Uitspraak
gewezen op het beroep in cassatie van de naamloze vennootschap N.V. X te Z tegen de uitspraak van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 13 oktober 1993 betreffende na te melden aan haar voor het jaar 1989 opgelegde aanslag in de verontreinigingsheffing rijkswateren.
1. Aanslag, bezwaar en geding voor het Hof Aan belanghebbende is voor het jaar 1989 een aanslag in de verontreinigingsheffing rijkswateren opgelegd, berekend naar 4.600 inwonerequivalenten, welke aanslag, na daartegen gemaakt bezwaar, bij uitspraak van het Hoofd van het bureau verontreinigingsheffing rijkswateren is gehandhaafd. Belanghebbende is tegen die uitspraak in beroep gekomen bij het Hof, dat deze uitspraak heeft bevestigd. De uitspraak van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2. Geding in cassatie Belanghebbende heeft tegen 's Hofs uitspraak beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit. Het Hoofd van het bureau verontreinigingsheffing rijkswateren heeft bij vertoogschrift het cassatieberoep bestreden. De Advocaat-Generaal Loeb heeft op 22 augustus 1995 geconcludeerd tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing.
3. Beoordeling van de middelen 3.1. In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan. Belanghebbende exploiteert een waterfabriek waarin zij (Rijks)oppervlaktewater in gedestilleerd water omzet, en wel op een zodanige wijze dat van het daartoe ingenomen oppervlaktewater ongeveer 60 percent gedestilleerd water wordt overgehouden, terwijl de resterende 40 percent als spui weer op (rijks)oppervlaktewater wordt geloosd. In het onderhavige jaar (1989) werd per etmaal 29.863 m3 water ingenomen en 11.973 m3 water geloosd. Het ingenomen water had een vervuilingswaarde van 7.767 inwonerequivalenten, terwijl de vervuilingswaarde van het geloosde water 6.140 inwonerequivalenten bedroeg. In verband met de ingenomen vervuiling is bij de berekening van de onderhavige aanslag, op de vervuilingswaarde van het geloosde water een korting toegepast van (11.973/29.863 x 7.767) 3.114 inwonerequivalenten, zodat aan belanghebbende per saldo een aanslag werd opgelegd naar een vervuilingswaarde van (6.140 - 3.114) 3.026 inwonerequivalenten. 3.2. Belanghebbende heeft zich bij het Hof op het standpunt gesteld dat haar een korting toekomt voor de volle ingenomen vervuiling (7.767 inwonerequivalenten), zodat haar in het geheel geen aanslag had mogen worden opgelegd. Daartoe heeft zij, voor zover in cassatie van belang, zich beroepen op een uitlating van de Minister van Verkeer en Waterstaat naar aanleiding van vragen in de Tweede Kamer (Kamerstukken II 1985/86, 18 968, nr. 5, blz. 14), luidende:
"Daar waar oppervlaktewater als grondstof wordt gebruikt en dit weer (door het produktieproces) vervuild op hetzelfde oppervlaktewater wordt geloosd, wordt bij de berekening van de vervuilingswaarde voor de heffing de 'ingenomen` vervuiling van het oppervlaktewater in mindering gebracht.".
Het Hof heeft dit standpunt verworpen. Hiertegen zijn de middelen gericht. 3.3. Middel III, dat de verste strekking heeft en daarom eerst zal worden behandeld, betoogt dat de door belanghebbende verdedigde korting, gezien de wetsgeschiedenis, rechtstreeks voortvloeit uit artikel 17 van Pro de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (hierna WVO). Wat dit betreft stelt belanghebbende zich op het standpunt dat van het daarin bedoelde "brengen" van afvalstoffen "in oppervlaktewateren" onder omstandigheden als hier aanwezig - belanghebbende heeft oppervlaktewater ingenomen en na bewerking weer geloosd - alleen sprake kan zijn indien door de lozing per saldo afvalstoffen aan het oppervlaktewater worden toegevoegd. Dit standpunt moet worden verworpen. Slechts de kwaliteit van het geloosde water is van belang voor het antwoord op de vraag of en in welke mate sprake is van het brengen van stoffen in oppervlaktewateren als bedoeld in artikel 17, lid 1, van de WVO (vergelijk ook HR 12 september 1990, nr. 26 397, BNB 1991/15). Het middel faalt derhalve. 3.4. De middelen I en II betreffen de vraag welke betekenis in een geval als het onderhavige toekomt aan de in 3.2 vermelde uitlating. 3.5. De uitlating van de Minister behelst een begunstigend beleid waaraan het Hoofd op grond van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is gebonden. Het gaat hier met name om een door de Minister binnen haar bestuursbevoegdheid vastgestelde en - gezien de eerder vermelde publikatie in de Kamerstukken - behoorlijk bekendgemaakte regel omtrent de uitoefening van haar beleid, welke regel weliswaar niet kan gelden als algemeen verbindend voorschrift, omdat hij niet krachtens enige wetgevende bevoegdheid is gegeven, maar op grond van het vertrouwensbeginsel het Hoofd wel bindt en naar zijn inhoud en strekking zich ertoe leent jegens de betrokkenen als een rechtsregel te worden toegepast, zodat het hier gaat om een regel die als "recht" in de zin van artikel 99 van Pro de Wet op de rechterlijke organisatie moet worden aangemerkt. 3.6. De door het Hoofd in dit geval gevolgde en door het Hof onderschreven uitleg, te weten dat bij de berekening van de heffing geen rekening wordt gehouden met de vervuilingswaarde die zich oorspronkelijk bevond in de hoeveelheid water die weer is geloosd, is juist. 3.7. De van een andere opvatting uitgaande middelen I en II falen derhalve.
4. Proceskosten De Hoge Raad acht geen termen aanwezig voor een veroordeling in de proceskosten als bedoeld in artikel 5a van de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken.
5. Beslissing De Hoge Raad verwerpt het beroep.
Dit arrest is gewezen door de vice-president Stoffer als voorzitter en de raadsheren Urlings, Zuurmond, C.H.M. Jansen en Fleers, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier Den Ouden, in raadkamer van 13 maart 1996.Nr. 29.996 Mr Loeb
Derde Kamer B Conclusie inzake:
Verontreinigingsheffing 1989 N.V. X
Parket, 22 augustus 1995 tegen
het Hoofd van het bureau verontreinigingsheffingen rijkswateren
Edelhoogachtbaar College,
I. . Feiten en geschil
A. . Voor de feiten verwijs ik naar onderdeel 3 van de bestreden uitspraak van het hof van 13 oktober 1993, nr. 922933-M-1.
B. . In cassatie is nog slechts de omvang van de korting wegens ingenomen vervuiling aan de orde. Het Hoofd van het bureau verontreinigingsheffing rijkswateren (hierna: het Hoofd) stelt deze op 3.114 inwonerequivalenten (hierna: i.e.), belanghebbende op 7.767 (zie rov. 4.1).
C. . Het hof heeft te dier zake als volgt overwogen:
"6.1. Het (...) stelt voorop dat de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (de Wet), noch het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren (UVR) een voorschrift behelzen als Bijlage I, onderdeel C, onder III, van de Modelverordening verontreinigingsheffing 1986 van de Unie van Waterschappen, waarvan de tekst luidt:
"Indien door een bedrijf water wordt onttrokken aan oppervlaktewater en dit vervolgens weer wordt geloosd in oppervlaktewater, worden voor de berekening van de vervuilingswaarde de hoeveelheden verontreinigende stoffen, aanwezig in het ingenomen oppervlaktewater, in mindering gebracht op de hoeveelheden van die stoffen in het geloosde water, met dien verstande dat deze vermindering niet mag leiden tot een negatieve waarde".
6.2. Mogelijk dat, zoals het Hoofd meent, de memorie van antwoord bij het ontwerp van de Wet een aanknopingspunt biedt voor een korting als de onderhavige, al is het wel zo dat de Minister in de passage waarop het Hoofd doelt (TK 7884, nr. 5, blz. 25 lk), het oog heeft op "anorganische stoffen (...) die geen zuurstofbindende eigenschappen bezitten", terwijl het te dezen gaat om andere, wel zuurstofbindende stoffen. Bovendien valt in bedoelde passage niet te lezen dat een korting als de onderhavige zal of moet worden gegeven. De Minister drukt zich immers veel voorzichtiger uit, waar hij zegt dat "zal (...) moeten worden nagegaan in hoeverre er aanleiding bestaat om" -kort gezegd- een korting toe te passen.
6.3. Van veel belang is dat alles niet omdat de Minister zich in haar antwoord op Kamervragen (TK 18968, nr. 4, blz. 6 (vraag 49) en nr. 5, blz. 14 (antwoord op vraag 49, laatste alinea) veel stelliger heeft uitgedrukt, waar zij zegt dat "daar waar oppervlaktewater als grondstof wordt gebruikt en dit weer (door het produktieproces) vervuild op hetzelfde oppervlaktewater wordt geloosd, (...) bij de berekening van de vervuilingswaarde voor de heffing de <<ingenomen>> vervuiling van het oppervlaktewater in mindering (wordt) gebracht". Deze als beleidsregel op te vatten uitlating van de Minister onder wie het Hoofd ressorteert, brengt mee dat in een geval als het onderhavige een korting wordt verleend. Partijen zijn het daarover wel eens.
6.4. De vraag is nu hoe die korting moet worden berekend. Over het antwoord op die vraag zijn partijen het niet eens. Aangenomen moet worden dat de Minister haar uitlating deed in het kader van de haar in artikel 63 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen gegeven bevoegdheid om voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard. Dat betekent dat de beleidsregel moet worden uitgelegd op een zodanige wijze dat een redelijk en billijk resultaat wordt bereikt.
6.5. Naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid is het onaanvaardbaar dat belanghebbende in het onderhavige geval geen verontreinigingsheffing zou betalen. Immers, naar zij in haar beroepschrift en ook ter zitting heeft erkend, is de kwaliteit van het oppervlaktewater door haar toedoen verslechterd omdat het effluent een veel hogere concentratie vervuilende stoffen bevat dan het influent. Het mag dan zo zijn dat de wetgever niet de concentratie vervuilende stoffen als heffingsmaatstaf heeft gekozen maar de hoeveelheid vervuilende stoffen, die omstandigheid kan niet meebrengen dat het opheffen van een onbillijkheid aan de ene zijde ertoe leidt dat een onbillijkheid aan de andere zijde ontstaat. De door de Minister beoogde tegemoetkoming zou haar doel dan volledig voorbijschieten.
6.6. De berekeningsmethodiek van het Hoofd leidt wel tot een redelijk en billijk resultaat. Immers, dat resultaat is dat een korting wordt verleend indien en voor zover het ingenomen oppervlaktewater ook weer op oppervlaktewater wordt geloosd. Het gelijk is derhalve aan de zijde van het Hoofd ..."
D. . Belanghebbende heeft tegen de uitspraak van het hof beroep in cassatie ingesteld onder aanvoering van drie middelen.
Het eerste klaagt dat het hof niet heeft aangegeven, waarom moet worden aangenomen dat de Minister haar uitlating deed in het kader van de haar bij artikel 63 van Pro de Algemene wet inzake rijksbelastingen (hierna: AWR) verleende bevoegdheid (rov. 6.4).
Het tweede richt zich tegen de overweging (eveneens onder 6.4) dat de beleidsregel zo moet worden uitgelegd, dat een redelijk en billijk resultaat wordt bereikt. Belanghebbende betoogt dat het hof zich moest richten naar de bedoeling van de regelgever en zich niet mocht laten leiden door eigen gevoelens van redelijkheid en billijkheid.
Het derde middel, tenslotte, betoogt dat het hof, door te overwegen, zoals het onder 6.6 heeft gedaan, artikel 17 van Pro de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wet van 13 november 1969, Stb. 536, zoals nadien gewijzigd; hierna: WVO) heeft geschonden.
E. . Het Hoofd heeft een vertoogschrift in cassatie ingediend.
II. . De voorschriften, die op het geschil betrekking hebben
A. . De WVO
1. . Bij artikel 17, eerste lid, WVO is, voor zover thans van belang, bepaald:
"Het Rijk, de provincie en een openbaar lichaam, aan welks bestuur de bevoegdheid bedoeld in artikel 6, eerste lid, geheel is opgedragen, zijn bevoegd ter bestrijding van de kosten van maatregelen tot het tegengaan en het voorkomen van verontreiniging van oppervlaktewateren heffingen in te stellen, waaraan kunnen worden onderworpen degenen, die stoffen als bedoeld in artikel 1, eerste lid, direct of indirect brengen in oppervlaktewateren ..."
2. . Als grondslag voor de heffingen geldt ingevolge het bepaalde bij artikel 18, eerste lid, WVO de hoeveelheid of de hoedanigheid, dan wel beide, van de afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen, in welke vorm ook, welke in een oppervlaktewater worden gebracht.
3. . Als maatstaf voor de heffingen ten behoeve van het Rijk geldt ingevolge het bepaalde bij artikel 19, eerste lid, aanhef en onder a, WVO voor zuurstofbindende stoffen de gemiddelde belasting per etmaal van oppervlaktewater met zuurstofbindende afvalstoffen, uitgedrukt in i.e.
Ingevolge het bepaalde bij artikel 19, tweede lid, WVO geschiedt de bepaling van die belasting op basis van de som van het chemisch zuurstofverbruik en het zuurstofverbruik door omzetting van stikstofverbindingen. De onderscheiden gewichtshoeveelheden zuurstofverbruik worden bepaald volgens bij algemene maatregel van bestuur te regelen methoden van analyse en berekening.
4. . Artikel 20 WVO Pro luidt, voor zover hier van belang:
"1. De heffingen ten behoeve van het Rijk worden geheven (...) door of vanwege Onze Minister van Verkeer en Waterstaat (...)
2. Behoudens door Ons bij algemene maatregel van bestuur te geven nadere, en zonodig afwijkende regelen, zijn bij die heffing (...) de Algemene wet inzake rijksbelastingen [en] de Wet administratieve rechtspraak belastingzaken (...) van overeenkomstige toepassing."
5. . Bij artikel 22, eerste lid, WVO is bepaald dat nadere regelen met betrekking tot de heffing ten behoeve van het Rijk zullen worden gegeven bij algemene maatregel van bestuur.
B. . Het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren
1. . De hier van belang zijnde bepalingen uit het Uitvoeringsbesluit verontreiniging rijkswateren (Besluit van 5 november 1970, Stb. 536, zoals nadien gewijzigd; hierna: UVR) luiden:
"Art. 2. In dit besluit wordt verstaan onder:
(...)
l. vervuilingswaarde: het aantal inwonerequivalenten, dat als maatstaf dient voor de berekening van de aanslag in de heffing;
(...)
Art. 13. 1. De vervuilingswaarde voor bedrijven of bedrijfsonderdelen wordt berekend met behulp van door meting en bemonstering verkregen gegevens met inachtneming van de in Bijlage I van dit besluit opgenomen voorschriften.
(...)
Art. 18. Er is een bureau verontreinigingsheffing rijkswateren. Het bureau is geplaatst onder het gezag van de Directeur-Generaal van de Rijkswaterstaat.
Art. 19. 1. Onverminderd het overigens in deze paragraaf bepaalde geschiedt:
a. de heffing van de verontreinigingsheffing rijkswateren met overeenkomstige toepassing van de Algemene wet als ware die heffing een directe rijksbelasting;
(...)
2. Onverminderd het overigens in deze paragraaf bepaalde en behoudens voor zoveel betreft de betekening en de tenuitvoerlegging van dwangbevelen, gelden de bevoegdheden en de verplichtingen van de hieronder vermelde in de Algemene wet en de Invorderingswet genoemde functionarissen met betrekking tot de verontreinigingsheffing rijkswateren, voor de daarachter vermelde functionarissen:
a. Onze Minister van Financiën: Onze Minister van Verkeer en Waterstaat;
(...)
Art. 21. 1. Bij de heffing van de verontreinigingsheffing rijkswateren blijven van de Algemene wet buiten toepassing de artikelen 2, vierde lid, 3, 24, 37 tot en met 40, 48, 49, 71, 76, 80, tweede, derde en vierde lid, 82, 84, 86, 87 en 90 tot en met 95.
..."
2. . Bijlage I van het UVR (Voorschriften voor meting, bemonstering, analyse en berekening) luidt, voor zover hier van belang:
"C. Berekeningsvoorschriften
I. Het aantal inwonerequivalenten in een etmaal wordt
berekend volgens de formule Q/136 (CZV + 4,57 N), waarbij:
Q = het aantal kubieke meters afgevoerd afvalwater per etmaal;
CZV = het chemisch zuurstofverbruik, bepaald volgens B.1 van deze bijlage, in mg/l;
N = de som van ammonium-stikstof en organisch gebonden stikstof, bepaald volgens B.3 van deze bijlage, in mg/l;
..."
C. . De AWR
1. . Ingevolge het bepaalde bij artikel 63 AWR Pro, juncto artikel 20, tweede lid, WVO en artikel 19, tweede lid, aanhef en onder a, UVR, kan de Minister van Verkeer en Waterstaat voor bepaalde gevallen of groepen van gevallen tegemoet komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van de belastingwet mochten voordoen.
III. . Beoordeling van de middelen
A. . Inleiding
Aangezien middel III betoogt dat de door belanghebbende bepleite aftrek wegens ingenomen vervuiling reeds volgt uit het bepaalde bij artikel 17 WVO Pro, zal dit middel eerst worden besproken.
B. . Cassatiemiddel III
1. . Het hof heeft (onder 3.1, abusievelijk aangeduid als 2.1) vastgesteld dat de waterfabriek van belanghebbende (rijks)oppervlaktewater inneemt, daarvan ongeveer 60 procent omzet in gedestilleerd water en de overige 40 procent als spui weer op (rijks)oppervlaktewater loost en (onder 3.3 en 3.4) dat de vervuilingswaarde van het ingenomen water 7.767 i.e. bedraagt en die van het geloosde water 6.140 i.e.
2. . Ter ondersteuning van het betoog dat de door haar bepleite aftrek wegens ingenomen vervuiling reeds volgt uit het bepaalde bij artikel 17 WVO Pro, heeft belanghebbende aangevoerd dat van brengen van afvalstoffen in een oppervlaktewater in de zin van artikel 17, eerste lid, WVO eerst sprake is, indien door een lozing per saldo afvalstoffen aan het oppervlaktewater worden toegevoegd.
3. . Van brengen van afvalstoffen in een oppervlaktewater in de zin van artikel 17, eerste lid, WVO, is echter reeds sprake, wanneer daarin water wordt geloosd, dat afvalstoffen bevat. Daarbij is de kwaliteit van het ontvangende water niet van belang (HR 12 september 1990, BNB 1991/15, m.nt. A.L.C. Simons, Belastingblad 1990, blz. 771, met aantekening P. de Bruin en FED 1991/10, met aantekening W.J.N.M. Snoijink ).
4. . De opvatting van belanghebbende strookt ook niet met de door het hof in rov. 6.3 (zie onder 1.3) geciteerde uitlating van de Minister, waarmee deze kennelijk een afwijking in het vooruitzicht stelde op de maatstaf van heffing, die in artikel 19 WVO Pro is neergelegd. Zie in dit verband ook Hof 's-Gravenhage 22 november 1989, BNB 1991/115.
5. . Gelet op het bovenstaande, kom ik tot de conclusie dat de door belanghebbende bepleite aftrek wegens ingenomen vervuiling niet kan worden gebaseerd op het bepaalde bij artikel 17, eerste lid, WVO. Cassatiemiddel III faalt.
C. . Cassatiemiddel I
1. . Naar aanleiding van paragraaf 3.6 (De rijksheffing) van hoofdstuk 3 (Grondslag en maatstaf van de heffing) van de bij brief van de Minister van 2 mei 1985 aan de Tweede Kamer gezonden Nota Waterverontreinigingsheffingen (hierna: de Nota) (Tweede Kamer, vergaderjaar 1984-1985, 18 968, nrs. 1-2), werd vanuit die kamer onder meer de volgende vraag gesteld (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 18 968, nr. 4, blz. 6):
"49
Waarom wordt thans geen besluit genomen over het afschaffen van de heffing op niet door menselijk toe- doen verontreinigde lozingen? Is de minister niet van mening dat een heffing in die situatie onbillijk is?"
De Minister antwoordde (Tweede Kamer, vergaderjaar 1985-1986, 18 968, nr. 5, blz. 14):
"Het uitgangspunt van de WVO is dat een heffing wordt betaald naar rato van de hoeveelheid geloosde verontrei- nig[en]de stoffen.
Het lozen van afvalwater, waarvoor een heffing wordt betaald, gebeurt steeds door menselijk toedoen. Hoewel het mogelijk is dat het geloosde afvalwater op zich stoffen bevat die daarin door de lozer niet zelf zijn gebracht (bij voorbeeld koelwater dat van origine grond- water is) wordt dit water wel bewust via de riolering op een zuiveringstechnisch werk of op oppervlaktewater gebracht.
Ik acht het dan ook redelijk dat naar rato van de geloosde stoffen een heffing wordt betaald, omdat deze lozingen niet zouden plaatsvinden zonder menselijk toe- doen.
Daar waar oppervlaktewater als grondstof wordt ge- bruikt en dit weer (door het produktieproces) vervuild op hetzelfde oppervlaktewater wordt geloosd, wordt bij de berekening van de vervuilingswaarde voor de heffing de <<ingenomen>> vervuiling van het oppervlaktewater in mindering gebracht."
2. . Het eerste middel klaagt dat het hof niet voldoende heeft gemotiveerd, waarom het heeft aangenomen dat de Minister de uitlating inzake de korting wegens ingenomen vervuiling deed in het kader van de uitoefening van de in artikel 63 AWR Pro verleende bevoegdheid.
3. . Ik meen dat belanghebbende bij dit middel geen belang heeft, nu de door haar bepleite aftrek wegens ingenomen vervuiling, zoals ik onder 3.2.5 heb betoogd, niet op artikel 17, eerste lid, WVO gebaseerd kan worden. Reeds om die reden faalt het. Voor het geval Uw Raad anders mocht oordelen, zal ik hierna toch inhoudelijk op het middel ingaan.
4. . Blijkens de toelichting op het middel acht belanghebbende het, gelet op de context, waarin de uitlating werd gedaan - de behandeling van de Nota, waarin ook de regionale WVO-heffingen werden besproken - onwaarschijnlijk dat de Minister haar deed in het kader van artikel 63 AWR Pro, nu het voor de regionale WVO-heffingen niet nodig was om een beroep op de hardheidsclausule mogelijk te maken. De korting wegens ingenomen vervuiling voor die heffingen is immers neergelegd in de regelgeving zelve.
5. . Zoals uit hetgeen onder punt 3.3.1 werd weergegeven blijkt, deed de Minister de uitlating in de context van de beantwoording van een op de rijksheffing betrekking hebbende vraag. Aangenomen kan dan ook worden dat die uitlating op die heffing ziet.
6. . De motiveringsklacht treft overigens evenmin doel. Onder 6.1 (zie 1.3 hiervóór) heeft het hof overwogen dat de WVO, noch het UVR, een voorschrift behelst, als Bijlage I, onderdeel C, onder III, van de Modelverordening verontreinigingsheffing 1986 van de Unie van Waterschappen. In dit voorschrift is een korting wegens ingenomen vervuiling geregeld. Het hof heeft aldus kennelijk overwogen dat voor wat betreft de rijksheffing in de wet geen grondslag is te vinden voor het toepassen van een korting wegens ingenomen vervuiling.
7. . Vervolgens vermeldt het hof onder 6.3 de uitlating van de Minister, waar het hier om gaat. Deze werd gedaan in het kader van het antwoord op de onder 3.3.1 vermelde kamervraag. Uit dat antwoord (zie eveneens onder 3.3.1) blijkt dat de Minister zich er van bewust was dat de korting wegens ingenomen vervuiling zich niet met het uitgangspunt van de WVO, dat een heffing wordt opgelegd naar mate van de geloosde stoffen, verdraagt. Vgl. punt 2.3.3 van de conclusie van A-G Moltmaker voor HR BNB 1991/15. Derhalve is de uitlating kennelijk gebaseerd op billijkheidsoverwegingen, zoals de vraagstelling impliceerde.
8. . In artikel 63 AWR Pro is de bevoegdheid neergelegd om van de wet af te wijken, indien dat vereist is om tegemoet te komen aan onbillijkheden van overwegende aard, welke zich bij de toepassing van de wet voordoen. Gelet op het vorenstaande en gegeven de omstandigheid dat geen andere grondslag valt aan te wijzen, komt de overweging van het hof dat moet worden aangenomen dat de Minister de uitlating deed in het kader van artikel 63 AWR Pro mij niet onbegrijpelijk voor.
9. . Cassatiemiddel I faalt derhalve evenzeer.
D. . Cassatiemiddel II
1. . Inleiding
Cassatiemiddel II klaagt over de uitleg, die het hof aan de uitlating van de Minister heeft gegeven. Blijkens rov. 6.6 heeft het hof die, als beleidsregel opgevatte, uitlating zo uitgelegd, dat een, naar zijn oordeel, redelijk en billijk resultaat wordt bereikt, te weten dat een korting wegens ingenomen vervuiling wordt verleend, indien en voor zover het ingenomen oppervlaktewater ook weer op oppervlaktewater wordt geloosd. Het hof neemt daarbij blijkens rov. 6.5 in aanmerking dat de kwaliteit van het oppervlaktewater door toedoen van belanghebbende is verslechterd, omdat het effluent een (veel) hogere concentratie vervuilende stoffen bevat dan het influent. Ik onderken in het middel twee onderdelen.
2. . Onderdeel 1
a) . Belanghebbende betoogt in de eerste plaats dat het hof door de beleidsregel op een zodanige wijze uit te leggen, dat een redelijk en billijk resultaat wordt bereikt, artikel 11 van Pro de Wet algemene bepalingen (hierna: Wet AB) heeft geschonden.
b) . Ingevolge het bepaalde bij artikel 11 Wet Pro AB moet de rechter volgens de wet rechtspreken; hij mag in geen geval de innerlijke waarde of billijkheid der wet beoordelen. Volgens belanghebbende kan een beleidsregel onder omstandigheden zoveel kenmerken van een algemeen verbindend voorschrift in zich dragen, dat artikel 11 Wet Pro AB ook daarop van toepassing is.
c) . Een beleidsregel is echter geen wet. Reeds hierom treft de klacht van belanghebbende geen doel. Bovendien geeft artikel 11 Wet Pro AB de rechter niet zozeer een voorschrift voor uitlegging van wettelijke voorschriften, als wel voor toetsing daarvan.
3. . Onderdeel 2
a) . Belanghebbende betoogt voorts dat het hof de beleidsregel had moeten opvatten naar de bedoeling van de regelgever en niet naar eigen gevoelens van redelijkheid en billijkheid. Volgens de toelichting had het hof daarbij acht moeten slaan op de omstandigheid dat de wetgever als heffingsmaatstaf niet voor de concentratie vervuilende stoffen in het afgevoerde water heeft gekozen, maar de hoeveelheid daarvan. Belanghebbende acht dan ook onbegrijpelijk dat het hof meent dat bij de berekening van de korting wegens ingenomen vervuiling acht moet worden geslagen op de concentratie vervuilende stoffen.
b) .. De uitlating van de Minister voldoet m.i. niet aan de door Uw Raad gestelde eisen om, hoewel slechts beleidsregel, als "recht" in de zin van artikel 99, eerste lid, onder 2?, Wet RO te worden aangemerkt, te weten: door een bestuursorgaan binnen zijn bestuursbevoegdheid vastgesteld, behoorlijk bekendgemaakt, het bestuursorgaan op grond van enig algemeen beginsel van behoorlijk bestuur bindend en zich naar zijn inhoud en strekking ertoe lenend jegens de bij de desbetreffende regeling betrokkenen als rechtsregel te worden toegepast .
c)
. In HR 4 juni 1980, BNB 1980/218, m.nt. H. Schuttevâer, NJ 1981/564, m.nt. M. Scheltema , overwoog Uw Raad met betrekking tot de interpretatie van de Leidraad Successiewet 1956 onder meer:
"dat [het antwoord op de vraag of belastingplichtigen zich tegenover de administratie mogen beroepen op vertrouwen, gewekt door in de Leidraad neergelegde uitlatingen] mede afhangt van een in beginsel aan de feitenrechter voorbehouden uitlegging van de Leidraad;
dat die rechter, nu het hier om algemene, ter kennis van het publiek gekomen uitlatingen gaat, bij die uitlegging ervan behoort uit te gaan, dat de belastingplichtigen de Leidraad hebben moeten begrijpen zoals dit stuk naar de objectieve beschouwing van de rechter redelijkerwijze dient te worden opgevat;
dat die rechter voorts, indien redelijkerwijze over de uitlegging kan worden getwijfeld in die zin dat zowel een uitlegging in overeenstemming met de wet als in strijd met de wet verdedigbaar is, aan een uitlegging in overeenstemming met de wet de voorkeur behoort te geven;"
d) . Bij artikel 13, eerste lid, UVR is bepaald dat de vervuilingswaarde wordt berekend met inachtneming van de in Bijlage I van het UVR opgenomen voorschriften. De uitleg, die het hof als feitenrechter aan de uitlating van de Minister heeft gegeven, brengt mee dat bij de berekening van de aanslag wordt afgeweken van het in Bijlage I, onderdeel C, onder I, UVR opgenomen voorschrift, indien en voor zover ingenomen oppervlaktewater weer op oppervlaktewater wordt geloosd. Dit levert echter geen grond op voor het oordeel dat die uitleg niet in overeenstemming is met de wet. Zoals hiervoor onder 3.2.4 is betoogd, heeft de Minister kennelijk een afwijking in het vooruitzicht gesteld op de maatstaf voor de heffing (de vervuilingswaarde) en (zie onder 3.3.8) is de overweging van het hof dat moet worden aangenomen dat de Minister de uitlating deed in het kader van artikel 63 AWR Pro, waarin een bevoegdheid is neergelegd tot afwijking van de wet, niet onbegrijpelijk.
e) . Het hof heeft overwogen (rov. 6.6) dat de door hem aanvaarde berekeningstechniek van het Hoofd (weergegeven in rov. 3.6) leidt tot een redelijk en billijk resultaat. Dit oordeel is blijkens rov. 6.5 ingegeven door de omstandigheid dat deze berekeningsmethodiek rekening houdt met een toename van de concentratie vervuilende stoffen in het effluent ten opzichte van die, aanwezig in het influent, voor zover die toename het gevolg is van onttrekking van water aan het influent tijdens het produktieproces. Bij de berekening van de vervuilingswaarde van het geloosde water (weergegeven in rov. 3.4), waarbij Bijlage I, onderdeel C, onder I, UVR in acht is genomen, is evenwel al rekening gehouden met de toegenomen concentratie vervuilende stoffen in het effluent. Zowel het chemisch zuurstofverbruik, als de som van ammonium-stikstof en organisch gebonden stikstof worden immers bepaald in mg/l.
f) . Het hof heeft niet gemotiveerd, waarom bij de berekening van de aanslag de verhoging van de concentratie vervuilende stoffen in het effluent ten opzichte van die in het influent, althans voor zover die het gevolg is van onttrekking van water aan het influent tijdens het produktieproces, twee maal in aanmerking moet worden genomen, om te voorkomen dat de door de Minister beoogde tegemoetkoming haar doel (volledig) voorbij zou schieten. Met name heeft het hof niet duidelijk gemaakt dat belanghebbende dusdoende heffing betaalt, naar de mate waarin zij het oppervlaktewater per saldo verontreinigt.
g) . Aldus heeft het hof, naar het mij voorkomt, aan de uitlating van de Minister een uitleg gegeven, die zonder nadere motivering niet begrijpelijk is.
h) . Gelet op het vorenstaande, acht ik onderdeel 2 van het middel terecht voorgesteld, voor zover daarin wordt betoogd dat onbegrijpelijk is dat het hof meent dat bij de berekening van de korting wegens ingenomen vervuiling (nogmaals) acht moet worden geslagen op de concentratie vervuilende stoffen.
IV. . Conclusie
Onderdeel 2 van cassatiemiddel II gedeeltelijk gegrond bevindend, concludeer ik tot vernietiging van de bestreden uitspraak en tot verwijzing van de zaak naar een ander hof ter verdere behandeling en beslissing.
De Procureur-Generaal bij de Hoge Raad der Nederlanden