Uitspraak
GERECHTSHOF 's-GRAVENHAGE
Sector Civiel recht
Zaaknummer : 200.052.064/01
Rol-/zaaknummer rechtbank : 312585 / 08-1959
arrest d.d. 19 april 2011
inzake
de Staat der Nederlanden (Ministerie van Veiligheid en Justitie),
zetelende te 's-Gravenhage,
appellant,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. G.M.H. Hoogvliet te 's-Gravenhage,
tegen
1. [Naam], voor zichzelf en in hoedanigheid van wettelijk vertegenwoordiger van haar twee minderjarige kinderen:
2. [Naam],
3. [Naam],
alsmede
4. [Naam],
5. [Naam],
6. [Naam],
allen wonende te […], gemeente […],
7. [Naam],
wonende te […],
geïntimeerden,
hierna gezamenlijk te noemen (in vrouwelijk enkelvoud): [geïntimeerden]; geïntimeerde sub 1 zal voorts ook wel afzonderlijk worden aangeduid als : [geïntimeerde sub 1] of "de moeder" en geïntimeerde sub 7 als: [geïntimeerde sub 7] of "de vader"; geïntimeerden 2 tot en met 6 zullen gezamenlijk ook wel worden aangeduid als: "de kinderen",
advocaat: mr. P.L.M. Stieger te Waalwijk.
Het geding
Bij exploot van 18 december 2009 is de Staat in hoger beroep gekomen van het vonnis van 30 september 2009 dat de rechtbank 's-Gravenhage, sector civiel (hierna: de rechtbank), tussen partijen heeft gewezen. Bij memorie van grieven heeft de Staat twee grieven tegen het vonnis aangevoerd. [geïntimeerden] heeft de grieven bij memorie van antwoord bestreden.
Ten slotte heeft de Staat de stukken overgelegd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
1. Partijen zijn niet opgekomen tegen de vaststelling van de feiten door de rechtbank onder 2. van het bestreden vonnis, zodat het hof ook van deze feiten zal uitgaan.
2. Het gaat in deze zaak om het volgende.
2.1. [geïntimeerde sub 1] is de moeder van geïntimeerden sub 2 tot en met 6. [geïntimeerde sub 7] is hun vader en de (gewezen) echtgenoot van [geïntimeerde sub 1]. [geïntimeerden] is afkomstig uit Turkije. [geïntimeerde sub 1] is in februari 1996 met de kinderen naar Nederland gekomen. [geïntimeerde sub 7] is in september 1996 naar Nederland gekomen.
2.2. Mr. Stieger voornoemd heeft bij brief van 27 februari 1998 "inzake [geïntimeerde sub 1]/IND" aan de Vreemdelingendienst AZC Stevensbeek het volgende bericht:
"Een dezer dagen zal zich tot U wenden mevrouw […], (...) teneinde een vergunning tot verblijf om klemmende reden van humanitaire aard c.q. medische behandeling in Nederland aan te vragen.
(...)
Ik verzoek U beleefd de aanvragen in behandeling te nemen en door te zenden aan de Immigratie -en Naturalisatiedienst. In ieder geval verzoek ik U de uitzetting van cliënte, alsmede haar gezinsleden, achterwege te laten op grond van art. 25 Vw Pro."
2.3. […], werkzaam bij Vluchtelingenwerk, heeft bij brief van 29 februari 2000 aan mr. Stieger het volgende bericht:
"Wat de verklaring betreft, waar ik in mijn fax over sprak, is misschien het faxbericht d.d. 26-02-1998 al voldoende. Onlangs zond ik je een kopie van dat faxbericht. Daarin liet ik je destijds weten dat de vreemdelingendienst te Stevensbeek op 26-02-1998 tegen Mw. […] zei dat een aparte aanvraag voor een vtv voor medische behandeling niet nodig is nu er een beroep op artikel 25 gedaan Pro werd. Ik was daarbij aanwezig.
In mijn dossier vond ik een notitie waarin stond dat Mw. […] zich op 05-03-1998 nogmaals in mijn bijzijn tot de vreemdelingendienst heeft gewend. Daarbij heeft Mw. […] jouw schrijven d.d. 27-02-1998, met bijlagen, aan de vreemdelingendienst getoond. De vreemdelingendienst zei dat de aanvraag voor een vtv voor medische behandeling impliciet met het beroep op art. 25 bij Pro de IND lag en dat een expliciete aanvraag met leges en dergelijke niet nodig is."
2.4. Voor zover in deze procedure verder van belang heeft [geïntimeerde sub 1] op 23 februari 2000 mede namens de kinderen verzocht om verlening van een vergunning tot verblijf met als doel "medische behandeling" respectievelijk "verblijf bij moeder gedurende medische behandeling".
2.5. Nadat deze aanvraag bij beschikking van 3 april 2000 van de staatssecretaris van Justitie (hierna de staatssecretaris) buiten behandeling was gesteld wegens het ontbreken van een machtiging tot voorlopig verblijf, heeft [geïntimeerde sub 1] bij brief van 6 april 2000 bezwaar gemaakt tegen de buitenbehandelingstelling. Bij beschikking van 12 juli 2000 heeft de staatssecretaris dit bezwaar ongegrond verklaard.
2.6. Bij brief van 8 augustus 2000 is tegen deze beschikking beroep ingesteld. Bij uitspraak van deze rechtbank (nevenzittingsplaats Arnhem) van 18 juni 2001 is het beroep gegrond verklaard.
2.7. [geïntimeerde sub 7] heeft op 3 oktober 2002 een aanvraag ingediend tot de verlening van een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd onder een beperking verband houdend met gezinshereniging.
2.8. Bij beschikking van 18 maart 2003 heeft de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (hierna de minister) beide aanvragen - dus zowel die van 23 februari 2000 als die van 3 oktober 2002 - (alsnog) afgewezen.
2.9. De daartegen gemaakte bezwaren van 14 april 2003 zijn bij beschikkingen op bezwaar van 22 maart 2004 ongegrond verklaard. Tegen deze beschikkingen is door [geïntimeerden] beroep ingesteld.
2.10. Op 4 februari 2005 zijn de beschikkingen op bezwaar van 22 maart 2004 ingetrokken, waarna [geïntimeerden] het beroep tegen de beschikkingen heeft ingetrokken.
2.11. Op 4 april 2005 heeft [geïntimeerden] beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van beslissingen op haar bezwaarschriften tegen de beschikkingen van 18 maart 2003. Bij uitspraak van deze rechtbank van 31 mei 2005 is dit beroep gegrond verklaard en is bepaald dat binnen een termijn van zes weken na verzending van de uitspraak moest worden beslist op de bezwaarschriften.
2.12. Op 21 juli 2005 heeft [geïntimeerden] opnieuw beroep ingesteld tegen het niet tijdig nemen van beslissingen op haar bezwaarschriften. De rechtbank heeft dit beroep bij uitspraak van 22 september 2005 gegrond verklaard en bepaald dat binnen vier weken na verzending van de uitspraak moet worden beslist op de bezwaarschriften.
2.13. Bij beschikkingen van 14 oktober 2005 van de minister is op de bezwaarschriften tegen de beschikkingen van 18 maart 2003 beslist. Daarbij zijn de bezwaarschriften gegrond verklaard en is aan [geïntimeerde sub 1] en de kinderen een verblijfsvergunning regulier voor bepaalde tijd verleend met ingang van 27 februari 2001, geldig tot 1 april 2001. Verder is aan hen een verblijfsvergunning regulier voor onbepaalde tijd verleend vanaf 1 april 2001. Aan [geïntimeerde sub 7] is een verblijfsvergunning regulier verleend onder de beperking "uitoefenen van het gezinsleven conform artikel 8 EVRM Pro bij […]" met ingang van 3 oktober 2002, geldig tot 3 oktober 2006.
2.14. Bij brief van haar advocaat van 30 mei 2007 hebben [geïntimeerden] jegens de Staat aanspraak gemaakt op vergoeding van schade die door vader, moeder en de kinderen is geleden als gevolg van de onrechtmatige besluiten van 18 maart 2003, 22 maart 2004 alsmede als gevolg van het niet tijdig beslissen op bezwaar en de weigering een beslissing te nemen op een aanvraag van 27 februari 1998.
2.15. Bij inleidende dagvaarding heeft [geïntimeerden] gevorderd dat de rechtbank
- voor recht verklaart dat sprake is van een onrechtmatige daad door de Staat jegens hen en dat de Staat aansprakelijk is voor de schade die daaruit voortvloeit;
- de Staat veroordeelt tot vergoeding van de schade, op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
- de Staat veroordeelt in de proceskosten.
[geïntimeerden] heeft aan deze vordering, kort samengevat, het volgende ten grondslag gelegd. Nu [geïntimeerde sub 1] en de kinderen op 27 februari 1998 een aanvraag hebben gedaan tot het verlenen van een verblijfsvergunning om klemmende redenen van humanitaire aard, kwamen zij reeds op 27 februari 2001 in aanmerking voor een vergunning op grond van het driejarenbeleid. Dat heeft de Staat ook onderkend in de beschikking van 14 oktober 2005. Ook [geïntimeerde sub 7] had op 17 februari 2001 in aanmerking moeten komen voor een vergunning op grond van het driejarenbeleid en op grond van artikel 8 EVRM Pro. Het feit dat de Staat aan [geïntimeerden] geruime tijd - tot 14 oktober 2005 - de gevraagde vergunning heeft onthouden, ondanks de vele inspanningen van [geïntimeerden] in en buiten rechte om de vergunning te verkrijgen, maakt de handelwijze van de Staat onrechtmatig. Bovendien staat de onrechtmatigheid van de beschikkingen van 18 maart 2003 en van 22 maart 2004 vast. [geïntimeerden] stelt dat zij materiële en immateriële schadevergoeding heeft geleden als gevolg van het langdurig uitblijven van een verblijfsvergunning, voor welke schade zij de Staat aansprakelijk acht. De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.
2.16. Bij vonnis van 30 september 2009 heeft de rechtbank de Staat veroordeeld tot betaling van een schadevergoeding van € 18.000,- aan [geïntimeerden] De rechtbank heeft daarbij - in navolging van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: ABRvS) in haar uitspraak van 3 december 2008 (LJN: BG5910) - tot uitgangspunt genomen dat de rechtszekerheid als algemeen aanvaard beginsel dat aan artikel 6 Europees Pro Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) mede ten grondslag ligt, ook geldt binnen de nationale rechtsorde. Dit brengt mee dat ook de aanvraag van een verblijfsvergunning en het daaruit voortvloeiende geschil binnen een redelijke termijn door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dienen te worden behandeld, aldus de rechtbank.
De rechtbank heeft vervolgens overwogen dat uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) volgt dat een substantiële overschrijding van de in artikel 6 EVRM Pro bedoelde redelijke termijn in beginsel een onrechtmatige daad van de Staat oplevert die aanleiding geeft tot toekenning van schadevergoeding. Het EHRM gaat daarbij uit van een weerlegbaar vermoeden dat excessief lange procedures immateriële schade veroorzaken. Naar het oordeel van de rechtbank leidt een analoge toepassing van artikel 6 en Pro artikel 13 EVRM Pro ertoe dat immateriële schadevergoeding wegens spanning en frustratie over het uitblijven van een definitieve beslissing in een geschil over een burgerlijk recht in beginsel toewijsbaar is en dat artikel 6:106 Burgerlijk Pro Wetboek (BW) derhalve in die zin moet worden toegepast. De rechtbank heeft in dit kader verwezen naar een arrest van dit hof van 24 februari 2009 (LJN: BH4213).
De rechtbank heeft vervolgens geoordeeld dat ten aanzien van [geïntimeerde sub 7] de redelijke termijn niet is overschreden, maar ten aanzien van [geïntimeerde sub 1] en de kinderen wel (overschrijding van de redelijke termijn van drie jaar met ruim twee en half jaar). De vordering tot vergoeding van materiële schade heeft de rechtbank afgewezen. Nu zij zich in staat achtte de immateriële schade te begroten, kon verwijzing naar een schadestaatprocedure achterwege blijven. Bij het bepalen van de omvang van die immateriële schade heeft de rechtbank aansluiting gezocht bij de jurisprudentie van de ABRvS en de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB), waaruit volgt dat per (gedeelte van een) half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden een schadevergoeding van € 500,- moet worden toegekend. De rechtbank concludeerde dat dit per betrokkene een schadevergoeding van € 3.000,- oplevert en dat de Staat derhalve € 18.000,- dient te betalen nu het om zes betrokkenen gaat (moeder en vijf kinderen).
Ontvankelijkheid
3. De vorderingen van [geïntimeerden] zijn gebaseerd op gesteld onrechtmatig handelen van de Staat door overschrijding van de redelijke termijn. Er is geen sprake van een situatie waarin de bestuursrechter in één van de beroepprocedures reeds een beslissing heeft gegeven omtrent een vordering tot schadevergoeding van [geïntimeerden] op grond van artikel 8:73 Algemene Pro wet bestuursrecht en evenmin is sprake van een inhoudelijk oordeel van de bestuursrechter omtrent een door [geïntimeerden] uitgelokt zelfstandig schadebesluit. Dit betekent dat [geïntimeerden] in haar vorderingen kan worden ontvangen.
Inhoudelijk
4. Grief 1 van de Staat is gericht tegen de overwegingen van de rechtbank die leiden tot de conclusie dat in navolging van de jurisprudentie van het EHRM bij overschrijding van de redelijke termijn spanning en frustratie worden verondersteld en in verband daarmee in beginsel aanspraak bestaat op vergoeding van immateriële schade. De Staat bestrijdt niet dat een geschil omtrent een verblijfsvergunning binnen een redelijke termijn moet worden afgerond en dat overschrijding van die termijn in beginsel een onrechtmatige daad oplevert. Waar het de Staat om gaat is of het beginsel van rechtszekerheid als algemeen aanvaard beginsel dat mede aan artikel 6 EVRM Pro ten grondslag ligt, ook als grondslag kan dienen voor de gehoudenheid tot vergoeding van immateriële schade vanwege overschrijding van de redelijke termijn, buiten de grenzen die door artikel 6:106 BW Pro worden getrokken en in een situatie waarin artikel 6 EVRM Pro niet van toepassing is. Het hof overweegt als volgt.
4.1. Volgens vaste jurisprudentie van het EHRM is artikel 6 EVRM Pro niet van toepassing op procedures over toegang, verblijf en uitzetting. Het beginsel van rechtszekerheid noopt echter evenzeer tot een behandeling binnen redelijke termijn en dit beginsel geldt ook los van artikel 6 EVRM Pro binnen de nationale rechtsorde. Dit betekent dat een overschrijding van de redelijke termijn in een vreemdelingenprocedure als de onderhavige gekwalificeerd kan worden als onrechtmatig handelen wegens strijd met het beginsel van rechtszekerheid. Bij de vraag op welk moment sprake is van overschrijding van de redelijke termijn kan aansluiting worden gezocht bij de jurisprudentie van het EHRM over de uitleg van artikel 6 EVRM Pro. Aldus wordt voorkomen dat zonder goede gronden onderscheid wordt gemaakt tussen de onzekerheid van iemand die onredelijk lang moet wachten op een beslissing op een verzoek om een verblijfsvergunning en de onzekerheid van iemand die wacht op een andere beslissing, bijvoorbeeld aangaande een burgerlijk recht. Niet goed valt immers in te zien waarom de schending van de redelijke termijn in het eerste geval geen spanning en frustratie geeft maar in het tweede geval wel. Zoals vermeld in het bestreden vonnis, oordeelde de ABRvS eerder in gelijke zin (onder andere in ABRvS 3 december 2008, LJN: BG5910 en ABRvS 17 april 2009, LJN: BI2283) en het hof acht het wenselijk dat ook in zoverre geen discrepantie optreedt tussen de beoordeling door de bestuursrechter en de burgerlijke rechter.
4.2. De volgende, door grief 1 opgeworpen vraag is of, indien eenmaal is geoordeeld dat sprake is van onrechtmatig handelen wegens (overschrijding van de redelijke termijn, althans) schending van het beginsel van rechtszekerheid, de rechtzoekende aanspraak kan maken op immateriële schadevergoeding op grond van "aantasting in zijn persoon" als bedoeld in artikel 6:106 BW Pro. De Staat heeft terecht aangevoerd dat de Hoge Raad terughoudend is in het aannemen van een dergelijke aantasting in de persoon en dat onlustgevoelens, een zich gekwetst voelen en gevoelens van meer of minder sterk psychisch onbehagen daartoe niet voldoende zijn. Niettemin beantwoordt het hof, onder verwijzing naar zijn eerdere uitspraak van 24 februari 2009 (LJN BH4213), ook deze vraag bevestigend. Uit constante jurisprudentie van het EHRM, onder meer in de zaak Scordino v. Italy (36813/97 van 29 maart 2006), blijkt dat het EHRM uitgaat van een sterk doch weerlegbaar vermoeden dat excessief lange procedures immateriële schade veroorzaken. Het EHRM kent zelf schadevergoeding toe voor immateriële schade indien het van oordeel is dat de redelijke termijn van artikel 6 EVRM Pro substantieel is overschreden. Het EHRM is daarnaast van oordeel dat art. 13 EVRM Pro van de lidstaten eist dat deze in geval van schending van het EVRM een rechtsmiddel bieden dat zowel vanuit praktisch als uit juridisch oogpunt effectief is (zie onder meer de zaak Boboc v. Moldova, 27581/04 van 4 november 2008). In het geval van een overschrijding van de redelijke termijn betekent dit volgens het EHRM dat het rechtsmiddel er hetzij uit dient te bestaan dat rechterlijke beslissingen worden versneld hetzij dat de rechtzoekende een adequate compensatie wordt geboden (zie de zaak Kudla v. Poland, 30210/96 van 26 oktober 2000). Indien het EHRM constateert dat de nationale rechter voor een overschrijding van de redelijke termijn immateriële schadevergoeding toekent die substantieel ligt onder de normen die het EHRM bij toekenning van dergelijke schadevergoeding aanhoudt, acht het Hof ook daarin een schending van art. 6 EVRM Pro gelegen en kent het alsnog een hoger bedrag toe (zie de zaken Cocchiarella v. Italy, 64886/01 en Apicella v. Italy, 64890/01, beide van 29 maart 2006 en van 10 november 2004). Ook de Nederlandse civiele rechter kent bij overschrijding van de redelijke termijn een vergoeding van immateriële schade toe. Het hof is dan ook van oordeel dat toewijzing van immateriële schadevergoeding bij een substantiële overschrijding van de redelijke termijn mogelijk is. Het hof zal bij de beoordeling van een vordering tot vergoeding van immateriële schade wegens substantiële termijnoverschrijding uitgaan van het weerlegbare vermoeden dat een dergelijke termijnoverschrijding spanningen en frustratie oproept die grond opleveren voor vergoeding van immateriële schade. Dit oordeel is niet alleen in overeenstemming met de rechtspraak van het EHRM maar ook met die van de CRvB en de ABRvS.
4.3. Uit het voorgaande volgt dat grief 1 faalt.
5. Grief 2 klaagt dat de rechtbank, uitgaande van de door de bestuursrechter ontwikkelde criteria, het bedrag aan smartengeld ten onrechte heeft gesteld op 6 maal € 3.000,- vanwege het feit dat het om een moeder en vijf kinderen gaat. Het hof begrijpt dat de Staat niet zozeer grieft tegen het oordeel van de rechtbank dat de redelijke termijn ten aanzien van [geïntimeerde sub 1] en de kinderen is overschreden met ruim twee en een half jaar en evenmin tegen het feit dat als uitgangspunt is genomen een immateriële schadevergoeding van € 500,- per (gedeelte van een) half jaar waarmee de redelijke termijn wordt overschreden. De Staat betoogt echter, zo begrijpt het hof, dat dit laatste slechts een uitgangspunt is en dat indien de procedure betrekking heeft op meer personen, het op die wijze berekende bedrag dus niet simpelweg mag worden vermenigvuldigd met het aantal betrokkenen (in casu € 500,- maal 6 is € 3.000,- maal 6 betrokkenen is € 18.000,-). Op zich onderschrijft het hof dat een dergelijke berekening niet een automatisme moet zijn en dat er goede redenen kunnen zijn om één of meer betrokkenen geen schadevergoeding toe te kennen dan wel minder of meer schadevergoeding dan € 500,- per deel van een half jaar. In deze zaak is van zulke redenen echter niet gebleken. [geïntimeerden] heeft gesteld dat het hele gezin door de onzekerheid heeft geleden. Omstandigheden die dat voor sommige geïntimeerden anders maakten zijn niet door de Staat aangevoerd, noch in eerste aanleg noch in hoger beroep. Het komt het hof bovendien voor dat de lotsverbondenheid van het gezin in samenhang met de aard van de onderhavige procedure (met een verblijfsvergunning als inzet) de aanname rechtvaardigt dat de onrechtmatige vertraging elk lid van het gezin evenzeer heeft getroffen. Daarbij merkt het hof op dat alle kinderen oud genoeg waren om zelf spanning en frustratie door het uitblijven van een beslissing te ondervinden, omdat zij oud genoeg waren om te beseffen dat deze beslissing van invloed zou kunnen zijn op hun levensomstandigheden. Ook deze grief faalt derhalve.
Conclusie
5. De conclusie luidt dat het bestreden vonnis moet worden bekrachtigd. Bij deze uitkomst past dat de Staat in de kosten van het hoger beroep wordt veroordeeld.
Beslissing
Het hof:
- bekrachtigt het bestreden vonnis;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten in hoger beroep, tot op heden aan de zijde van [geïntimeerden] begroot op € 313,- aan griffierecht en € 894,- aan salaris advocaat.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, G. Dulek-Schermers en E.M. Dousma-Valk en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 19 april 2011 in aanwezigheid van de griffier.