Uitspraak
HOGE RAAD DER NEDERLANDEN
BELASTINGKAMER
Nummer23/04460
Datum23 januari 2026
ARREST
in de zaak van
[X] (hierna: belanghebbende)
tegen
het COLLEGE VAN BURGEMEESTER EN WETHOUDERS VAN DE GEMEENTE DEN HAAG
op het beroep in cassatie tegen de uitspraak van het Gerechtshof Den Haag van 20 september 2023, nr. BK-22/01256 [1] , op het hoger beroep van belanghebbende tegen een uitspraak van de Rechtbank Den Haag (nr. SGR 21/8171) betreffende een aan belanghebbende opgelegde naheffingsaanslag in de parkeerbelasting.
1.Geding in cassatie
1.1
Belanghebbende, vertegenwoordigd door I.N.D.J. Rissema, heeft tegen de uitspraak van het Hof beroep in cassatie ingesteld. Het beroepschrift in cassatie is aan dit arrest gehecht en maakt daarvan deel uit.
1.2
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Den Haag (hierna: het College), vertegenwoordigd door [P], heeft een verweerschrift ingediend.
Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
Het College heeft een conclusie van dupliek ingediend.
Belanghebbende heeft een conclusie van repliek ingediend.
Het College heeft een conclusie van dupliek ingediend.
1.3
De Advocaat-Generaal M.R.T. Pauwels heeft op 25 oktober 2024 geconcludeerd tot ongegrondverklaring van het beroep in cassatie. [2] Belanghebbende heeft schriftelijk op de conclusie gereageerd.
2.Uitgangspunten in cassatie
2.1
Belanghebbende heeft op 17 april 2021 zijn auto geparkeerd op een parkeerplaats in de gemeente Den Haag. Bij een controle met een scanauto is geconstateerd dat de daardoor verschuldigde parkeerbelasting niet is voldaan. Naar aanleiding daarvan heeft de heffingsambtenaar van de gemeente Den Haag (hierna: de heffingsambtenaar) een naheffingsaanslag in de parkeerbelasting (hierna: de naheffingsaanslag) aan belanghebbende opgelegd.
2.2
Het op de naheffingsaanslag te betalen bedrag is € 67,30. Dat bedrag bestaat uit de verschuldigde parkeerbelasting van € 2 en uit kosten voor het opleggen van de naheffingsaanslag van € 65,30. Dit bedrag aan kosten voor de naheffing is in overeenstemming met het bepaalde in artikel 11 van Pro de Verordening parkeerbelastingen Den Haag 2021 (hierna: de Verordening) [3] en is gelijk aan het voor het jaar 2021 geldende maximaal aan kosten in rekening te brengen bedrag als bedoeld in artikel 3 van Pro het Besluit gemeentelijke parkeerbelastingen (hierna: het Besluit). Het voor het jaar 2021 geldende maximaal aan kosten in rekening te brengen bedrag, dat door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties op grond van artikel 3, lid 2, van het Besluit is vastgesteld, is op 1 september 2020 in de Staatscourant gepubliceerd. [4]
2.3
De heffingsambtenaar heeft de kosten die ten grondslag liggen aan het in artikel 11 van Pro de Verordening neergelegde bedrag op de volgende wijze onderbouwd:
Cat.
Kosten
Omschrijving
Toegerekende kosten
A
Vaste informatieverwerkingskosten
Beheer- en onderhoudskosten parkeersystemen (50%), kosten Service- huis parkeer- en verblijfsrechten (SHPV) en Nationaal parkeerregister (NPR), bijdrage aan GSM-providers (50%), scanapparatuur e.d.
€ 2.120.000
B
Variabele informatieverwerkingskosten
Perceptiekosten Belastingzaken, kosten bezoekersapp (70%) e.d.
€ 1.579.000
C/D
Kosten van afschrijving en van interest
Scanauto’s, parkeerautomaten (50%)
€ 492.000
E
Personeelskosten
Salariskosten parkeercontroleurs, scanteam, team bezwaar e.d.
€ 8.339.000
F
Overhead (huisvesting, ICT e.d.)
50% van de personeelskosten
€ 4.170.000
Totale kosten
€ 16.700.000
Raming aantal naheffingsaanslagen 242.190
Kosten per naheffingsaanslag € 68,95
Maximumtarief kosten naheffingsaanslag € 65,30
3.De oordelen van het Hof
3.1
Voor het Hof was in geschil of de naheffingsaanslag terecht en naar het juiste bedrag is opgelegd. Voor zover in cassatie nog van belang was daarbij in het bijzonder in geschil (i) of artikel 11 van Pro de Verordening onverbindend is omdat het hiervoor in 2.2, laatste volzin, bedoelde, door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voor het jaar 2021 vastgestelde bedrag, niet tijdig is bekendgemaakt (vóór de in artikel 3, lid 2, van het Besluit bedoelde datum van 1 september van het voorafgaande jaar), en (ii) of de hiervoor in 2.3 weergegeven onderbouwing van de in rekening te brengen kosten van de gemeente Den Haag in strijd is met de voorschriften voor de kostenberekening in artikel 2 van Pro het Besluit. In het kader van dit tweede geschilpunt voerde belanghebbende aan dat het op grond van artikel 2 van Pro het Besluit niet is toegestaan om de kosten voor parkeerautomaten in aanmerking te nemen bij het vaststellen van de hoogte van de kosten voor het opleggen van een naheffingsaanslag. Ook betoogde hij dat het niet is toegestaan bij de toepassing van artikel 2, lid 2, van het Besluit slechts rekening te houden met het (geraamde) aantal inbare naheffingsaanslagen.
3.2
Ten aanzien van het eerste geschilpunt heeft het Hof geoordeeld dat de publicatie óp 1 september 2020 in plaats van vóór 1 september 2020 niet tot gevolg heeft dat de Verordening op dit punt in strijd is met artikel 3, lid 2, van het Besluit en om die reden onverbindend is. Volgens het Hof kan uit de tekst van die bepaling en de daarbij gegeven toelichting niet worden afgeleid dat bekendmaking op of na 1 september tot gevolg heeft dat het maximumbedrag niet voor het daaropvolgende kalenderjaar mag gelden. De bekendmakingsdatum is uitsluitend bedoeld om gemeenten de gelegenheid te geven het kostenbedrag in hun verordening voor het daaropvolgende kalenderjaar tijdig aan te passen aan het bedrag dat bij het opleggen van naheffingsaanslagen in de parkeerbelasting maximaal voor de kosten daarvan in rekening mag worden gebracht, aldus het Hof.
3.3
Met betrekking tot het tweede geschilpunt heeft de heffingsambtenaar toegelicht dat de huidige parkeerautomaten en ook de parkeerapp in een rechtstreekse verbinding staan met de centrale systemen waar kentekens van auto’s worden geregistreerd, zodat de parkeercontrole met behulp van scanauto’s kan plaatsvinden. Het Hof heeft geoordeeld dat de heffingsambtenaar met die toelichting aannemelijk heeft gemaakt dat de kosten van de parkeerautomaten “dusdanig samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen en tot de vaste informatieverwerkingskosten behoren, zoals bedoeld in artikel 2, lid 1, letter a, van het Besluit”.
3.4
Verder heeft het Hof geoordeeld dat de heffingsambtenaar bij de vaststelling van de kosten voor het opleggen van een naheffingsaanslag terecht is uitgegaan van een raming van de netto baten van de opgelegde naheffingsaanslagen, omdat bij de raming van de baten rekening mag worden gehouden met bedragen die naar verwachting niet inbaar zullen zijn.
4.Beoordeling van de middelen
a)
Middel I, tijdige bekendmaking van het maximaal in rekening te brengen bedrag
Middel I, tijdige bekendmaking van het maximaal in rekening te brengen bedrag
4.1.1
Middel I keert zich tegen het hiervoor in 3.2 weergegeven oordeel van het Hof. Het middel betoogt dat het Hof artikel 3, lid 2, van het Besluit onjuist heeft toegepast, omdat die bepaling tijdige bekendmaking wel degelijk als een eis noemt. Volgens het middel brengt de bekendmaking van het maximumbedrag op 1 september 2020 in plaats van vóór die datum met zich dat dit bedrag niet geldt voor het jaar 2021.
4.1.2
Op grond van artikel 3, lid 2, van het Besluit moet de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het maximaal aan kosten in rekening te brengen bedrag als bedoeld in artikel 2, lid 2, van het Besluit jaarlijks aanpassen, en het aldus voor een kalenderjaar berekende bedrag bekendmaken vóór 1 september van het daaraan voorafgaande jaar. De opvatting van het middel dat deze datum van bekendmaking strekt ter bescherming van belastingplichtigen en daarom een fatale datum zou zijn, is onjuist. De Hoge Raad verwijst daartoe naar de gronden vermeld in de onderdelen 4.6 tot en met 4.8 van de gemeenschappelijke bijlage bij de conclusie van de Advocaat-Generaal. Het middel faalt daarom.
b) Middel II, de door te berekenen kosten
4.2
Middel II keert zich met verschillende klachten tegen het hiervoor in 3.3 weergegeven oordeel van het Hof. Het middel klaagt in de kern dat het Hof de in artikel 2, lid 1, van het Besluit gestelde eisen heeft miskend. Het betoogt dat slechts kosten in rekening kunnen worden gebracht die zijn gemaakt ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag, en dus niet ter zake van de invordering daarvan. Het betoogt bovendien dat de kosten van parkeerautomaten en parkeerapps niet mogen worden doorberekend, enerzijds omdat die kosten niet zijn gemaakt ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag en anderzijds omdat ze evenmin samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelasting. Voor het geval dergelijke kosten wel mogen worden doorberekend, klaagt het middel nog over het bedrag dat daartoe door de gemeente in dit geval in de berekening is betrokken. Het middel stelt in dat verband dat de uitdrukking ‘voor zover’ in artikel 2 van Pro het Besluit moet worden opgevat als ‘in de mate dat’, zodat kosten slechts in rekening kunnen worden gebracht in de mate waarin deze samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen.
4.3
Bij de beoordeling van dit middel stelt de Hoge Raad het volgende voorop.
4.3.1
De bevoegdheid om kosten in rekening te brengen bij het opleggen van een naheffingsaanslag is neergelegd in artikel 234, lid 5, van de Gemeentewet. Nadere regels over de in rekening te brengen kosten zijn op grond van artikel 234, lid 6, van de Gemeentewet opgenomen in het Besluit. Artikel 2, lid 1, van het Besluit regelt uit welke kostencomponenten de bij een naheffingsaanslag in rekening te brengen kosten ten hoogste kunnen bestaan. Het betreft ten hoogste de volgende componenten, voor zover deze samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen:
“a. vaste informatieverwerkingskosten;
b. variabele informatieverwerkingskosten;
c. kosten van afschrijving;
d. kosten van interest;
e. personeelskosten;
f. overheadkosten, die ten hoogste 50% van de personeelskosten mogen bedragen.”
4.3.2
Artikel 2, lid 2, van het Besluit bepaalt dat de raad van de gemeente het bedrag vaststelt dat per nageheven aaneengesloten parkeerperiode binnen een kalenderdag aan de belastingschuldige in rekening wordt gebracht. De raad moet dat op grond van deze bepaling doen op basis van een in beginsel op jaarbasis te maken raming van de totale in lid 1 bedoelde kosten, in verhouding tot het geraamde jaarlijkse aantal aaneengesloten parkeerperioden binnen een kalenderdag waarover wordt nageheven. De raming mag ook een gemiddelde betreffen over een periode van ten hoogste vier jaren.
4.3.3
Artikel 2 van Pro het Besluit strekt ertoe dat het bedrag aan kostenverhaal zo wordt vastgesteld dat op jaarbasis niet meer kosten worden verhaald dan het geraamde totaalbedrag van de in het eerste lid bedoelde kosten die samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen (hierna: de verhaalbarekostenlimiet). [5] De strekking van de verhaalbarekostenlimiet, namelijk dat de geraamde opbrengsten niet hoger mogen zijn dan de geraamde kosten, is in wezen niet anders dan de strekking van de opbrengstlimiet die op grond van artikel 228a van de Gemeentewet van toepassing is bij de heffing van rioolheffingen en de opbrengstlimiet die op grond van artikel 229b van de Gemeentewet van toepassing is bij de heffing van rechten als bedoeld in artikel 229, lid 1, letter a en b, van die wet. De Hoge Raad ziet aanleiding om bij de beoordeling of het in een parkeerbelastingverordening opgenomen bedrag aan in rekening te brengen kosten blijft beneden de verhaalbarekostenlimiet, zoveel mogelijk aan te sluiten bij zijn rechtspraak over de genoemde opbrengstlimieten.
4.3.4
Die aansluiting geldt ook voor de in dat verband gewezen rechtspraak over stelplicht en bewijslast [6] en over de rechtsgevolgen die moeten worden verbonden aan een overschrijding van de opbrengstlimiet [7] . Wat betreft de rechtsgevolgen van een te hoge vaststelling van het bedrag aan kosten dat door de gemeente in rekening wordt gebracht, brengt de aansluiting bij die rechtspraak mee dat die vaststelling slechts dan in zijn geheel onverbindend is, indien (a) het de gemeente op voorhand duidelijk moet zijn geweest dat de vaststelling berust op ramingen die niet voldoen aan de eisen van artikel 2 van Pro het Besluit, en bovendien (b) het vastgestelde bedrag in betekenende mate (10 procent of meer) uitgaat boven het bedrag dat de gemeente op grond van het Besluit maximaal in rekening mag brengen. In andere gevallen is de vaststelling van het bedrag dat in rekening wordt gebracht slechts onverbindend voor zover het meer beloopt dan het bedrag dat de gemeente op grond van het Besluit maximaal in rekening mag brengen.
4.3.5
Onder kosten die samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen als bedoeld in artikel 2, lid 1, van het Besluit moeten mede worden verstaan kosten die samenhangen met het opleggen van naheffingsaanslagen wegens het niet-betalen van verschuldigde parkeerbelastingen. [8] Zonder naheffingsaanslag is het immers voor de gemeente niet mogelijk om niet-betaalde parkeerbelastingen te innen.
4.3.6
De in artikel 2, lid 1, van het Besluit omschreven kosten kunnen volgens die bepaling slechts worden verhaald voor zover deze samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen. Volgens de nota van toelichting is het woord samenhangen in deze bepaling gebruikt om buiten twijfel te stellen dat de kosten niet uitsluitend ten behoeve van de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen hoeven te zijn gemaakt. [9] Vereist is slechts dat de kosten meer dan zijdelings daarmee samenhangen. [10] Van samenhang in die zin is slechts dan geen sprake indien de desbetreffende kosten geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen. [11]
4.3.7
Het staat de gemeente vrij om kosten die meer dan zijdelings samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelasting, geheel of gedeeltelijk daaraan toe te rekenen. [12] Bij deze kosten is het voor de mogelijkheden tot doorberekening dus niet van belang in welke mate ze samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen. Het gebruik van de woorden “voor zover” in artikel 2, lid 1, van het Besluit staat daaraan, anders dan het middel betoogt, niet in de weg. De Hoge Raad verwijst hiervoor naar onderdeel 8.29 van de gemeenschappelijke bijlage bij de conclusie van de Advocaat-Generaal. De gemeente is echter niet bevoegd kosten die vallen onder de omschrijving van artikel 2, lid 1, van het Besluit op de voet van artikel 234, lid 5, van de Gemeentewet te verhalen, voor zover die kosten niet op de gemeente drukken doordat zij die reeds op andere wijze verhaalt, bijvoorbeeld op grond van artikel 235, lid 3 of lid 5, van de Gemeentewet of op grond van overeenkomstige toepassing van de Kostenwet invordering rijksbelastingen.
4.4.1
Het Hof heeft met zijn hiervoor in 3.3 weergegeven overwegingen als zijn oordeel tot uitdrukking gebracht dat de kosten van de parkeerautomaten en parkeerapps dusdanig samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen, dat de toerekening daarvan aan de inning van niet-betaalde parkeerbelasting is geoorloofd en die kosten dus geheel of gedeeltelijk in rekening mogen worden gebracht bij het opleggen van naheffingsaanslagen. Dit oordeel van het Hof, waarin ligt besloten dat deze kosten meer dan zijdelings samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen, geeft niet blijk van een onjuiste rechtsopvatting, gelet op wat hiervoor in 4.3.4 tot en met 4.3.7 is vooropgesteld. Het is ook voldoende gemotiveerd. Voor zover het middel over dit oordeel van het Hof klaagt, faalt het.
4.4.2
Gelet op wat hiervoor in 4.3.6 is vooropgesteld, faalt het middel eveneens voor zover het erover klaagt dat de parkeerautomaten en de parkeerapps in hoofdzaak zijn bedoeld om het betalen van parkeerbelasting te faciliteren. Ook indien dat betoog zou moeten worden gevolgd, brengt dat niet mee dat de desbetreffende kosten geheel of nagenoeg geheel andere doeleinden dienen dan de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen.
4.4.3
Op grond van wat hiervoor in 4.3.6 is overwogen, faalt het middel ook voor zover het betoogt dat slechts kosten in rekening kunnen worden gebracht die zijn gemaakt ter zake van het opleggen van een naheffingsaanslag, en dus niet ter zake van de invordering daarvan. Ook kosten ter zake van de invordering van naheffingsaanslagen behoren tot de kosten die samenhangen met de inning van niet-betaalde parkeerbelastingen en mogen daarom worden doorberekend, met inachtneming van wat hiervoor in de slotzin van 4.3.7 is overwogen. [13]
c) Middel IV, de raming van het aantal naheffingsaanslagen
4.5
Middel IV richt zich tegen het hiervoor in 3.4 weergegeven oordeel van het Hof. Dit middel faalt eveneens. Uit de parlementaire geschiedenis van de regeling waarbij het kostenverhaal mogelijk is gemaakt, blijkt dat het de bedoeling van de wetgever is dat gemeenten dit instrument kostendekkend moeten kunnen hanteren. [14] Bij die strekking sluit aan artikel 2, lid 2, van het Besluit aldus uit te leggen dat de gemeente, als zij bij de vaststelling van het bedrag aan kostenverhaal een raming moet maken van het jaarlijkse aantal naheffingsaanslagen, daarbij slechts rekening hoeft te houden met inbare naheffingsaanslagen. De tekst van en de toelichting bij artikel 2, lid 2, van het Besluit staan aan een dergelijke uitleg niet in de weg.
d) De overige klachten
4.6
De Hoge Raad heeft ook de overige klachten over de uitspraak van het Hof beoordeeld. De uitkomst hiervan is dat ook deze klachten niet kunnen leiden tot vernietiging van die uitspraak. De Hoge Raad hoeft niet te motiveren waarom hij tot dit oordeel is gekomen. Bij de beoordeling van deze klachten is het namelijk niet nodig om antwoord te geven op vragen die van belang zijn voor de eenheid of de ontwikkeling van het recht (zie artikel 81, lid 1, van de Wet op de rechterlijke organisatie).
5.Proceskosten
De Hoge Raad ziet geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten.
6.Beslissing
De Hoge Raad verklaart het beroep in cassatie ongegrond.
Dit arrest is gewezen door de vice-president J.A.R. van Eijsden als voorzitter, en de raadsheren M.W.C. Feteris, M.T. Boerlage, A.E.H. van der Voort Maarschalk en W.A.P. van Roij, in tegenwoordigheid van de waarnemend griffier J.P.J. van Kampen, en in het openbaar uitgesproken op 23 januari 2026.