Uitspraak
22/3811 ANW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 1 november 2022, 22/400 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] , Duitsland (appellant)
de Raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb)
Datum uitspraak: 15 juli 2025
SAMENVATTING
Deze zaak gaat over een intrekking en terugvordering van een uitkering ingevolge de Algemene nabestaandenwet (ANW) per 1 september 2005. Volgens de Svb heeft appellant de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden door niet te melden dat hij met ingang van 31 augustus 2005 een gezamenlijke huishouding is gaan voeren met de moeder van zijn jongste zoon (X). Appellant betwist dit en stelt dat hij geen gezamenlijke huishouding met X heeft gevoerd. De Raad geeft appellant gelijk. Omdat de Svb geen mogelijkheden ziet om het zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek in de besluitvorming te herstellen, voorziet de Raad zelf in de zaak. De intrekking en terugvordering van de nabestaandenuitkering worden herroepen.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld.
De Svb heeft een verweerschrift ingediend.
Partijen hebben nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft samen met de zaak 23/2237 ANW plaatsgehad op 22 april 2025, waar appellant is verschenen en de Svb zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. A.F.L.B. Metz. In de zaak 23/2237 ANW is vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant is in 2003 een nabestaandenuitkering en een halfwezenuitkering op grond van de ANW toegekend. Hij voldeed aan de voorwaarden voor deze uitkeringen, onder andere omdat zijn minderjarige dochter bij hem woonde. Appellant heeft naast een dochter nog twee zonen, waarvan de jongste is geboren op [geboortedatum] 2006 uit de relatie tussen appellant en X en de oudste uit een eerdere relatie van appellant. Appellant staat bij de Svb met ingang van 1 januari 2006 geregistreerd als woonachtig op het adres [adres] te [woonplaats] , Duitsland (uitkeringsadres). Appellant ontving ook kinderbijslag op grond van de Algemene kinderbijslagwet (AKW).
1.2.
Naar aanleiding van een op 20 februari 2008 ontvangen telefonische melding van een medewerker van de gemeente [woonplaats] dat appellant samenwoont, heeft de Svb appellant met een brief van 17 maart 2008 verzocht een bij die brief gevoegd formulier door de gemeente [woonplaats] te laten invullen en te retourneren. Appellant heeft daarop een ingevuld formulier met stempels van de gemeente [woonplaats] en een handtekening, gedagtekend 29 april 2008, aan de Svb toegezonden. Op dat formulier is ingevuld dat appellant de enige bewoner van het uitkeringsadres is.
1.3.
De Svb heeft vervolgens op meerdere momenten onderzoek gedaan naar de woon- en leefsituatie van appellant op het uitkeringsadres.
1.3.1.
In het kader van een ANW-steekproef hebben medewerkers van de afdeling Handhaving van de Svb (medewerkers) op 18 september 2009 een onaangekondigd (huis)bezoek op het uitkeringsadres afgelegd. Appellant is toen niet aangetroffen. Wel hebben de medewerkers gezien dat uit de brievenbus een aanzienlijke hoeveelheid post stak, waarvan het bovenste poststuk gericht was aan X.
1.3.2.
Vervolgens heeft de Svb informatie ingewonnen bij de gemeente [woonplaats] . Op 26 november 2009 heeft deze gemeente bericht dat appellant alleen met zijn dochter en oudste zoon op het uitkeringsadres woont.
1.3.3.
Op 11 mei 2010 hebben de medewerkers opnieuw een onaangekondigd huisbezoek op het uitkeringsadres afgelegd. Volgens het verslag daarvan, neergelegd in een rapport van 31 mei 2010, heeft appellant tijdens het huisbezoek verklaard dat hij daar samen met zijn dochter en oudste zoon woont, dat zijn jongste zoon bij X woont, dat hij een relatie met X heeft gehad en dat hij nooit met haar heeft samengewoond. Bij dit rapport is een wijzigingsformulier AKW van X van 24 april 2009 gevoegd, waarin X heeft gemeld dat zij en haar zoon per 20 april 2009 zijn verhuisd naar Nederland en dat de uitbetaling van de kinderbijslag aan appellant moet worden gewijzigd omdat de zoon nu bij haar woont.
1.4.
Met een besluit van 11 juli 2013 heeft de Svb de halfwezenuitkering van appellant met ingang van 1 oktober 2013 stopgezet op grond van een wetswijziging en de nabestaandenuitkering verhoogd omdat appellant een kind heeft dat jonger is dan 18 jaar. Tegen dit besluit heeft appellant geen bezwaar gemaakt.
1.5.
Met besluiten van 20 februari 2017 heeft de Svb de nabestaandenuitkering van appellant met ingang van 1 november 2016 ingetrokken en de over de periode van november 2016 tot en met januari 2017 teveel betaalde uitkering van € 3.069,79 van hem teruggevorderd. Hieraan ligt ten grondslag dat de dochter van appellant met ingang van 27 oktober 2016 is verhuisd en bij haar grootouders is gaan wonen. Deze besluiten zijn met de uitspraak van de Raad van 23 september 2021 [1] in rechte komen vast te staan.
1.6.
In oktober 2017 heeft een medewerker van de Svb bij dossieronderzoek in de kinderbijslagdossiers van appellant en X een formulier ‘Kinderbijslag: informatie over vestiging in Nederland’, gedagtekend 27 augustus 2009 (formulier), aangetroffen dat X destijds heeft ingevuld in het kader van haar aanvraag om kinderbijslag voor de jongste zoon van haar en appellant. X heeft op het formulier onder meer ingevuld dat zij sinds 20 april 2009 in Nederland is, dat zij eerder in de periode van 22 mei 1965 tot en met 30 augustus 2005 in Nederland verbleef, dat samenwonen de reden was om uit Nederland te vertrekken, dat zij voor haar komst naar Nederland op het uitkeringsadres woonde en dat zij gescheiden woont van haar ex. Naar aanleiding daarvan heeft de Svb besloten onderzoek te doen naar de woonsituatie van appellant en X in de periode van 2005 tot en met 2009. In dat kader heeft de Svb de gemeente [woonplaats] verzocht de namen op te geven van de personen die in de periode van juli 2005 tot 19 april 2009 ingeschreven stonden op het uitkeringsadres. In reactie hierop heeft gemeente [woonplaats] op 24 oktober 2017 laten weten dat X op 31 augustus 2005 op het uitkeringsadres is ingeschreven en op 30 april 2009 weer van dat adres is uitgeschreven en dat appellant vanaf 31 augustus 2005 op het uitkeringsadres staat ingeschreven (informatie van [woonplaats] ). Daarnaast heeft de Svb dossieronderzoek gedaan. De bevindingen van dit onderzoek zijn neergelegd in een interne notitie van 16 november 2017.
1.7.
Op grond van de onderzoeksresultaten heeft de Svb met twee afzonderlijke besluiten van 18 januari 2018, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 31 mei 2018 (bestreden besluit), de nabestaandenuitkering van appellant per 1 september 2005 beëindigd (lees: ingetrokken) en de te veel uitbetaalde uitkering over de periode van september 2005 tot en met januari 2017 tot een bedrag van € 137.687,41 van hem teruggevorderd. Aan het bestreden besluit heeft de Svb het volgende ten grondslag gelegd. Appellant is met ingang van 31 augustus 2005 een gezamenlijke huishouding met X gaan voeren, omdat met ingang van die datum is voldaan aan het huisvestings- en zorgcriterium. X heeft namelijk op 31 (lees: 27) augustus 2009 aangegeven dat zij op 31 augustus 2005 naar Duitsland is gegaan om te gaan samenwonen. Als adres gaf zij het uitkeringsadres op. De gemeente [woonplaats] heeft bevestigd dat X op dat adres heeft gewoond. Op dat adres stond appellant vanaf 30 augustus 2005 ingeschreven en X vanaf 31 augustus 2005. Appellant en X hebben dus vanaf 31 augustus 2005 hun hoofdverblijf in dezelfde woning gehad. Omdat uit hun relatie op [geboortedatum] 2006 een kind is geboren, was vanaf dat moment sprake van een onweerlegbaar rechtsvermoeden. Voor de periode vóór die datum was sprake van wederzijdse zorg tussen appellant en X. Gelet hierop had appellant vanaf 1 september 2005 geen recht op nabestaandenuitkering. Appellant heeft dit niet aan de Svb gemeld, terwijl hij kon onderkennen dat er ten onrechte nabestaandenuitkering aan hem werd uitbetaald, en heeft daarmee de op hem rustende inlichtingenverplichting geschonden. Als gevolg hiervan heeft appellant ten onrechte nabestaandenuitkering ontvangen.
1.8.
Met een uitspraak van 24 oktober 2019 (zaaknummer 18/4679) heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk verklaard. Met de onder 1.5 vermelde uitspraak van 23 september 2021 heeft de Raad deze niet-ontvankelijkverklaring vernietigd en de zaak terugverwezen naar de rechtbank voor een inhoudelijke behandeling.
Uitspraak van de rechtbank
2. Met de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep van appellant tegen het bestreden besluit gegrond verklaard en het bestreden besluit vernietigd voor zover het de intrekking van de nabestaandenuitkering over de periode van 1 september 2005 tot [geboortedatum] 2006 betreft wegens een motiveringsgebrek. In de aanvulling van de motivering ter zitting door het college heeft de rechtbank aanleiding gezien om de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van het bestreden besluit in stand te laten. De rechtbank heeft daartoe onder meer overwogen dat de Svb met de informatie van [woonplaats] en de verklaringen van X op het formulier aannemelijk heeft gemaakt dat appellant en X in de periode 2005 - 2009 hun gezamenlijk hoofdverblijf hadden op het uitkeringsadres.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens voor zover de rechtbank (de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van) het bestreden besluit in stand heeft gelaten. Hij voert – samengevat – aan dat hij geen gezamenlijke huishouding met X voerde en dat voor zover dat wel het geval zou zijn, de terugvordering van de Svb is verjaard.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht (de rechtsgevolgen van het vernietigde deel van) het bestreden besluit over de intrekking en terugvordering van de nabestaandenuitkering van appellant in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van de argumenten die appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt.
Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep van belang zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
4.1.
Uit artikel 16 van de ANW volgt dat bij een intrekking als hier aan de orde moet worden beoordeeld of de nabestaande in de maand voorafgaand aan de intrekkingsdatum een gezamenlijke huishouding is gaan voeren anders ten behoeve van de verzorging van een hulpbehoevende. De Raad heeft dit eerder in een andere uitspraak overwogen. [2] De nabestaandenuitkering van appellant is per 1 september 2005 ingetrokken. Daaraan heeft de de Svb ten grondslag gelegd dat appellant in de maand augustus 2005, namelijk vanaf 31 augustus 2005, een gezamenlijke huishouding met X is gaan voeren. De in dit geding te beoordelen vraag is dan ook of dat op dat moment het geval was.
4.2.
Het besluit tot intrekking van de nabestaandenuitkering van appellant is een voor hem belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de Svb. Deze bewijslast brengt in dit geval met zich dat de Svb aannemelijk moet maken dat appellant ten tijde van belang een gezamenlijke huishouding is gaan voeren met X en hiervan geen melding heeft gemaakt aan de Svb.
4.3.
Van een gezamenlijke huishouding is sprake als twee personen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door een bijdrage te leveren in de kosten van de huishouding of anderszins. Dit staat in artikel 3, derde lid, van de ANW.
Het eerste criterium waaraan moet zijn voldaan, is het hebben van hoofdverblijf in dezelfde woning. Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijk leven is. Dit moet aan de hand van concrete feiten en omstandigheden worden vastgesteld.
4.4.
Gelet op 4.1 tot en met 4.3 en op wat appellant heeft aangevoerd, ligt allereerst de vraag voor of de beschikbare onderzoeksgegevens een toereikende feitelijke grondslag bieden voor het standpunt van de Svb dat X op 31 augustus 2005 haar hoofdverblijf op het uitkeringsadres had gekregen. De Raad is van oordeel dat dit niet het geval is. Hiervoor is het volgende van betekenis.
4.4.1.
Zoals uit het bestreden besluit blijkt, bestaat de feitelijke grondslag voor het gezamenlijk hoofdverblijf op het uitkeringsadres ten tijde van belang uit het formulier en de informatie van [woonplaats] . Ter zitting heeft de Svb ook nog gewezen op de volgende feiten en omstandigheden.
In het formulier ‘Kinderbijslag: Wijzigen (woon)situatie kind’ van 24 april 2009 meldt X dat zij met haar zoon is verhuisd naar Nederland en dat de kinderbijslag gewijzigd moet worden omdat haar zoon nu bij haar in [plaats] woont. In het aanvraagformulier voor kinderbijslag van 5 juli 2009 meldt X dat zij in Duitsland woonde en sinds 20 april 2009 weer in Nederland woont.
In een door de Svb in het kader van de AKW opgemaakt telefoonrapport van 12 juli 2005 staat dat appellant op die datum telefonisch onder meer heeft doorgegeven dat hij begin september met “nieuwe partner en kids” naar Duitsland vertrekt. Appellant heeft zelf kinderbijslag aangevraagd na de geboorte van zijn jongste zoon.
4.4.2.
Met deze gegevens heeft de Svb niet aannemelijk gemaakt dat X ten tijde hier van belang haar hoofdverblijf had op het uitkeringsadres. Het hoofdverblijf van een betrokkene moet namelijk worden vastgesteld aan de hand van concrete feiten en omstandigheden. Zoals ter zitting is vastgesteld heeft de Svb verder geen onderzoek gedaan naar de feitelijke woonsituatie op dat adres. Zo heeft de Svb geen buurtonderzoek bij het uitkeringsadres verricht of een gesprek met X gevoerd over haar feitelijke woonsituatie op 31 augustus 2005. Zonder verder uit een dergelijk feitenonderzoek verkregen gegevens over de feitelijke woonsituatie in de woning op het uitkeringsadres op 31 augustus 2005 zijn de door X ingevulde formulieren ter verkrijging van kinderbijslag onvoldoende om aan te nemen dat het zwaartepunt van het persoonlijk leven van X zich in augustus 2005 in de woning op het uitkeringsadres is gaan bevinden. Dit geldt ook voor de informatie van [woonplaats] . Uit die informatie blijkt namelijk alleen dat appellant en X op 31 augustus 2005 beiden op het uitkeringsadres stonden ingeschreven. Bij de beoordeling waar een betrokkene zijn hoofdverblijf heeft, komt geen doorslaggevende betekenis toe aan de inschrijving in de Basisregistratie Personen. Dit is vaste rechtspraak. [3] Niet valt in te zien dat dit niet ook zou gelden voor een inschrijving in de Duitse bevolkingsregistratie. De Raad heeft dit eerder in een andere uitspraak overwogen. [4] Bovendien strookt deze informatie niet met de informatie die in het door appellant overgelegde formulier met stempels van de gemeente [woonplaats] en een handtekening, gedagtekend 29 april 2008 stond en ten aanzien waarvan de Svb niet heeft gesteld dat dit formulier niet door de gemeente [woonplaats] is ingevuld.
4.5.
Omdat de Svb niet aannemelijk heeft gemaakt dat X in de maand augustus 2005 haar hoofdverblijf had gekregen op het uitkeringsadres, hoeft het tweede criterium waaraan moet zijn voldaan wil sprake zijn van een gezamenlijke huishouding, dat van de wederzijdse zorg, niet te worden besproken. De Svb heeft dus niet aannemelijk gemaakt dat appellant en X ten tijde van belang een gezamenlijke huishouding met elkaar hebben gevoerd op het uitkeringsadres en ook niet dat appellant in dat opzicht de op hem rustende inlichtingenverplichting heeft geschonden. Hieruit vloeit voort dat de Svb de nabestaandenuitkering van appellant ten onrechte per 1 september 2005 heeft ingetrokken. De overige aangevoerde gronden van appellant hoeven daarom niet meer te worden besproken.
Conclusie en gevolgen
4.6.
Uit 4.4 en 4.5 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak moet worden vernietigd voor zover aangevochten. De Raad zal het bestreden besluit vernietigen wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht voor zover het de gehele intrekking betreft.
4.7.
Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. In dit geval kunnen de rechtsgevolgen van het te vernietigen gedeelte van het bestreden besluit niet in stand worden gelaten. Aan het besluit tot intrekking van 18 januari 2018 kleeft immers in zoverre hetzelfde gebrek als aan het bestreden besluit. Omdat de Svb tijdens de zitting heeft verklaard geen mogelijkheden te zien om nader onderzoek doen naar het voeren van een gezamenlijke huishouding in de periode van 2005 tot en met 2009, is niet aannemelijk dat dit gebrek nog kan worden hersteld. De Raad zal daarom zelf in de zaak voorzien door het intrekkingsbesluit van 18 januari 2018 te herroepen.
4.8.
Uit 4.7 volgt dat er geen grondslag is voor de terugvordering van de gemaakte kosten van bijstand vanaf 1 september 2005. Om die reden zal de Raad het bestreden besluit ook vernietigen voor zover het de terugvordering betreft – en dus in zijn geheel – en het terugvorderingsbesluit van 18 januari 2018 herroepen.
5. Appellant krijgt geen vergoeding van proceskosten omdat niet is gebleken van kosten die daarvoor in aanmerking komen. Appellant krijgt wel het in hoger beroep betaalde griffierecht terug.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- vernietigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten;
- vernietigt het besluit van 31 mei 2018;
- herroept de besluiten van 18 januari 2018;
- bepaalt dat de Svb aan appellant het in hoger beroep betaalde griffierecht van € 136,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C.E. Marechal als voorzitter en W.F. Claessens en W.A. Timmer als leden, in tegenwoordigheid van S. van Pelt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2025.
(getekend) E.C.E. Marechal
(getekend) S. van Pelt
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na de datum van verzending beroep in cassatie instellen bij de Hoge Raad der Nederlanden (Postbus 20303, 2500 EH Den Haag) ter zake van schending of verkeerde toepassing van bepalingen over gezamenlijke huishouding.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Algemene nabestaandenwet (geldend op 31 augustus 2005)
Artikel 1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
d. nabestaande: de echtgenoot van degene, die op de dag van overlijden verzekerd is op grond van deze wet;
(…)
Artikel 3
(…)
2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt als gehuwd of als echtgenoot mede aangemerkt de ongehuwde meerderjarige die met een andere ongehuwde meerderjarige een gezamenlijke huishouding voert, tenzij het betreft een bloedverwant in de eerste graad.
3. Van een gezamenlijke huishouding is sprake indien twee personen hun hoofdverblijf in dezelfde woning hebben en zij blijk geven zorg te dragen voor elkaar door middel van het leveren van een bijdrage in de kosten van de huishouding dan wel anderszins.
4. Een gezamenlijke huishouding wordt in ieder geval aanwezig geacht, indien de betrokkenen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning en:
(…)
b. uit hun relatie een kind is geboren of erkenning heeft plaatsgevonden van een kind van de een door de ander;
(…)
Artikel 14
Recht op nabestaandenuitkering heeft de nabestaande die:
a. een ongehuwd kind heeft, dat jonger is dan 18 jaar en niet tot het huishouden van een ander behoort; of
(…)
Artikel 16
1. Het recht op nabestaandenuitkering eindigt, indien:
(…)
b. de nabestaande in het huwelijk treedt dan wel een gezamenlijke huishouding gaat voeren anders dan ten behoeve van de verzorging van een hulpbehoevende;
(…)
2. Het recht op uitkering eindigt met ingang van de eerste dag van de maand volgend op die waarin de in het eerste lid genoemde omstandigheden zich voordoen, maar in geval van onderdeel c met ingang van de dag waarop de pensioengerechtigde leeftijd wordt bereikt.
3. Voor de nabestaande wiens uitkering op grond van het eerste lid, onderdeel b, wegens het voeren van een gezamenlijke huishouding is geëindigd herleeft het recht op een nabestaandenuitkering met ingang van de eerste dag van de maand dat hij, uiterlijk binnen zes maanden na het eindigen van de nabestaandenuitkering, deze gezamenlijke huishouding niet meer voert.
4. De Sociale verzekeringsbank kan, in afwijking van het derde lid, een langere termijn vaststellen indien de toepassing wat de termijn van zes maanden betreft, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard.
Artikel 34
1. Onverminderd het elders in deze wet bepaalde terzake van herziening of intrekking van een besluit tot toekenning van uitkering en terzake van weigering van uitkering, herziet de Sociale verzekeringsbank een dergelijk besluit of trekt zij dat in:
a. indien het niet of niet behoorlijk nakomen van een verplichting op grond van artikel 35, 36, tweede lid of 37 heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van uitkering;
(…).
Artikel 35
De nabestaande, het ouderloos kind en zijn wettelijke vertegenwoordiger alsmede de instelling aan welke ingevolge artikel 49 of 57 de uitkering wordt uitbetaald, zijn verplicht aan de Sociale verzekeringsbank op haar verzoek of onverwijld uit eigen beweging alle feiten en omstandigheden mee te delen, waarvan hun redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op het recht op uitkering, de hoogte van de uitkering, het geldend maken van het recht op uitkering of op het bedrag van de uitkering, dat wordt uitbetaald.
Artikel 53
1. De uitkering op grond van deze wet die als gevolg van een besluit als bedoeld in artikel 34 onverschuldigd is betaald, alsmede hetgeen anderszins onverschuldigd is betaald, wordt door de Sociale verzekeringsbank van de nabestaande of het ouderloos kind of zijn wettelijke vertegenwoordiger, of de instelling aan welke ingevolge artikel 49 of 57 de uitkering wordt uitbetaald, teruggevorderd.
(…).