ECLI:NL:CRVB:2025:325

Uitspraak

23/3292 NOW

Datum uitspraak: 26 februari 2025

Centrale Raad van Beroep

Meervoudige kamer

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Limburg van 8 november 2023, 22/985 (aangevallen uitspraak)

Partijen:

[appellante] te [woonplaats] (appellante)

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (minister)

SAMENVATTING

Het gaat in deze zaak over de vaststelling van de subsidie voor loonkosten op grond van de NOW-1 en de terugvordering van het betaalde voorschot. De minister heeft het subsidiebedrag vastgesteld op nihil, omdat het omzetverlies van appellante in de in de subsidieaanvraag gekozen periode van 1 mei 2020 tot en met 31 juli 2020 lager is geweest dan 20%. De in de aanvraag gekozen omzetperiode kan niet worden gewijzigd bij de subsidievaststelling, gelet op de tekst van artikel 8, vierde lid, aanhef en onder c, van de NOW-1 en de toelichting op dit artikel. De Raad volgt de rechtbank en is van oordeel dat de minister de subsidie terecht op nihil heeft gesteld en het voorschot terecht heeft teruggevorderd.

PROCESVERLOOP

Namens appellante heeft mr. T.T.H.J.M. Smits hoger beroep ingesteld. Namens de minister heeft de Raad van Bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (Uwv) een verweerschrift ingediend.

De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 15 januari 2025. Appellante is vertegenwoordigd door mr. Smits. Hij werd vergezeld door [naam 1] en [naam 2] , voormalig vennoten van appellante. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. D.W.C. Jacobs, medewerker van het Uwv.

OVERWEGINGEN

Inleiding

1.1.

Appellante is eigenaar van een speciaalbierencafé.

1.2.

Op 10 april 2020 heeft appellante een aanvraag ingediend voor een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de (eerste) Tijdelijke noodmaatregel overbrugging voor behoud van werkgelegenheid (NOW-1) voor de periode van 1 mei 2020 tot en met 31 juli 2020. Op het aanvraagformulier heeft appellante vermeld dat zij vanaf 1 mei 2020 een omzetverlies verwacht van 100%. Met het besluit van 15 april 2020 heeft de minister appellante een tegemoetkoming in de loonkosten op grond van de NOW-1 verleend van € 50.393,-, waarvan € 40.314,- als voorschot is uitbetaald.

1.3.

Bij brief van 20 november 2020 heeft appellante de minister verzocht om de gekozen meetperiode voor het omzetverlies in de subsidieaanvraag van 10 april 2020 te wijzigen in de periode van 1 maart 2020 tot en met 31 mei 2020. De minister heeft dit verzoek aangemerkt als een bezwaarschrift gericht tegen het besluit van 15 april 2020. Bij beslissing op bezwaar van 3 maart 2021 heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 15 april 2020 niet-ontvankelijk verklaard, omdat het bezwaar niet binnen de bezwaartermijn van zes weken is ingediend.

1.4.

Op het aanvraagformulier van 28 oktober 2021 voor de definitieve berekening van de tegemoetkoming op grond van de NOW-1 heeft appellante vermeld een omzetverlies van 10% te hebben geleden over de gekozen periode van 1 mei 2020 tot en met 31 juli 2020. Met het besluit van 9 december 2021 heeft de minister de aanvraag om een definitieve tegemoetkoming op grond van de NOW-1 afgewezen, omdat niet voldaan is aan de eis dat het omzetverlies minimaal 20% heeft bedragen. De minister heeft het uitbetaalde voorschot ter hoogte van € 40.314,- van appellante teruggevorderd.

1.5.

Bij beslissing op bezwaar van 23 maart 2022 (het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van appellante tegen het besluit van 9 december 2021 ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit heeft de minister het volgende ten grondslag gelegd. De NOW-regeling voorziet niet in een wijziging van de subsidieaanvraag. Als appellante een andere periode opgeeft waarvoor zij de tegemoetkoming wil ontvangen, is sprake van een nieuwe aanvraag. Er kan echter maar eenmaal een aanvraag worden ingediend. Alleen door de aanvragen niet te laten aanvullen of te wijzigen, kan het Uwv op korte termijn de vele aanvragen beoordelen. De regeling is een noodmaatregel die zo is opgesteld dat het Uwv in staat is grote aantallen aanvragen snel te kunnen behandelen. Als de aanvraag op dit punt zou moeten worden aangepast, vereist dat een extra beoordeling door het Uwv. Dat brengt de uitgangspunten van de regeling in gevaar. Het Uwv zou dan onder meer moeten toetsen of niet met omzet is geschoven om zo eerder voor een subsidie in aanmerking te komen. Het aantal aanvragen is daarvoor te hoog.

Uitspraak van de rechtbank

2. De rechtbank heeft het beroep van appellante tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten. Pas in beroep is het bestreden besluit voorzien van een kenbare belangenafweging. Het bestreden besluit is daarom niet deugdelijk gemotiveerd en in zoverre in strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb heeft de rechtbank aanleiding gezien om de minister te veroordelen in de proceskosten van appellante en om de minister op te dragen het griffierecht te vergoeden. De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister de aanvraag van appellante voor de definitieve tegemoetkoming op grond van de NOW-1 terecht heeft afgewezen en terecht het betaalde voorschot heeft teruggevorderd. Hiertoe heeft de rechtbank het volgende overwogen.

2.1.

Niet in geschil is dat appellante in de in de aanvraag gekozen periode van 1 mei 2020 tot en met 31 juli 2020 minder dan 20% omzetverlies heeft geleden. De rechtbank is met de minister van oordeel dat wijziging van de in een aanvraag vermelde periode waarover omzetverlies wordt geleden, gelet op de tekst van artikel 8, vierde lid, aanhef en onder c, van de NOW-1 en de toelichting daarop,^[1]niet mogelijk is. Een werkgever is gehouden aan de keuze die hij bij de subsidieaanvraag heeft gemaakt. Van belang is dat in de toelichting bij artikel 8, vierde lid, aanhef en onder c, van de NOW-1 het volgende is vermeld: “
Werkgevers kunnen kiezen of zij de omzetdaling berekenen over de meetperiode startend op 1 maart, 1 april of 1 mei 2020. Het moet daarbij altijd om een aaneensluitende periode van drie maanden gaan. Werkgevers moeten deze keuze voor de meetperiode maken bij de aanvraag; bij de definitieve afrekening kan de meetperiode niet meer worden aangepast.” Dat de keuze van appellante achteraf bezien niet de juiste keuze is geweest, leidt niet tot een ander oordeel. De rechtbank heeft daarbij van belang geacht dat de regels duidelijk en strikt waren en dat de inhoud van een in rechte onaantastbaar geworden subsidieverleningsbesluit bij de vaststelling van de subsidie niet meer ter discussie kan staan.^[2]Ook hieruit volgt dat appellante het startmoment van de meetperiode in de procedure tegen het subsidievaststellingsbesluit niet meer kon betwisten.

2.2.

De rechtbank heeft onderschreven dat uit de toelichting bij de NOW-1 blijkt dat het karakter van de NOW-1 ertoe leidt dat de regeling generiek en grofmazig is. Uitvoeringstechnisch zou het niet doenlijk zijn om werkgevers achteraf de mogelijkheid te bieden, al dan niet in bezwaar, hun aanvraag te wijzigen. In de uitspraak van 22 september 2021^[3]heeft de Raad geoordeeld dat het belang van een werkgever dat hij achteraf, door wijziging van de eerder aangevraagde periode, in een (aanzienlijk) gunstiger positie zou komen, hier niet tegenop weegt. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat de toepassing van artikel 8, vierde lid, aanhef en onder c, van de NOW-1 in een dergelijke situatie geen strijd oplevert met het evenredigheidsbeginsel of een ander algemeen beginsel van behoorlijk bestuur en er geen aanleiding is om deze bepaling buiten toepassing te laten. De stelling van appellante dat de minister in dit geval, nu de coronaperiode voorbij is, ruimte heeft om zorgvuldige beoordelingen te verrichten, is door de rechtbank verworpen.

2.3.

Met betrekking tot de belangenafweging die de minister moet maken tussen het belang van een juiste subsidievaststelling en uitbetaling enerzijds en de individuele gevolgen voor appellante van terugvordering van het betaalde voorschot anderzijds, is de rechtbank van oordeel dat de minister in het bestreden besluit de belangenafweging onvoldoende kenbaar heeft gemaakt. De minister heeft pas in het verweerschrift in beroep een deugdelijke belangenafweging gemaakt.

2.4.

Naar het oordeel van de rechtbank wegen de voor appellante nadelige gevolgen van de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van het voorschot in dit geval niet op tegen het doel van de NOW-1. De minister moet vanuit het oogpunt van een zorgvuldige besteding van publieke middelen in principe gebruik maken van de bevoegdheid tot terugvordering van onverschuldigd betaalde voorschotten. Dat is een legitiem doel waaraan belangrijke betekenis toekomt. Indien de minister geheel of gedeeltelijk afziet van terugvorderen ontvangt appellante subsidie waarop zij op basis van de NOW-1 geen recht heeft. Appellante heeft onvoldoende aangetoond dat zij onevenredig is geraakt door de terugvordering. Zij heeft geen financiële gegevens overgelegd waaruit dat blijkt. Bovendien is met appellante een betalingsregeling getroffen. Niet is gebleken dat de gevolgen van de subsidievaststelling en terugvordering zodanig ingrijpend voor appellante zijn dat de minister daar geheel of gedeeltelijk van had moeten afzien.

Het standpunt van appellante

3.1.

Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens, met uitzondering van de onderdelen waarin de minister is veroordeeld in de proceskosten van appellante en hem is opgedragen het griffierecht aan appellante te vergoeden. Volgens appellante heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister in het verweerschrift in beroep een deugdelijke belangenafweging heeft gemaakt. Bij een deugdelijke belangenafweging zou de rechtbank volgens appellante niet tot het oordeel zijn gekomen dat haar belang niet zwaarder weegt dan dat van de minister. Volgens appellante hebben de afwijzing van de definitieve subsidie en de terugvordering van het uitbetaalde voorschot voor haar zwaarwichtige en ingrijpende gevolgen. Het gegeven dat op het moment van de subsidieaanvraag niet voorzienbaar was dat de lockdown van de horeca per begin juni 2020 weer zou worden opgeheven, moet worden beschouwd als een bijzondere omstandigheid die maakt dat appellante werd belemmerd om een goede subsidieaanvraag te doen. In dat licht is het onevenredig nadelig voor appellante dat de minister haar geen gelegenheid heeft gegeven om haar subsidieaanvraag aan te passen en de meetperiode van de omzetdaling te wijzigen in 1 maart 2020 tot en met 1 mei 2020. Ook heeft appellante erop gewezen dat kort voor de lockdown in maart 2020 de onderneming door andere vennoten is overgenomen en dat door de terugvordering de na de lockdown gegenereerde omzet teniet is gedaan. Daarom zou de minister geheel of gedeeltelijk moeten afzien van de terugvordering.

Het standpunt van de minister

3.2.

De minister heeft verzocht de aangevallen uitspraak te bevestigen.

Het oordeel van de Raad

4.1.

De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de vaststelling van de subsidie op grond van de NOW-1 en de terugvordering van het betaalde voorschot in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt.

4.2.

De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.3.

Voor de algemene uitgangspunten die worden gehanteerd bij de beoordeling van besluiten over de vaststelling van een subsidie op grond van de NOW-regelingen wordt verwezen naar de uitspraak van de Raad van 18 januari 2023.^[4]Deze uitgangspunten staan in deze zaak niet ter discussie. Het geschil tussen partijen richt zich op de vraag of de minister handelt in strijd met de zorgvuldige belangenafweging en het evenredigheidsbeginsel door appellante geen ruimte te bieden om haar aanvraag voor de NOW-1 subsidie aan te passen op het punt van de meetperiode voor het omzetverlies.

4.4.

Niet in geschil is dat appellante in de in de subsidieaanvraag gekozen meetperiode van 1 mei 2020 tot en met 31 juli 2020 minder dan 20% omzetverlies heeft geleden.

4.5.

In de uitspraak van 22 september 2021^[5]heeft de Raad over de aanvraag om een NOW-1 subsidie overwogen dat de regelgever aan werkgevers in artikel 8, vierde lid, aanhef en onder c, van de NOW-1 flexibiliteit heeft geboden bij het kiezen van de meetperiode waarover de omzetdaling zich heeft voorgedaan. De keuze van de meetperiode is een essentieel onderdeel van de aanvraag en deze keuze moet bij de aanvraag worden gedaan. De werkgever zelf is verantwoordelijk voor het correct en volledig invullen van het aanvraagformulier. De minister moet in beginsel kunnen afgaan op wat op het aanvraagformulier is ingevuld. Daarmee verdraagt zich niet dat aanvragen om NOW-subsidie achteraf nog kunnen worden gewijzigd.

4.6.

De minister hanteert als uitgangspunt dat (slechts) indien sprake is van bijzondere omstandigheden, zoals een kennelijke vergissing bij de aanvraag, een aanvraag van een NOW-subsidie achteraf nog kan worden gewijzigd. Van zulke bijzondere omstandigheden is in het geval van appellante niet gebleken. Ter zitting heeft appellante verklaard dat haar keuze voor de in haar aanvraag aangegeven meetperiode een bewuste is geweest en niet berustte op een kennelijke vergissing. Het was de opheffing van de lockdown voor de horeca per begin juni 2020 die appellante achteraf tot het inzicht bracht dat een meetperiode vanaf maart 2020 voor haar gunstiger was geweest. De minister wordt dan ook gevolgd in zijn standpunt dat bij appellante sprake was van voortschrijdend inzicht na indiening van de subsidieaanvraag. Voor zover appellante erop heeft gewezen dat zij bij het doen van de subsidieaanvraag nog niet kon weten wanneer de horeca-lockdown zou worden opgeheven en in zoverre werd belemmerd in het doen van een goede – dat wil zeggen: een voor appellante zo gunstig mogelijke – aanvraag, overweegt de Raad dat deze omstandigheid voor alle subsidieaanvragers aan de orde was. Appellante onderscheidt zich daarin dus niet van andere aanvragers. Daargelaten welke basis de NOW-1 daarvoor zou bieden, was er voor de minister dus geen aanleiding om op grond van bijzondere omstandigheden voor appellante een uitzondering te maken.

4.7.

Appellante wordt ook niet gevolgd in haar stelling dat de minister geen deugdelijke belangenafweging heeft gemaakt en met zijn besluit appellante onevenredig heeft benadeeld, omdat de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering van het voorschot zwaarwichtige en ingrijpende gevolgen voor haar hebben. Ter zitting is duidelijk geworden dat appellante al vele jaren het speciaalbierencafé exploiteert. De onderneming is in de periode 2019-2020 door de twee oorspronkelijke vennoten overgedragen aan twee nieuwe vennoten. Daarbij is – kort gezegd – de terugvordering van het voorschot verdisconteerd in de prijs(afspraken) van de onderneming in die zin dat de oorspronkelijke vennoten dit verlies voor hun rekening nemen. De terugvordering heeft in zoverre dus geen nadelig financieel gevolg voor appellante. Dat de oorspronkelijke vennoten vanwege de overdracht van de onderneming het bedrag van de terugvordering, dat zij voor hun rekening hebben genomen, niet meer met het café kunnen terugverdienen, is dan ook een gevolg van de contractuele afspraken tussen hen en de huidige vennoten. Van onevenredig nadeel voor appellante als vennootschap is niet gebleken.

4.8.

Uit wat is overwogen in 4.6 en 4.7 volgt dat van een onzorgvuldige belangenafweging of strijd met evenredigheidsbeginsel geen sprake is.

Conclusie en gevolgen

5. Uit 4.1 tot en met 4.8 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak, voor zover aangevochten, wordt bevestigd. Dit betekent dat de vaststelling van de subsidie op nihil en de terugvordering in stand blijven.

6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellante geen vergoeding voor haar proceskosten en het betaalde griffierecht.

BESLISSING

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak voor zover aangevochten.

Deze uitspraak is gedaan door S. Wijna als voorzitter en C. Karman en J.P. Loof als leden, in tegenwoordigheid van S. Pouw als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 26 februari 2025.

(getekend) S. Wijna

(getekend) S. Pouw

Bijlage: Toepasselijke wet- en regelgeving

Artikel 4 NOW Pro-1. Voorwaarden voor subsidieverlening

De Minister kan aan een werkgever, die gedurende een aaneengesloten periode van drie kalendermaanden in de periode van 1 maart tot en met 31 juli 2020 verwacht te worden geconfronteerd met een daling van de omzet van ten minste 20%, per loonheffingennummer een subsidie verlenen over de loonsom in de periode van 1 maart tot en met 31 mei 2020.

Artikel 6 NOW Pro-1. Berekening van de omzetdaling

1. De omzetdaling wordt vastgesteld door het verschil tussen de referentie-omzet en de omzet in de periode als bedoeld in artikel 8, vierde lid, onderdeel c, te delen door de referentieomzet. De uitkomst van deze berekening wordt uitgedrukt in hele procenten en naar boven afgerond.

2. De referentie-omzet, bedoeld in het eerste lid, is

a. de omzet over het kalenderjaar 2019, gedeeld door vier, indien er sprake is van een werkgever waarvan de bedrijfsuitoefening uiterlijk op 1 januari 2019 is aangevangen; of

b. indien onderdeel a niet van toepassing is, de omzet, gerealiseerd in de periode vanaf de eerste kalendermaand na de dag van aanvang van de bedrijfsuitoefening tot en met 29 februari 2020, gedeeld door het aantal maanden waarvan de omzet in aanmerking wordt genomen, vermenigvuldigd met drie.

Artikel 8 NOW Pro-1. Aanvraag van de subsidieverlening

1. De werkgever dient een subsidieaanvraag in door middel van een door de Minister beschikbaar gesteld formulier.

2. Een aanvraag voor subsidie kan worden ingediend vanaf 14 april 2020, of een eerder tijdstip, dat bekend gemaakt wordt via www.uwv.nl, tot en met 5 juni 2020.

3. De werkgever kan eenmaal per loonheffingennummer een subsidieaanvraag indienen.

4. In de subsidieaanvraag wordt in ieder geval vermeld:

a. indien de werkgever na 31 augustus 2019 een wtv-aanvraag heeft ingediend, het dossiernummer van de aanvraag;

b. de verwachte omzetdaling, uitgedrukt in hele procenten, afrondend naar boven;

c. in welke aaneengesloten periode van drie kalendermaanden binnen de periode van 1 maart tot en met 31 juli 2020 de werkgever een omzetdaling verwacht;

d. het loonheffingennummer; en

e. het rekeningnummer waarop de werkgever betalingen van de Belastingdienst inzake loonheffingen ontvangt.

5. (…).

Artikel 14 NOW Pro-1. Subsidievaststelling

(…)

5. De subsidie wordt vastgesteld aan de hand van de berekeningswijze, bedoeld in artikel 7, met dien verstande dat de subsidie in ieder geval op nihil wordt vastgesteld, indien:

a. de omzetdaling in de periode, bedoeld in artikel 8, vierde lid, onderdeel c, minder dan 20% bedraagt;

(…)

Artikel 15 van Pro de NOW-1. Terugvordering

Onverminderd artikel 4:95, vierde lid, van de Algemene wet bestuursrecht kan het verstrekte voorschot geheel of gedeeltelijk worden teruggevorderd van de subsidieontvanger, indien dit ten onrechte of voor een te hoog bedrag is verstrekt of indien niet aan de verplichtingen, bedoeld in artikel 13, is voldaan.

Artikel 4:37 Algemene Pro wet bestuursrecht

1. Het bestuursorgaan kan de subsidie-ontvanger verplichtingen opleggen met betrekking tot:

a. aard en omvang van de activiteiten waarvoor subsidie wordt verleend;

b. de administratie van aan de activiteiten verbonden uitgaven en inkomsten;

c. het vóór de subsidievaststelling verstrekken van gegevens en bescheiden die nodig zijn voor een beslissing omtrent de subsidie;

d. de te verzekeren risico’s;

e. het stellen van zekerheid voor verleende voorschotten;

f. het afleggen van rekening en verantwoording omtrent de verrichte activiteiten en de daaraan verbonden uitgaven en inkomsten, voor zover deze voor de vaststelling van de subsidie van belang zijn;

g. het beperken of wegnemen van de nadelige gevolgen van de subsidie voor derden;

h. het uitoefenen van controle door een accountant als bedoeld in artikel 393, eerste lid, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek op het door het bestuursorgaan gevoerde financiële beheer en de financiële verantwoording daarover.

2. Indien een verplichting als bedoeld in het eerste lid, onderdeel c, wordt opgelegd, zijn de artikelen 4:3 en 4:4 van overeenkomstige toepassing.

Artikel 4:46 Algemene Pro wet bestuursrecht

1. Indien een beschikking tot subsidieverlening is gegeven, stelt het bestuursorgaan de subsidie overeenkomstig de subsidieverlening vast.

2. De subsidie kan lager worden vastgesteld indien:

a. de activiteiten waarvoor subsidie is verleend niet of niet geheel hebben plaatsgevonden;

b. de subsidieontvanger niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen;

c. de subsidieontvanger onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beschikking op de aanvraag tot subsidieverlening zou hebben geleid; of

d. de subsidieverlening anderszins onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten.

3. Voor zover het bedrag van de subsidie afhankelijk is van de werkelijke kosten van de activiteiten waarvoor subsidie is verleend, worden kosten die in redelijkheid niet als noodzakelijk kunnen worden beschouwd bij de vaststelling van de subsidie niet in aanmerking genomen.

Vaststelling en terugvordering NOW-1 subsidie terecht op nihil vastgesteld