Uitspraak
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 23 juli 2024, 23/3637 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)
Datum uitspraak: 20 november 2025
SAMENVATTING
In deze zaak gaat het om de vraag of de minister terecht heeft geweigerd om appellant over een periode vóór 1 mei 2010 een tegemoetkoming toe te kennen op grond van de Regeling. Appellant heeft gesteld dat deze weigering onrechtmatig is. Evenals de rechtbank is de Raad van oordeel dat daarvan geen sprake is.
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. M.J. van Dam, advocaat, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift ingediend.
Hierna hebben partijen nog nadere stukken ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 17 juli 2025. Voor appellant is mr. Van Dam verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. M.J. in 't Veld en S.C.L. van Dijk.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Voor de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant heeft op de loonlijst gestaan van [scheepsmanagementbureau] te [plaats] ( [scheepsmanagementbureau] ) voor werkzaamheden die hij als rijnvarende heeft verricht op een binnenschip van [naam B.V.] te [vestigingsplaats] .
1.2.
Op 17 juni 2022 heeft appellant bij de minister een tegemoetkoming aangevraagd op grond van de Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden (de Regeling). [1] Daarbij heeft appellant onder meer vermeld dat hij over de periode van 1 januari 2007 tot en met 31 juli 2011 premies voor de Nederlandse volksverzekeringen verschuldigd is, terwijl over die periode (behoudens van 14 november 2007 tot 24 juli 2009) premies voor de [plaats] socialezekerheidswetgeving op zijn loon werden ingehouden.
1.3.
De minister heeft vervolgens bij besluit van 27 oktober 2022 op grond van de Regeling aan appellant over 1 mei 2010 tot en met 31 juli 2011 een tegemoetkoming toegekend van € 7.302,-. Daarnaast heeft de minister geweigerd om appellant over 1 januari 2007 tot 1 mei 2010 ook een tegemoetkoming toe te kennen op de grond dat die periode niet binnen het toepassingsbereik van de Regeling valt.
1.4.
Appellant heeft tegen het onder 1.3 genoemde besluit bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij besluit van 13 april 2023 (het bestreden besluit) ongegrond verklaard. Vervolgens heeft appellant beroep ingesteld bij de rechtbank.
Uitspraak van de rechtbank
2. De rechtbank heeft het beroep van appellant tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Appellant heeft in feite betoogd dat artikel 1, eerste lid, onderdeel h, van de Regeling wegens strijd met een aantal algemene beginselen van behoorlijk bestuur buiten toepassing moet worden gelaten, zodat ook buiten de in de Regeling genoemde relevante periode aanspraak kan worden gemaakt op een tegemoetkoming. In haar uitspraak heeft de rechtbank vastgesteld dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de Regeling en het bestreden besluit de aan te leggen exceptieve en rechtstreekse toetsing doorstaan. De rechtbank heeft hiertoe onder meer overwogen dat de door de regelgever gekozen ingangsdatum voor de regeling niet op een onredelijke wijze is beargumenteerd en dat de toepassing van de Regeling in het geval van appellant ook geen strijd oplevert met de door appellant aangevoerde beginselen van behoorlijk bestuur. Er is geen sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel nu appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder in een geval dat vergelijkbaar is aan het zijne wel een tegemoetkoming heeft toegekend voor een periode die buiten de in de Regeling genoemde relevante periode valt. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt evenmin omdat appellant ter onderbouwing van zijn beroep op het vertrouwensbeginsel slechts heeft verwezen naar het verslag van een algemeen overleg in de Tweede Kamer, aan welk verslag geen verwachtingen kunnen worden ontleend.
Herzienings- en terugvorderingsbesluit van 25 september 2024
3. Bij besluit van 25 september 2024, gehandhaafd bij besluit op bezwaar van 20 december 2024, heeft de minister het onder 1.3 genoemde besluit van 27 oktober 2022 herzien, in die zin dat de toekenning van een tegemoetkoming aan appellant ongedaan is gemaakt en € 7.302,- van appellant is teruggevorderd. Appellant voldoet volgens de minister niet aan de voorwaarden van de Regeling.
Het standpunt van appellant
4.1.
Appellant is het niet eens met de aangevallen uitspraak. De Regeling moet niet worden aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, maar als een beleidsregel, waarvan de minister in het voordeel van appellant had moeten afwijken. Indien de Regeling terecht zou zijn aangemerkt als een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin, had de in de aangevallen uitspraak aangelegde exceptieve en rechtstreekse toetsing ook moeten leiden tot een voor hem gunstig resultaat. Overleg tussen Nederland en [plaats] heeft niet geleid tot de eerder nagestreefde oplossingen en met de Regeling is minder gerealiseerd dan door de verantwoordelijke bewindslieden aan de Tweede Kamer is toegezegd. De rechtbank heeft, mede gelet op artikel 50 van de Grondwet, ten onrechte geoordeeld dat appellant geen in rechte te honoreren verwachtingen kan ontlenen aan toezeggingen die bewindslieden, voorafgaande aan de totstandkoming van de Regeling, hebben gedaan aan de Tweede Kamer. Verder rechtvaardigt het feit dat de Rijnvarendenovereenkomst dateert van februari 2011 terwijl Verordening 883/2004 al op 1 mei 2010 in werking trad, niet dat hem over 1 januari 2007 tot 1 mei 2010 een tegemoetkoming wordt onthouden. De veronderstelling van de regelgever bij de bepaling van het toepassingsbereik van de Regeling, dat over de werking van het Rijnvarendenverdrag geen onduidelijkheid kon bestaan, berust op een misvatting. Er is sinds 2005 immers veel geprocedeerd over wat de juiste uitleg en toepassing is van het Rijnvarendenverdrag. De minister had de Regeling in het geval van appellant hoe dan ook overeenkomstig moeten toepassen over de periode van 1 januari 2007 tot 1 mei 2010, omdat appellant toen in een vergelijkbare situatie verkeerde als in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 juli 2011: zowel over periodes vóór als over periodes ná 1 mei 2010 is appellant premies verschuldigd voor de Nederlandse volksverzekeringen, terwijl [scheepsmanagementbureau] zowel vóór als ná 1 mei 2010 premies voor de [plaats] socialezekerheidswetgeving op zijn loon heeft ingehouden die niet aan hem zijn terugbetaald. Ten slotte berust het herzienings- en terugvorderingsbesluit van 25 september 2024 ook op de onbewezen en onjuiste aanname dat in [plaats] ingehouden socialezekerheidspremies aan appellant zijn terugbetaald.
Het standpunt van de minister
4.2.
De minister heeft verzocht om de aangevallen uitspraak te bevestigen. Appellant heeft volgens de minister geen recht op een tegemoetkoming wegens dubbele lasten over periodes voorafgaande aan 1 mei 2010, omdat de regelgever het toepassingsbereik van de Regeling weloverwogen heeft beperkt tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015, terwijl niet is gebleken van omstandigheden op grond waarvan dit niet aan appellant mag worden tegengeworpen. De minister heeft ter zitting gemeld het herzienings- en terugvorderingsbesluit van 25 september 2024 in te trekken, omdat dit besluit berust op een onjuiste aanname.
Het oordeel van de Raad
5.1.
De Raad beoordeelt of de rechtbank bij de aangevallen uitspraak het bestreden besluit terecht in stand heeft gelaten. Hij doet dat aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep van appellant niet slaagt.
5.2.
Appellant heeft in hoger beroep geen nieuwe redenen aangevoerd waarom de rechtbank anders over het bestreden besluit had moeten oordelen. Appellant heeft zich beperkt tot het herhalen en nader beargumenteren van gronden die hij al eerder naar voren bracht.
5.3.
De Raad is het eens met de in de aangevallen uitspraak opgenomen overwegingen en het oordeel van de rechtbank en overweegt in aanvulling daarop als volgt.
Algemeen verbindend voorschrift
5.4.
De Raad onderschrijft de vaststelling van de rechtbank dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. De Regeling is door de Staatsecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de Minister van Financiën in het leven geroepen op grond van artikel 3, eerste lid, en artikel 9 van de Kader SZWsubsidies. Artikel 3 bepaalt dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of een andere Minister terzake van de verstrekking van subsidie regels kunnen worden gesteld. [2] De Regeling is dus geen beleid als bedoeld in artikel 1:3, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Het geding spitst zich daarom in hoger beroep, net als in eerste aanleg, toe op de vraag of de keuze om met de Regeling eenzijdig een nationale voorziening te treffen voor door individuele rijnvarenden over 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 feitelijk gedragen dubbele lasten (en niet over periodes vóór 1 mei 2010) de aan te leggen exceptieve toets doorstaat en of het bestreden besluit de rechtstreekse toetsing doorstaat.
Toets van het algemeen verbindend voorschrift
5.5.
De Regeling is, zoals gezegd, een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Een dergelijk voorschrift kan worden getoetst op rechtmatigheid, in het bijzonder op verenigbaarheid met hogere regelgeving. Daarnaast kunnen aan de inhoud of wijze van totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift zodanig ernstige gebreken kleven dat het om die reden geen toepassing kan vinden. Bij deze exceptieve toetsing van het algemeen verbindend voorschrift vormen de algemene rechtsbeginselen en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur een belangrijk richtsnoer. Bij de toetsing van een algemeen verbindend voorschrift aan algemene rechtsbeginselen en (ander) ongeschreven recht, heeft de rechter niet tot taak om de waarde of het maatschappelijk gewicht dat aan de betrokken belangen moet worden toegekend, naar eigen inzicht vast te stellen. De intensiteit van de rechterlijke toetsing van een algemeen verbindend voorschrift is onder meer afhankelijk van de beslissingsruimte die het bestuursorgaan heeft bij de vaststelling van de regeling, gelet op de aard en de inhoud van de regelbevoegdheid en de daarbij te betrekken belangen. Die toetsing kan materieel terughoudend zijn als de beslissingsruimte voortvloeit uit de feitelijke of technische complexiteit van de materie, dan wel als bij het nemen van de beslissing politiek-bestuurlijke afwegingen kunnen worden of zijn gemaakt. Wat de in acht te nemen belangen en de weging van die belangen betreft, geldt dat de beoordeling daarvan intensiever kan zijn naarmate het algemeen verbindend voorschrift meer ingrijpt in het leven van de belanghebbende(n) en daarbij fundamentele rechten aan de orde zijn. [3]
5.5.1.
De rechtbank heeft in dit kader overwogen dat de regelgever de bewuste keuze heeft gemaakt de Regeling uitsluitend van toepassing te laten zijn op dubbele premieheffing in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. Als motivering voor de ingangsdatum is verwezen naar de omstandigheid dat de Rijnvarendenovereenkomst later is gesloten dan het moment van inwerkingtreding van Verordening (EG) 883/2004 op 1 mei 2010. Dit zou tot twijfel hebben kunnen leiden bij werkgevers en werknemers in de Rijnvaart over de geldende regels rondom procedurele aspecten ten aanzien van de Rijnvarendenovereenkomst. Tot 1 mei 2010 gold al jarenlang het Rijnvarendenverdrag en over de werking daarvan kon geen onduidelijkheid bestaan. [4] Naar het oordeel van de rechtbank is dit geen onredelijke motivering voor de ingangsdatum van de Regeling.
5.5.2.
De Raad volgt de rechtbank in het oordeel dat de datum van 1 mei 2010 stand kan houden en voegt daaraan het volgende toe naar aanleiding van het hoger beroep. Het Rijnvarendenverdrag bepaalt al geruime tijd dat rijnvarenden voor de socialezekerheidswetgeving verzekerd zijn in het land waar de exploitant is gevestigd van het schip waarop de betrokken rijnvarende werkzaam is. Dat over de juiste toepassing van het Rijnvarendenverdrag sinds 2005 is geprocedeerd, doet er niet aan af dat die aanwijsregel steeds heeft gegolden. Met de inwerkingtreding van Verordening 883/2004 per 1 mei 2010 was, tot het sluiten van de Rijnvarendenovereenkomst in februari 2021, onzeker of die aanwijsregel zou blijven gelden, nu artikel 13 van die Verordening een andere regeling kent. De regelgever heeft daarom bewust gekozen het toepassingsbereik van de Regeling te laten aansluiten bij de inwerkingtreding van Verordening 883/2004, omdat op dat moment onduidelijkheid had kunnen bestaan bij werkgevers en werknemers over de toepasselijke aanwijsregel. Deze keuze kan de terughoudende rechterlijke toetsing, die hier aan de orde is, doorstaan.
5.5.3.
In het voetspoor van hetgeen hiervoor is overwogen, wordt appellant niet gevolgd in zijn betoog dat de Regeling een ruimere werking in de tijd had moeten krijgen in verband met de uitlatingen die de desbetreffende bewindslieden hebben gedaan jegens de Tweede Kamer reeds omdat uit de door appellant geciteerde uitlatingen niet blijkt dat de bewindspersonen specifiek een regeling met een andere, eerder ingaande, relevante periode hebben voorgestaan of toegezegd.
Toets van het bestreden besluit
5.6.
Met het bestreden besluit is namens de minister toepassing gegeven aan de in de Regeling genoemde bepalingen waarin de termijn van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 wordt genoemd. [5] Dit betekent dat het bestreden besluit op dit punt berust op een gebonden bevoegdheid die is neergelegd in een algemeen verbindend voorschrift, niet zijnde een wet in formele zin. Bij een gebonden bevoegdheid heeft op het niveau van het algemeen verbindend voorschrift al een belangenafweging in algemene zin plaatsgevonden. De uitkomst daarvan is neergelegd in de voorwaarden voor de uitoefening van die bevoegdheid. Daarmee is in beginsel ook de rechtmatigheid van het besluit gegeven. Het te nemen besluit volgt namelijk uit het wel of niet vervuld zijn van de toepassingsvoorwaarden en het bestuursorgaan hoeft daarbij geen belangenafweging te maken. Toch kunnen er bijzondere omstandigheden zijn die maken dat in een voorliggend geval toepassing van het algemeen verbindend voorschrift voor een of meer belanghebbenden achterwege moet blijven. Appellant heeft in dat kader een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel en het gelijkheidsbeginsel.
5.6.1.
Net als de rechtbank volgt de Raad appellant niet in zijn betoog over de in rechte te honoreren verwachtingen die hij, in weerwil van de tekst van de Regeling, zou kunnen ontlenen aan uitlatingen gedaan aan de Tweede Kamer. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en, zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen. [6] Nog daargelaten wat aan de Tweede Kamer precies is toegezegd, zijn de uitlatingen waarop appellant zich beroept van algemene aard en gegeven in het kader van een politiekbestuurlijk debat, en waren zij dus onmiskenbaar niet direct gericht op de concrete situatie van appellant. Naast hetgeen is overwogen in 5.5.3 kan ook daarom appellant uit bedoelde uitlatingen niet redelijkerwijs afleiden dat hij in het bestreden besluit ook voor de periodes gelegen voor 1 mei 2010 gecompenseerd zou moeten worden. [7]
5.6.2.
Het beroep op het gelijkheidsbeginsel slaagt evenmin. Terecht heeft de rechtbank overwogen dat appellant niet aannemelijk heeft gemaakt dat verweerder in een geval dat vergelijkbaar is aan het zijne wel een tegemoetkoming heeft toegekend voor een periode die buiten de in de Regeling genoemde relevante periode valt. De situatie van appellant voor 1 mei 2010 en na 1 mei 2010 betreft geen gelijke gevallen. Zoals hierboven uiteengezet is de reden voor de beperking van het toepassingsbereik gelegen in de onduidelijkheid met betrekking tot de toepasselijke aanwijsregel. Die onduidelijkheid bestond niet in de periode 1 januari 2007 tot 1 mei 2010. Volledigheidshalve herinnert de Raad in dit verband aan zijn uitspraken van 22 november 2018 [8] en 7 september 2020, [9] waarin is geoordeeld dat het appellant na ontvangst van een brief van de Belastingdienst van 28 maart 2006 duidelijk kon zijn dat hij voor de socialezekerheidswetgeving verzekerd was in het land waar de exploitant was gevestigd van het schip waarop hij werkzaam was.
Herzienings- en terugvorderingsbesluit van 25 september 2024
6. Op grond van de artikelen 6:19 en 6:24 van de Awb is het herzienings- en terugvorderingsbesluit van 25 september 2024 betrokken bij de beoordeling van de Raad. Ter zitting van de Raad is evenwel gebleken dat appellant geen belang meer heeft bij een inhoudelijke beoordeling van het besluit van 25 september 2024, omdat de minister dit besluit niet langer handhaaft. In zoverre is de minister volledig aan appellant tegemoet gekomen. Daarom zal de Raad het beroep van appellant tegen het besluit van 25 september 2024 niet-ontvankelijk verklaren.
Conclusie en gevolgen
7.1.
De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat het bestreden besluit in stand blijft en dat appellant alleen in aanmerking komt voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling over de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 juli 2011. Voor wat betreft het herzienings- en terugvorderingsbesluit van 25 september 2024 geldt dat de minister dit niet handhaaft, en appellant de tegemoetkoming van € 7.302,- dus niet hoeft terug te betalen.
7.2.
Er is aanleiding om de minister te veroordelen in de (proces)kosten die appellant gemaakt heeft in verband met het herzienings- en terugvorderingsbesluit van 25 september 2024. Deze kosten zijn, in overeenstemming met wat ter zitting met partijen is besproken, begroot op € 3.108,- voor verleende rechtsbijstand (twee punten voor de gemaakte kosten in bezwaar, met een waarde van € 647,- per punt, en twee punten voor de gemaakte proceskosten in hoger beroep, met een waarde per punt van € 907,-). Omdat het hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak niet slaagt, krijgt appellant geen vergoeding voor zijn overige proceskosten en het betaalde griffierecht.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep tegen het besluit van 25 september 2024 niet-ontvankelijk;
- veroordeelt de minister in de kosten van appellant tot een bedrag van € 3.108,-.
Deze uitspraak is gedaan door E.E.V. Lenos als voorzitter en A. Hoogenboom en J.P. Loof als leden, in tegenwoordigheid van N. El Khabazi als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 20 november 2025.
(getekend) E.E.V. Lenos
(getekend) N. El Khabazi
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels
Kaderwet SZW-subsidies
Artikel 1, eerste lid
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder Onze Minister: Onze Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid of Onze Minister die belast is met de zorg voor een of meer onderdelen van het beleid, genoemd in artikel 2.
Artikel 2
Onze Minister kan subsidies verstrekken voor activiteiten welke passen in:
het werkgelegenheidsbeleid en het arbeidsmarktbeleid;
het arbeidsomstandighedenbeleid;
het arbeidsverhoudingenbeleid;
het inkomensbeleid;
het sociale zekerheidsbeleid;
het kinderopvangbeleid;
het inburgeringsbeleid en het integratiebeleid.
De Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden is een regeling van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, handelende in overeenstemming met de Minister van Financiën, gelet op de artikelen 3, eerste lid, en 9 van de Kaderwet SZW-subsidies.
Artikel 3, eerste lid
Onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister terzake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
c. de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover;
d. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
e. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger;
f. de vaststelling van de subsidie;
g. intrekking en wijziging van de subsidieverlening of -vaststelling;
h. de betaling van de subsidie en het verlenen van voorschotten;
i. andere criteria voor de verstrekking van subsidie.
Artikel 9
Deze wet is, met uitzondering van artikel 3, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op spoedeisende, tijdelijke verstrekking door Onze Minister van aanspraken op financiële middelen, niet zijnde subsidies, behoudens indien die aanspraak wordt verstrekt krachtens een andere wet.
Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden
Artikel 1. Begripsbepalingen.
1.In deze regeling wordt verstaan onder:
(…)
h.
de relevante periode: 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015;
de relevante periode: 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015;
(…)
Artikel 2. Voorwaarden recht op tegemoetkoming.
De rijnvarende heeft recht op een tegemoetkoming, indien:
a. op 30 juni 2022 onherroepelijk vaststaat dat de rijnvarende in enig jaar in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd is;
b. in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 premies op het loon van de rijnvarende zijn ingehouden door de werkgever in de rijnoeverstaat vanwege het verrichten van arbeid als rijnvarende;
c. de rijnvarende op grond van nationale wet- en regelgeving niet in persoon in aanmerking komt voor restitutie van de ingehouden premies; en
d. restitutie van de ingehouden premies in de rijnoeverstaat niet meer mogelijk is in verband met wettelijk vastgelegde termijnen.