Uitspraak
23/2953 AW, 23/3371 AW
Datum uitspraak: 12 juni 2025
Centrale Raad van Beroep
Enkelvoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 8 september 2023, 22/5028 en 22/5487 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van bestuur van de Universiteit Utrecht (college)
SAMENVATTING
Deze zaken van een gewezen ambtenaar houden verband met eerdere zaken over de opheffing van de functie van appellant en het daarop gevolgde reorganisatieontslag. In de eerste zaak is geoordeeld dat het door appellant gemaakte bezwaar tegen een feitelijke handeling nietontvankelijk is. In de tweede zaak is misbruik van recht aangenomen, kort gezegd omdat die zaak niets toevoegt aan de vele eerdere procedures van appellant die verband houden met de opheffing van de functie en het reorganisatieontslag.
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaken behandeld op een zitting van 9 mei 2025, samen met zaken 23/3216 AW en 23/3217 AW. Appellant is verschenen. Als informant van appellant was [naam] aanwezig. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. A.C.M. Kusters, mr. Q.J.H. Salari, mr. W.E. Grimmelikhuijsen en mr. J.M.J. van de Pas.
In de zaken 23/3216 AW en 23/3217 AW heeft de Raad heden afzonderlijk uitspraak gedaan.
OVERWEGINGEN
Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.
1.1.
Appellant was sinds 1987 in dienst van de Universiteit Utrecht, waar hij als laatste werkte in de functie van [naam functie] bij het onderzoeksprogramma [onderzoeksprogramma] ( [naam onderzoekersprogramma 1] ), onderdeel van het departement [departement] van de faculteit [naam faculteit] . Eind 2007 is het reorganisatieplan departement [departement] vastgesteld. Onderdeel hiervan was de beëindiging van [naam onderzoekersprogramma 1] . Met een besluit van 8 juli 2008, na bezwaar gehandhaafd met een besluit van 18 december 2008, heeft het college de functie van appellant per [datum] 2008 opgeheven. Het beroep tegen het besluit van 18 december 2018 heeft de rechtbank Utrecht met een uitspraak van 31 maart 2011 ongegrond verklaard. Deze uitspraak heeft de Raad bij uitspraak van 4 april 2013 [1] bevestigd. Hierbij is onder meer het volgende overwogen:
“(…) Appellant maakte geen deel uit van het onderdeel van [naam onderzoekersprogramma 1] dat zich bezig hield met de ontwikkeling van halfgeleiders ten behoeve van zonnecellen, welk onderdeel het college wenste te handhaven en wenste in te bedden in het nieuwe onderzoeksprogramma [naam onderzoekersprogramma 2] . [2] Appellant heeft de Raad er niet van kunnen overtuigen dat het samenstel van zijn werkzaamheden na [datum] 2008 feitelijk en in dezelfde omvang door hemzelf of door anderen is voortgezet. De conclusie is dat het samenstel van werkzaamheden dat aan appellant was opgedragen met het verdwijnen van het onderzoeksprogramma [naam onderzoekersprogramma 1] is komen te vervallen.(…)”
Het dienstverband met de Universiteit Utrecht is per [datum] 2010 beëindigd. Appellant heeft vijfmaal een verzoek om herziening van de uitspraak van 4 april 2013 ingediend, waarop in alle gevallen bij uitspraken van de Raad afwijzend is beslist. [3] Verder heeft de Raad bij uitspraak van 24 december 2020 [4] beslist op een hoger beroep dat onder meer betrekking had op een door appellant op 21 januari 2019 gemaakt bezwaar, gericht tegen een kostenplaatswijziging per 1 januari 2009. Bij de in die zaak aangevochten uitspraak van de rechtbank van Midden-Nederland van 17 februari 2020 [5] is dit bezwaar, zelf voorziend, nietontvankelijk verklaard. Met de uitspraak van 24 december 2020 heeft de Raad de uitspraak van 17 februari 2020 op dit punt bevestigd.
1.2.
Appellant heeft op 22 mei 2020 bezwaar gemaakt tegen de indeling bij de subgroep [naam subgroep] ([subgroep]). Het college heeft dit bezwaar bij besluit van 25 juni 2020 kennelijk niet-ontvankelijk verklaard, omdat de indeling in rechte vast staat. De rechtbank heeft het beroep tegen dat besluit bij uitspraak van 15 juli 2022 [6] ongegrond verklaard. Daarbij heeft de rechtbank aangenomen dat er op dit punt geen besluit is waartegen bezwaar kan of had kunnen worden gemaakt. Verder heeft de rechtbank verwezen naar de in 1.1 vermelde uitspraak van de Raad van 4 april 2013.
1.3.
Bij brief van 7 augustus 2022, gericht aan het college, heeft appellant gereageerd op een verweerschrift van het college van 12 november 2021, dat is ingediend in de in 1.2 genoemde beroepszaak. In dat verweerschrift is onder meer het volgende vermeld:
“In de loop der jaren is het onderzoeksprogramma [onderzoeksprogramma] ( [naam onderzoekersprogramma 1] ), waar [appellant] werkzaam was, gaan bestaan uit twee sub-groepen: zij die zich in de dagelijkse praktijk bezighielden met de ontwikkeling van halfgeleiders ten behoeve van zonnecellen ( [naam onderzoekersprogramma 1] of [naam onderzoekersprogramma 1] , na de reorganisatie doorgegaan als [naam onderzoekersprogramma 2] ) en zij die zich met ander onderzoek bezighielden ([naam subgroep], bij de reorganisatie opgegeven). Een afzonderlijk indelingsbesluit lag er niet en dit was ook niet nodig (van een formele aanstelling of overplaatsing was immers geen sprake).
(…)
Sprake is van een feitelijke handeling c.q. feitelijke omstandigheden. Mogelijk dat [appellant] destijds, toen de werkzaamheden plaatsvonden, bezwaar en beroep had kunnen instellen op grond van artikel 8:2 Awb Pro [7] (omdat sprake zou zijn van een met een besluit gelijk te stellen feitelijke handeling). In dat geval is echter relevant dat, ondanks al het voorgaande, [appellant] heeft gewacht tot 2020 met het instellen van bezwaar. Dat is hoe dan ook te laat.”
In de brief van appellant van 7 augustus 2022 is onder meer vermeld: “Onder beroep op art 8.2 Awb en art 6.10 Awb maak ik prematuur bezwaar tegen de (beweerde) feitelijke handeling zoals bedoeld in 4.2.7 van de Herbeoordeling.” Dit bezwaar heeft het college met een besluit van 23 september 2022 (bestreden besluit 1) kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Daarbij is vermeld, kort samengevat, dat geen sprake is een besluit in de zin van de Awb dan wel van een feitelijke handeling die op grond van artikel 8:2 van Pro de Awb daaraan gelijk kan worden gesteld. Verder is opgemerkt dat als al bezwaar zou openstaan, de bezwaartermijn van zes weken al is verstreken. De feitelijke handelingen waarnaar appellant verwijst hebben namelijk plaatsgevonden tijdens zijn dienstverband, dat in 2010 is beëindigd.
1.4.
Op 28 juli 2022 heeft het college een besluit genomen in het kader van de AVG. [8] Daarin is onder meer ingegaan op een ingebrekestelling van appellant wegens het niet reageren op het verzoek van appellant om opheldering te geven over het al dan niet bestaan van een indelingsbesluit. Daarover is in het besluit van 28 juli 2022 vermeld dat die ingebrekestelling geen doel treft. Het college heeft appellant hierover al bij brief van 8 juni 2022 opheldering gegeven. Een afzonderlijk indelingsbesluit, zoals appellant bedoelt, is er niet en was ook niet nodig. Het bezwaar tegen dit besluit heeft het college met een besluit van 25 oktober 2022 (bestreden besluit 2) kennelijk niet-ontvankelijk verklaard. Hierbij is vermeld dat het fictieve besluit waarnaar appellant verwijst niet bestaat en daarbij is verwezen naar de in 1.2 genoemde uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland.
Uitspraak van de rechtbank
2.1.
Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond verklaard en heeft zij het beroep tegen bestreden besluit 2 niet-ontvankelijk verklaard. In het beroep over bestreden besluit 2 heeft de rechtbank appellant veroordeeld in de proceskosten van het college wegens misbruik van recht.
2.2.
Over het beroep tegen bestreden besluit 1 heeft de rechtbank overwogen dat appellant op de zitting heeft bevestigd dat hij niet opkomt tegen de brief van 12 november 2021, omdat dit geen besluit is. Hij heeft beoogd rechtsmiddelen in te stellen tegen de in deze brief aan hem bekendgemaakte feitelijke handeling, dit voor zover die bestaat, want appellant weet niet of die er is en zo ja, wat die handeling dan zou zijn. De rechtbank stelt vast dat voor zover het gaat om een feitelijke handeling die de rechtspositie van appellant als gewezen ambtenaar betreft, van belang is dat die handeling na 1 januari 2020 aan hem is bekendgemaakt. Voor dergelijke handelingen staat de bestuursrechtelijke weg niet open. Appellant kan desgewenst een vordering bij de burgerlijke rechter indienen.
2.3.
Wat betreft het beroep tegen bestreden besluit 2 heeft de rechtbank geoordeeld dat dit beroep niet-ontvankelijk is, omdat het beroep misbruik van recht oplevert. Appellant heeft zijn recht om bezwaar en om vervolgens beroep in te stellen volgens de rechtbank zodanig evident aangewend zonder redelijk doel dat dit blijkt geeft van kwade trouw. Appellant komt namelijk op tegen een niet bestaand besluit. Er is geen besluit waarbij appellant is ingedeeld in de onderzoeksgroep [subgroep]. Dit is door het college inmiddels meerdere keren bevestigd. Ook in beroepsprocedures tussen het college en appellant is inmiddels vastgesteld dat zo’n besluit niet bestaat. Desondanks stelt appellant nu toch bezwaar en beroep in voor het geval dat er wel een indelingsbesluit mocht zijn. Dit is evident zonder redelijk doel, want appellant weet althans behoort te weten dat een dergelijk besluit niet bestaat. Daar komt bij dat appellant al vele malen heeft geprocedeerd over de desbetreffende indeling.
Het standpunt van appellant
3. Appellant is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens. Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.
Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de in 2.1 genoemde beslissingen heeft genomen aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt.
Zaak 23/2953 AW (bestreden besluit 1)
4.1.
De Raad overweegt in de eerste plaats het volgende. Uit wat in 1.1 is vermeld, volgt dat uitganspunt is dat appellant een gewezen ambtenaar is wiens ambtelijke dienstverband in 2010 is geëindigd. In de in 1.3 genoemde brief van 7 augustus 2022 wordt een feitelijke indeling bij onderzoekgroep [subgroep] beschreven die volgens het college voorafgaand aan het opheffingsbesluit van 2008 heeft plaatsgevonden. Partijen gaan er beiden van uit dat over deze indeling nooit een schriftelijk besluit is genomen in de zin van artikel 1:3 van Pro de Awb. Appellant heeft bezwaar gemaakt tegen de feitelijke indeling, dit voor zover van zo’n feitelijke indeling daadwerkelijk sprake is geweest. Daarmee is appellant in zijn hoedanigheid van gewezen ambtenaar opgekomen tegen een feitelijke handeling die zich tijdens en in het kader van zijn dienstverband heeft voorgedaan, althans mogelijk heeft voorgedaan. Uit wat is geoordeeld in de uitspraak van de Raad van 27 oktober 2022 [9] over het overgangsrecht bij de Ambtenarenwet 2017 volgt dat hier nog de bestuursrechtelijke bezwaar- en beroepsprocedure van toepassing is. Anders dan de rechtbank heeft overwogen, is de burgerlijke rechter hier dus niet aan zet.
4.2.
Met het college is de Raad van oordeel dat het bezwaar niet-ontvankelijk is. Voor zover hier sprake is geweest van een appellabele andere handeling in de zin van artikel 8:1, tweede lid, van de Awb (oud) die gelijk moet worden gesteld met een besluit, is het bezwaar veel te laat ingediend. Zelfs als zou moeten worden aangenomen dat appellant, zoals hij stelt, niet op de hoogte was van de feitelijke indeling, althans van het standpunt van het college daarover, was hij in ieder geval na ontvangst van het verweerschrift van 12 november 2021 daarvan wel op de hoogte. Pas op 7 augustus 2022 heeft hij bezwaar gemaakt. Het is niet gebleken dat appellant niet eerder bezwaar had kunnen maken en dat de termijnoverschrijding verschoonbaar moet worden geacht.
Zaak 23/3371 AW (bestreden besluit 2)
4.3.
Op grond van artikel 3:13, eerste lid, van het BW [10] kan degene aan wie een bevoegdheid toekomt haar niet inroepen voor zover hij haar misbruikt. In het tweede lid van dat artikel is bepaald, voor zover hier van belang, dat een bevoegdheid onder meer kan worden misbruikt door haar uit te oefenen met een ander doel dan waarvoor zij is verleend. Op grond van artikel 3:15 van Pro het BW vindt artikel 3:13 buiten Pro het vermogensrecht toepassing, voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
4.4.
De in 4.3 genoemde bepalingen verzetten zich tegen een inhoudelijke behandeling van een beroep dat misbruik van recht inhoudt en deze bepalingen bieden een wettelijke grondslag om een dergelijk beroep niet-ontvankelijk te verklaren. Daartoe zijn zwaarwichtige gronden vereist. Zwaarwichtige gronden zijn onder meer aanwezig indien rechten of bevoegdheden zodanig evident zijn aangewend zonder redelijk doel of voor een ander doel dan waartoe zij gegeven zijn, dat het aanwenden van die rechten of bevoegdheden blijk geeft van kwade trouw. Een min of meer overmatig beroep op de door de overheid geboden faciliteiten levert in het algemeen op zichzelf geen misbruik van recht op. Elk beroep op die faciliteiten brengt immers kosten met zich mee voor de overheid en benadeelt die overheid in zoverre. Wel kan het aantal malen dat een bepaald recht of bevoegdheid wordt aangewend, in combinatie met andere omstandigheden, bijdragen aan de conclusie dat sprake is van misbruik van recht. [11]
4.5.
De Raad onderschrijft het oordeel van de rechtbank dat het beroep tegen bestreden besluit 2 misbruik van recht oplevert en neemt de overwegingen die de rechtbank daaraan ten grondslag heeft gelegd over. Daaraan voegt de Raad nog het volgende toe.
4.6.
Aanvankelijk is er onduidelijkheid geweest over het al dan niet bestaan van een schriftelijk indelingsbesluit. [12] Ten tijde van het instellen van het beroep tegen bestreden besluit 2 was die onduidelijkheid er echter niet meer. Deze beroeps- en hogerberoepsprocedure voegt daarom in het geheel niets toe aan alle eerdere procedures en dient daarmee geen enkel doel. Verder verwijst de Raad naar wat is overwogen in de uitspraak van heden in de zaken 23/3216 AW en 23/3217 AW over het in die zaken vastgestelde misbruik van recht.
Conclusie en gevolgen
4.7.
Het hoger beroep slaagt niet. De aangevallen uitspraak zal worden bevestigd.
5. Het college heeft verzocht om appellant in beide procedures te veroordelen in de proceskosten in hoger beroep wegens kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. In de hogerberoepsprocedure over bestreden besluit 1 is daar geen sprake van. Weliswaar is de beslissing van de rechtbank over dit besluit op zichzelf juist, maar daarbij is de rechtbank van de verkeerde veronderstelling uitgegaan dat hier niet de bestuursrechtelijke procedure van bezwaar en beroep geldt en dat de burgerlijke rechter bevoegd is. In zoverre heeft appellant dus terecht hoger beroep ingesteld. In het hoger beroep over bestreden besluit 2 is wel sprake van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Daarbij wordt verwezen naar wat is overwogen in 4.5 en 4.6 en wat in dit verband is overwogen in de uitspraak van heden in de zaken 23/3216 AW en 23/3217 AW. De proceskosten van het college worden begroot op € 1.814. [13] Gelet op wat is overwogen in de zaak over bestreden besluit 1 zal het door appellant in hoger beroep betaalde griffierecht worden terugbetaald.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep
- bevestigt de aangevallen uitspraak;
- veroordeelt appellant in de proceskosten van het college tot een bedrag van € 1.814,-;
- bepaalt dat de griffier van de Raad aan appellant het betaalde griffierecht van € 274,- terugbetaalt.
Deze uitspraak is gedaan door Y. Sneevliet, in tegenwoordigheid van S. Ploum als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2025.
(getekend) Y. Sneevliet
(getekend) S. Ploum