Conclusie
Rolnr. 07/10646
mr. J. Spier
Zitting 9 januari 2009
Conclusie Inzake
1) [Eiseres 1],
2) [Eiseres 2],
3) [Eiseres 3],
(hierna tezamen: [eiseres])
tegen
Staat der Nederlanden
(hierna: de Staat)
1. Feiten
1.1 In cassatie kan worden uitgegaan van de feiten zoals weergegeven in rov. 1.1-1.5 van het vonnis van de Rechtbank 's-Gravenhage van 14 januari 2004. Ook het Haagse Hof is hiervan blijkens rov. 1 van zijn thans bestreden arrest uitgegaan.
1.2 De v.o.f. [A] (hierna: vof [A]) heeft bij akte van 1 juli 1997 een mestkuikenbedrijf te [plaats] verkocht aan [betrokkene 1], [betrokkene 2] en [betrokkene 3] (hierna: [betrokkene] c.s.), ieder voor een derde onverdeeld aandeel te leveren aan [betrokkene] c.s. en/of aan (een) door hen op te richten b.v.('s). In deze akte is opgenomen dat het bedrijf onder meer bestond uit:
"- de tot het bedrijf behorende mestreferentie van 48.795 Kg P2O5, waarvan 250Kg grondgebonden vanaf 1 januari 1995;
- voor de van overheidswege doorgevoerde algemene korting van 30% bedroeg het aan gemeld bedrijf toegekende totaal aantal kilogrammen fosfaat 69.600 Kg P2O5, verminderd met de van overheidswege doorgevoerde algemene korting van 30%."
1.3 Bij akte van 19 december 1997 is door [betrokkene] c.s. het bedrijf verkocht en geleverd aan [eiseres], te weten aan iedere afzonderlijke bv voor een derde onverdeeld aandeel. In deze akte is opgenomen dat het bedrijf onder meer omvatte:
"4. de tot het bedrijf behorende mestreferentie van acht en veertig duizend zevenhonderd vijf en negentig (48.795) kilogram fosfaat, waarvan tweehonderd vijftig (250) kilogram grond gebonden van af een januari negentienhonderd vijf en negentig;
5. de tot het bedrijf behorende ammoniakrechten; door kopers als zodanig te gebruiken."
1.4 [Eiseres] exploiteert thans dit agrarisch bedrijf waarop "vleeskuikens" worden gehouden.
1.5 Bij brief van 6 november 1998 heeft de Minister van LNV (hierna: de Minister) de invoering van een stelsel van pluimveerechten aangekondigd. Vervolgens is op 1 januari 2001 een wijziging van de Meststoffenwet in werking getreden. Het stelsel van pluimveerechten houdt in dat voor elk bedrijf door middel van een pluimveerecht een maximum gesteld wordt aan het aantal kippen en kalkoenen dat op een bedrijf gehouden kan/mag worden. Als referentiejaar voor het aantal te houden kippen geldt 1997, tenzij de pluimveehouder 1996 of 1995 als referentiejaar kiest.
1.6 In geen van de referentiejaren (1995, 1996 en 1997) heeft [eiseres] zelf het bedrijf geëxploiteerd. De vof [A] had een vrij grote latente ruimte omdat zij in de jaren 1994, 1995 en 1996 elk jaar één stal heeft gebouwd. In 1997 was er in verband met de bedrijfsovername door aanvankelijk [betrokkene] c.s. en daarna [eiseres] sprake van een extra periode van leegstand. Toepassing van de hoofdregel leidt, gelet op de op het bedrijf geproduceerde fosfaathoeveelheid, ertoe dat op het bedrijf maximaal 190.833 kippen gehouden mogen worden.
2. Procesverloop
2.1.1 Bij exploot van 7 oktober 2002 heeft [eiseres] de Staat gedagvaard voor de Rechtbank Den Haag en - na wijziging van eis bij cvr - gevorderd dat:
a. voor recht wordt verklaard dat de Staat onrechtmatig jegens [eiseres] heeft gehandeld door bij of na inwerkingtreding van de wijziging van de Meststoffenwet, waarbij het stelsel van pluimveerechten in werking is getreden, voor de bedrijfssituatie van [eiseres] geen regeling te treffen, terwijl [eiseres] onevenredig benadeeld wordt in vergelijking met andere pluimveehouders omdat zij slechts 190.000 vleeskuikens op het bedrijf mag houden, terwijl zij bij aankoop van het bedrijf ervan uit is gegaan en mocht gaan, dat zij 290.000 vleeskuikens mocht houden;
b. primair voor recht wordt verklaard dat de Staat onrechtmatig heeft gehandeld jegens [eiseres], meer in het bijzonder, dat de Staat handelt in strijd met het gelijkheidsbeginsel, nu hij kennelijk niet bereid is geweest en is om (1) in zijn algemeenheid nader te onderzoeken of er met de invoering van het stelsel van pluimveerechten hardheidsgevallen zijn blijven bestaan, waarvoor geen adequate oplossing wordt geboden en (2) meer in het bijzonder de individuele situatie van [eiseres] aan een nader onderzoek te onderwerpen;
subsidiair de Staat bij tussenvonnis wordt (lees:) veroordeeld om zijn volledige medewerking te verlenen aan het uitbrengen van een bindend advies op de wijze waarop dit is gebeurd ten aanzien van de groepen van hardheidsgevallen bij de herstructurering van de varkenshouderij en te bepalen of er ook in het geval van [eiseres] sprake is van een onbillijkheid van overwegende aard;
c. de Staat wordt veroordeeld om aan [eiseres] te betalen € 119.339,06;
d. de Staat wordt verboden [eiseres] strafrechtelijk te vervolgen ter zake van overtreding van de Meststoffenwet over de periode van 1 januari 2001 tot en met 31 december 2002 ter zake van het feit dat zij in deze periode meer kippen heeft gehouden dan zij mocht houden op grond van aan haar toegekende pluimveerechten, althans, subsidiair, de Staat te veroordelen tot vergoeding van haar schade indien tegen haar strafvervolging wordt ingesteld, op te maken bij staat, een en ander met nevenvorderingen.
2.1.2 [Eiseres] heeft aan haar vordering, naast de onder 1 vermelde feiten - in de weergave van de Rechtbank - ten grondslag gelegd dat de invoering van het stelsel van pluimveerechten zonder passende schadevergoeding jegens haar onrechtmatig was. Deze maatregel was voor haar ten tijde van de aankoop van het bedrijf niet voorzienbaar. Zij kon geen enkele invloed uitoefenen op de aantallen dieren die de vorige eigenaar heeft gehouden. Zij kon zich bij de aankoop van het bedrijf slechts richten op de op het bedrijf rustende mestproductierechten. De Staat heeft in strijd met het gelijkheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel voor haar geen regeling getroffen, terwijl zij onevenredig is benadeeld ten opzichte van andere pluimveehouders. Voorts is de ontneming van eigendom zonder schadevergoeding in strijd met art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM. De inbreuk op haar eigendom is niet proportioneel; sprake is van een 'individual and excessive burden' in de zin van de rechtspraak over genoemd artikel.
2.2 De Staat heeft de vordering bestreden.
2.3 De Rechtbank heeft, bij vonnis van 14 januari 2004, eiseres niet-ontvankelijk verklaard. Na te hebben geconstateerd dat (de drie BV's) [eiseres] in een vof samenwerken, wordt overwogen dat bij pleidooi werd bevestigd dat eiseres geen bestaande vennootschap, althans geen belanghebbende is (rov. 3.1). De Rechtbank heeft daaraan ten overvloede nog toegevoegd dat de vorderingen anders zouden zijn afgewezen. Het beroep op art. 1 van Pro het Eerste Protocol EVRM strandt omdat geen sprake is van ontneming, maar van regulering van eigendom; van een individuele en buitensporige last is niet gebleken. De situatie van [eiseres] verschilt niet van een pluimveebedrijf dat in de refenrentiejaren 1995, 1996 of 1997 een zogenaamde latente ruimte had en zijn bedrijf niet heeft overgedragen.
2.4 [Eiseres] zomede [eiseres] (eiseres in prima) hebben hoger beroep ingesteld dat door de Staat is bestreden.
2.5 Het Hof heeft, in zijn arrest van 26 april 2007, [eiseres] alsnog ontvankelijk verklaard; het heeft de vorderingen afgewezen. Volgens het Hof staat de vraag centraal of de Staat een hardheidsregeling voor [eiseres] dient te treffen voor de begrenzing of beperking van haar pluimveerechten op grond van de wijziging van de Meststoffenwet per 1 januari 2001 (rov. 3). Na de kern van de grieven en de toelichting daarop kort te hebben weergegeven (rov. 4 en 5) wordt overwogen:
"6. Bij de beoordeling van deze grieven geldt als uitgangspunt dat de verdeling van bevoegdheden van de verschillende staatsorganen meebrengt dat de rechter in beginsel niet mag ingrijpen in de politieke keuzes van de wetgever bij de besluitvorming tot vaststelling van een wet in formele zin.
7. Partijen zijn het erover eens dat voor de bedrijfssituatie van [eiseres] geen aparte (hardheids)voorziening is opgenomen, meer in het bijzonder de situatie waarin bij of na aankoop van een bestaand pluimveebedrijf doch voor de invoering van het stelsel van pluimveerechten geen onomkeerbare investeringsverplichtingen ter uitbreiding van dit bedrijf zijn aangegaan.
8. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat de wetgever deze situatie heeft onderkend maar geen aanleiding heeft gezien hiervoor een aparte hardheidscategorie op te nemen, zoals wel het geval is voor de bedrijven die voor de aankondiging van het stelsel van pluimveerechten onomkeerbare investeringen voor de uitbreiding van het aantal kippen of kalkoenen hadden getroffen.
9. Bij de beoordeling van de vraag of de wetgever tot deze politieke keuze heeft kunnen komen is van belang dat de invoering van het stelsel van pluimveerechten als legitiem doel heeft de pluimveestapel in Nederland te bevriezen teneinde de milieubelasting die de mestproductie meebrengt te reguleren, overeenkomstig het beleid van de Europese Gemeenschap in dit opzicht.
10. De uiteindelijk gekozen regeling is het resultaat van een afweging, waarbij een compromis tussen een aantal doelstellingen moest worden gevonden. Uit het oogpunt van rechtszekerheid en doelmatigheid kan het wenselijk zijn een beperking in de verwezenlijking van bepaalde of gewenste doelstellingen aan te brengen. Voor een eventuele inbreuk als gevolg van deze beperking op de aan de wet ten grondslag liggende beginselen bestaat in dat geval een objectieve en redelijke rechtvaardiging. Hierbij verdient opmerking dat aan de wetgever een in beginsel ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij de beantwoording van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en of in het bevestigende geval, een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen niettemin in verschillende zin te regelen. De regeling die hier aan de orde is kan wellicht in een beperkt aantal gevallen tot een ongelijke behandeling leiden, doch de betrokken verdragsartikelen (artikel 14 EVRM Pro en artikel 26 BUPO Pro) eisen niet het treffen van zo uitgewerkte regelingen dat elke ongelijkheid in elke denkbare situatie wordt vermeden. Met de betrokken regeling heeft de wetgever de grenzen van de haar toekomende beoordelingsvrijheid niet overschreden.
11. Bij de beoordeling van de vraag of [eiseres] door de invoering van het stelsel van pluimveerechten onevenredig wordt benadeeld, is verder het volgende van belang:
- [Eiseres] heeft bij de aankoop van het bedrijf in 1997 een mestproductierecht van 48.759 fosfaat verkregen. De pluimveerechten van [eiseres] zijn vervolgens berekend aan de hand van de hoeveelheid pluimvee die de verkoper van het bedrijf in het voor hem geldende referentiejaar heeft gehouden, te weten 45.600 kilo fosfaat.
- Eventueel niet-benutte mestproductierechten zijn niet vervallen en hebben waarde in het economische verkeer behouden. Deze rechten kunnen worden vervreemd of benut voor het houden van andere dieren. [Eiseres] heeft van deze mogelijkheid ook gebruik gemaakt door de door haar verworven doch niet-benutte rechten vanaf 2001 te verkopen voor in totaal ruim € 48.000.
- Ten tijde van de bedrijfsovername door [eiseres] in 1997 was de beperking van de mestproductie al jaren maatschappelijk in discussie. Deze discussie werd mede gevoerd naar aanleiding van het toen al geldende Europese beleid om tot beperking van de mestproductie in de landen van de Europese Gemeenschap te komen. Mede gelet hierop kan aan het feit dat de pluimveesector tot 1998 buiten schot bleef, niet de verwachting worden ontleend dat deze sector ook in de toekomst niet beperkt zou worden.
12. Voor zover een bewindspersoon bij de behandeling van een wetsvoorstel uitlatingen doet in zijn hoedanigheid van medewetgever kan daarop geen gegrond beroep wegens schending van een of meer van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden gedaan in het kader van de uitvoering van die wet. Wel kan een dergelijke uitlating bij de uitleg van de betrokken wettelijke bepaling van belang zijn, in het bijzonder als daarbij de bedoeling van de wetgever moet worden achterhaald. Dit geldt eveneens voor algemene uitlatingen van een bewindspersoon buiten het parlement die niet op een specifieke of concrete situatie betrekking hebben. Door [eiseres] zijn geen uitlatingen gesteld die op haar concrete situatie zien.
13. In het licht van dit een en ander heeft [eiseres] geen feiten en omstandigheden gesteld of, tegenover de gemotiveerde betwisting door de Staat, aannemelijk gemaakt, die de conclusie rechtvaardigen dat zij erop mocht vertrouwen dat in de toekomst geen voor haar nadelige wijziging van het mestbeleid of van door haar verkregen mestproductierechten zou plaatsvinden, dan wel dat de wetgever bij de invoering van het stelsel van pluimveerechten een fundamenteel rechtsbeginsel heeft geschonden die tot een onrechtmatige daad van de Staat leidt, of dat [eiseres] aan toezeggingen door de minister of staatssecretaris het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat ook voor haar situatie een voorziening zou worden getroffen die haar eventuele nadeel, voortvloeiend uit de invoering van het stelsel van pluimveerechten, zou doen opheffen, dan wel dat de Staat of een van haar organen bij de uitvoering van de Meststoffenwet in strijd met enig ander beginsel van behoorlijk bestuur heeft gehandeld.
(...)
17. De zesde grief is gericht tegen het oordeel van de rechtbank onder 3.5 dat het beroep van [eiseres] op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het EVRM eveneens dient te stranden. In haar toelichting op de grief stelt [eiseres] zich, kort weergegeven, op de volgende standpunten:
a. als gevolg van de wijziging van de Meststoffenwet (lees:) lijdt [eiseres] een buitensporige en excessieve last in vergelijking met pluimveehouders die niet voor 6 november 1998 een bedrijf hebben gekocht waarop mestproductierechten gedeeltelijk niet worden gebruikt, en eveneens in vergelijking met pluimveehouders die wel voor deze datum een bedrijf hebben gekocht maar een beroep op de hardheidsclausule op de voet van artikel 58 j of k kunnen doen.
b. Bij een regulering van eigendom waarvan in de Meststoffenwet sprake is, dient een redelijk evenwicht te bestaan tussen het algemeen belang dat met de betrokken maatregel is gediend en de bescherming van individuele rechten. Bovendien dient er een redelijke mate van evenwichtigheid te bestaan tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee wordt nagestreefd. Aan deze vereisten wordt niet voldaan nu [eiseres] in vergelijking met anderen een buitensporige last heeft te dragen. Hieruit vloeit een verplichting van de Staat voort om in een afdoende financiële compensatie te voorzien.
c. Bovendien is de rechtbank eraan voorbijgegaan dat een pluimveehouder die een latente ruimte aan mestproductierechten heeft en zijn bedrijf niet overdraagt, zelf een referentiejaar in de periode 1995-1997 kan kiezen, terwijl [eiseres] haar bedrijf voor het eerst in 1997 heeft gekocht en niet kan kiezen. Ook heeft [eiseres] als gevolg van de aankoop van het bedrijf investeringsverplichtingen gedaan die een pluimveehouder die zijn bedrijf niet overdraagt niet heeft.
18. Terecht heeft de Staat hiertegen, kort weergegeven, het volgende aangevoerd. De in de toelichting op de grief door [eiseres] vermelde omstandigheden leiden niet tot een schending van het betrokken verdragsartikel. Het stelsel van pluimveerechten voorziet niet in het verval van latente ruimte. [Eiseres] kan de niet omgezette mestproductierechten daarom benutten voor het houden van andere dieren of door deze te verkopen. Bovendien is [eiseres] niet geconfronteerd met een generieke korting op wel reeds benutte mestproductierechten, zoals de generieke korting van 30% die voor de varkenshouders wel heeft gegolden. [Eiseres] bevindt zich, tot slot, in dezelfde positie als andere pluimveehouders die hun latente ruimte niet in pluimveerechten hebben omgezet of kunnen omzetten en die eveneens voor de invoering van het stelsel van pluimveerechten in de aankoop van een bestaand bedrijf hebben geïnvesteerd, doch die geen investeringsverplichtingen in de zin van artikel 58 j en k zijn aangegaan.
19. De wetgever heeft de gevolgen van de invoering van het stelsel van pluimveerechten met het oog op de waarborgen die artikel 1 van Pro het Eerste Protocol van het EVRM biedt, onder ogen gezien en is tot het juiste oordeel gekomen dat de met de invoering van het stelsel van pluimveerechten optredende beperking van de gebruiksmogelijkheden van de eigendommen van de betrokken pluimveehouders, toelaatbaar en aanvaardbaar is, zonder schadeplicht van de Staat, nu de betrokken maatregelen in het algemeen belang plaatsvinden, ter verzekering van een effectieve realisering van de regulering van de mestproductie.
20. Voorts verwijst het hof ook in dit verband naar hetgeen het hof hiervoor onder 6 tot en met 13 heeft overwogen. Tevens geldt ook hier dat aan overheden een ruime beoordelingsvrijheid toekomt bij de vraag of en in welke mate financiële compensatie dient plaats te vinden. Bovendien kan een pluimveehouder die zijn bestaande bedrijf niet overdraagt, een gelijke investering in dit bedrijf hebben gedaan als iemand die een vergelijkbaar bedrijf van een derde koopt, zoals [eiseres].
21. De voorgaande rechtsoverwegingen brengen het hof tot de slotsom dat de rechtbank de vorderingen van [eiseres] in haar overwegingen ten overvloede terecht niet toewijsbaar heeft geoordeeld, zodat deze in hoger beroep alsnog zullen worden afgewezen. (...)"
2.7. [Eiseres] heeft tijdig cassatieberoep ingesteld. De Staat heeft verweer gevoerd. Partijen hebben hun standpunt
schriftelijk toegelicht. [Eiseres] heeft nog gerepliceerd.
3. Inleiding
3.1.1 Met een kleine variatie op de beroemde aria van de hertog in Verdi's Rigoletto moet worden geconstateerd dat het landbouwbeleid veranderlijk ("mobile") is. De Staat zal de laatste zijn dat te ontkennen.
3.1.2 Deze veranderlijkheid valt te herleiden tot gewijzigde milieu-inzichten. Het gaat daarbij om - het kan [eiseres] en de vele anderen die haar in procedures zijn voorgegaan zonder meer worden toegegeven - niet zelden pijnlijke keuzes met soms grote financiële gevolgen voor sommige agrarische bedrijven.
3.1.3 Anders dan vaak wordt aangevoerd (ook in deze procedure) kan in veel gevallen moeilijk worden gezegd dat betrokkenen met nieuwe maatregelen zijn overvallen. Immers is de agrarische wereld bij uitstek bekend met de veranderlijkheid van het overheidsbeleid. Het moge zijn dat concrete maatregelen niet steeds (of wellicht zelfs: meestal niet) zijn voorzien, dát nieuwe inzichten zullen leiden tot aanpassing van het beleid was genoegzaam bekend. Uit de nitraatrechtlijn van 1991(1) en uit de wijziging van de Meststoffenwet van 1994(2) kon trouwens redelijkerwijs worden afgeleid dat er op dat punt ingrijpende wijzigingen in het verschiet lagen. Het Hof heeft daarop terecht gewezen (rov. 11) en het blijkt ook uit de onder 1.2 geciteerde overeenkomst. Het heeft mij trouwens in een reeks van procedures getroffen hoe uitzonderlijk goed de agrarische wereld op de hoogte is van bestaande regels en hoe gemakkelijk men zich daaraan schijnbaar weet aan te passen.(3)
3.2 Vaak en ook in casu gaat het niet om een nieuw beleid dat door de Nederlandse overheid is "bedacht". Doorgaans - ook in casu - nopen communautaire regels of inzichten tot het omgooien van het roer; ook daarop heeft het Hof terecht geattendeerd (rov. 9). In zo'n setting ligt minder voor de hand om de Nederlandse overheid te verguizen. [Eiseres] ziet dat kennelijk anders. Bij pleidooi in appèl (waar de Staat niet is verschenen) wordt de Staat met verwijten overladen. Zijn handelwijze wordt verwerpelijk genoemd en de regelgeving volstrekt onrechtvaardig (pleitaantekeningen mr Goorts onder 13 en 14). Kwalificaties die voor haar rekening moeten blijven.
3.3 Eenmaal aangenomen dat de overheid haar beleid mag wijzigen (zeker wanneer daartoe de stoot wordt gegeven door de EU) ligt voor de hand dat het onmogelijk is een mouw te passen aan alle voorkomende gevallen waarin dat voor justitiabelen negatief uitpakt. Zou daartoe een verplichting bestaan dan zou de gewenste wijziging - praktisch gesproken - immers niet kunnen worden doorgevoerd. Daarmee zou overheidsbeleid tot in lengte van jaren zijn bevoren. Zou moeten worden aangenomen dat de overheid alle negatieve gevolgen van een nieuw beleid zou moeten vergoeden dan zouden nieuwe inzichten (hoe klemmend ook) niet tot aanpassing van het beleid kunnen leiden. Dat zou onwenselijk zijn en wordt dan ook rechtens niet aanvaard.
3.4 Ik veroorloof me hier nog een klein uitstapje naar de rechtspraak. Ook deze is constant in ontwikkeling. In grote lijnen kan men wel voorspellen in welke richting de rechtsontwikkeling zal gaan. Maar in concrete gevallen is dat zeker niet steeds het geval. Het enige wat we weten, is dat het recht geen onveranderlijke grootheid is. De zegeningen daarvan (en dat zijn er vele) moeten we bekopen met het nu en dan aanvaarden van uitspraken die als een verrassing komen en die aldus verplichtingen creëerden die er naar men dacht niet waren of waaraan niet is gedacht. Zelden wordt gepleit voor stilstand van het recht; nog minder voor vergoeding uit de staatskas van de gevolgen van deze (doorgaans heilzame) rechtspraak.(4)
3.5 M.i. bestaat een onmiskenbare parallel tussen beide kwesties. Merkwaardigerwijs wordt hetgeen onder 3.4 staat door weinigen bestreden. Hetgeen onder 3.3 staat, is weliswaar de meer gangbare opvatting, maar daartegen wordt nochtans met enige regelmaat (vooral in procedures) te hoop gelopen.
3.6 Ik heb me ten slotte nog de vraag gesteld of [eiseres] in haar cassatieberoep kan worden ontvangen. Door de Rechtbank is - in appèl niet bestreden - vastgesteld dat de BV's die hier worden aangeduid als [eiseres] in een v.o.f. samenwerken.(5) Omtrent deze samenwerking is verder niets concreets bekend. Met name is ongewis of [eiseres] nog (voldoende) eigen belang heeft. Nu dit onduidelijk is, kan daaraan m.i. geen grond voor niet-ontvankelijkheid worden ontleend.
4. Juridisch kader
4.1 De huidige Meststoffenwet vervangt de Meststoffenwet van 1947; zij is met ingang van 19 december 1986 gefaseerd in werking getreden.(6) Met ingang van 1 januari 2001 is een stelsel van pluimveerechten ingevoerd in de artikelen 58a tot en met 58y Meststoffenwet.(7) Met ingang van 1 januari 2006(8) zijn de artikelen 58a tot en met 58l van de Meststoffenwet vervallen; de oorspronkelijke bepalingen zijn vernummerd tot de artikelen 22 tot en met 33. De artikelen 58m tot en met 58y zijn per gelijke datum komen te vervallen zonder vernummering.(9)
4.2 De MvT gewaagt van een landelijke groei van de pluimveestapel die er, in het licht van eerder genoemde Nitraatrichtlijn, toe noopt maatregelen te nemen.(10)
4.3 Uitgangspunt in ons recht is dat in beginsel ieder zijn eigen schade draagt. Er moet een rechtsgrond zijn om daarop een uitzondering te maken. Zo'n rechtsgrond kan gelegen zijn in een onrechtmatige daad.(11) Dat uitgangspunt geldt eens te meer in situaties als de onderhavige waarin de Staat op grond van het algemeen belang en in lijn met hogere regels maatregelen heeft genomen die - naast de beoogde voordelen - schade hebben berokkend. In beginsel bestaat weinig grond en is er rechtens ook geen basis om met vrucht vergoeding daarvan te vorderen. Geheel onmogelijk is dat onder bijzondere omstandigheden niet, waarbij met name valt te denken aan art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM.
4.4 Het Hof heeft blijkens rov. 3 de vordering - naar de kern genomen - aldus begrepen dat de Staat wordt verweten in het kader van de nieuwe wettelijke regeling geen voorziening voor [eiseres] te hebben getroffen. Ook de in cassatie niet bestreden rov. 5 onder a en c, waar een samenvatting wordt gegeven van het standpunt van [eiseres], wijst in die richting. Dat geen aanpassing van de wet maar schadevergoeding wordt gevorderd doet daaraan, anders dan onderdeel 1.1 aanvoert, niet af.
4.5 Enigszins vooruitlopend op de bespreking van een aantal klachten: 's Hofs op een waardering en uitleg van de stellingen van [eiseres] gebaseerde oordeel is allerminst onbegrijpelijk. Niet alleen wijst het door het Hof in rov. 5 onder a en c weergegeven standpunt van [eiseres] duidelijk in die richting, ook het petitum - met name hetgeen onder primair en subsidiair staat - biedt daarvoor alleszins steun.
4.6 Bij deze stand van zaken rijst de vraag of de rechter wetten in formele zin mag toetsen. Een vraag die door art. 120 Gw Pro. ontkennend wordt beantwoord.
4.7 Het toetsingsverbod houdt - naast het verbod om wetten in formele zin te toetsen aan de Grondwet - tevens in dat de rechter niet de vrijheid toekomt om zo'n wet te toetsen aan fundamentele rechtsbeginselen.(12)
4.8.1 In het arrest Kooren/Staat gaat de Hoge Raad in op de vraag of voor de schadeplichtigheid van de Staat van belang is of de problematiek van personen (in dat geval een scheepsmakelaar) die door de inwerkingtreding van een wet in formele zin in onevenredige mate in hun belangen zijn getroffen door de wetgever onder ogen is gezien en of, indien dat het geval is, een schadevergoedingsvordering door art. 120 Gw Pro. wordt geblokkeerd. De stelling dat dit niet het geval was, werd verworpen omdat:
"ook dit verwijt berust op de onjuiste opvatting dat art. 120 de Pro rechter niet belet te oordelen dat een wet in formele zin wegens strijd met algemene rechtsbeginselen onrechtmatig is".(13)
4.8.2 In die zaak was nog beroep gedaan op het arrest Leffers/Staat.(14) Tevergeefs evenwel omdat het in de zaak Leffers/Staat niet ging om toetsing van een wet in formele zin, maar om toetsing van een wet in materiële zin. Te weten: een regeling houdende verbod om - behoudens vergunning - voedsel en slachtafval (varkens) voorhanden te hebben of te vervoeren, welke regeling beoogde verspreiding van Afrikaanse varkenspest te voorkomen.
4.9 Na het onder 4.8.1 genoemde arrest is een initiatief-wetsvoorstel ingediend "houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter.'(15) Het inmiddels op 24 november 2008 met de kleinst mogelijke meerderheid door de Eerste Kamer aangenomen(16) wetsvoorstel - dat trouwens de nodige vragen bij de verschillende fracties heeft opgeroepen(17) - brengt geen wijziging aan in andere vraagstukken die met art. 120 Gw Pro samenhangen, zoals de toetsbaarheid van de wet in formele zin aan ongeschreven rechtsbeginselen.(18) Daarom én omdat nog geheel ongewis is of het wijzigingsvoorstel bij tweede lezing met de in art. 137 lid 4 Gw Pro. bedoelde gekwalificeerde meerderheid zal worden aangenomen, bestaat geen aanleiding om de eerder genoemde rechtspraak (opnieuw) ter discussie te stellen. Het middel strekt daartoe blijkens de s.t. van mr Gelpke onder 50 trouwens uitdrukkelijk niet.
4.10.1 Naar de kern genomen komt het betoog van [eiseres] er hoe dan ook op neer dat zij meent dat de wetgever haar in de steek heeft gelaten en dat hij dat niet had mogen doen. Hoe men het wendt of keert, aldus wordt gemorreld aan een wet in formele zin. Daarvoor is naar nationaal recht geen plaats, wat er verder ook zij van de stellingen van [eiseres].
4.10.2 Dit kleemt temeer nu uit de wetsgeschiedenis blijkt(19) dat de wetgever de situatie van [eiseres] heeft onderkend, maar ervoor heeft gekozen hiervoor geen aparte hardheidsclausule op te nemen; ook het Hof wijst daarop in rov. 8. De vraag of het niet toekennen van schadevergoeding alsdan onrechtmatig is wegens schending van een of meer algemene rechtsbeginselen en/of de door de wetgever bewust gemaakte keuze valt te billijken, komt neer op toetsing van de wet (aan fundamentele beginselen) en is dus in strijd met het in art. 120 Gw Pro neergelegde toetsingsverbod.(20) Voor zover de vordering van [eiseres] is gebaseerd op schending door de Staat van fundamentele rechtsbeginselen, loopt zij hierop stuk. Ook mr Scheltema wijst hier op (s.t. onder 2.2.4 e.v.).
4.11 Volledigheidshalve zij gememoreerd dat de Nederlandse regeling (in feite) wortelt in een EG-regeling. Omarming van het betoog van [eiseres] zou erop neerkomen dat door toepassing van het Nederlandse recht het Europese recht zou worden getorpedeerd althans niet volledig tot zijn recht zou komen. Zelfs wanneer het nationale recht daarvoor een basis zou geven of ertoe zou nopen, is dit europeesrechtelijk een brug te ver.(21)
4.12 [eiseres] heeft haar vordering evenwel niet alleen gestoeld op nationaal recht, maar ook op schending van art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM, meer in het bijzonder de regulering van eigendom, zoals onderdeel 2.2 beklemtoont. Vooruitlopend op de behandeling van de afzonderlijke klachten van onderdeel 2 geef ik daarom eerst algemeen overzicht van de stand van zaken.
4.13 Eigendom moet blijkens de rechtspraak van het EHRM worden begrepen als zelfstandige vermogensrechten/-bestanddelen.(22) Afgeleide rechten vallen dus niet onder deze bescherming. Bij ontneming daarvan is in beginsel sprake van regulering van eigendom als bedoeld in de tweede lid van het artikel, dat de verdragsstaten de bevoegdheid geeft om het gebruik van eigendom te reguleren in het algemeen belang.(23)
4.14 Volgens de jurisprudentie van EHRM is in gevallen waarin het niet gaat om een formele onteigening ("expropiation") slechts dan van een ontneming als bedoeld in de tweede volzin van art. 1 sprake Pro wanneer het gaat om een "de facto expropriation".(24)
4.15 In cassatie wordt niet bestreden (integendeel: expliciet tot uitgangspunt genomen) dat het in casu gaat om beperking van de eigendom waarvan sprake is als de gebruiksmogelijkheden van de eigendom worden beperkt zonder dat het beschikkingsrecht daarover (geheel) verloren gaat.(25)
4.16 Wanneer vaststaat dat sprake is van een inmenging (in casu: beperking) in het eigendomsrecht, moet worden beoordeeld of deze kan worden gerechtvaardigd. Het EHRM voert deze toetsing uit volgens een vast stramien. In de eerste plaats gaat het Hof na of de inmenging bij de wet is voorzien (de 'lawfulness-test').(26) Dat dit het geval is, wordt in deze zaak niet bestreden. Vervolgens wordt bezien of de inmenging een gerechtvaardigd algemeen belang dient (de 'general-interest'- test).(27) Dat daarvan sprake is, is geen punt van discussie.
4.17 Bij een (gedeeltelijke) intrekking van een vergunning of andersoortige beperkingen van de uit de vergunning voortvloeiende rechten vormt niet de vergunning zelf het aanknopingspunt voor de eigendomsbescherming, maar het met die vergunning uitgeoefende bedrijf. In lijn hiermee moet, wanneer de omstreden overheidsmaatregel ertoe strekt om bepaalde bedrijfsactiviteiten te beperken ter verwezenlijking van doelstellingen zoals die van de meststoffenregeling, bij de beantwoording van de vraag of die maatregel een "de facto expropriation" inhoudt, gekeken worden naar de effecten van die maatregel op het door die maatregel getroffen bedrijf in zijn geheel. De omstandigheid dat de betrokken regelingen voorzien in een (beperkte) overdraagbaarheid van de mestproductierechten, ontneemt hieraan niet het karakter van een aan de bedrijfsvoering opgelegde beperking.(28)
4.18.1 Art. 1 tweede Pro lid van het Eerste Protocol bepaalt, voor zover hier van belang, dat de bepalingen van het eerste lid op geen enkele wijze het recht aantasten dat een Staat heeft om die wetten toe te passen die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang. Uit het verband tussen de beide leden en de overige bepalingen van art. 1 - meer in het bijzonder het beginsel dat ten grondslag ligt aan de eerste volzin - heeft het EHRM het vereiste afgeleid dat een onder de tweede lid vallende inbreuk op het recht op ongestoord genot van eigendom slechts toegestaan is wanneer er een "fair balance" is getroffen tussen het algemeen belang enerzijds en de bescherming van individuele rechten anderzijds. Dit vereist het bestaan van een "reasonable relationship of proportionality between the means employed and the aim sought to be realised", een redelijke mate van evenredigheid tussen de gebruikte middelen en het doel dat ermee nagestreefd wordt.(29)
4.18.2 Aan het vereiste van een "fair balance" is niet voldaan, indien sprake is van een "individual and excessive burden", een individuele en buitensporige last, voor de betrokken persoon. Bij deze afweging is mede van belang of de maatregel in strijd is met eerder door de overheid gewekte verwachtingen.(30)
4.19.1 Waar het gaat om de beoordeling van wat in het algemeen belang is en de keuze van de middelen om dit belang te dienen, komt de wetgever een "wide margin of appreciation" toe. Dat het gestelde doel ook met een lichter middel kan worden bereikt, is op zichzelf niet voldoende om te concluderen dat de inbreuk ongerechtvaardigd is. Wel kan de aanwezigheid van alternatieven worden meegewogen bij de proportionaliteitstoets.(31) Het lijkt goed hier nogmaals te benadrukken dat - onweersproken - sprake was van door een door milieuoverwegingen ingegeven ingreep die valt te herleiden tot communautaire regelgeving.
4.19.2 Het EHRM gaat in elk geval na of er op nationaal niveau een belangenafweging heeft plaatsgevonden, zonder welke zal worden vastgesteld dat art. 1 EP Pro is geschonden. Als er een nationale procedure is geweest, waarin is getoetst of de inmenging in het eigendomsrecht in het algemeen belang en in overeenstemming met het nationale recht heeft plaatsgevonden, waarin de belangen zorgvuldig zijn afgewogen en zonodig een redelijke schadevergoeding is aangeboden, zal schending van art. 1 EP Pro niet snel worden aangenomen(32)
4.20.1 Ook in het kader van de toetsing of is voldaan aan de voorwaarden die gelden voor een rechtmatige inmenging in het eigendomsrecht in de zin van art. 1 genieten Pro de verdragsstaten in het algemeen een ruime 'margin of appreciation'. Het EHRM is van oordeel dat de beoordelingsvrijheid voor staten als het gaat om de implementatie van sociaal-economische maatregelen ruim moet zijn. Gelet op het voorgaande zal het EHRM het oordeel van de nationale autoriteiten over wat in het algemeen belang is in beginsel aanvaarden, tenzij deze beoordeling kennelijk zonder enige redelijke grond is.(33)
4.20.2 In aanmerking genomen dat:
a. het landbouwbeleid, als gezegd, onderhevig is aan een zekere veranderlijkheid zodat deze dus alleszins voorzienbaar is;
b. dit ook voor [eiseres] in casu duidelijk was; zie onder 3.1. Daar komt nog bij dat in het licht van de nitraatrichtlijn niet goed uit de verf is gekomen waarom [eiseres] geen rekening met maatregelen als hier aan de orde zou hebben kunnen houden;
c. milieudoelstellingen kunnen bogen op brede nationale en internationale steun, zoals onder veel meer blijkt uit art. 2 en Pro 6 EG-verdrag, art. III-233 e.v. van het Verdrag van 29 oktober 2004, Trb. 275 en art. 21 Gw Pro.;
d. voor een aantal schrijnende gevallen voorzieningen zijn getroffen. Ook trouwens voor gevallen als [eiseres] omdat de niet gebruikte rechten verhandelbaar bleven; ook het Hof heeft daarop in rov. 11 terecht gewezen;
e. niet duidelijk is geworden hoe verstrekkend de ingreep voor [eiseres] is geweest. Daarbij valt te bedenken dat honorering van haar standpunt mee zou brengen dat zij beter af zou zijn dan haar verkoper zou zijn geweest, de onder 1.2 genoemde transactie weggedacht; en - het is de andere zijde van de medaille - dat de Staat in zo'n geval slechter af zou zijn. [eiseres] heeft niet uitgelegd en evenmin valt in te zien waarom dat gerechtvaardigd zouden zijn;
f. gezien de onder a en b genoemde omstandigheden had [eiseres] ervoor kunnen kiezen om een op dit soort geenszins onvoorzienbare gevallen toegespitste clausule in de koopovereenkomst op te nemen. Dat zij daarvan heeft afgezien is haar eigen keuze geweest,
zal m.i. niet licht mogen worden aangenomen dat een oordeel dat de Staat geen verdere (zie onder d) schadevergoedingsverplichting jegens [eiseres] heeft op gespannen voet staat met art. 1 EP Pro EVRM.
4.21 Aan hetgeen onder 4.20.2 sub e werd opgemerkt voeg ik nog toe dat een tegengestelde benadering misbruik in de hand zou kunnen werken. Een veehouder (maar hetzelfde zou gelden voor een veelheid van andere situaties) die aan ziet komen dat hij buiten de prijzen gaat vallen, zou de facto van een niet door de wetgever gewenste hardheidsclausule kunnen profiteren door zijn bedrijf over te dragen aan een ander (al dan niet een strofiguur) en de transactie weer terug te draaien nadat de buit binnen is. In casu is er geen enkele grond aan te nemen dat van zo'n constructie sprake is, maar voorkomen moet worden een juridische regel te formuleren die daartoe in de toekomst de stoot zou kunnen geven. Dat is evenwel nauwkeurig waartoe het pleidooi van [eiseres] (ongetwijfeld onbedoeld) strekt. Voor toekomstige gevallen zou omhelzing van dat pleidooi bijkans onoverzienbare (financiële) ellende voor de samenleving als geheel kunnen berokkenen. En bovendien de facto aanzienlijke rechtsongelijkheid teweegbrengen al naargelang de "getroffene" in het zicht van aanstaande maatregelen zijn bedrijf al dan niet verkoopt. Wanneer juist zou zijn dat de koper rechten verwerft die de verkoper niet had, rijst de vraag of dat voordeel (ook bij bona fide transacties) niet ten dele zou worden verdisconteerd in de koopprijs. Als dat zo zou zijn dan zou dat betekenen dat ook de verkoper louter en alleen als gevolg van de verkoop rechten (een vergoeding) zou ontvangen die hij niet zou hebben genoten op grond van een wettelijke regel en zonder verkooptransactie. Dat zou de rechtsongelijkheid alleen maar verder in de hand werken. Ik laat nog maar rusten wat rechtens zou (moeten) zijn bij economische eigendomsoverdracht.
4.22 Hoewel uiteraard niet beslissend omdat het gaat om niet Nederlands recht, lijkt goed te vermelden dat de Memorie van toelichting bij de invoering van het stelsel van pluimveerechten(34) uitvoerig ingaat om de mogelijke strijd met art. 1 EP Pro. Daarover wordt het volgende gezegd:
"Ook het eerste protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) noopt niet tot schadevergoeding. In art. 1 van Pro dat verdrag wordt het recht op ongestoord genot van eigendom beschermd en wordt bepaald dat ontneming van de eigendom alleen kan geschieden in het algemeen belang, onder voorwaarden voorzien in de wet, en in overeenstemming met de algemene beginselen van internationaal recht. Blijkens artikel 1 tast Pro dit op geen enkele wijze het recht van staten aan tot regulering van eigendom in overeenstemming met het algemeen belang. Van enige ontneming van eigendom is bij de invoering van het stelsel van pluimveerechten geen sprake, uitsluitend van een ten opzichte van het bestaande systeem van mestproductierechten verdergaande inperking van de gebruiksmogelijkheden van de eigendom, te weten van de bedrijfsgebouwen en de grond van het pluimveebedrijf. Dit gebeurt in het algemeen belang, met name ter verzekering van de effectieve realisatie van de bemestingsnormering, zoals is uiteengezet in paragraaf 2. Uit duidelijke jurisprudentie van het Europese Hof voor de rechten van de mens moet worden afgeleid dat van enige schadeplicht van de overheid bij maatregelen als de onderhavige geen sprake is (vgl.: EHRM, 7 juli 1989, zaak Tre Traktörer, Serie A, Vol. 159; EHRM; 18 februari 1991, zaak Fredin, Serie A, Vol 192; vgl. ook de uitspraken van de Europese Commissie voor de rechten van de mens: ECRM, 6 oktober 1981, DR 26, p.255; ECRM, 5 december 1984, DR.40, p. 234; ECRM 9 maart 1989, DR 60, 9.128). Dat is overigens ook de lijn van de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen over melkquota (HvJ 44/89, Jur. 1991, p. 5119 (Von Deetzen), HvJ 2/92, Jur. 1994, p.955 (Bostock) en HvJ 177/90, Jur. 1992, p. 35 (Kuhn); HvJ 22/94, Jur. 1997, p.1809 (Irish Farmers Association)). Overigens laat het Europese Hof voor de rechten van de mens een ruime beoordelingsvrijheid aan de Staten bij de vraag of en in welke mate financiële compensatie moet plaatsvinden (vgl.: EHRM, 21 februari 1986, zaak James, Serie A, Vol 98B, par. 46)."
5. Bespreking van het middel
5.1 Onderdeel 1 - dat ziet op de rov. 3-13 - waaiert uit in tien klachten; evenals onderdeel 2 dat de strijd aanbindt met rov. 17-20. Onderdeel 3 bouwt voort op de voorafgaande onderdelen; het behelst geen afzonderlijke klacht.
5.2 Onderdeel 1.1 betoogt dat, voor zover het Hof in rov. 3 bedoelt dat Van den Boo-men verlangt dat de Meststoffenwet wordt aangepast, wordt miskend dat zij slechts vordert dat voor haar een schadevergoedingsregeling wordt getroffen. Aanpassing van de Meststoffenwet is uitdrukkelijk geen onderdeel van haar de vordering.
5.3 De klacht mist feitelijke grondslag nu zij - zoals de s.t. van mr Gelpke onder 21 trouwens zelf ook aangeeft - berust op een onjuiste lezing van 's Hofs arrest. Dat blijkt reeds uit de weergave van het betoog van [eiseres] in rov. 5; datzelfde geldt voor onder rov. 13. Voor zover het Hof het beroep op gewekt vertrouwen afhandelt in rov. 12 is ook die uiteenzetting - terecht - niet gesteld in de door het onderdeel genoemde sleutel.
5.4 Daar komt nog bij dat ook rov. 3 op zich geenszins dwingt tot de lezing die het onderdeel daaraan geeft. Het treffen van een hardheidsregeling behoeft luce clarius niet alleen (of zelfs maar in de eerste plaats) te geschieden bij de wet. Er is geen goede grond aan te nemen dat het Hof dat (in rov. 3) anders heeft gezien.
5.5 Onderdeel 1.2 klaagt over rov. 6-13. Het gaat er in de eerste plaats vanuit dat het Hof heeft bedoeld dat de wetgever heeft beslist dat door de Staat geen buitenwettelijke schadevergoeding of nadeelcompensatie kan worden toegekend op grond van - samengevat - fundamentele rechtsbeginselen. 's Hofs oordeel zou onjuist zijn als het Hof heeft bedoeld dat de wetgever heeft beslist dat de Staat nimmer fundamentele rechtsbeginselen schendt wanneer geen buitenwettelijke schadevergoeding of nadeelcompensatie wordt toegekend.
5.6 De eerste klacht ontbeert feitelijke grondslag omdat het Hof iets dergelijks niet heeft overwogen. Het Hof heeft overwogen dat de wetgever een situatie zoals die van [eiseres] heeft onderkend, maar daarin geen aanleiding heeft gezien om voor die gevallen een aparte hardheidsclausule op te nemen.
5.7 De tweede klacht is geen beter lot beschoren nu niets erop wijst dat het Hof aldus heeft geoordeeld. Het onderdeel laat trouwens ook na voldoende nauwkeurig aan te geven waar dat zou zijn gebeurd zodat aan twijfel onderhevig is of de klacht voldoet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv Pro.
5.8.1 Bovendien doet deze kwestie niet ter zake omdat de vordering, voor zover louter gebaseerd op nationaal Nederlands recht, afstuit op het toetsingsverbod; zie onder 4. Daarbij moet worden bedacht dat de wetgever, naar de uitvoerige en interessante uiteenzetting aan het slot van het onderdeel uit het oog verliest, de onderhavige kwestie onder ogen heeft gezien zoals het Hof in rov. 8 met juistheid aangeeft.
5.8.2 Mr Gelpke wijdt in zijn s.t. onder 30 e.v. nog belangwekkende en knappe beschouwingen aan de bestuursrechtelijke rechtspraak nopens besluiten. Ik meen daaraan voorbij te kunnen gaan omdat het in casu niet gaat om zulk een besluit. Het primaat van de wetgever (in formele zin) zou buitendien op de helling komen te staan en het toetsingsverbod zou een dode letter worden wanneer de door hem gepropageerde vluchtroute zou worden opengesteld. Dat is geen aantrekkelijk perspectief. Bovendien is er geen noodzaak voor het openen van deze route omdat art. 1 Eerste Pro Protocol EVRM, dat van hoger orde is dan het nationale Nederlandse recht, zo nodig goede diensten bewijzen. Zij het dan ook dat dit artikel, zoals hierna bij de bespreking van onderdeel 2 zal blijken, niet steeds de helpende hand kan bieden.
5.9 Op het bovenstaande en met name ook het toetsingsverbod stuit ook onderdeel 1.3 af, inhoudend dat het Hof ten onrechte niet of onvoldoende op een aantal door [eiseres] genoemde omstandigheden is ingegaan. Ten overvloede ga ik nog op een aantal specifieke klachten van onderdeel 1.3 in.
5.10 Anders dan het eerste liggend streepje wil doen geloven, is het Hof wel ingegaan op de stelling van [eiseres] dat zij ten tijde van de aankoop niet op de hoogte kon zijn van de invoering van het stelsel van pluimveerechten. Te die aanzien heeft het Hof overwogen dat de beperking van de mestproductie ten tijde van de bedrijfsovername door [eiseres] al jaren maatschappelijk in discussie was en dat niet kon worden verwacht dat de pluimveesector niet beperkt zou worden (rov. 11, derde liggend streepje).(35) Daar komt nog bij dat (mij) allerminst duidelijk is waarom voor [eiseres] een uitzonderingspositie zou moeten worden gemaakt. Zelfs als juist zou zijn dat zij met een en ander niet heeft gerekend en had behoeven te rekenen, blijft overeind dat dit voor anderen gelijkelijk geldt. Ook voor hen geldt dat ze om welke reden dan ook hokken enige tijd leeg kunnen hebben laten staan.
5.11 Met de onder het tweede gedachtestreepje weergegeven stelling van [eiseres] heeft het Hof rekening gehouden nu deze omstandigheid door de Rechtbank in de feitenvaststelling tot uitdrukking is gebracht en het Hof van die feiten is uitgegaan. Bovendien is het belang mij niet goed duidelijk.
5.12 Onder het derde liggend streepje klaagt [eiseres] erover - samengevat - dat het Hof niet (voldoende) is ingegaan op haar stellingen dat zij ten opzichte van andere pluimveehouders onevenredig zwaar zijn getroffen.
5.13.1 Ook deze klacht berust op een verkeerde lezing van 's Hofs arrest waarin wel degelijk op dit betoog wordt ingegaan. Het Hof wijst er vooreerst op dat de wetgever de situatie van [eiseres] heeft onderkend, maar geen aanleiding heeft gezien hiervoor een aparte hardheidscategorie op te nemen (rov. 8). Volgens het Hof heeft de wetgever met het resultaat van zijn afweging niet de grenzen van de hem toekomende beoordelingsvrijheid overschreden (rov. 10). In rov. 18 wordt vervolgens uitgelegd waarom [eiseres] ook in haar verhouding tot de andere pluimveehouders geen onevenredig zware last behoeft te torsen. In 's Hofs oordeel weegt zwaar dat de latente ruimte allerminst waardeloos was en trouwens, naar uit rov. 11 blijkt, door [eiseres] tegelde is gemaakt. Bij die stand van zaken komt aan hetgeen in het onderdeel te berde wordt gebracht onvoldoende betekenis toe. Eens te meer nu (door het middel) niet uit de doeken wordt gedaan, onder verwijzing naar stellingen in feitelijke aanleg, waarom [eiseres] rekening houdend met deze opbrengst verhoudingsgewijs onevenredig is getroffen. Met name ook in de cvr, waarop in dit verband beroep wordt gedaan, is daarover niets te vinden. Ook onder het hoofdje schade (cvr onder 90 e.v.) wordt een en ander niet duidelijk nu daarin slechts wordt gerept de kosten van bijkoop van pluimveerechten.
5.13.2 Voor zover nog wordt betoogd dat [eiseres] "anders" 290.000 "vleeskuikens" had mogen houden, stuit die stelling af op de onder 1.6 genoemde vaststaande feiten.
5.13.3 Mocht de klacht ertoe strekken dat de omtandigheid dat de wetgever deze kwestie wél onder ogen heeft gezien, er desondanks vanaf heeft gezien om een vergoeding te regelen, maar nochtans de mogelijkheid heeft willen openhouden dat de rechter deze toekent (zoals de s.t. onder 29 voorstaat), is ongetwijfeld sprake van een scherpzinnige gedachte. Maar het betoog kan m.i. niet als juist worden aanvaard. Wanneer de wetgever iets expliciet als probleem onderkent, maar daarvoor - anders dan voor andere situaties - geen voorziening treft, brengt dat - wellicht behoudens concrete, duidelijke en niet voor verschillende uitleg vatbare aanwijzingen in andere richting waaromtrent niets is aangevoerd - m.i. mee dat de wetgever zo'n voorziening niet heeft gewild. De passage waarop de s.t. sub 29 beroep doet, kan bezwaarlijk als een contra-indicatie worden gezien nu daarin wordt aangegeven dat de bewindsman meent dat geen schadevergoedingsverplichting bestaat.
5.14 Op de door het vierde liggende streepje betrokken stelling dat [eiseres] geen rekening behoefde te houden met beperkende maatregelen voor de pluimveesector voordat de Minister deze aankondigde bij brief van 6 november 1998 heeft het Hof gerespondeerd. In rov. 11, derde liggend streepje, overweegt het Hof immers dat de beperking van de mestproductie ten tijde van de bedrijfsovername al jaren een voorwerp van maatschappelijke discussie was en dat (ook toen al niet meer) niet kon worden verwacht dat de pluimveesector in de toekomst niet beperkt zou worden. Dat oordeel lijkt mij onjuist noch onbegrijpelijk, zoals al vaker uiteengezet.
5.15 Dat [eiseres] in hoger beroep haar stellingen heeft gehandhaafd, doet anders dan het zesde liggend streepje aanvoert, aan het voorgaande.9.7 niet af, nog daargelaten dat deze mededeling niet als klacht kan worden aangemerkt omdat zij geen enkel aanknopingspunt biedt. Datzelfde geldt vor het vijfde liggende streepje waarin wordt vermeld van welke schade [eiseres] geen vergoeding heeft gevorderd.
5.16 Ook op de stellingen van [eiseres] zoals weergegeven onder het zevende liggend streepje is het Hof voldoende ingegaan. Het betoog van [eiseres] komt erop neer dat het onrechtmatig handelen van de Staat eruit bestaat dat hij nalaat voor haar een passende schadevergoedingsregeling te treffen waarin kan worden voorzien door een regeling van lagere orde dan een formele wet. Het toetsingsverbod staat daaraan volgens [eiseres] niet aan in de weg.
5.17.1 Het Hof is op deze stellingen ingegaan in de rov. 8-10. Daarin wordt overwogen dat de wetgever de situatie van [eiseres] heeft onderkend, maar geen aanleiding heeft gezien hiervoor een aparte hardheidscategorie op te nemen. Bij de uiteindelijke wettelijke regeling - die een afweging van belangen behelst - heeft de Staat de grenzen van de hem toekomende beoordelingsvrijheid niet overschreden. Op de eerder aangegeven gronden is dat oordeel niet onjuist.
5.17.2 Ik ga er dan gemakshalve maar aan voorbij dat het betoog in de cvr waarop beroep wordt gedaan (naast gemopper over het toetsingsverbod) een gans andere strekking had dan het onderdeel wil doen geloven. Onder 48 wordt het betoog immers ingebed in een kader waarin de wetgever een probleem niet of onvoldoende heeft onderkend. Naar 's Hofs - terecht niet bestreden - oordeel doet die situatie zich in casu niet voor.
5.18 Onder het laatste liggend streepje betoogt [eiseres] dat het Hof niet is ingegaan op haar stellingen dat zij aan "uitlatingen van de staatssecretaris in de tweede Kamer" het vertrouwen mocht ontlenen dat voor haar situatie een regeling zou worden getroffen.
5.19.1 Het Hof is evenwel ook op deze stellingen ingegaan. Zo wordt in rov. 12 overwogen dat op uitlatingen van een bewindspersoon bij de behandeling van een wetsvoorstel geen gegrond beroep wegens schending van een of meer van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan worden gebaseerd. In rov. 13 vervolgt het Hof dat niet kan worden vastgesteld dat [eiseres] aan toezeggingen van de Minister of Staatssecretaris het gerechtvaardigde vertrouwen heeft kunnen ontlenen dat ook voor haar situatie een voorziening zou worden getroffen die haar eventuele nadeel zou opheffen. Zoals hierna nog aan de orde komt, wordt dat oordeel tevergeefs bestreden waarop ook deze klacht afstuit.
5.19.2 De klacht mislukt trouwens ook en vooral omdat in de mvg onder 51-60, anders dan het onderdeel aanvoert, niets wordt gesteld over uitlatingen van de Staatssecretaris in de Tweede Kamer. Gesproken wordt slechts van een brief van [eiseres] (het gaat in werkelijkheid om een brief van haar raadsman) aan de Minister (sub 52).
5.20 Bovendien valt niet in te zien hoe pretense uitlatingen in 2001 redengevend kunnen zijn geweest voor bij het aangaan van de overeenkomst in 1997 bestaande verwachtingen.
5.21 Onderdeel 1.4 klaagt over 's Hofs oordeel dat [eiseres] ten tijde van de overname niet gerechtvaardigd kon verwachten dat de pluimveesector niet beperkt zou worden, nu de maatschappelijke discussie over beperking van de mestproductie al jaren gaande was. Voor zover het Hof daarmee van oordeel zou zijn dat deze omstandigheid in de weg staat aan het toekennen van buitenwettelijke schadevergoeding wordt dat oordeel bestreden.
5.22 Deze klacht faalt omdat het blijkens de eerste alinea van rov. 11 om niet meer gaat dan een door het Hof in aanmerking genomen omstandigheid ("is verder (..) van belang").
5.23 Ten overvloede: het Hof heeft terecht betekenis aan deze kwestie toegekend.(36) Daarbij valt nog te bedenken dat specifieke voorzienbaarheid onder meer kan worden gebaseerd op de inhoud van besluiten en beleidsdocumenten van de overheid, mits deze openbaar zijn gemaakt en voldoende concreet zijn.(37) Bij de toepassing van het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten spelen echter niet zelden meer abstracte, globale aanknopingspunten voor voorzienbaarheid een rol. De voorzienbaarheid wordt mede beoordeeld aan de hand van wat wel wordt genoemd het 'normale verwachtingspatroon', het 'normale patroon van verwachtingen en risico's'.(38)
5.24 De overheid heeft tot taak het algemeen belang te behartigen. Die taak kan zij niet vervullen zonder dat soms in het algemeen belang individuele belangen worden aangetast. Burgers en ondernemers mogen er in onze dynamische en technisch hoog ontwikkelde samenleving dan ook niet vast op rekenen dat hun belangen nimmer zullen worden aangetast zonder dat daar onmiddellijk een compensatie van overheidswege tegenover staat. Het gebruikelijke verwachtingspatroon in dit verband wordt mede bepaald door normale maatschappelijke ontwikkelingen en de dienaangaande van de overheid redelijkerwijs te verwachten maatregelen. Aan dit verwachtingspatroon kan ook bijdragen de omstandigheid dat de getroffen ondernemersactiviteit reeds onderwerp was van regulering van overheidswege.(39)
5.25 Het verwachtingspatroon wordt mede bepaald door de risico's die inherent zijn aan de aard van de door de benadeelde ontplooide activiteiten en de dienaangaande van de overheid te verwachten maatregelen.(40) Bedrijven die in de voedings- of agrarische sector opereren, moeten er in het algemeen rekening mee houden dat maatschappelijke ontwikkelingen (bijvoorbeeld op het gebied van de volksgezondheid, consumentenbelangen en milieu) vergen dat zij hun bedrijfsvoering en/of producten aanpassen.(41) De varkenshouder, de tabaksfabrikant en de exploitant van een gokhal zullen rekening moeten houden met overheidsmaatregelen ter bescherming van respectievelijk het milieu, de volksgezondheid en beperking van gokverslaving. Dat geldt ook indien dergelijke maatregelen nog niet concreet zijn beschreven in enig formeel besluit of beleidsdocument. Het wordt in beginsel niet ongerechtvaardigd geacht om de kosten verbonden aan maatregelen ter beperking van dit soort schade voor rekening te laten van bedrijven die deze schade aan milieu etq veroorzaken.(42)
5.26.1 Ook voor zover zou moeten worden aangenomen dat in casu slechts sprake was van "de enkele mogelijkheid van het bestaan van risico's" (wat het Hof op goede en begrijpelijke gronden niet heeft aangenomen omdat redelijkerwijs vast stond dat maatregelen zouden worden genomen) komt dat [eiseres] niet te stade. Ook dan blijft overeind dat haar winstgevendheid niet teloor is gegaan (zij heeft het tegendeel in elk geval niet gesteld, laat staan dat het onderdeel daarop beroep doet), terwijl over de omvang van haar schade in verhouding tot de omzet en winst van haar onderneming en rekening houdend met de opbrengst van de litigieuze rechten niets concreets is aangevoerd.
5.26.2 In dit verband ware te bedenken dat als vuistregel voor het normale bedrijfsrisico (dat niet op de samenleving kan worden afgewenteld) lijkt te gelden dat de ondernemer (ten minste) 15% van de jaaromzet voor eigen rekening moet nemen.(43)
5.27 Onderdeel 1.5 voldoet niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv Pro. omdat niet wordt aangegeven op welke stellingen het Hof had moeten ingaan.
5.28 Bovendien is volkomen juist 's Hofs oordeel dat de in rov. 11 genoemde omstandigheden van belang zijn. Meer of anders zegt het Hof niet. In rov. 13 trekt het Hof uit al hetgeen daaraan voorafgaat de conclusie dat de wetgever bij de invoering van het stelsel van pluimveerechten geen fundamenteel rechtsbeginsel heeft geschonden dat een onrechtmatige daad van de Staat oplevert. Hierin ligt besloten dat ook het evenredigheidsbeginsel niet is geschonden.
5.29 Hoe dit ook zij: het toetsingsverbod staat in de weg aan aanvaarding van het betoog van [eiseres].
5.30 Onderdeel 1.6 klaagt dat het Hof geen herkenbare en gemotiveerde beslissing heeft gegeven terzake van de vraag of al dan niet sprake is van een onevenredig nadeel ten opzichte van 1) pluimveehouders die niet voor 6 november 1998 een bedrijf hebben gekocht waarop de mestproductierechten deels niet werden gebruikt en 2) pluimveehouders die voor 6 november 1998 enkel niet-grondgebonden mestproductierechten hebben overgenomen en die een beroep kunnen doen op de hardheidsregeling.
5.31 Het onderdeel voldoet niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv Pro, nu niet wordt vermeld waar een dergelijke stelling in de gedingstukken zou zijn te vinden. Ook overigens is de klacht gedoemd te mislukken nu a) de vordering afstuit op het toetsingsverbond (klaarblijkelijk rov. 6) en b) het Hof wél op deze kwestie is ingegaan in rov. 18.
5.32 Rov. 12 wordt onder vuur genomen door onderdeel 1.7. Geklaagd wordt over het oordeel dat 'voor zover een bewindspersoon bij de behandeling van een wetsvoorstel uitlatingen doet in zijn hoedanigheid van medewetgever, daarop geen gegrond beroep wegens schending van een of meer van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur kan worden gedaan in het kader van de uitvoering van die wet'. Dit oordeel zou in zijn algemeenheid onjuist zijn omdat dergelijke uitlatingen mede betrekking kunnen hebben op zijn positie als onderdeel van de uitvoerende macht.
5.33 Deze klacht mislukt reeds omdat volstrekt onduidelijk is op welke uitlatingen wordt gedoeld en waarom deze [eiseres] van nut zouden (kunnen) zijn. Nog geheel daargelaten dat uitlatingen van bewindslieden ten opzichte van (een van de Kamers van) de Staten-Generaal niet licht zullen mogen worden aangemerkt als aan derden gerichte toezeggingen. Reeds niet omdat de vraag welke betekenis daaraan toekomt niet alleen afhangt van hetgeen een bewindspersoon heeft gezegd, maar ook hoe het debat verder is verlopen. Het toekennen van beslissende betekenis aan beschouwingen, gerukt uit hun context en los van het verdere verloop van de discussies en de vraag of en zo ja hoe door (een van de) Kamers van de Staten-Generaal op de uitlatingen is gereageerd, zou de parlementaire democratie in gevaar brengen.
5.34 Ten overvloede en ambtshalve nog een enkel woord over deze kwestie ten gronde. In de mvg onder 51 beroept [eiseres] zich op beweerde toezeggingen door de Minister en de Staatssecretaris op grond waaraan zij de verwachting mocht ontlenen dat voor haar een voorziening zou worden getroffen. Zij verwijst in dit verband in de nrs 52 en 56 naar twee verslagen van algemeen overleg tussen de vaste kamercommissie en de betreffende Staatssecretaris.(44)
5.35.1 In kamerstuk 28385 nr 19 blz. 6 is sprake van een verzoek aan LTO om (naar ik begrijp) knelgevallen (onduidelijk is welke) in de pluimveesector te inventariseren, "inclusief een plan van aanpak met een financiële onderbouwing". Daarna zullen nadere afspraken worden gemaakt "onder andere een financiële bijdrage van het ministerie van LNV".
5.35.2 Deze uiteenzetting kan [eiseres] om een veelheid van redenen niet baten:
a. van een concrete toezegging is evident geen sprake;
b. onduidelijk is om welke "knelgevallen" het gaat;
c. wél duidelijk is dat de Staat hooguit een bijdrage aan LTO wil leveren.
5.36 Het andere stuk ziet op de varkenshouderij en mogelijk (het is niet ten volle duidelijk) "melkrunderen". Het belang daarvan ontgaat me, nog daargelaten dat het stuk slechts 4 pagina's heeft zodat blz. 8 niet bestaat. Voor zover wordt gedoeld op een verslag dat gedeeltelijk hetzelfde nummer heeft,(45) gaat het betoog evenmin op. Ook dat stuk gaat over (in de bewoordingen van het verslag) beschadiging van kool en geit in de varkenshouderij. Het doet hier dus niet ter zake.
5.37 Niet valt in te zien op welke wijze [eiseres] aan een en ander het door haar gestelde gerechtvaardigde verwachting kon ontlenen dat aan haar specifieke situatie zou worden tegemoet gekomen. Het tegendeel lijkt het geval, nu de situatie van [eiseres] bij de invoering van het stelsel van pluimveerechten met zoveel woorden aan de orde is gesteld.(46) De Minister heeft over deze situatie gezegd:
"Ingeval van een bedrijfsoverdracht kan zich de situatie voordoen dat de oorspronkelijke rechthebbende voor de overdracht met het oog op de bedrijfsbeëindiging niet het gehele mestproductierecht voor het houden van pluimvee heeft benut. Dat deze latente ruimte niet wordt omgezet in een pluimveerecht, is onlosmakelijk verbonden met de belangrijkste doelstelling van de invoering van het stelsel van pluimveerechten, namelijk bevriezing van de daadwerkelijke omvang van de landelijke pluimveestapel. Daarbij mag overigens niet worden vergeten dat degene die het bedrijf overneemt de keuze heeft uit drie referentiejaren, waaruit hij de voor hem meest gunstige kan kiezen. Ook bestaat de mogelijkheid dat het desbetreffende bedrijf in aanmerking komt voor een afwijkende bepaling van het pluimveerecht ingevolge het voorgestelde artikel 58k, eerste lid, onderdelen a of c, op grond waarvan de latente ruimte toch wordt omgezet in een pluimveerecht - als aan de in dat artikel en de op basis van dat artikel bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels is voldaan."
5.37.2 De Staten-Generaal heeft daarmee genoegen genomen.
5.38.1 Zoals al eerder gezegd, valt niet in te zien waarom [eiseres] aan jaren ná de litigieuze transactie (in 1997) gedane mededelingen voor de onderhavige zaak relevant vertrouwen heeft kunnen ontlenen.
5.38.2 Bovendien past de rechter m.i. zéér grote terughoudendheid om uit uitlatingen in het parlementaire debat toezeggingen aan derden af te leiden. Niet alleen omdat het m.i. op de weg van de Kamer ligt om een bewindsman, als dat nodig wordt geoordeeld, aan te sporen zich aan eerdere "toezeggingen" aan de Kamer te houden, maar ook omdat dergelijke uitlatingen zonder de precieze achtergrond en context (van politieke en andere aard) te kennen moeilijk op hun precieze strekking kunnen worden beoordeeld. Als vuistregel zal mogen worden aangenomen dat niet wordt beoogd om rechtens afdwingbare toezeggingen jegens derden te doen, al was het maar omdat de meeste bewindspersonen (en kamerleden) geen jurist zijn en allicht in een parlementair debat niet aanstonds denken in termen van voor derden afdwingbare verplichtingen. Voorkomen moet m.i. worden dat bewindspersonen en kamerleden rechtens gehouden worden om hun woorden op een door juristen afgesteld goudschaaltje te wegen omdat de rechter deze anders met Haviltex-achtige formules gaat uitleggen en daaraan een betekenis toekent die het kamerlid of de bewindspersoon redelijkerwijs of in elk geval met reële waarschijnlijkheid niet hebben beoogd. Daarbij valt, voor zover nodig, nog te bedenken dat bewindslieden, die niet zelden worden geconfronteerd met sterke aandrang van de Minister van Financiën om de uitgaven binnen de perken te houden (zoal niet terug te dringen), niet spoedig voor Sinterklaas willen en politiek "mogen" spelen.
5.39 Buitendien verliest de steller van het middel uit het oog dat dat het Hof uitdrukkelijk heeft overwogen dat geen beroep kan worden gedaan op uitlatingen van een bewindspersoon bij de behandeling van een wetsvoorstel in zijn hoedanigheid van medewetgever (rov. 12). Het Hof geeft dus geen oordeel over uitlatingen van een bewindspersoon als onderdeel van de uitvoerende macht.
5.40 Onderdeel 1.8 hangt in de lucht omdat niet duidelijk is op welke uitlatingen "van een bewindspersoon buiten het parlement" beroep wordt gedaan; ook de s.t. zwijgt daarover oorverdovend stil.
5.41 Bovendien valt niet in te zien waarom - in de bewoordingen van rov. 11 - "algemene uitlatingen van een bewindspersoon buiten het parlement die niet op een specifieke of concrete situatie betrekking hebben" [eiseres] soelaas zouden kunnen bieden. Het onderdeel lijkt dat anders te zien maar laat na aan te geven waarom dat zo is. Het voldoet daarmee niet aan de eisen van art. 407 lid 2 Rv Pro.
5.42 Voor zover onderdeel 1.9 meer of andere klachten of omstandigheden dan hiervoor besproken aan de orde bedoelt te
stellen, is mij niet duidelijk welke dat zijn. Ik kan er dan ook niet op ingaan. Het onderdeel deelt daarmee het lot van zijn voorgangers. Hetzelfde geldt voor onderdeel 1.10 dat geen zelfstandige klacht vertolkt.
5.43 Onderdeel 2 trekt ten strijde tegen 's Hofs oordeel met betrekking tot de beweerde schending van art. 1 EP Pro EVRM. Onderdeel 2.1 bevat geen klacht.
5.44.1 Alvorens deze klachten, die het stramien van onderdeel 1 volgen, te bespreken, lijkt goed eerst 's Hofs oordeel te analyseren. Dat komt in mijn eigen woorden weergegeven op het volgende neer:
a. de getroffen maatregel is genomen in het algemeen belang;
b. het gaat niet om een ontneming, maar om een beperking van eigendom;
c. de beperking blijft binnen redelijke - door art. 1 EP Pro toegelaten - grenzen omdat
* het gebruik van de eigendom als zodanig niet is aangetast;
* weliswaar een beperking is gesteld aan het gebruik (minder kippen mogen worden gehouden), maar in plaats daarvan kan en mag de grond voor andere agrarische doeleinden worden gebruikt. Het is de eigen keuze van [eiseres] geweest om van deze mogelijkheid geen gebruik te maken, wat volgens de rechtspraak van het EVRM een relevante factor is;(47)
* wanneer de mogelijkheid tot ander gebruik niet zou worden benut, konden de "latente rechten" worden verkocht. [eiseres] heeft dat ook gedaan;
d. alleszins voorzienbaar was - ook en met name voor [eiseres] - dat in het algemeen belang beperkingen aan de "mestproductie" zouden worden gesteld. [Eiseres] heeft desondanks - hetgeen haar vanzelfsprekend vrijstond - een kippenboerderij gekocht, klaarblijkelijk zonder in de overeenkomst op dit punt enige voorziening op te nemen.
5.44.2 Het Hof tekent nog aan dat [eiseres] in vergelijking met de maatregelen die zijn getroffen met betrekking tot varkenshouders goed af is omdat zij, anders dan deze varkenshouders, niet is getroffen door een korting met 30% waarmee zij blijkens de overeenkomst wél rekening had gehouden. Het Hof brengt aldus tot uitdrukking dat [eiseres] niet alleen bekend was met het probleem maar ook, naar valt aan te nemen, bij de bepaling van de aankooppprijs van de onderneming rekening heeft gehouden (of in elk geval rekening had kunnen houden wanneer dit punt naar behoren zou zijn uitonderhandeld) met de verwachte maar niet gerealiseerde korting.
5.44.3 Onder dit samenstel van omstandigheden is naar 's Hofs oordeel geen sprake van een ontoelaatbare regulering van [eiseres]s eigendom, zelfs wanneer juist zou zijn dat zij in verhouding tot sommige groepen pluimveehouders slechter af zou zijn.
5.45 Opmerking verdient nog dat [eiseres] niets heeft aangevoerd omtrent haar beweerde schade in relatie tot de omzet en/of winst van haar onderneming. Noch ook is aangevoerd dat/of er schade zou zijn geweest wanneer ervoor was gekozen de litigieuze rechten op de wél toegestane wijze aan te wenden en zo er dan schade zou zijn geweest wat de omvang daarvan dan zou zijn geweest.
5.46.1 's Hofs onder 5.44 samengevatte oordeel kan de toets der kritiek doorstaan, mede in aanmerking genomen de ruime beoordelingsmarge die nationale overheden op dit punt toekomt.(48) De klachten stuiten daarop af. Volledigheidshalve ga ik er nog kort op in. Voor het overige zij verwezen naar de behandeling van onderdeel 1 en de algemene uiteenzetting over art. 1 EP Pro onder 4.12 e.v. Aantekening verdient nog dat het met betrekking tot onderdeel 1 betoogde omtrent het toetsingsverbod in casu niet van belang is.
5.46.2 's Hofs oordeel dat de Nederlandse wetgever de vraag of al dan niet sprake is van schending van art. 1 EP Pro onder ogen heeft gezien (rov. 19) is een obiter dictum. Anders dan het Hof mogelijk meent, is het belang daarvan betrekkelijk. Het is in elk geval niet beslissend nu het hier gaat om een kwestie van Europees recht.
5.46.3 Bij het navolgende laat ik rusten of juist is de kernstelling van [eiseres] dat zij geen gebruik kon maken van latente rechten, naar ik begrijp omdat zij vanwege de bedrijfsoverdracht niet voor een referentiejaar kon kiezen op de voet van de Meststoffenwet 2000 (inl. dagv. onder 12).
5.47.1 In de op dit punt summiere s.t. zoekt [eiseres] voor onderdeel 2 haar heil bij het arrest NVV/Staat.(49) Waarom dat belangrijke arrest koren op haar molen zou zijn wordt evenwel niet goed duidelijk. In dat arrest wordt overwogen dat
"het in beginsel niet ongerechtvaardigd is om de kosten verbonden aan maatregelen ter beperking van schade aan het milieu en andere maatschappelijke belangen voor rekening te laten van de bedrijven die die schade veroorzaken" (rov. 7.2).(50)
5.47.2 Voorts wordt als relevante factor genoemd dat de betrokken rechten in eerste instantie om niet bij de wet zijn toegekend (rov. 7.2). In casu heeft [eiseres] daarvoor mogelijk (het is niet gesteld)(51) betaald, maar of haar onderneming voordien al gratis rechten had verworven, is in het ongewisse gebleven. Veronderstellenderwijs aangenomen dat zij voor de rechten bij de bedrijfsovername heeft betaald, is van belang a) dat zij rekening heeft moeten houden met een beperking van deze rechten(52) en b) dat zij ten dele beter af is geweest dan waarmee zij blijkens de overeenkomst had gerekend; zie onder 5.44.2.
5.48 Anders dan onderdeel 2.2 meent, komt het hier m.i. niet zozeer aan op de vraag of [eiseres] vergelijkenderwijs excessief is getroffen, maar veeleer op die of sprake is van een "individual and excessive burden", waarbij de nationale overheid een ruime beoordelingsmarge heeft.(53) Op de hiervoor genoemde gronden heeft het Hof deze vraag terecht ontkennend beantwoord. Bij de bespreking van onderdeel 1.1 is uiteengezet dat en waarom het op vertrouwen gebaseerde betoog niet opgaat.
5.49 Onderdeel 2.3 faalt op de onder 5.44-5.46.1 genoemde gronden.
5.50 Onderdeel 2.4 loopt stuk op de onder 5.48 genoemde grond en voorts op de gronden uiteengezet onder 5.44-5.46.1. Datzelfde geldt voor onderdeel 2.7.
5.51 Onderdeel 2.5 mislukt op eveneens op de onder 5.44-5.46.1 genoemde en met name op de sub 5.44.1 sub d en 5.44.2 vermelde gronden.
5.52 Onderdeel 2.6 faalt reeds op de onder 5.44.2 genoemde grond. Mocht het Hof met de hier gewraakte passage iets anders hebben bedoeld dan hetgeen onder 5.44.2 werd vermeld, dan kan dat [eiseres] niet baten omdat ook wanneer dit oordeel buiten beschouwing wordt gelaten de door het Hof genoemde, hiervoor parafrasenderwijs weergegeven, gronden zijn oordeel kunnen dragen.
5.53 Onderdeel 2.8 faalt omdat het Hof die kwestie heeft beoordeeld, terwijl zijn oordeel, zoals hierboven uiteengezet, geen blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
5.54.1 Onderdeel 2.9 verwijst naar de klachten van onderdeel 1. Ik doe dat op mijn beurt. Hiervoor werd uiteengezet dat en waarom deze m.i. falen. Daaraan doet niet af, naar het onderdeel met juistheid schetst, dat de in de onderdelen 1 en 2 aan de orde gestelde kwesties een ander toetsingskader vergen met name ook, zo voeg ik toe, omdat het toetsingsverbod [eiseres] in het kader van een onderzoek naar mogelijke schending van art. 1 EP Pro EVRM niet voor de voeten loopt. Dat heeft het Hof evenwel niet miskend.
5.54.2 Voorts wordt nog betoogd dat art. 1 EP Pro de justitiabele meer rechten biedt dan de égalité-benadering van het nationale recht. Waar het, zoals in deze zaak, gaat om - ontdaan van franje - morrelen aan een wet in formele zin is dat zonder meer juist. Het nationale recht biedt daar immers geen mogelijkheden in situaties als de onderhavige waarin de wetgever een bepaalde kwestie onder ogen heeft gezien; zie onder 4.6-4.10. Wanneer het niet gaat om wetgeving in formele zin of wanneer de door mij verworpen poging om de facto het toetsingsverbod overboord te zetten zou slagen, is nog maar de vraag of art. 1 EP Pro EVRM meer mogelijkheden biedt. Gezien de ruime beoordelingsmarge voor nationale overheden valt zeker niet uit te sluiten dat de égalité-benadering in een concreet geval meer soelaas biedt. Het lijkt, mede gezien de omvang van deze conclusie, nuttig noch nodig dat hier verder uit te werken.(54)
5.55 De onderdelen 2.10 en 3 behelzen geen zelfstandige klachten en delen daarom het lot van hun voorgangers.
Conclusie
Deze conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal bij de
Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 91/676/EG.
2 Stb. 635.
3 Dat is ongetwijfeld een groot compliment voor deze sector.
4 Sommigen (bijvoorbeeld O.A. Haazen, Algemeen deel van het rechterlijk overgangsrecht) breken een lans voor een ruim en vaak gehanteerd rechterlijk overgangsrecht. Sympathiek als dergelijke pleidooien in abstracto mogen klinken, ze zijn praktisch vaak onuitvoerbaar.
5 Mr Scheltema voert aan dat zou zijn bedoeld dat de vof de Staat in rechte zou betrekken (s.t. onder 1.2). Onduidelijk is waarop hij dat baseert. Een verweer als onder 3.6 genoemd, heeft de Staat niet gevoerd.
6 Stb. 1986, 598.
7 Wet van 7 december 2000 tot wijziging van de Meststoffenwet in verband met de invoering van een stelsel van pluimveerechten, Stb. 2000, 538.
8 Beschikking van de Minister van Justitie van 14 februari 2006, Stb. 2006, 64.
9 Idem vorige noot.
10 TK 1998-1999, 26473 nr 3 blz. 2.
11 Zie o.m. Asser-Hartkamp III (2006) nr 13 met verdere bronnen en nuanceringen en F.J. van Ommeren onder HR 22 februari 2002, AB 2003, 249.
12 HR 14 april 1989, NJ 1989, 469 MS rov. 3.6; HR 14 april 2000, NJ 2000, 713 ARB rov. 3.4.1 en HR 16 november 2001, NJ 2002, 469 TK en EAA rov. 4.2.
13 HR 14 april 2000, NJ 2000, 713 ARB rov. 3.4.1.
14 HR 18 januari 1991, NJ 1992, 638 CJHB.
15 TK 2001-2002, 28331, nr. 1.
16 Handelingen EK 2008/9, 28331 nr 9 blz. 427-454.
17 Zie bijvoorbeeld EK 2007-2008, 28331 C en D.
18 EK 2006-2007, 28331, C, blz. 3.
19 TK 1999-2000. 26473, nr. 6, blz. 8 en 9.
20 HR 14 april 2000, NJ 2000, 713 ARB.
21 HvJ EG 13 maart 2008, NJ 2008, 349 M.R. Mok.
22 Zie over het ruime eigendomsbegrip in art. 1 onder Pro meer T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, Overheid en aansprakelijkheid 2002 blz. 102.
23 Mon. Nieuw BW A-26 (Van der Does/ Snijders), 2001 nr 52 met verwijzing naar (onder meer) EHRM 29 april 1999, NJ 1999, 649 (par. 74).
24 HR 16 november 2001, NJ 2002, 469 TK en EAA rov. 6.1.3 met verwijzing naar EHRM 23 september 1982, Serie A nr. 52, blz. 24 §63, NJ 1988, 290 en EHRM 18 februari 1991, Serie A nr. 192 blz.14 § 42.
25 T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, O&A 2002/4, blz. 105/6.
26 T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, O&A 2002/4, blz. 106; zie ook: T. Barkhuysen en M.K.G. Tjepkema, Themis 2006-5, blz. 179-201 met verdere verwijzingen. In dit kader is van belang of de inmeninging voorzienbaar was. Zoals we hebben gezien, was dat in casu stellig het geval
27 Idem noot 24.
28 HR 16 november 2001, NJ 2002, 469 TK rov. 6.1.3 met verwijzingen naar bronnen.
29 HR 16 november 2001, NJ 2002, 469 TK rov. 6.2.2 met verwijzing naar EHRM 5 januari 2000, NJ 2000, 571. Zie nader Barkhuysen/Tjepkema, a.w. blz. 185 e.v.
30 HR 16 november 2001, NJ 2002, 469 TK rov. 6.2.2.
31 HR 16 november 2001, NJ 2002, 469 TK rov. 6.2.2 met bronnen.
32 T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, a.w. blz. 107.
33 T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik, a.w. blz. 107 met verwijzing naar EHRM 7 juli 1989, Tre Traktörer Aktiebolag vs Zweden, Series A, vol. 159 en EHRM 18 februari 1991, Fredin vs Zweden, Series A, vol. 159.
34 TK 1998- 1999, 26473, nr. 3, blz. 26.
35 Er waren overigens ten tijde van de bedrijfsovername meer aanwijzingen dan de maatschappelijke discussie waardoor [eiseres] er niet op kon vertrouwen dat de pluimveesector buiten schot zou blijven. Zo werd de mestproductie (ook voor pluimvee) al aangepakt met de op 1 januari 1994 inwerking getreden Wet verplaatsing mestproductie en is op 1 januari 1998 de Wet van 2 mei 1997, Stb. 360, houdende wijziging van de Meststoffenwet, in werking getreden, waarbij het Mineralen Aangifte Systeem (MINAS) is ingevoerd. Dit is een stelsel van regulerende mineralenheffingen dat voorziet in een geleidelijke aanscherping van de normen inzake toelaatbare verliezen van fosfaat en stikstof als gevolg van het gebruik van meststoffen.
36 HR 20 juni 2003, NJ 2005, 189 MRM rov. 3.5.3.
37 B.P.M. Ravels, Grenzen van voorzienbaarheid. De betekenis van het begrip voorzienbaarheid voor verplichtingen tot schadevergoeding wegens rechtmatige overheidsdaad, Serie Onderneming en Recht, deel 32 (oratie Nijmegen 2005) blz. 24 e.v.; vgl. ook T. Barkhuysen en M.K.G. Tjepkema, Themis 2006-5 blz. 188.
38 Van Ravels t.a.p.; vgl. ook ABRvS 10 augustus 2000, BR 2001, 692 P.C.E. van Wijmen.
39 Van Ravels, a.w. blz. 25..
40 Zie nader Barkhuysen/Tjepkema, a.w. blz. 186 e.v.
41 HR 20 juni 2003, NJ 2005, 189 MRM.
42 Idem Van Ravels, a.w. blz. 26/7 met verwijzing naar HR 16 november 2001, AB 2002, 25 PvB (rov. 7.2) en HR 21 oktober 1994, NJ 1996, 231 MS.
43 E.H. Horlings, O&A december 2007, nr. 6, blz. 209-217 met verwijzing naar ABRvS 15 mei 2002, zaaknr. 20000541/1 en ABRvS 5 september 2001, BR 2002, blz. 877 BPMvR.
44 TK 2002-2003, 25448, nr. 12, blz. 8 en TK 2002-2003, 28385, nr. 19 blz. 6. Voorts wordt verwezen naar een brief met kenmerk Inv0300221. Deze is evenwel onder dit kenmerk niet terug te vinden.
45 TK, 2002-2003, 28385 en 25448, nr 12 blz. 8.
46 TK 1999-2000, 26473, nr. 6, blz. 8.
47 Zie onder meer EHRM 7 maart 2002, appl. No 53320/99 (Trajkovski t. Macedonië); 24 september 2002, appl. No 27824/95 (Posti en Rahko t. Finland) par. 77 in samenhang met 72; 28 juli 2005, appl. No 33538/96 (Alatulkkila e.a. t. Finland) par. 67; 25 januari 2000, appl. No 37683/97 (Ian Edgar (Liverpool) Ltd. t. VK) en EcieRM 21 oktober 1998, appl. No. 33298/96 (Pinnacle Meat Processors Company e.a. t. VK) en Barkhuysen/Tjkepkema, a.w. blz. 194.
48 Zie daarover, naast eerder genoemde bronnen, uitvoerig plv. P-G Mok voor HR 16 november 2001, NJ 2002, 469 TK en EAA onder 7.1.5 en 7.7.
49 HR 16 november 2001, NJ 2002, 469 TK en EAA.
50 Ook de plv. P-G Mok wijst daarop in zijn fraaie en rijk gedocumenteerde conclusie onder 7.4.1.
51 Aangevoerd is slechts dat hij rechten heeft bijgekocht.
52 HR 16 november 2001, NJ 2001, 469 TK en EAA rov. 7.3.
53 Zie ook Barkhuysen/Tjepkema, a.w. blz. 198.
54 Zie nader Barkhuysen/Tjepkema, a.w. Hun conclusies zijn veel genuanceerder dan de kernachtige stelling van onderdeel 2.9. De stelling van het onderdeel dat art. 1 EP Pro "minimumnormen voor de schadevergoeding" geeft, is inderdaad op blz. 201 te vinden. Maar daaraan wordt terecht toegevoegd - en dat is m.i. in dit soort kwesties hét kenmerkende verschil - "die zich niets aantrekken van eventueel exclusief bedoelde nationale regelingen". Ook mr Scheltema wijst er op dat art. 1 EP Pro niet steeds en zonder meer royaler voor de justitiabele is (s.t. onder 2.12.3 en 2.13.5).