015 een algemene voorziening onder het abonnementstarief valt wanneer een duurzame hulpverleningsrelatie wordt aangegaan. Bij een was- en strijkservice is daarvan geen sprake, omdat de band tussen betrokkene en hulpverlener niet belangrijk is voor de ondersteuning. Ook gaat het niet om persoonlijke hulpverlening waarbij arbeid de belangrijkste kostencomponent is.
4.3.4.
Op basis van wat hiervoor naar aanleiding van de beroepsgronden is overwogen kan appellant niet worden gevolgd in zijn standpunt dat de was- en strijkservice geen algemene voorziening is. In de omstandigheden van appellant heeft dit tot gevolg dat deze algemene voorziening aan het verstrekken van een maatwerkvoorziening voor het doen van was- en strijktaken in de weg staat.
Conclusie en gevolgen
4.4.
De in 4.1 en 4.2 besproken beroepsgronden zijn terecht voorgedragen. Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. De rechtbank heeft het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en de rechtsgevolgen van dat besluit in stand gelaten. De Raad komt, zij het op basis van een ander oordeel, tot eenzelfde conclusie zodat de aangevallen uitspraak met verbetering van gronden kan worden bevestigd. De Raad heeft eerder overwogen dat het Normenkader Huishoudelijke Ondersteuning 2019 van Bureau HHM (Normenkader 2019) als uitgangspunt kan dienen bij het vaststellen van de omvang van een maatwerkvoorziening voor huishoudelijke ondersteuning voor zover dat kader ziet op het resultaat schoon en leefbaar huis. [7] Op basis van dit Normenkader 2019 komt appellant voor minder minuten huishoudelijke ondersteuning in aanmerking dan met het bestreden besluit aan appellant is verstrekt. Dit betekent dat appellant met het bestreden besluit niet tekort is gedaan en de rechtsgevolgen van het bestreden besluit terecht in stand zijn gelaten.
5. Voor een proceskostenveroordeling en een vergoeding voor het betaalde griffierecht bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.
Deze uitspraak is gedaan door H.J. de Mooij als voorzitter en J. Brand en J.J. Janssen als leden, in tegenwoordigheid van I. van der Hout als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 17 april 2024.
(getekend) H.J. de Mooij
(getekend) I. van der Hout