Uitspraak
GERECHTSHOF ’s-GRAVENHAGE
Sector handel
Zaaknummer : 105.003.026/01
Rolnummer (oud) : 05/574
Rolnummer rechtbank : 97/43
arrest van de eerste civiele kamer d.d. 24 februari 2009
inzake
[appellant],
wonende te Haaren,
appellant in het principaal appel,
geïntimeerde in het incidenteel appel,
hierna ook te noemen: [appellant],
advocaat: mr. P.J.M. von Schmidt auf Altenstadt te ’s-Gravenhage,
tegen
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit),
zetelend te ’s-Gravenhage,
geïntimeerde in het principaal appel,
appellant in het incidenteel appel,
hierna te noemen: de Staat,
advocaat: mr. R.J.M. van den Tweel te ’s-Gravenhage.
Het geding
1.1 Bij exploot van 18 maart 2005 is [appellant] in hoger beroep gekomen van het vonnis van de rechtbank ’s-Gravenhage van 22 december 2004, gewezen tussen partijen. De Staat heeft de termijn waartegen hij door [appellant] gedagvaard was vervroegd. Bij memorie van grieven heeft [appellant] tegen het bestreden vonnis acht grieven aangevoerd, die de Staat bij memorie van antwoord (met producties) heeft bestreden. De Staat heeft incidenteel geappelleerd en tegen het vonnis van de rechtbank drie grieven aangevoerd. [appellant] heeft een memorie van antwoord in het incidenteel appel ingediend. Vervolgens hebben partijen de zaak schriftelijk bepleit, waarbij beide partijen nog een productie in het geding hebben gebracht. Tenslotte hebben partijen stukken gefourneerd en arrest gevraagd.
Beoordeling van het hoger beroep
in het principaal en het incidenteel appel:
2.1 Aangezien geen grieven zijn gericht tegen de feiten die de rechtbank in haar vonnis onder 1.1 tot en met 1.8 heeft vastgesteld en daarover tussen partijen ook geen geschil bestaat, zal het hof eveneens van deze feiten uitgaan.
2.2 Het gaat in deze zaak om het volgende. [appellant] heeft in 1984, in verband met door hem gedane investeringen in een vernieuwde ligboxenstal, aanspraak gemaakt op toekenning van een hoger melkquotum op de voet van art. 11 Beschikking Pro superheffing (Bsh). De minister van LNV heeft de daartoe door [appellant] ingediende aanvraag gedeeltelijk toegewezen, uitgaande van een uitbreiding met 26 voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen. [appellant] heeft tegen deze beslissing op 26 september 1984 een bezwaarschrift ingediend. Bij besluit van 5 juli 1985 heeft de minister op het bezwaar beslist en zijn beslissing gehandhaafd. Hiertegen heeft [appellant] op 25 juli 1985 beroep ingesteld. [appellant] heeft dit beroep op 21 augustus 1985 gemotiveerd en de gronden van het beroep op 16 april 1986 aangevuld. De voorzitter van het CBb heeft in zijn uitspraak van 16 februari 1987 de door [appellant] gevraagde voorlopige voorziening geweigerd. Bij uitspraak van 7 december 1990 heeft de Voorzitter van het CBb het beroep van [appellant] ongegrond verklaard. Nadat [appellant] hiertegen in verzet was gekomen heeft het CBb in zijn uitspraak van 17 juli 1991 het tegen de beslissing op bezwaar gerichte beroep verworpen. [appellant] heeft bij brief van 1 februari 1996 de Staat aansprakelijk gesteld.
2.3 Op 19 april 1994 heeft het Europese Hof voor de Rechten van de Mens uitspraak gedaan in de zaak Van den Hurk en, kort gezegd, beslist dat het CBb toentertijd niet kon worden gezien als een onafhankelijke rechter in de zin van art. 6 EVRM Pro. Bij dagvaarding van 19 november 1996 heeft [appellant] de onderhavige procedure tegen de Staat aanhangig gemaakt. Hij vordert thans, samengevat, (1) dat voor recht wordt verklaard dat [appellant] voldoet aan de voorwaarden van art. 11 Bsh Pro en uit dien hoofde aanspraak maakt op een bijzondere hoeveelheid heffingvrije melk, uitgaande van een uitbreiding van 55 tot en met 89 voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen, (2) dat de Staat wordt veroordeeld ervoor zorg te dragen dat de bedoelde hoeveelheid heffingvrij te leveren melk op de daarvoor voorgeschreven wijze ten name van [appellant] wordt geregistreerd, zulks op straffe van een dwangsom, (3) te verklaren voor recht dat de Staat terzake van de in de dagvaarding vermelde gronden onrechtmatig heeft gehandeld en deswege jegens [appellant] schadeplichtig is en (4) dat de Staat wordt veroordeeld tot vergoeding van (materiële en immateriële) schade die [appellant] als gevolg van dat onrechtmatig handelen heeft geleden, nader op te maken bij staat, vermeerderd met de wettelijke rente vanaf 15 februari 1996.
2.4 [appellant] is van mening dat het onrechtmatig handelen van de Staat bestaat uit de volgende elementen:
a. het inrichten, voorbereiden, vaststellen en handhaven van de met het EVRM strijdige rechtsgang naar het CBb en het daaraan verwante relevante bestuursprocesrecht;
b. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van het met art. 11 Bsh Pro strijdige besluit van de minister;
c. het voorbereiden, vaststellen en handhaven van de afwijzende beslissing van het CBb van 17 juli 1991;
d. het overschrijden door de Staat van de redelijke termijn bedoeld in art. 6 EVRM Pro;
e. het niet aanbieden van schadevergoeding na het bekend worden van de uitspraak van het EHRM in de zaak Van den Hurk.
2.5 De rechtbank heeft slechts de vordering van [appellant] tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn toegewezen tot een bedrag van € 2.750,-; de overige vorderingen heeft zij afgewezen. Zij overwoog daartoe samengevat het volgende. Het beroep op verjaring van de Staat gaat niet op. De verjaringstermijn is pas gaan lopen de dag na de uitspraak van het CBb, te weten 18 juli 1991, zodat de verjaring door de aansprakelijkstelling van 1 februari 1996 tijdig is gestuit. Hoewel aan de rechtsgang bij het CBb de door het EHRM geconstateerde onvolkomenheid kleefde, kan niet gezegd worden dat die rechtsgang naar nationale maatstaven gemeten onrechtmatig was ten opzichte van een individuele rechtzoekende. Hetzelfde geldt mitsdien voor de uitspraak van het CBb. Het niet aanbieden van schadevergoeding was niet onrechtmatig, aangezien de melkquotering zich richt tot alle melkveehouders en in beginsel ook voor die gehele beroepsgroep gevolgen met zich meebrengt. Voor wat betreft de vraag of de minister terecht heeft beslist dat [appellant] geen aanspraak kon maken op een extra melkquotum verenigt de rechtbank zich met de overwegingen van het CBb in zijn uitspraak van 17 juli 1991. Uit de stellingen van de Staat valt bewijs te putten dat het voornemen van [appellant] om de acht standplaatsen voor droogstaand vee te gebruiken voor melk- en kalfkoeien destijds niet een concreet en duidelijk onderdeel van de bedrijfsopzet van [appellant] vormde. Wel acht de rechtbank de redelijke termijn geschonden, aangezien [appellant] ruim zeseneenhalf jaar in onzekerheid heeft verkeerd over de eindbeslissing van het CBb. De rechtbank kent [appellant] voor de daardoor geleden immateriële schade een vergoeding van € 2.750,-- toe. Op vergoeding van materiële schade heeft [appellant] geen recht, aldus de rechtbank.
3.1 Het hof zal eerst grief I in het incidenteel appel bespreken, omdat deze de verste strekking heeft. De Staat komt met deze grief op tegen het oordeel van de rechtbank dat de vorderingen van [appellant] niet zijn verjaard. Volgens de Staat is de verjaringstermijn op 1 januari 1993 voltooid, aangezien [appellant] in ieder geval na het besluit van de minister van 5 juli 1985 bekend was met de schade en de daarvoor aansprakelijke persoon.
3.2 De grief faalt. De vordering van [appellant] is onder het recht van vóór 1 januari 1992 niet verjaard, omdat de in de Wet van 31 oktober 1924 bedoelde termijn niet ging lopen voordat het CBb zich in zijn uitspraak van 17 juli 1991 had uitgesproken over het besluit van 5 juli 1985 (vgl. HR 28 oktober 1994, NJ 1995, 139). Er is geen aanleiding voor het huidige recht een ander aanvangstijdstip voor de verjaring aan te nemen, omdat de overwegingen die de Hoge Raad aan zijn arrest van 28 oktober 1994 ten grondslag heeft gelegd (vóór de vernietiging van het bestreden besluit kan betrokkene geen vordering bij de burgerlijke rechter instellen) ook thans nog onverkort gelden. Aangezien [appellant] binnen vijf jaar na de uitspraak van het CBb van 17 juli 1991 de verjaring heeft gestuit, namelijk bij brief van 1 februari 1996, is zijn vordering op de Staat niet verjaard.
4.1 Grief 1 in het principaal appel richt zich tegen het oordeel van de rechtbank ten aanzien van de grondslagen a, c en e zoals hiervoor weergegeven onder 2.4. Grieven 5 en 6 en grief II in het incidenteel appel zien op (de hoogte van de) schadevergoeding die is toegekend wegens grondslag d, eveneens hiervoor onder 2.4 weergegeven. Het hof zal deze grondslagen achtereenvolgens behandelen.
Grondslag a: onrechtmatigheid van de rechtsgang bij het CBb
4.2 Het hof is van oordeel dat de rechtbank op goede gronden tot het oordeel is gekomen dat het inrichten van de rechtsgang bij het CBb op zichzelf niet onrechtmatig is jegens rechtzoekenden als [appellant]. Het feit dat deze rechtsgang in de tijd dat [appellant] daarvan gebruik maakte niet voldeed aan de eisen van art. 6 EVRM Pro maakt nog niet dat deze rechtsgang onrechtmatig was. Art. 6 EVRM Pro staat er niet aan in de weg dat een of meer voorprocedures moeten worden gevolgd die niet in alle opzichten voldoen aan de eisen van art. 6 EVRM Pro, mits daarna een rechtsgang openstaat die wel aan die eisen voldoet. Dit laatste is het geval voor burgers zoals [appellant] die van het CBb een ongunstige beslissing hebben gekregen in de tijd dat het CBb nog niet aan de eisen van art. 6 EVRM Pro voldeed (vgl. HR 23 januari 1998, NJ 1998, 525 inzake Productschap voor Zuivel/Van Eijk). De vraag of de in art. 6 EVRM Pro bedoelde redelijke termijn wordt geschonden doordat [appellant] eerst de procedure bij het CBb heeft moeten doorlopen voordat hij zich tot de burgerlijke rechter heeft kunnen wenden, kan niet in algemene zin worden beantwoord, aangezien dit een beoordeling van de diverse relevante omstandigheden in het concrete geval vereist. Het hof zal de vraag of in het onderhavige geval van een overschrijding van de redelijke termijn sprake is beoordelen in het kader van grondslag d.
Grondslag c: onrechtmatigheid van de beslissing van het CBb
4.3 Uit de toelichting op grief 1 en grief 4 blijkt dat [appellant] de onrechtmatigheid van de uitspraak van het CBb deels baseert op de onrechtmatigheid van de procedure bij het CBb (in strijd met art 6 EVRM Pro volgens [appellant]) en deels op de onrechtmatigheid van het besluit van de minister, dat het CBb in stand heeft gelaten. Aangezien aldus niet valt in te zien dat grondslag c zelfstandige betekenis heeft, behandelt het hof deze bezwaren in het kader van grondslag a (zie hiervoor onder 4.2) en grondslag b (zie hierna onder 5.1 e.v.).
Grondslag d: schending van de redelijke termijn
4.4 Met grief 5 en 6 in het principaal appel komt [appellant] op tegen het oordeel van de rechtbank dat [appellant] geen aanspraak kan maken op vergoeding van materiële schade als gevolg van overschrijding van de redelijke termijn, en dat hem voor immateriële schade (slechts) een bedrag van € 2.750,-- moet worden toegekend. De Staat betoogt met grief II in het incidenteel appel dat de redelijke termijn bedoeld in art. 6 EVRM Pro niet is overschreden en dat vergoeding van immateriële schade wegens onzekerheid over de uitkomst van de procedure niet mogelijk is. Het hof zal deze grieven gezamenlijk behandelen.
4.5 De aanspraken van [appellant] op vergoeding van materiële schade (grief 5) berusten deels op de stelling (memorie van grieven onder 47 en 48) dat de minister ten onrechte heeft besloten hem geen extra melkquotum toe te kennen. Indien het melkquotum hem eerder zou zijn toegewezen zou hij ook meer winst hebben kunnen genereren. Aangezien uit hetgeen het hof hierna overweegt ten aanzien van de grieven 3 en 4, blijkt dat het besluit van de minister niet onrechtmatig jegens [appellant] is geweest, ontvalt de grondslag aan dit deel van de vordering. Daarnaast voert [appellant] aan dat indien de Staat gevolg had gegeven aan zijn verplichtingen uit art. 6 EVRM Pro, [appellant] op een veel eerder tijdstip duidelijkheid had gekregen over de reikwijdte van zijn rechten en verplichtingen en zou hij in zijn bedrijf andere beleidsbeslissingen hebben genomen. Het hof is echter van oordeel dat [appellant] niet duidelijk maakt welke beleidsbeslissingen hij in dat geval zou hebben genomen. Het hof kan dan ook niet vaststellen of [appellant] door het achterwege laten van die beleidsbeslissingen schade heeft geleden en ook kan het hof niet tot de conclusie komen dat de mogelijkheid dat Bertsen daardoor schade heeft geleden aannemelijk is. Voor verwijzing naar de schadestaatprocedure voor dit onderdeel van de vordering is dus geen aanleiding.
4.6 Voor wat betreft de aanspraak op vergoeding van immateriële schade geldt het volgende. De Staat betoogt dat het in onzekerheid verkeren omtrent de aanspraken van [appellant] op een hoger melkquotum niet een aantasting in de persoon oplevert in de zin van art. 6:106 BW Pro en reeds om die reden niet in aanmerking komt voor vergoeding. Bovendien kon na het voorlopig oordeel van de voorzitter van het CBb van 16 februari 1987 en vooral na de voorzittersbeslissing van 7 december 1990 van enige onzekerheid over de uitkomst van het beroep eigenlijk geen sprake meer zijn, aldus de Staat.
4.7 Het hof oordeelt als volgt. Uit constante jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), onder meer in de zaak Scordino v. Italy (36813/97 van 29 maart 2006), blijkt dat het EHRM uitgaat van een sterk doch weerlegbaar vermoeden dat excessief lange procedures immateriële schade veroorzaken. Het EHRM kent zelf schadevergoeding toe voor immateriële schade indien het van oordeel is dat de redelijke termijn van art. 6 EVRM Pro substantieel is overschreden. Het EHRM is daarnaast van oordeel dat art. 13 EVRM Pro van de lidstaten eist dat deze in geval van schending van het EVRM een rechtsmiddel bieden dat zowel vanuit praktisch als uit juridisch oogpunt effectief is (zie onder meer de zaak Boboc v. Moldova, 27581/04 van 4 november 2008). In het geval van een overschrijding van de redelijke termijn betekent dit volgens het EHRM dat het rechtsmiddel er hetzij uit dient te bestaan dat rechterlijke beslissingen worden versneld, hetzij dat de rechtzoekende een adequate compensatie wordt geboden (zie de zaak Kudla v. Poland, 30210/96 van 26 oktober 2000). Indien het EHRM constateert dat de nationale rechter voor een overschrijding van de redelijke termijn immateriële schadevergoeding toekent die substantieel ligt onder de normen die het EHRM bij toekenning van dergelijke schadevergoeding aanhoudt, acht het Hof ook daarin een schending van art. 6 EVRM Pro gelegen en kent het alsnog een hoger bedrag toe (zie de zaken Cocchiarella v. Italy, 64886/01 en Apicella v. Italy, 64890/01, beide van 29 maart 2006 en van 10 november 2004).
4.8 Het voorgaande is voor het hof aanleiding om, in zoverre in afwijking van zijn eerdere jurisprudentie, te oordelen dat toewijzing van immateriële schadevergoeding bij een substantiële overschrijding van de redelijke termijn in beginsel mogelijk is. Art. 6:106 BW Pro moet in een geval als dit worden toegepast met inachtneming van de rechtstreekse werking hebbende artikelen 6 en 13 EVRM, hetgeen betekent dat immateriële schadevergoeding wegens spanningen en frustratie over het uitblijven van een definitieve beslissing in een geschil over een burgerlijk recht in beginsel toewijsbaar is. Hetzelfde geldt voor het in de jurisprudentie van de Hoge Raad ontwikkelde criterium waaraan wordt getoetst of sprake is van onrechtmatige rechtspraak: dat criterium kan in gevallen als deze geen toepassing vinden; art. 6 en Pro art. 13 EVRM Pro brengen mee dat aangenomen moet worden dat een substantiële overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in art. 6 EVRM Pro in beginsel een onrechtmatige daad van de Staat oplevert die aanleiding geeft tot toekenning van schadevergoeding. Het hof zal bij de beoordeling van een vordering tot vergoeding van immateriële schade wegens substantiële termijnoverschrijding uitgaan van het weerlegbare vermoeden dat een dergelijke termijnoverschrijding spanningen en frustratie oproept die grond opleveren voor vergoeding van immateriële schade. Deze gewijzigde gedragslijn is niet alleen in overeenstemming met de rechtspraak van het EHRM maar ook met die van de Centrale Raad van Beroep, het CBb en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (CRvB 8 december 2004, LJN AR7273, CRvB 11 juli 2008, LJN BD7033, CBb 4 december 2007, LJN BB9789, CBb 24 juni 2008, LJN BD6052, ABRvS 6 juni 2007, AB 2007, 220 en ABRvS 13 juni 2007, AB 2007, 261).
4.9 De vraag is of in dit geval de redelijke termijn is overschreden en, zo ja, welke vergoeding daarvoor moet worden toegekend. Bij de beantwoording van deze vraag zijn de volgende gezichtspunten van belang: de ingewikkeldheid van de zaak, het gedrag van de eiser, het gedrag van de overheid en het belang dat voor eiser met de procedure op het spel staat. De termijn gaat lopen vanaf het moment dat bezwaar is gemaakt tegen de aangevochten beslissing van de overheid, in dit geval 26 september 1984. De termijn loopt af op de datum dat de laatste rechterlijke uitspraak onherroepelijk is geworden. De rechtbank heeft geoordeeld dat de Staat uitsluitend de overschrijding van de redelijke termijn voor het CBb kan worden verweten. Het hof leest grief 6 in het principaal appel, in samenhang met grief 5 zo, dat [appellant] wenst dat het hof in volle omvang beoordeelt of en zo ja, in welke mate de redelijke termijn is overschreden en welke vergoeding voor immateriële schade daarbij hoort en niet volstaat met beoordeling van de vraag of de procedure bij het CBb binnen een redelijke termijn is afgewikkeld.
4.10 Het hof acht de onderhavige zaak niet buitengewoon ingewikkeld. In wezen gaat het om één vraag, namelijk of [appellant] investeringsverplichtingen ten aanzien van de realisering van 26 (standpunt Staat) of 34 (standpunt [appellant]) extra voor melk- en kalfkoeien ingerichte standplaatsen is aangegaan. Ingewikkelde juridische vragen, lastige bewijsgaring en tijdrovende onderzoeken zijn in dit geval niet aan de orde. De Staat heeft er in dit verband op gewezen dat het CBb de behandeling van het beroep van [appellant] heeft aangehouden in verband met prejudiciële vragen die het CBb in de zaak Spronk had gesteld, die ook voor de zaak van [appellant] van belang zouden kunnen zijn. Aangezien [appellant] dit laatste niet heeft betwist zal het hof de termijn tussen 31 mei 1989 (de datum van de brief waarbij [appellant] van de aanhouding op de hoogte is gesteld) en 12 juli 1990 (het arrest van het Hof van Justitie), afgerond een jaar, als onderdeel van de redelijke termijn in aanmerking nemen. Dat het antwoord op de prejudiciële vragen de zaak van [appellant] ook ingewikkelder heeft gemaakt blijkt niet. Het belang van [appellant] bij een definitieve uitspraak over zijn aanspraken acht het hof vrij groot. Het gaat daarbij immers in wezen om de vraag in hoeverre [appellant] zijn bedrijf (rendabel) kan uitbreiden. Gezien het belang bij en de ingewikkeldheid van de zaak is het hof van oordeel dat een redelijke termijn waarbinnen een definitieve beslissing (inclusief alle beroepsmogelijkheden) over het geschil wordt gegeven in beginsel niet langer kan zijn dan 6 jaar. Op dat beginsel behoort in dit geval een uitzondering te worden gemaakt nu het CBb binnen korte tijd geconfronteerd werd met vele duizenden beroepszaken over de toekenning van melkquota op grond van de Bsh en aanverwante regelgeving. Dat hierdoor enige achterstand in de behandeling van zaken is ontstaan valt niet aan de Staat toe te rekenen, in aanmerking nemend dat [appellant] onvoldoende gemotiveerd heeft betwist dat de Staat de nodige maatregelen heeft genomen om de achterstanden bij het CBb op te heffen (zie memorie van antwoord 2.22). Dit betekent dat het hof in dit geval de redelijke termijn stelt op zeven jaar in totaal, hetgeen zou betekenen dat sprake is van een overschrijding van zeventien jaar.
4.11 De Staat heeft aangevoerd dat de overschrijding van de redelijke termijn niet (geheel) aan hem kan worden toegerekend, omdat [appellant] niet voortvarend heeft geprocedeerd. Het hof oordeelt hierover als volgt. Het hof constateert dat [appellant] na zijn aanvankelijke beroepschrift van 25 juli 1985 nog een aanvullende motivering heeft ingediend op 16 april 1986. Het hof is van oordeel dat dit laatste eerder had kunnen plaatsvinden en zal een periode van zes maanden voor rekening van [appellant] laten. [appellant] heeft ruim tweeëneenhalf jaar na het arrest Van den Hurk gewacht met het uitbrengen van de dagvaarding. Het hof is van oordeel dat [appellant] dat redelijkerwijs binnen zes maanden na dat arrest had kunnen doen en zal dus twee jaar voor zijn rekening laten. Ten aanzien van de perioden dat de zaak bij de rechtbank heeft stilgelegen (tussen conclusie van antwoord en repliek en tussen repliek en dupliek) heeft de rechtbank, in appel in zoverre onbestreden, overwogen dat dit aanhoudingen betreft die met instemming van beide partijen hebben plaatsgevonden in afwachting van het arrest in de zaak Piek. Het hof is van oordeel dat het aanhouden van een zaak in afwachting van de uitkomst van andere zaken tot een efficiënte procesvoering kan bijdragen en dat er daarom geen aanleiding is deze periode als een aan [appellant] toerekenbare vertraging buiten beschouwing te laten bij de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden. De periode die is verstreken tussen de memorie van antwoord (20 oktober 2005) en de memorie van antwoord in het incidenteel appel (6 september 2007) heeft onnodig lang geduurd. Het hof zal hiervan anderhalf jaar voor rekening van [appellant] laten. Het voorgaande betekent dat op de datum van deze uitspraak de redelijke termijn met [17 -/- (½ + 2 + 1½) =] 13 jaar is overschreden. Het hof heeft hierbij de periode na de uitspraak van het CBb tot de uitspraak van het EHRM inzake Van den Hurk volledig in aanmerking genomen. De Staat heeft immers niet betwist dat [appellant] ook in deze periode in onzekerheid heeft geleefd.
4.12 [appellant] heeft schadevergoeding op te maken bij staat gevorderd. Aangezien het hof, met toepassing van de normen die het EHRM op dit punt heeft ontwikkeld, de immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn thans reeds kan begroten, zal het hof de schadevergoeding direct toewijzen. Het hof stelt deze schade per de datum van dit arrest vast op in totaal € 16.250,--. Aangezien het hof de schade vaststelt per heden, gaat de wettelijke rente ook vanaf heden lopen en zal het hof deze ook aldus toewijzen. Daarnaast is denkbaar dat [appellant] verdere schade zal lijden zolang de uitspraak van het hof niet in kracht van gewijsde is gegaan. Alleen in verband daarmee zal de vordering tot schadevergoeding op te maken bij staat, naast de thans reeds toe- of af te wijzen bedragen, worden toegewezen. Daarbij gaat het hof ervan uit dat partijen aan de hand van de in dit arrest neergelegde maatstaf zullen kunnen bepalen welke immateriële schade [appellant] nog na de datum van dit arrest zal lijden en daarover zelf een regeling zullen kunnen treffen, zonder dat het daadwerkelijk tot een schadestaatprocedure zal hoeven te komen.
Grondslag e: het niet aanbieden van schadevergoeding
4.13 [appellant] heeft dit onderdeel van zijn eerste grief toegelicht in de memorie van grieven onder 14 tot en met 16. [appellant] voert, samengevat, aan dat de Staat onvoldoende rekening heeft gehouden met de gerechtvaardigde belangen van [appellant], dat hij het slachtoffer is geworden van een onvoorzienbare samenloop van omstandigheden, dat hij meer dan twintig jaar in onzekerheid moet verkeren omtrent zijn aanspraken uit hoofde van de Bsh, dat hij een jaren durende rechtsgang bij het CBb heeft moeten volgen die niet aan de eisen van art. 6 EVRM Pro voldoet en dat het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het proportionaliteitsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het beginsel van egalité devant les charges publiques met zich brengen dat de Staat gehouden is [appellant] tegemoet te komen, in welk verband [appellant] nog aanvoert dat hij tot een afgebakende categorie melkveehouders behoort die onevenredige schade hebben geleden.
4.14 Naar aanleiding van dit betoog overweegt het hof als volgt. Uitgangspunt moet zijn dat, zoals hierna wordt overwogen, [appellant] geen aanspraken kan doen gelden op het door hem in deze procedure gevorderde extra melkquotum en dat, zoals hiervoor is beslist, het inrichten van de procedure bij het CBb op zichzelf niet onrechtmatig jegens [appellant] is. Het nadeel dat hij lijdt doordat hij diverse procedures heeft doorlopen om over deze vragen een definitieve beslissing te krijgen komt in beginsel voor zijn risico. Dat deze procedures langer hebben geduurd dan art. 6 EVRM Pro toelaat is juist. Voor de immateriële schade die [appellant] daardoor heeft geleden en eventueel nog zal lijden kent het hof hem een schadevergoeding toe en wordt de zaak verwezen naar de schadestaatprocedure, terwijl voor vergoeding van materiële schade naar het oordeel van het hof geen aanleiding is omdat [appellant] onvoldoende heeft gesteld dat hij dergelijke schade heeft geleden. Tegen deze achtergrond acht het hof het betoog dat de Staat zich de belangen van [appellant] had moeten aantrekken door hem een financiële tegemoetkoming aan te bieden, ongegrond. Het is ook niet duidelijk op welke overheidsmaatregel [appellant] het oog heeft als hij beweert dat het egalité-beginsel meebrengt hij onevenredig zwaar is getroffen. Ook het verwijt dat de Staat in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het proportionaliteitsbeginsel en het vertrouwensbeginsel is in het licht van het voorgaande onvoldoende onderbouwd, mede gelet op het feit dat de Staat al vanaf 1984 heeft aangegeven welke rechten [appellant] aan de Bsh kon ontlenen. Dit onderdeel van grief 1 faalt.
Grondslag b: de besluiten van de minister zijn in strijd met art. 11 Bsh Pro
5.1 De grieven 2, 3, 4 en 7 komen er op neer dat [appellant] van mening is dat de rechtbank ten onrechte, zonder nadere bewijslevering en zonder daarover de zaak zelfstandig te beoordelen, tot het oordeel is gekomen dat [appellant] geen recht heeft op een extra melkquotum voor zover het meer dan 26 extra standplaatsen betreft. De rechtbank had volgens [appellant] zelfstandig het besluit van de minister moeten toetsen en hem zonodig tot (nader) bewijs moeten toelaten.
5.2 [appellant] legt aan zijn vordering in wezen ten grondslag dat de minister hem ten onrechte geen extra melkquotum heeft toegekend. Het CBb heeft hierover reeds een uitspraak gedaan, maar deze kan niet aan [appellant] worden tegengeworpen omdat het CBb ten tijde van zijn uitspraak niet kon worden beschouwd als een onafhankelijke rechter in de zin van art. 6 EVRM Pro. Partijen zijn in de procedure voor de burgerlijke rechter ook niet zonder meer gebonden aan de feitelijke en juridische stellingen, vorderingen en verweren waarvan zij zich in het voor het CBb gevoerde geding hebben bediend. Partijen mogen hun zaak bij de burgerlijke rechter opnieuw opzetten. Wel dient beoordeling van de beschikking van de minister door de burgerlijke rechter te geschieden aan de hand van dezelfde maatstaven als door het CBb dienden te worden aangelegd.
5.3 Het hof begrijpt de stellingen van [appellant] zo dat hij betoogt dat de Staat jegens hem onrechtmatig heeft gehandeld omdat de minister, alle omstandigheden in aanmerking genomen, in redelijkheid niet heeft kunnen komen tot zijn beslissing om [appellant] geen extra melkquotum toe te kennen voor acht standplaatsen en dat die beslissing daarom onrechtmatig jegens hem is. Het hof zal de beslissing van de minister dan ook aan dat criterium toetsen. In beginsel gaat het daarbij om een beoordeling van de handelwijze van de minister ex tunc. Dat betekent dat het er in beginsel niet om gaat wat [appellant] in deze civiele procedure kan bewijzen, maar om de vraag of de minister destijds, op grond van hetgeen hij toen wist of moest weten, tot de gewraakte beslissingen heeft kunnen komen. Indien het hof van oordeel is dat de minister tot zijn oordeel heeft kunnen komen zonder nader onderzoek naar de feiten, komt bewijslevering in deze civiele procedure niet meer aan de orde. Mocht het hof echter van oordeel zijn dat de minister een nader onderzoek naar de feiten had moeten instellen, dan kan het hof, omdat het als burgerlijke rechter de zaak niet kan terugverwijzen naar de minister om dat verzuim goed te maken, nadere
bewijslevering gelasten.
5.4 Het geschil betreft het volgende. [appellant] had een veldschuur met daarin 8 standplaatsen en een ligboxenstal met 47 standplaatsen voor melk- en kalfkoeien, dus 55 in totaal. [appellant] wilde zijn bedrijf uitbreiden door de veldschuur af te breken en de bestaande ligboxenstal uit te breiden tot 89 standplaatsen. Aanvankelijk wilde [appellant] 8 van deze 89 standplaatsen gebruiken voor de stalling van jongvee. Zo staat het ook vermeld in de tekening behorend bij de aanvraag voor een hinderwetvergunning die [appellant] op 16 april 1983 heeft aangevraagd. Op 18 april 1983 heeft [appellant] een bouwvergunning aangevraagd, op de daarbij behorende tekening zijn de 8 standplaatsen aangeduid als ”uitbreiding”. Op 23 juni 1983 is [appellant] de investeringsverplichting tot de bouw van de nieuwe stal aangegaan. In een op 14 oktober 1983 gedateerd ontwikkelingsplan, dat is opgesteld in verband met de aanvraag van rentesubsidie, staat vermeld dat in de nieuwe situatie 80 melkkoeien op het bedrijf van [appellant] aanwezig zullen zijn. In november 1983 heeft [appellant] de nieuwe stal in gebruik genomen. De standplaatsen, inclusief de 8 omstreden plaatsen, zijn alle 1.10 m. breed. Bij de meitelling in 1984 waren op het bedrijf van [appellant] 83 melkkoeien aanwezig.
5.5 De minister heeft de 8 extra standplaatsen niet in aanmerking genomen, omdat [appellant] niet heeft kunnen aantonen dat ten tijde van het aangaan van de investeringsverplichtingen het gebruik van deze plaatsen als standplaatsen voor melk- en kalfkoeien een duidelijk en concreet onderdeel van zijn bedrijfsopzet vormde. Blijkens de motivering die gehecht is aan de beslissing op bezwaar van 5 juli 1985, is de minister er bij zijn beslissing van uitgegaan dat [appellant] beweert dat in zijn geval het aantal standplaatsen na uitbreiding groter is dan het aantal standplaatsen in de nieuwe stal, met andere woorden dat het zijn bedoeling was om de oude stal (deels) te blijven gebruiken voor melk- of kalfkoeien. De minister gaat er in zo’n geval van uit dat de nieuwe plaatsen dienen ter vervanging van de oude stal, tenzij de veehouder aantoont dat op het moment van het aangaan van de verplichtingen het plan om standplaatsen in de oude stal te blijven gebruiken voor melk- en kalfkoeien een duidelijk en concreet onderdeel van zijn bedrijfsopzet vormde.
5.6 [appellant] voert tegen deze motivering terecht aan dat de situatie waarop dit beleid van de minister is gebaseerd zich hier niet voordoet. Er is geen sprake van dat het aantal standplaatsen na uitbreiding groter is dan het aantal standplaatsen in de nieuwe stal en de vraag naar het voortgezet gebruik van standplaatsen in de oude stal speelt, naar de Staat erkent (conclusie van dupliek p.10) niet. Dit betekent dat de motivering van de minister ontoereikend is. Daarmee is evenwel nog niet gezegd dat de beslissing van de minister ook onrechtmatig is. Partijen mogen bij de burgerlijke rechter hun zaak opnieuw opzetten, bovendien leent een motiveringsgebrek zich in beginsel voor herstel. Het hof zal dan ook nagaan of de motivering die de Staat in de onderhavige procedure naar voren heeft gebracht hout snijdt. Daarbij blijft het zo dat op [appellant] de bewijslast rust dat de minister in redelijkheid niet tot zijn bestreden beslissing heeft kunnen komen.
5.7 Niet in geschil is dat de 8 omstreden standplaatsen 1.10 m. breed zijn, dat deze maat geschikt is voor melk- en kalfkoeien maar te groot voor jongvee jonger dan twee jaar, dat de stal waarin deze plaatsen zich bevinden een melkinrichting heeft, dat de melktank van [appellant] toereikend is voor 89 melk- en kalfkoeien en dat [appellant], naast de 89 standplaatsen, 5 afzonderlijke standplaatsen heeft ingericht voor zieke en afkalfkoeien. Dit kan, bij gebreke van contra-indicaties, er in het algemeen op wijzen dat [appellant] investeringsverplichtingen is aangegaan voor de realisering van 89 standplaatsen voor melk- en kalfkoeien.
5.8 De Staat heeft echter gewezen op bepaalde contra-indicaties, die de minister in dit geval tot het oordeel hebben gebracht dat de 8 plaatsen waar het hier om gaat, niet bestemd waren voor het stallen van melk- of kalfkoeien maar voor het stallen van jongvee. De Staat wijst in dit verband op de vermelding “jongvee” op de tekening behorend bij de aanvraag voor een hinderwetvergunning, op het in het ontwikkelingsplan vermelde aantal van 80 melk- en kalfkoeien, op het feit dat in de meitelling 1984 83 koeien op het bedrijf aanwezig waren en dat een standplaats met een breedte van 1.10 m. ook geschikt is voor jongvee van twee jaar of ouder. [appellant] stelt hiertegenover dat hij aanvankelijk inderdaad het voornemen had 8 plaatsen in de stal voor jongvee te bestempelen, dat hij vóór het aangaan van de investeringsverplichting zijn plan heeft gewijzigd en heeft besloten de acht plaatsen in te richten voor de huisvesting van droogstaande melk- en kalfkoeien, dat het in het ontwikkelingsplan vermelde aantal van 80 slechts het minimaal noodzakelijke aantal was om subsidie te verkrijgen, dat op zijn bedrijf, behalve in 1982, geen jongvee aanwezig was in de leeftijd ouder dan twee jaar en, tenslotte, dat de minister het vaste beleid voert dat de meitelling 1984 slechts dan als representatief wordt beschouwd indien de ingebruikneming van de uitbreiding reeds voor 1983 had plaatsgevonden, hetgeen in het geval van [appellant] niet zo was.
5.9 Dat de minister het vaste beleid voert dat de meitelling 1984 slechts dan als representatief wordt beschouwd indien de ingebruikneming van de uitbreiding reeds voor 1983 had plaatsgevonden heeft de Staat niet bestreden, zodat het hof de resultaten van de meitelling 1984 verder buiten beschouwing zal laten. Het hof acht het op zichzelf beschouwd wel mogelijk dat [appellant] tussen 16 april 1983 (datum aanvraag hinderwetvergunning) en 23 juni 1983 (datum waarop de investeringsverplichting is aangegaan) zijn voornemen ten aanzien van de 8 extra plaatsen heeft gewijzigd, al is de termijn daarvoor vrij kort. Maar dat hij dit daadwerkelijk heeft gedaan blijkt niet uit enig stuk. Integendeel, daarna nog, in oktober 1983, heeft hij die 8 extra plaatsen voor melk- en kalfkoeien opgegeven in het door hem ingediende ontwikkelingsplan. De uitleg van [appellant], dat de opgevoerde 80 koeien slechts een minimum betreft dat noodzakelijk is voor het verkrijgen van subsidie, overtuigt het hof niet en de minister hoefde zich daardoor evenmin te laten leiden. Ook indien 80 koeien een minimum is, is niet goed voorstelbaar dat [appellant], indien hij daadwerkelijk van plan was geweest de 8 plaatsen voor melk- en kalfkoeien in te richten, dat niet gewoon in het ontwikkelingsplan had vermeld. De minister hoefde met dat niet vermelde feit geen rekening te houden. [appellant] heeft ook geen goede reden gegeven waarom hij ermee heeft volstaan het minimumaantal koeien te vermelden, indien hij in werkelijkheid van plan was meer koeien te gaan houden. Aangenomen moet worden dat hij ook subsidie zou hebben gekregen indien hij het werkelijke aantal koeien zou hebben vermeld. Het ontwikkelingsplan vraagt ook niet naar het minimumaantal koeien maar naar het aantal koeien in de nieuwe situatie. Dat op zijn bedrijf geen jongvee voorkomt ouder dan twee jaar is in zoverre niet juist, dat in 1982, zoals [appellant] ook erkent, en in 1985 wel dergelijk jongvee op zijn bedrijf aanwezig was. Daarmee ontvalt ook de kracht aan dit argument. De omvang van de melktank levert onvoldoende aanwijzing op dat [appellant] het voornemen had 89 melk- en kalfkoeien te houden; de melktank kan ook gebruikt worden voor 81 koeien. Tenslotte is ook het beroep van [appellant] op de tekening behorend bij de aanvraag voor een bouwvergunning tevergeefs. Uit niets blijkt dat de op die tekening vermelde “uitbreiding” betrekking heeft op melk- en kalfkoeien en niet op (ouder) jongvee.
5.10 [appellant] heeft nog bewijs aangeboden van zijn stelling dat hij ten tijde van het aangaan van de investeringsverplichting voornemens was de 8 voor melk- en kalfkoeien ingerichte plaatsen ook als zodanig te gebruiken. Hij biedt aan dat hijzelf, zijn echtgenote en de heer Geboers als getuigen worden gehoord. Het hof gaat aan dit bewijsaanbod voorbij, aangezien [appellant] op geen enkele wijze heeft aangegeven in welke feiten of omstandigheden (afgezien van de hiervoor behandelde) het gestelde voornemen uitdrukking heeft gevonden. De enkele gemoedstoestand van [appellant] op het tijdstip van de investering, ook indien deze bewezen zou worden, mag de minister in redelijkheid onvoldoende vinden.
5.11 Dit alles leidt het hof tot de conclusie dat [appellant] niet geslaagd is in het bewijs dat de minister in redelijkheid niet heeft kunnen besluiten dat [appellant] niet in aanmerking komt voor een extra melkquotum voor de 8 extra plaatsen.
Conclusie
6.1 De slotsom is dat de grieven in het incidenteel falen. In het principaal appel falen de grieven 1, 2, 3, 4 en 7. De grieven 5, 6 en 8 slagen gedeeltelijk, namelijk voorzover de rechtbank de vordering tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn tot een te laag bedrag heeft toegewezen en het vonnis van de rechtbank zal in zoverre worden vernietigd. Het hof zal [appellant] daarvoor een bedrag van € 16.250,-- toekennen, te vermeerderen met de wettelijke rente vanaf de dag van deze uitspraak. De vordering tot schadevergoeding op te maken bij staat zal worden toegewezen voor zover het gaat om immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn vanaf de dag van dit arrest. Bij de gevorderde verklaring voor recht heeft [appellant] onvoldoende zelfstandig belang voor zover het de aanspraak op immateriële schadevergoeding betreft, voor het overige bestaat voor een dergelijke verklaring voor recht geen grond.
6.2 Nu beide partijen deels in het ongelijk zijn gesteld zal het hof de kosten van het geding in beide instanties compenseren.
Beslissing
Het hof:
in het principaal appel:
- vernietigt het vonnis van de rechtbank voor zover daarin de vordering tot vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn bedoeld in art. 6 EVRM Pro is afgewezen, en opnieuw rechtdoende:
- veroordeelt de Staat om aan [appellant] te betalen het bedrag van € 16.250,-- vermeerderd met de wettelijke rente in de zin van art. 6:119 BW Pro vanaf de dag van deze uitspraak;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding van de immateriële schade die [appellant] lijdt ten gevolge van het verdere tijdsverloop van deze rechtsgang vanaf heden tot aan de definitieve beslissing in deze zaak, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
- verklaart dit arrest tot zover uitvoerbaar bij voorraad;
- bekrachtigt het vonnis voor het overige;
in het incidenteel appel:
- verwerpt het hoger beroep;
in het principaal en het incidenteel hoger beroep:
- compenseert de proceskosten in eerste aanleg en hoger beroep, in die zin dat iedere partij de eigen kosten draagt.
Dit arrest is gewezen door mrs. S.A. Boele, A.V. van den Berg en G. Dulek-Schermers en uitgesproken ter openbare terechtzitting van 24 februari 2009, in aanwezigheid van de griffier.