Uitspraak
5 maart 2013
Strafkamer
nr. S 11/05225
CB/MSP
Hoge Raad der Nederlanden
Arrest
op het beroep in cassatie tegen een arrest van het Gerechtshof te Leeuwarden van 30 september 2011, nummer 24/000791-11, in de strafzaak tegen:
[Verdachte], geboren te [geboorteplaats] op [geboortedatum] 1961.
1. Geding in cassatie
Het beroep is ingesteld door de Advocaat-Generaal bij het Hof. Deze heeft bij schriftuur een middel van cassatie voorgesteld. De schriftuur is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
De Advocaat-Generaal Machielse heeft geconcludeerd tot vernietiging van het bestreden arrest voor zover het de strafoplegging betreft en tot terugwijzing van de zaak naar het Gerechtshof Leeuwarden teneinde op het bestaande hoger beroep in zoverre opnieuw te worden berecht en afgedaan.
2. Beoordeling van het middel
2.1. Het middel klaagt dat het oordeel van het Hof dat sprake is van verandering van wetgeving in de zin van art. 1, tweede lid, Sr, blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting.
2.2.1. Ten laste van de verdachte is bewezenverklaard dat:
"hij op 28 januari 2009 te Assen, als degene aan wie voor een motorrijtuig (personenauto) het kenteken [AA-00-AA] was opgegeven en waarvoor een kentekenbewijs was afgegeven, niet een verzekering overeenkomstig de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen had gesloten en in stand gehouden."
2.2.2. Het Hof heeft de verdachte veroordeeld tot een geldboete van € 380,-, subsidiair 7 dagen hechtenis. Het Hof heeft dienaangaande het volgende overwogen:
"Gelet op artikel 30, tweede lid, van deze wet juncto het eerste lid van dit artikel, kan degene die zich schuldig heeft gemaakt aan overtreding van artikel 30, tweede lid, van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, worden bestraft met hechtenis voor de duur van maximaal drie maanden of geldboete van de tweede categorie. Verder kan hem, voor zover hier van belang, op grond van het zesde lid van dit artikel, de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen worden ontzegd voor de duur van maximaal een jaar.
De advocaat-generaal heeft gevorderd dat de verdachte zal worden veroordeeld tot een geldboete van vijfhonderdvijftig euro, subsidiair te vervangen door elf dagen hechtenis en ontzegging van de bevoegdheid tot het besturen van motorrijtuigen voor de duur van vier maanden, voorwaardelijk, met een proeftijd van twee jaren.
Op 1 juli 2011 is echter in werking getreden de Wet van 31 maart 2011 tot wijziging van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en de Gemeentewet in verband met het onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften brengen van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en enkele technische verbeteringen (Staatsblad 2011, 170). Als gevolg hiervan is artikel 2, eerste lid, van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften komen te luiden als volgt:
"Ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet, kunnen op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd. Ingeval een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten."
Verder is, voor zover hier van belang, in de in artikel 2, eerste lid, van de wet bedoelde bijlage de volgende gedraging opgenomen:
A915
als bezitter, als houder of als degene aan wie het kenteken is opgegeven, voor een motorrijtuig, niet zijnde een bromfiets, waarvoor een kentekenbewijs is afgegeven, niet de vereiste verzekering sluiten en in stand houden.
De op de voet van artikel 2, derde lid, van de wet bepaalde voor deze gedraging aan de Staat te betalen geldsom bedraagt € 380,-.
Zoals de advocaat-generaal, ook onder verwijzing naar de parlementaire geschiedenis, heeft gesteld is hiermee voorzien in de mogelijkheid van een administratiefrechtelijk handhavingsregime naast het strafrechtelijke handhavingsregime.
In de op 1 juli 2011 in werking getreden Richtlijn strafvordering tarieven en feitomschrijvingen voor misdrijven, overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (2011R008, gepubliceerd in Staatscourant 2011, 10940) heeft het Openbaar Ministerie evenwel met betrekking tot de keuze voor het gebruik van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften ter zake overtredingen van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen het volgende bepaald:
"Bij inwerkingtreding van de wet Vermulderen 30 WAM (het hof begrijpt: de Wet van 31 maart 2011 tot wijziging van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en de Gemeentewet in verband met het onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften brengen van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en enkele technische verbeteringen (Staatsblad 2011, 170)) zullen overtredingen van artikel 30 WAM Pro lid 2 (het hof begrijpt: artikel 30, tweede lid, van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen) met een mulderbeschikking worden afgedaan. Dit betreft de feitcode (...) A 915. Op deze zaken is de recidiveregeling niet van toepassing."
Van de zijde van de advocaat-generaal is betoogd dat deze verandering van de regelgeving geen wijziging van het strafmaximum of de strafbaarstelling behelst, maar dat veeleer sprake is van een wijziging in het handhavingsregime. Een en ander betekent dat geen sprake is van een situatie als bedoeld in overweging 3.6.1 maar van een situatie als bedoeld in overweging 3.6.2 van het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011 (LJN BP6878). Nu geen sprake is van een gewijzigd inzicht inzake de strafwaardigheid van het feit bestaat geen aanleiding om jegens verdachte toepassing te geven aan de thans vigerende regelgeving, aldus de advocaat-generaal. Het hof volgt de advocaat-generaal hierin niet.
De Hoge Raad heeft in zijn voornoemd arrest onder meer het volgende overwogen:
"3.6.1. De Hoge Raad ziet in de onder 3.4 weergegeven ontwikkelingen aanleiding zijn rechtspraak aan te scherpen wat betreft veranderingen in regels van sanctierecht. Voor die regels, die zowel het specifieke strafmaximum als meer algemene regels met betrekking tot de sanctieoplegging kunnen betreffen, heeft voortaan te gelden dat een sedert het plegen van het delict opgetreden verandering door de rechter met onmiddellijke ingang - en dus zonder toetsing aan de maatstaf van het gewijzigd inzicht van de strafwetgever omtrent de strafwaardigheid van de vóór de wetswijziging begane strafbare feiten - moet worden toegepast, indien en voor zover die verandering in de voorliggende zaak ten gunste van de verdachte werkt.
Opmerking verdient in dit verband dat op grond van de onder 3.4 weergegeven ontwikkelingen eventueel door de wetgever geformuleerde bijzondere overgangsbepalingen zullen moeten passen binnen de hierboven weergegeven internationale regelgeving. Indien dat niet het geval is, zal de rechter deze bepalingen buiten toepassing moeten laten.
3.6.2. De Hoge Raad blijft echter bij zijn bestendige rechtspraak met betrekking tot veranderingen die verband houden met delictsomschrijvingen, waaronder begrepen veranderingen in de bestanddelen alsmede het vervallen van strafbaarstellingen, bijvoorbeeld in verband met de invoering van een ander handhavingsregime. De onder 3.4 weergegeven ontwikkelingen, die in het bijzonder betrekking hebben op veranderingen in regels van sanctierecht, geven geen aanleiding voor een verandering van die rechtspraak.
Daarbij merkt de Hoge Raad op dat die rechtspraak goede grond heeft omdat de strafrechtelijke aansprakelijkheid in beginsel wordt bepaald door de regelgeving die geldt ten tijde van het plegen van het strafbare feit. Een uitzondering daarop wordt echter gerechtvaardigd ingeval sprake is van een verandering van inzicht van de wetgever omtrent de strafwaardigheid van de vóór de wetswijziging begane strafbare feiten.
Dat inzicht kan overigens ook door de wetgever worden vastgelegd in bijzondere overgangsbepalingen - hetgeen de duidelijkheid ten goede komt."
De thans vigerende regelgeving brengt mee dat, gegeven de bewoordingen van de - als recht in de zin van artikel 79 van Pro de Wet op de rechterlijke organisatie te beschouwen - Richtlijn strafvordering tarieven en feitomschrijvingen voor misdrijven, overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, de overtreding van artikel 30, tweede lid, van de Wet aansprakelijkheidsverzekering in een situatie als hier aan de orde via het traject van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften wordt afgedaan. Het daarbij horende sanctiebedrag bedraagt € 380,-. Dat in de samenvatting van de richtlijn en in hoofdstuk 2 van de richtlijn wordt aangegeven dat vooralsnog de hier bedoelde feiten alleen bestuursrechtelijk worden afgedaan, kan, zoals de advocaat-generaal heeft gesteld en zoals uit de voetnoot nr. 8 bij de richtlijn kan worden afgeleid, mogelijk worden gezien als aankondiging dat in de toekomst de hier bedoelde feiten in bepaalde omstandigheden wel strafrechtelijk worden afgedaan, echter de thans vigerende richtlijn voorziet, gelet op de tekst daarvan, niet in een dergelijke strafrechtelijke afdoening. De mededeling van de minister in de nota naar aanleiding van het verslag (kamerstukken 32438, nr 6) dat door de RDW, het OM en het CJIB een regeling zal worden uitgewerkt om bij meer dan drie maal recidive binnen twee jaar strafrechtelijk te handhaven - daargelaten de vraag of van een zodanige situatie hier sprake is - heeft (nog) geen uitwerking gekregen in de richtlijn.
De opvatting van de advocaat-generaal dat, in afwijking van de richtlijn, ook thans reeds in bijzondere omstandigheden bedoelde feiten strafrechtelijk kunnen worden afgedaan, miskent het karakter en de niet voor meerderlei uitleg vatbare tekst van de richtlijn.
Daarmee is sprake van een voor de verdachte in gunstige zin gewijzigd strafmaximum. In dit verband wijst het hof ook op paragraaf 96 van de beslissing van het EHRM van 17 september 2009 (Scoppola tegen Italië), nr. L10249/03, LJN BK6009. Het hof leidt hieruit af dat de - bestuursrechtelijke dan wel strafvorderlijke - aard van de procedure niet bepalend is voor de vraag wanneer sprake is van een straf.
Aldus is sprake van een verandering in regels van sanctierecht als bedoeld in overweging 3.6.1 van het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011 (LJN BP6878). Van een verandering van regelgeving die verband houdt met een ander handhavingsregime in de zin van overweging 3.6.2 van dat arrest is geen sprake. De strafbaarstelling (artikel 36 van Pro de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen) is immers niet komen te vervallen.
Feiten als deze kunnen in beginsel nog steeds via het strafrechtelijke traject worden afgedaan. Echter, de in de richtlijn neergelegde keuze van het Openbaar Ministerie om feiten als deze af te doen via het traject van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften, brengt het hof ertoe om, onder verwijzing naar overweging 3.6.1 van het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011, in navolging van het arrest van dit hof van 15 september 2011 (LJN BT1678), een straf op te leggen die overeenkomt met het op grond van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften geldende sanctiebedrag.
Aan de omstandigheid dat de richtlijn een overgangsregeling kent, erop neerkomende dat de richtlijn (slechts) van toepassing is op feiten, gepleegd op of na 1 juli 2011, zal het hof geen betekenis toekennen, nu deze overgangsrechtelijke bepaling zich niet verdraagt met hetgeen de Hoge Raad in overweging 3.6.1 van zijn arrest van 12 juli 2011 heeft bepaald, namelijk dat het meest gunstige recht met onmiddellijke ingang moet worden toegepast. Het door de advocaat-generaal genoemde arrest van 10 juni 1997 (LJN ZD0747), waarin de Hoge Raad in de visie van de advocaat-generaal een ander oordeel zou hebben gegeven, dateert van voor het arrest van 12 juli 2011. Nu dit laatste arrest, waar het gaat om hetgeen is verwoord in overweging 3.6.1, moet worden beschouwd als aanscherping van eerdere jurisprudentie, kan aan deze eerdere jurisprudentie geen doorslaggevende betekenis worden toegekend. Het door de advocaat-generaal genoemde arrest van de Hoge Raad van 26 oktober 1999 (LJN ZDI712) betreft - anders dan hier - de situatie dat de strafbaarstelling is komen te vervallen en valt daarmee te brengen onder de in overweging 3.6.2 van het arrest van de Hoge Raad van 12 juli 2011 genoemde situatie. Gelet daarop kan hieraan niet de betekenis worden toegekend die de advocaat-generaal daaraan toegekend wil zien.
Het hof zal verdachte een geldboete opleggen van 380 euro, bij niet betaling of geen verhaal te vervangen door 7 dagen hechtenis.
Deze strafoplegging is in overeenstemming met de aard en de ernst van het bewezenverklaarde en de omstandigheden waaronder dit is begaan, mede gelet op de persoon van verdachte, zoals van een en ander bij het onderzoek ter terechtzitting is gebleken."
2.3.1. Art. 30, eerste en tweede lid, Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen luiden als volgt:
"1. Hij, die als bezitter, dan wel als degene aan wie het kenteken is opgegeven, dan wel als houder in de zin van artikel 2, tweede lid, een motorrijtuig op een weg doet rijden of laat staan of toelaat dat daarmede op een weg wordt gereden of gestaan, of buiten een weg met een motorrijtuig deelneemt of toelaat dat daarmede wordt deelgenomen aan het verkeer op een terrein zonder dat hij voor dat motorrijtuig een verzekering overeenkomstig deze wet heeft gesloten en in stand gehouden, wordt gestraft met hechtenis van ten hoogste drie maanden of geldboete van de tweede categorie.
2. De in het vorige lid genoemde personen worden met gelijke straf gestraft, indien zij voor een motorrijtuig waarvoor een kentekenbewijs is afgegeven niet een verzekering overeenkomstig deze wet hebben gesloten en in stand gehouden."
2.3.2. Art. 2, eerste lid, Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (hierna: WAHV) luidde tot 1 juli 2011:
"Ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Provinciewet of de Gemeentewet (Stb. 1992, 96), worden op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties opgelegd. Voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard zijn uitgesloten."
Bij wet van 31 maart 2011 tot wijziging van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften en de Gemeentewet in verband met het onder de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften brengen van de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen en enkele technische aspecten (Stb. 2011, 170) is art. 2, eerste lid, WAHV gewijzigd in:
"Ter zake van de in de bijlage bij deze wet omschreven gedragingen die in strijd zijn met op het verkeer betrekking hebbende voorschriften gesteld bij of krachtens de Wegenverkeerswet 1994, de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen, de Provinciewet of de Gemeentewet kunnen op de wijze bij deze wet bepaald administratieve sancties worden opgelegd. Ingeval een administratiefrechtelijke sanctie wordt opgelegd zijn voorzieningen van strafrechtelijke of strafvorderlijke aard uitgesloten."
Deze wet bevat geen bepaling van overgangsrecht.
De in art. 2, eerste lid, WAHV genoemde bijlage bij deze wet houdt in, voor zover hier van belang:
"A915 als bezitter, als houder of als degene aan wie het kenteken is opgegeven, voor een motorrijtuig, niet zijnde een bromfiets, waarvoor een kentekenbewijs is afgegeven, niet de vereiste verzekering sluiten en in stand houden."
De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot voormelde wet van 2011 houdt onder meer het volgende in:
"1. Inleiding
Dit wetsvoorstel strekt ertoe de Wet aansprakelijkheidsverzekering motorrijtuigen (verder: Wam) onder het toepassingsbereik van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (verder: Wahv) te brengen. Hiermee wordt invulling gegeven aan de wens van het College van procureurs-generaal om de handhaving van artikel 30, tweede lid, Wam te intensiveren. Met de van het strafrecht afwijkende procesgang van de Wahv komt er namelijk zicht op volledige handhaving van de in deze bepaling opgenomen verplichting een verzekering voor een motorrijtuig af te sluiten. Dit wordt uiteengezet in paragraaf 2.
(...)
2. Versterking handhaving Wam
Door de Wam in het toepassingsbereik van de Wahv op te nemen, kunnen de voorschriften van de Wam, die nu uitsluitend strafrechtelijk kunnen worden gehandhaafd, in de bijlage bij de Wahv worden opgenomen. Daardoor kan voor overtreding van de Wam een administratieve sanctie worden opgelegd.
(...)
2.3 Strafrechtelijke handhaving blijft mogelijk
(...)
Ik wijs er op dat strafrechtelijke handhaving van de delicten uit de Wam, eventueel met een strafbeschikking, mogelijk blijft indien dit wetsvoorstel tot wet wordt verheven en in werking treedt. Uit artikel 2 Wahv Pro volgt namelijk dat de in de bijlage bij de Wahv omschreven gedragingen via de Wahv kunnen, maar niet - zoals voor 1 februari 2008 het geval was - moeten worden afgedaan.
(...)"
(Kamerstukken II 2009/10, 32438, nr. 3, p. 1, 2, 4 en 5.)
2.3.3. De door het Hof genoemde Richtlijn strafvordering tarieven en feitomschrijvingen voor misdrijven, overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (2011R008, Stcrt. 2011, 10940) luidde, voor zover hier van belang, als volgt:
"Deze richtlijn voor strafvordering bevat het transactie- en strafvorderingsbeleid van het OM inzake misdrijven, overtredingen en gedragingen als bedoeld in de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (WAHV), waarvoor feitomschrijvingen (feitcodes) zijn vastgesteld.
In deze richtlijn wordt de gefaseerde inwerkingtreding van de Wet OM-afdoening gevolgd. Deze richtlijn heeft betrekking op de overgangsperiode en zal in de toekomst nogmaals worden aangepast.
Deze richtlijn omvat:
1. Aanvullende aanwijzingen met betrekking tot de bijlage van de Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften;
(...)
Ad 1
Deze feiten vallen onder de WAHV (de wet Mulder).
(...)
Om ongewenste cumulatie van sancties te voorkomen wordt per gebeurtenis tegen de verdachte/betrokkene voor ten hoogste drie overtredingen of gedragingen proces-verbaal opgemaakt, dan wel aan hem een politietransactie aangeboden, een aankondiging van strafbeschikking uitgereikt of een administratieve sanctie opgelegd.
Afdoening langs één traject is daarbij het uitgangspunt. Indien zowel de strafrechtelijke als de administratiefrechtelijke weg wordt bewandeld, moet in het proces-verbaal melding worden gemaakt van de opgelegde administratieve sanctie(s) en op de aankondiging van beschikking van het/de opgemaakte proces(sen)-verbaal. Van deze mogelijkheid dient slechts in uitzonderlijke gevallen gebruik te worden gemaakt.
(...)
De feiten (gedragingen) die in de bijlage van de WAHV zijn opgenomen, worden vooralsnog via een beschikking administratiefrechtelijk afgedaan. De bij de gedragingen behorende tarieven staan vast en hiervan kan niet worden afgeweken.
(...)
Bij inwerkingtreding van de wet 'Vermulderen 30 WAM' zullen overtredingen van artikel 30 WAM Pro lid 2 met een Mulderbeschikking worden afgedaan. Dit betreft de feitcodes A 902 en A 915. Op deze zaken is de recidiveregeling niet van toepassing.
(...)
Deze richtlijn voor strafvordering is van toepassing op feiten gepleegd op en na 1 juli 2011."
2.4. In zijn arrest van 12 juli 2011, LJN BP6878, NJ 2012/78 heeft de Hoge Raad zich uitgesproken over de betekenis die aan art. 1, tweede lid, Sr moet worden toegekend. Ingeval na het begaan van het feit de delictsomschrijving - in voor de verdachte gunstige zin - is gewijzigd, waaronder begrepen veranderingen in de bestanddelen alsmede het vervallen van strafbaarstellingen, is art. 1, tweede lid, Sr toepasselijk indien die wetswijziging voortvloeit uit een verandering van inzicht van de wetgever omtrent de strafwaardigheid van het vóór de wetswijziging begane strafbare feit. Voor regels van sanctierecht, die zowel het specifieke strafmaximum als meer algemene regels met betrekking tot de sanctieoplegging kunnen betreffen, geldt dat een sedert het plegen van het delict opgetreden verandering door de rechter met onmiddellijke ingang - en dus zonder toetsing aan de maatstaf van het gewijzigd inzicht van de strafwetgever omtrent de strafwaardigheid van de vóór de wetswijziging begane strafbare feiten - moet worden toegepast, indien en voor zover die verandering in de voorliggende zaak ten gunste van de verdachte werkt. Door de wetgever geformuleerde bijzondere overgangsbepalingen zullen moeten passen binnen de internationale regelgeving. Indien dat niet het geval is, zal de rechter deze bepalingen buiten toepassing moeten laten.
2.5. Het Hof is blijkens zijn overwegingen kennelijk uitgegaan van de opvatting dat onder een "verandering in de wetgeving" zoals bedoeld in art. 1, tweede lid, Sr ook kan worden verstaan een verandering in beleidsregels van het openbaar ministerie inzake het transactie- en strafvorderingsbeleid. Die opvatting is echter onjuist. Evenzeer onjuist is 's Hof oordeel dat sprake is van een verandering in regels van sanctierecht. Als een verandering in de regels van sanctierecht zoals hiervoor bedoeld kan niet worden aangemerkt een wetswijziging waarbij in algemene zin naast strafrechtelijke afdoening óók - kort gezegd - een bestuursrechtelijke afdoening mogelijk wordt gemaakt.
2.6. Het middel slaagt.
3. Slotsom
Hetgeen hiervoor is overwogen brengt mee dat als volgt moet worden beslist.
4. Beslissing
De Hoge Raad:
vernietigt de bestreden uitspraak maar uitsluitend wat betreft de strafoplegging;
verwijst de zaak naar het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden, opdat de zaak in zoverre op het bestaande hoger beroep opnieuw wordt berecht en afgedaan;
verwerpt het beroep voor het overige.
Dit arrest is gewezen door de vice-president A.J.A. van Dorst als voorzitter, en de raadsheren B.C. de Savornin Lohman en J. de Hullu, in bijzijn van de waarnemend griffier E. Schnetz, en uitgesproken op 5 maart 2013.