Uitspraak
19 mei 2000
Eerste Kamer
Nr. C98/317HR
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
DE GEMEENTE 's-GRAVENHAGE,
gevestigd te 's-Gravenhage,
EISERES tot cassatie,
advocaat: mr R.S. Meijer,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN (Ministerie van Financiën, Domeinen),
gevestigd te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr G. Snijders.
1.Het geding in feitelijke instanties
Eiseres tot cassatie - verder te noemen: de Gemeente - heeft bij exploit van 20 oktober 1993 verweerder in cassatie - verder te noemen: de Staat - gedagvaard voor de Rechtbank te 's-Gravenhage en gevorderd:
1. te verklaren voor recht dat het de Staat niet vrijstond, of vrijstaat, voor het storten van baggerspecie van de Gemeente een privaatrechtelijke vergoeding te bedingen als in deze dagvaarding omschreven;
2. de Staat te veroordelen om aan de Gemeente te betalen een bedrag van ƒ 637.384,09, vermeerderd met wat sinds 1 januari 1993 nog aan vergoedingen is be-taald, en vermeerderd met de wettelijke interessen vanaf 1 juli 1991.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De Rechtbank heeft bij vonnis van 13 december 1995 de vorderingen afgewezen.
Tegen dit vonnis heeft de Gemeente hoger beroep ingesteld bij het Gerechtshof te 's-Gravenhage. Na wijziging van eis heeft zij gevorderd:
1. te verklaren voor recht dat het de Staat niet vrijstond, of vrijstaat, voor het storten van baggerspecie van de Gemeente een privaatrechtelijke vergoeding te bedingen als in de dit geding inleidende dagvaarding omschreven;
2. de Staat te veroordelen om aan de Gemeente te betalen een bedrag van ƒ 302.367,43, vermeerderd met de wettelijke interessen vanaf 1 juli 1991.
Bij arrest van 18 juni 1998 heeft het Hof het bestreden vonnis bekrachtigd.
Het arrest van het Hof is aan dit arrest gehecht.
2.Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het Hof heeft de Gemeente beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het be-roep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal Spier strekt tot vernietiging van het bestreden arrest.
De advocaat van de Gemeente heeft bij brief van 25 februari 2000 op die conclusie gereageerd.
3.Beoordeling van het middel
3.1In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i)De Gemeente is beheerder van onder meer de Eerste Binnenhaven en de Voorhaven te Scheveningen, hierna tezamen te noemen: de haven. Ter uitvoering van haar taak de haven op diepte te houden wordt regelmatig door of in op-dracht van de Gemeente slib opgebaggerd en verwijderd.
(ii)Aan de Gemeente is voor het eerst op 7 mei 1985 voor de periode 1985/1986 door de Staat een ontheffing ingevolge de Wet verontreiniging zeewater - hierna: WVZ - verstrekt voor het storten van uit de haven afkomstige baggerspecie in de Noordzee. Nadien zijn ontheffingen verleend over de perioden 1987/1988, 1989/1991 (tot 1 september) en 1992/1993.
(iii) Daarnaast is namens de Staat door de Inspecteur der domeinen te Arnhem aan de Gemeente een zogeheten privaatrechtelijke vergunning verstrekt tot het storten van de hiervoor genoemde baggerspecie in de Noordzee. Deze vergun-ning is gedurende een reeks van jaren verleend.
(iv)Krachtens de privaatrechtelijke vergunning is de Gemeente voor het storten van baggerspecie aan de Staat een vergoeding verschuldigd van (laatstelijk) ƒ 0,17 per m3. De Gemeente heeft door de jaren heen, laatstelijk onder protest, substantiële bedragen ter zake van stor-tingsrechten betaald.
3.2In het onderhavige geding heeft de Gemeente gevorderd (a) te verklaren voor recht dat het de Staat niet vrijstond of vrijstaat voor het storten van baggerspecie de hiervoor genoemde privaatrechtelijke vergoeding te bedingen, alsmede (b) de Staat te veroordelen tot betaling van ƒ 302.367,43 met de wettelijke rente vanaf 1 juli 1991.
De Rechtbank heeft deze vorderingen afgewezen op grond van haar oordeel, samengevat weergegeven, dat het de Staat vrijstaat uit hoofde van zijn privaatrechtelijke bevoegdheid als eigenaar van de bodem van de territoriale zee voor de stort van baggerspecie een vergoeding te bedingen. Het middel richt zich tegen de bekrachtiging door het Hof van het desbetreffende vonnis en de overwegingen die het Hof daaraan ten grondslag heeft gelegd.
3.3In haar appelgrieven I - IV heeft de Gemeente aangevoerd dat de Staat geen redelijk belang heeft bij het tegengaan van (vrije) lozing van baggerspecie op de zeebodem en dat hij door het bedingen van een vergoeding misbruik van recht maakt; in haar appelgrief V heeft zij betoogd dat de Staat, door uit hoofde van zijn privaatrechtelijke bevoegdheid een vergoeding te bedingen, de publiekrechtelijke regeling van de WVZ op onaanvaardbare wijze doorkruist. Het Hof heeft deze grieven in rov. 4.2 en 5 van zijn arrest ongegrond bevonden.
3.4Het Hof heeft in zijn rov. 4.2 vooropgesteld dat de Noordzee thans en ook in 1986 niet de publieke bestemming heeft respectievelijk had van stortplaats van afvalstoffen, waaronder baggerspecie, in die zin dat een ieder het recht zou hebben daar vrijelijk baggerspecie te deponeren. Het gebruik als stortplaats, aldus het Hof, geldt daarom als een bijzonder gebruik waarvoor de Staat als eigenaar in beginsel een financiële tegemoetkoming kan bedingen.
Aldus overwegende heeft het Hof miskend dat, ook al heeft de Noordzee niet de publieke bestemming van stortplaats van afvalstoffen in vorenbedoelde zin, het na afweging van de betrokken belangen verlenen van een publiekrechtelijke ontheffing ingevolge de WVZ meebrengt dat het storten van baggerspecie overeenkomstig de ontheffing en de daaraan verbonden voorschriften in zoverre niet, in ieder geval niet zonder meer, in strijd is met de publieke bestemming. Hieruit vloeit voort dat aan het oordeel van het Hof dat het gebruik als stortplaats voor baggerspecie "daarom" geldt als een bijzonder gebruik - waarmee het Hof kennelijk doelt op een gebruik dat niet overeenkomstig de publiekrechtelijke bestemming is - de grondslag ontvalt.
Het vorenoverwogene brengt mee dat de onderdelen I.2, I.3.1 en I.3.2 gegrond zijn en dat de overige klachten van onderdeel I geen behandeling behoeven.
3.5In het vervolg van zijn rov. 4.2 heeft het Hof naar aanleiding van de desbetreffende stelling van de Gemeente de vraag onder ogen gezien of de Staat "daarbij" - derhalve bij het bedingen van een financiële tegemoetkoming voor het bijzondere gebruik - misbruik maakt van zijn bevoegdheid als eigenaar. Nu het oordeel van het Hof dat sprake is van bijzonder gebruik blijkens het vorenoverwogene geen stand kan houden, geldt hetzelfde voor de door het Hof daaraan verbonden slotsom dat de Staat als eigenaar voor dit gebruik een financiële vergoeding kan vorderen. Dit brengt mee dat onderdeel II, dat zich richt tegen hetgeen het Hof met betrekking tot voormelde vraag heeft overwogen, geen behandeling behoeft.
3.6In rov. 5 van zijn arrest heeft het Hof het betoog van de Gemeente dat het gebruiken door de Staat van zijn privaatrechtelijke bevoegdheid een vergoeding voor het storten van baggerspecie te bedingen de publiekrechtelijke regeling van de WVZ op onaanvaardbare wijze doorkruist, verworpen, daartoe onder meer overwegende "dat de WVZ, anders dan de Wet verontreiniging oppervlaktewateren, geen publiekrechtelijk regeling inhoudt, op grond waarvan een heffing of bijdrage voor de stort van afvalstoffen verschuldigd is, of kan worden ingesteld". Aldus overwegende heeft het Hof uit het oog verloren dat, ofschoon de WVZ niet zelf een regeling inhoudt met betrekking tot het opleggen van publiekrechtelijke heffingen, op grond van deze wet wel, zoals de Staat terecht niet heeft bestreden, aan een ontheffing voorschriften kunnen worden verbonden, waaronder het betalen van een vergoeding die is gebonden aan het doel van het ontheffingsvereiste. Dit brengt mee dat het Hof zijn beslissing ontoereikend heeft gemotiveerd, nu zonder nadere motivering niet duidelijk is op grond waarvan het Hof heeft geoordeeld dat uit deze mogelijkheid niet volgt dat de regeling van de WVZ op onaanvaardbare wijze wordt doorkruist.
De onderdelen III.1 en III.2 zijn derhalve gegrond. De overige klachten van onderdeel III behoeven geen behandeling.
4.Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt het arrest van het Gerechtshof te 's-Gravenhage van 18 juni 1998;
verwijst het geding naar het Gerechtshof te Amsterdam ter verdere behandeling en beslissing;
veroordeelt de Staat in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Gemeente begroot op ƒ 7.542,12 aan verschotten en ƒ 3.500,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president H.L.J. Roelvink als voorzitter en de raadsheren P. Neleman, A.E.M. van der Putt-Lauwers, J.B. Fleers en P.C. Kop, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer W.H. Heemskerk op 19 mei 2000.