Uitspraak
20 maart 2009
Eerste Kamer
07/10646
RM/EE
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
in de zaak van:
1. [Eiseres 1],
2. [Eiseres 2],
3. [Eiseres 3],
alle gevestigd te Someren,
EISERESSEN tot cassatie,
advocaat: mr. M.E. Gelpke,
t e g e n
DE STAAT DER NEDERLANDEN, Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit,
zetelende te 's-Gravenhage,
VERWEERDER in cassatie,
advocaat: mr. M.W. Scheltema.
Partijen zullen hierna ook worden aangeduid als [eiseres] (in enkelvoud) en de Staat.
1. Het geding in feitelijke instanties
[Eiseressen] (verder ook: [eiseres]) heeft bij exploot van 7 oktober 2002 de Staat gedagvaard voor de rechtbank te 's-Gravenhage en, na wijziging van eis, gevorderd:
a. voor recht te verklaren dat de Staat onrechtmatig jegens [eiseres] heeft gehandeld door bij of na inwerkingtreding van de wijziging van de Meststoffenwet, waarbij het stelsel van pluimveerechten in werking is getreden, voor de bedrijfssituatie van [eiseres] geen regeling te treffen, terwijl [eiseres] onevenredig benadeeld wordt in vergelijking met andere pluimveehouders omdat zij slechts 190.000 vleeskuikens op het bedrijf mag houden, terwijl zij bij aankoop van het bedrijf ervan uit is gegaan en mocht gaan, dat zij 290.000 vleeskuikens mocht houden;
b. primair voor recht te verklaren dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiseres], meer in het bijzonder, dat de Staat handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu hij kennelijk niet bereid is geweest en is om (1) in zijn algemeenheid nader te onderzoeken of er met de invoering van het stelsel van pluimveerechten hardheidsgevallen zijn blijven bestaan, waarvoor geen adequate oplossing wordt geboden en (2) meer in het bijzonder de individuele situatie van [eiseres] aan een nader onderzoek te onderwerpen;
subsidiair de Staat bij tussenvonnis te veroordelen om zijn volledige medewerking te verlenen aan het uitbrengen van een bindend advies op de wijze waarop dit is gebeurd ten aanzien van de groepen van hardheidsgevallen bij de herstructurering van de varkenshouderij en te bepalen of er ook in het geval van [eiseres] sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard;
c. de Staat te veroordelen om aan [eiseres] te betalen € 119.339,06;
d. de Staat te verbieden [eiseres] strafrechtelijk te vervolgen ter zake van overtreding van de Meststoffenwet over de periode van 1 januari 2001 tot en met 3l december 2002 ter zake van het feit dat zij in deze periode meer kippen heeft gehouden dan zij mocht houden op grond van aan haar toegekende pluimveerechten, althans, subsidiair, de Staat te veroordelen tot vergoeding van haar schade indien tegen haar strafvervolging wordt ingesteld, op te maken bij staat, te vermeerderen met rente en kosten.
De Staat heeft de vorderingen bestreden.
De rechtbank heeft bij vonnis van 14 januari 2004 [eiseres] niet-ontvankelijk verklaard in haar vorderingen.
Tegen dit vonnis heeft [eiseres] (eiseressen tot cassatie en [eiseressen]) hoger beroep ingesteld bij het gerechtshof te 's-Gravenhage.
Bij arrest van 26 april 2007 heeft het hof het vonnis van de rechtbank vernietigd, [eiseres] ontvankelijk verklaard in haar vorderingen en deze vorderingen afgewezen.
Het arrest van het hof is aan dit arrest gehecht.
2. Het geding in cassatie
Tegen het arrest van het hof heeft [eiseres] beroep in cassatie ingesteld. De cassatiedagvaarding is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Staat heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep.
De zaak is voor partijen toegelicht door hun advocaten.
De conclusie van de Advocaat-Generaal J. Spier strekt tot verwerping van het beroep.
De advocaat van [eiseres] heeft bij brief van 23 januari 2009 op de conclusie gereageerd.
3. Beoordeling van het middel
3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(i) De v.o.f. [A] (hierna: v.o.f. [A]) heeft bij akte van 1 juli 1997 een mestkuikenbedrijf te [plaats] verkocht aan [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 3] (hierna: [betrokkene] c.s.), ieder voor een/derde onverdeeld aandeel, te leveren aan [betrokkene] c.s. en/of aan (een) door hen op te richten B.V.('s). In deze akte is opgenomen dat het bedrijf onder meer bestond uit:
"- de tot het bedrijf behorende mestreferentie van 48.795 Kg P2O5, waarvan 250Kg grondgebonden vanaf 1 januari 1995;
- voor de van overheidswege doorgevoerde algemene korting van 30% bedroeg het aan gemeld bedrijf toegekende totaal aantal kilogrammen fosfaat 69.600 Kg P2O5, verminderd met de van overheidswege doorgevoerde algemene korting van 30%."
(ii) Bij akte van 19 december 1997 is door [betrokkene] c.s. het bedrijf verkocht en geleverd aan [eiseres], te weten aan iedere afzonderlijke B.V. voor een/derde onverdeeld aandeel. In deze akte is opgenomen dat het bedrijf onder meer omvatte:
"4. de tot het bedrijf behorende mestreferentie van acht en veertig duizend zevenhonderd vijf en negentig (48.795) kilogram fosfaat, waarvan tweehonderd vijftig (250) kilogram grond gebonden van af een januari negentienhonderd vijf en negentig;
5. de tot het bedrijf behorende ammoniakrechten; door kopers als zodanig te gebruiken."
(iii) [Eiseres] exploiteert thans dit agrarisch bedrijf waarin "vleeskuikens" worden gehouden.
(iv) Bij brief van 6 november 1998 heeft de minister van LNV de invoering van een stelsel van pluimveerechten aangekondigd. Vervolgens is op 1 januari 2001 een wijziging van de Meststoffenwet in werking getreden. Het stelsel van pluimveerechten houdt in dat voor elk bedrijf een maximum wordt gesteld aan het aantal kippen en kalkoenen dat mag worden gehouden. Als referentiejaar geldt 1997, tenzij de pluimveehouder daarvoor 1996 of 1995 kiest.
(v) In geen van de referentiejaren (1995, 1996 en 1997) heeft [eiseres] zelf het bedrijf geëxploiteerd. De v.o.f. [A] had een vrij grote latente ruimte omdat zij in elk van de drie voormelde jaren 1994, 1995 en 1996, telkens één stal heeft gebouwd. In 1997 was in verband met de bedrijfsovername door aanvankelijk [betrokkene] c.s. en daarna door [eiseres], sprake van een extra periode van leegstand. Gelet op de geproduceerde fosfaathoeveelheid leidt toepassing van de hoofdregel ertoe dat door het bedrijf maximaal 190.833 kippen mogen worden gehouden.
3.2 In dit geding heeft [eiseres] de hiervoor in 1 vermelde vorderingen ingesteld. Kort samengevat zijn deze gebaseerd op de stelling dat de invoering van het stelsel van pluimveerechten - die voor haar ten tijde van de aankoop van het bedrijf niet voorzienbaar was - de Staat verplicht haar op passende wijze schadeloos te stellen. Door zodanige schadeloosstelling niet aan te bieden heeft de Staat gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, en is [eiseres] bovendien onevenredig benadeeld ten opzichte van andere pluimveehouders. Voorts is de ontneming van eigendom zonder schadevergoeding strijdig met art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM.
De rechtbank heeft de toenmalige eisers op een thans niet meer terzake dienende grond niet-ontvankelijk verklaard en voorts ten overvloede overwogen dat, indien [eiseres] wel ontvankelijk zou zijn geweest in haar vorderingen, deze haar zouden zijn ontzegd.
Het hof heeft het vonnis van de rechtbank vernietigd en [eiseres] alsnog ontvankelijk verklaard in haar vorderingen. Het heeft deze vorderingen echter afgewezen.
3.3 In cassatie komt [eiseres] hiertegen op met een groot aantal klachten. De kern daarvan is de volgende.
(a) Het beroep van [eiseres] op het vertrouwensbeginsel, het gelijkheidsbeginsel en het beginsel van gelijkheid voor publieke lasten is door het hof ten onrechte, dan wel onvoldoende gemotiveerd verworpen.
(b) Bij de beoordeling van de vorderingen, voor zover gebaseerd op art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM, is het hof onvoldoende ingegaan op de door [eiseres] aangevoerde feiten en omstandigheden ten betoge dat zonder nadeelcompensatie op haar een individuele en excessieve last drukt.
3.4 Ad (a)
3.4.1 In zijn arrest van 14 april 2000, nr. C99/227, NJ 2000, 713 heeft de Hoge Raad onder meer geoordeeld, kort samengevat, dat het oordeel dat het uitvaardigen, handhaven en uitvoeren van een wet in formele zin jegens een persoon onrechtmatig is wegens strijd met algemene rechtsbeginselen, zou neerkomen op toetsing van die wet aan de genoemde beginselen, hetgeen strijdig is met het in art. 120 Gw Pro. neergelegde toetsingsverbod.
3.4.2 In de onderhavige zaak wordt de grondslag van de door [eiseres] gevorderde schadevergoeding echter niet gezocht in een door de Staat gepleegde onrechtmatige daad, maar in een parallel met de door de Nederlandse bestuursrechters ontwikkelde leer van het zuivere schadebesluit, dat de mogelijkheid van schadevergoeding opent ter zake van op zichzelf rechtmatige besluiten. Gezien de eis van - kort gezegd - processuele connexiteit, kan echter geen schadevergoeding voor de bestuursrechter worden gevorderd. Tegen formele wetgeving kan immers geen bestuursrechtelijk beroep worden ingesteld omdat de wetgever geen bestuursorgaan is. Gelet op dit alles ligt het volgens [eiseres] op de weg van de burgerlijke rechter om, in aansluiting op de rechtspraak van de bestuursrechter, en mede gelet op de specifieke omstandigheden van het gegeven geval, de Staat tot schadevergoeding te veroordelen. Voormeld arrest staat hieraan niet in de weg.
3.5.1 Dit standpunt kan niet als juist worden aanvaard. Daartoe verdient in de eerste plaats opmerking dat er een wezenlijk, door de klacht onvoldoende naar waarde geschat, verschil bestaat tussen bestuursbesluiten, in het kader waarvan de hiervoor in 3.4.2 bedoelde rechtspraak van de bestuursrechter is ontwikkeld, en wetgeving in formele zin. Een besluit is afkomstig van een bestuursorgaan en betreft een beslissing in een individueel geval; wetgeving in formele zin is echter afkomstig van de formele wetgever en betreft meestal - en zo ook in de onderhavige zaak - regelgeving voor een onbepaald aantal gevallen.
3.5.2 Het in art. 120 Gw Pro. neergelegde toetsingsverbod strekt ertoe om de beslissing omtrent de grondwettigheid van wetgeving in formele zin aan de rechter te onttrekken, en in handen te leggen van de formele wetgever. Hetzelfde is in de rechtspraak van de Hoge Raad aangenomen ten aanzien van de beoordeling van de verenigbaarheid van de formele wet met algemene rechtsbeginselen (zie de conclusie van de Advocaat-Generaal onder 4.7). Reeds omdat het hier gaat om een, uit staatsrechtelijk oogpunt bezien fundamentele, afbakening van de taak van de formele wetgever ten opzichte van de bevoegdheid van de rechter, kan de hiervoor bedoelde rechtspraak van de bestuursrechter ter zake van besluiten niet ook worden toegepast ten aanzien van wetgeving in formele zin.
Elke andere opvatting, met name ook die welke door het middel wordt verdedigd, zou immers meebrengen dat de rechter - rechtstreeks of langs een omweg - toch zou treden in de beoordeling van de verenigbaarheid van de desbetreffende wet in formele zin met de Grondwet of met algemene rechtsbeginselen. Gelet op de fundamentele aard van dit verbod treft het mede een op rechtmatige daad gebaseerde vordering.
3.6 Ad (b)
3.6.1 Het vorenstaande neemt niet weg dat art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM, dat onderdeel uitmaakt van de Nederlandse rechtsorde, onder omstandigheden kan verplichten tot schadevergoeding. Naar vaste rechtspraak van het EHRM is daarvoor noodzakelijk, kort samengevat,
- dat sprake is van een 'possession' (eigendom) in de zin van deze bepaling, en
- dat sprake is van 'interference', dat wil zeggen ontneming of regulering van het eigendomsrecht.
3.6.2 Is aan deze beide voorwaarden voldaan, dan wordt onderzocht
- of de inbreuk 'lawful' is, dat wil zeggen bij wet voorzien,
- of de inbreuk dient ter bevordering van het 'general interest', dat wil zeggen of zij een algemeen belang dient, en
- of een 'fair balance', dat wil zeggen een redelijk evenwicht, bestaat tussen de eisen van het algemeen belang en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu.
3.6.3 Daarbij verdient opmerking dat, indien geen sprake is van ontneming van eigendom maar slechts van regulering daarvan, aan de Staat een ruimere 'margin of appreciation' (beleidsvrijheid) wordt gegund dan in het eerste geval.
3.7 In deze zaak staat vast dat sprake is van regulering van eigendom in de hiervoor in 3.6.1 bedoelde zin. In dat licht heeft het hof onderzocht of aan de drie hiervoor in 3.6.2 opgesomde eisen is voldaan, welke vraag het hof op grond van een uitvoerige motivering bevestigend heeft beantwoord. Anders dan het middel aanvoert is deze motivering alleszins begrijpelijk en toereikend. Daarop stuit ook deze klacht af.
3.8 Overige klachten
Ook alle overige klachten van het middel kunnen niet tot cassatie leiden. Zulks behoeft, gezien art. 81 RO Pro, geen nadere motivering, nu de klachten niet nopen tot beantwoording van rechtsvragen in het belang van de rechtseenheid of de rechtsontwikkeling.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
verwerpt het beroep;
veroordeelt [eiseres] in de kosten van het geding in cassatie, tot op deze uitspraak aan de zijde van de Staat begroot op € 3.651,34 aan verschotten en € 2.200,-- voor salaris.
Dit arrest is gewezen door de vice-president D.H. Beukenhorst als voorzitter en de raadsheren O. de Savornin Lohman, E.J. Numann, F.B. Bakels en W.D.H. Asser, en in het openbaar uitgesproken door de raadsheer E.J. Numann op 20 maart 2009.