Conclusie
08/05012
mr. Keus
Zitting 28 mei 2010
Conclusie inzake
1) [Eiser 1]
2) [Eiseres 2]
(hierna: [eiser] c.s.)
eisers tot cassatie
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon de gemeente Boxtel
(hierna: de Gemeente)
verweerster in cassatie
Het gaat in deze zaak om de vraag of sprake is van formele rechtskracht van een beslissing op bezwaar in het geval dat de bestuursrechter het daartegen ingestelde beroep vanwege het ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk heeft verklaard en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State die niet-ontvankelijkverklaring in hoger beroep heeft bevestigd. Voorts is aan de orde of het hof de grondslag van (een deel van) de vordering van [eiser] c.s. te beperkt heeft uitgelegd.
1. Feiten(1)
1.1 In oktober 1994 is overleg gestart tussen [eiser] c.s. en de Gemeente over de mogelijkheid van beëindiging dan wel verplaatsing van het door [eiser] c.s. geëxploiteerde agrarische bedrijf. Dit bedrijf was gevestigd op een perceel aan het Munsel te Boxtel met een oppervlakte van 8.590 m2 (hierna: het perceel).
1.2 Het belang van de Gemeente bij de beëindiging dan wel verplaatsing was het vervallen van de stankzone van het bedrijf van [eiser] c.s. waardoor in de nabije omgeving van het bedrijf woningbouw mogelijk zou worden. Het belang van [eiser] c.s. was het creëren van mogelijkheden voor woningbouw.
1.3 [Eiser] c.s. werden in het kader van het overleg met de Gemeente door hun bedrijfsadviseur [betrokkene 1] (hierna: [betrokkene 1]) bijgestaan.
1.4 Op 11 oktober 1994 vond het eerste overleg plaats. Op 3 januari 1995 vond een tweede overleg plaats.
1.5 Bij brief van 16 maart 1995 zond de Gemeente [eiser] c.s. een voorstel van de stedenbouwkundige van de Gemeente voor invulling van de kavel. In deze brief is onder meer het volgende vermeld:
"(...)
Aansluiting is gezocht bij de bestaande sfeer en is gekozen voor een dorpse en landelijke invulling in de vorm van los verspreid staande gebouwen, type langgevelboerderij.
(...)
Gaarne verneem ik of u het, aan de hand van bijgaande schets (...) zinvol acht verder overleg te voeren omtrent een mogelijke invulling van uw kavel in het kader van het bestemmingsplan "Uitbreiding Munsel"."
1.6 Op 30 mei 1995 vond wederom overleg plaats. Bij dit overleg waren, naast [eiser] c.s. en vertegenwoordigers van de Gemeente, van de zijde van [eiser] c.s. ook aanwezig [betrokkene 1] en [betrokkene 2], makelaar.
1.7 In een van dit overleg opgesteld verslag van 30 mei 1995 is vermeld:
"Vervolgens is de stedebouwkundige schets besproken en op de vraag van [betrokkene 2] in hoeverre omzetting van de geschetste woningbouw mogelijk is wordt geantwoord, dat een beperkte aanpassing wellicht nog mogelijk is, maar dat de schets in grote lijnen als uitgangspunt genomen moet worden. Eventuele suggesties zijn bespreekbaar."
1.8 Bij brief van 21 november 1995 heeft de Gemeente [eiser] c.s. een bebouwingsvoorstel van 31 oktober 1995 toegezonden, opgesteld door stedenbouwkundig bureau [A]. Op dat bebouwingsvoorstel waren drie bebouwingsvlakken ingetekend voorzien van de aanduiding "W(va)".
1.9 Op 6 juni 1996 vond opnieuw overleg tussen [eiser] c.s. en de Gemeente plaats. Tijdens dit overleg is tussen partijen besproken dat [eiser] c.s. door middel van een gespecificeerde kostenopzet aangeven wat de haalbaarheid van de plannen in gevaar brengt. Daartoe zou [betrokkene 1] een goed onderbouwd voorstel aan de Gemeente voorleggen.
1.10 Bij brief van 17 juni 1996 heeft [betrokkene 1] de Gemeente een kostenopgave met betrekking tot de verplaatsing van het bedrijf van [eiser] c.s. gezonden. Als één van de voorwaarden is in deze brief vermeld: "In plaats van 3 tweekappers 1 tweekapper en 4 vrijstaande woningen."
1.11 Op de plankaart van het ontwerp bestemmingsplan "In Goede Aarde" van 24 september 1996 werden overeenkomstig het bebouwingsvoorstel van 31 oktober 1995 ten aanzien van de gronden van [eiser] c.s. de daarop ingetekende bebouwingsvlakken aangegeven met "W(va)".
1.12 Volgens art. 6 van Pro de planvoorschriften mogen op gronden met de bestemming W(va) vrijstaande eengezinshuizen of blokken van ten hoogste twee aaneengesloten eengezinshuizen worden gebouwd. In paragraaf II van de algemene en technische bepalingen is in art. 2, sub 3d, vermeld dat onder "blok" wordt verstaan "twee of meer aaneengesloten woningen en/of andere gebouwen".
1.13 [Eiser] c.s. werden op een gegeven moment benaderd door Bouwbedrijf Aan de Stegge Roosendaal B.V. (hierna: Aan de Stegge). Deze was geïnteresseerd in aankoop van het perceel.
1.14 Op 5 juni 1997 heeft een gesprek plaatsgehad waarbij aanwezig waren [eiser] c.s., [betrokkene 1] en wethouder [betrokkene 3]. Van dit gesprek is een gespreksnotitie opgemaakt. Hierin is onder meer het volgende vermeld:
"De onderhandelingen zijn blijven steken bij de brief van [betrokkene 1] d.d. 17-6-1996, waarin werd kenbaar gemaakt dat de kosten van het in eigen beheer ontwikkelen van een bouwlocatie op het terrein van [eiser] zodanig zijn dat hiermede de kosten van bedrijfplaatsing niet voldoende gedekt kunnen worden. Naar aanleiding daarvan is [betrokkene 1]/[eiser] op de hoogte gehouden van de ontwikkelingen van het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan waarbij een aantal complicerende factoren (hogere geluidsbelasting rijksweg en verwerving van gronden door projectontwikkelaars) aanleiding zijn geweest tot vertraging.
(...)
ad b. de gemeente is benaderd door een projectontwikkelaar met de mededeling dat deze de grond gekocht zou hebben van [eiser]. [Eiser 1] deelt mede dat hij zijn eigendommen niet heeft verkocht. Wel is hij bezocht door een projectontwikkelaar (...) echter nadat deze met de wethouder een gesprek heeft gehad. (...)"
1.15 De Gemeente heeft bij brief van 18 juni 1999 de ontvangst van een bouwplan van Aan de Stegge aan haar bevestigd. Dit bouwplan had betrekking op zes geschakelde woningen.
1.16 Op 25 juni 1999 hebben [eiser] c.s. het perceel aan Aan de Stegge verkocht voor een koopsom van f 800.000,- exclusief BTW. Art. 13 van Pro de koopovereenkomst die mede betrekking heeft op de verkoop van het perceel van [eiser] c.s. luidt:
"Ontbindende voorwaarden.
De koopovereenkomst wordt ontbonden wanneer op 9 februari 2000 geen bouwvergunning is ontvangen door koper voor minimaal 6 woningen tweekappers. (...)"
1.17 Aan de Stegge heeft op 24 november 1999 een bouwaanvraag en een bouwtekening bij de Gemeente ingediend voor zes te bouwen woningen die twee aan twee waren verbonden door garages van deze beide woningen.
1.18 Op 4 juli 2000 heeft het college van B&W van de Gemeente besloten tot afgifte van een vergunning aan Aan de Stegge "voor het bouwen van 6 vrijstaande woningen".
1.19 [Eiser] c.s. hebben tegen het verlenen van deze bouwvergunning bezwaar gemaakt. De commissie voor de bezwaar- en beroepschriften van de Gemeente heeft na een hoorzitting op 31 oktober 2000 advies uitgebracht. De commissie heeft onder het kopje "Beoordeling van de bezwaren" overwogen dat het bezwaar van [eiser] c.s. zich met name concentreert rond de vraag of de omschrijving waarvoor vergunning is gevraagd overeenkomt met datgene waarvoor vergunning is verleend, en dat de gevraagde vergunning kon worden verleend doch dat het in het kader van de heroverweging gewenst is om datgene waarvoor vergunning is verleend zodanig te redigeren dat daarover geen verschil van inzicht bestaat. De commissie heeft geadviseerd in het kader van de heroverweging en onder herroeping van het aangevallen besluit te bepalen dat bouwvergunning wordt verleend voor "de bouw van 6 woningen in 3 blokken van 2 aaneengesloten (geschakeld door middel van een garage)".
1.20 De Gemeente heeft de advocaat van [eiser] c.s. bij brief van 30 maart 2001 medegedeeld dat het bezwaar van [eiser] c.s. ongegrond was verklaard. Voorts is daarbij medegedeeld:
"(...)
Nu op het door u ingediende bezwaarschrift nog niet was beslist op het moment, dat door G.S. omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan "In Goede Aarde" een beslissing werd genomen moeten wij (blijkens vaste jurisprudentie) rekening houden met feiten en omstandigheden die zijn ingetreden na het bestreden besluit van 4 juli 2000, de zogenoemde toetsing "ex nunc". Het vorenstaande betekent, dat het bestreden bouwplan niet alleen in strijd is met het geldende bestemmingsplan, doch thans ook in strijd is met het toekomstige bestemmingsplan nu G.S. aan het betreffende plangedeelte de goedkeuring heeft onthouden.
In verband hiermee hebben wij besloten ons besluit van 4 juli 2000 tot het verlenen van vergunning aan Aan de Stegge Roosendaal BV voor de bouw van 6 woningen met garage aan Het Klaverblad te Boxtel in te trekken en de gevraagde vergunning alsnog te weigeren."
1.21 [Eiser] c.s. hebben tegen het besluit van de Gemeente tot ongegrondverklaring van het bezwaarschrift beroep ingesteld bij de rechtbank, sector bestuursrecht. Vervolgens hebben zij bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State hoger beroep ingesteld tegen de door de rechtbank uitgesproken niet-ontvankelijkverklaring van hun beroep tegen het besluit van de Gemeente van 30 maart 2001.
1.22 Bij brief van 8 juni 2001 heeft de advocaat van [eiser] c.s. de Gemeente aansprakelijk gesteld voor schade die [eiser] c.s. lijden doordat het college van B&W op 4 juli 2000 in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan "In Goede Aarde" aan Aan de Stegge een bouwvergunning heeft verleend en bij besluit van 30 maart 2001 de daartegen door [eiser] c.s. ingediende bezwaren ongegrond heeft verklaard.
1.23 Daarop heeft de Gemeente bij brief van 7 augustus 2001 gereageerd. In deze brief is onder meer het volgende vermeld:
"Totstandkoming bouwvergunning
* Op 10 juni 1999 wordt door Aan de Stegge een principeverzoek ingediend voor de bouw van 6 geschakelde woningen aan Munsel/Het Klaverblad in het ontwerpbestemmingsplan "In Goede Aarde".
* Dit verzoek is getoetst aan de bepalingen van het geldende bestemmingsplan in onderdelen "Munsel" en aan de bepalingen van het toekomstige bestemmingsplan "In Goede Aarde". Het bouwplan was onder voorwaarden akkoord voor welstand, terwijl toetsing aan het toekomstige (ontwerp)bestemmingsplan leerde, dat de woningen weliswaar pasten binnen de bestemming "Vrijstaande of aaneengesloten woningen met bijbehorende erven - W(va) -", doch dat de woningen enigszins buiten de op de plankaart aangegeven bouwblokken waren gesitueerd. Bij brief van 10 november is dit door ons aan Aan de Stegge medegedeeld met het verzoek het bouwplan aan de eisen van welstand en - qua situering - aan het toekomstige bestemmingsplan aan te passen.
* Op 25 november 1999 is de aangepaste aanvraag bouwvergunning ontvangen. In de aanvraag stond vermeld, dat de aanvraag betrof: "woning met garage (6x)", terwijl op de bij de aanvraag behorende tekeningen duidelijk stond aangegeven, dat het 3 blokken van 2 aaneengesloten woningen betrof, geschakeld door middel van de garage.
* Door het secretariaat van de afdeling Wonen en Milieu is deze aanvraag in het geautomatiseerde systeem abusievelijk geregistreerd als een aanvraag om vergunning voor de bouw van "6 vrijstaande woningen met garage". (...)"
2. Procesverloop
2.1 Bij exploot van 2 september 2004 hebben [eiser] c.s. de Gemeente gedagvaard voor de rechtbank 's-Hertogenbosch. Zij hebben gevorderd:
A. een verklaring voor recht dat de Gemeente jegens [eiser] c.s. onrechtmatig heeft gehandeld en schadeplichtig is geworden om redenen als in de dagvaarding omschreven en dat het onrechtmatig handelen van de Gemeente als gevolg heeft meegebracht, dat het voor [eiser] c.s. niet mogelijk is geweest om die aan [eiser] c.s. toebehorende grond, te weten het kadastrale perceel sectie [A], nummer [001], ter grootte van 8.590 m2, als bouwgrond te verkopen, althans niet ter realisering van tenminste 6 vrijstaande woningen, en de Gemeente te veroordelen tot betaling van schadevergoeding, te vermeerderen met de wettelijke rente, nader op te maken bij staat en te vereffenen volgens de wet;
B. een verklaring voor recht dat het besluit van het bestuur van de Gemeente van 30 maart 2001 (beslissing op bezwaar), waarbij het besluit van 4 juli 2000, inhoudende:
"aan Aan de Stegge Roosendaal B.V. vergunning te verlenen voor het bouwen van 6 vrijstaande woningen;"
werd gewijzigd in:
"de bouw van 6 woningen in 3 blokken van twee aaneengesloten (geschakeld door middel van de garage) is genomen in strijd met de wet, aangezien de bouwaanvraag betreft de bouw van 6 vrijstaande woningen, per 2 woningen geschakeld door middel van een garage en niet de bouw van 3 blokken van twee aaneengesloten woningen (3 tweekappers)"
is genomen in strijd met de wet, meer in het bijzonder de Woningwet juncto het toenmalige ontwerp bestemmingsplan "In Goede Aarde", althans met de in dat plan opgenomen aanduiding: - W(va) -;
C. de Gemeente te veroordelen aan [eiser] c.s. te betalen een schadevergoeding, waaronder begrepen alle kosten en schade welke rechtstreeks verband houden met het besluit van B&W van de Gemeente van 4 juli 2000, althans de beslissing op bezwaar van 30 maart 2001, op te maken bij staat en te vermeerderen met de wettelijke rente en te vereffenen volgens de wet;
D. de Gemeente te veroordelen tot vergoeding van alle schade en kosten, welke [eiser] c.s. hebben geleden dan wel zullen lijden als gevolg van de vordering tot schadevergoeding van Aan de Stegge van 19 januari 2004, in het kader waarvan Aan de Stegge van [eiser] c.s. heeft gevorderd een bedrag van circa € 260.000,-;
E. de Gemeente te veroordelen in de kosten van deze procedure.(2)
2.2 [Eiser] c.s. hebben, naast hetgeen onder de feiten is weergegeven, aan hun vordering onder meer ten grondslag gelegd dat zij de Gemeente hebben verzocht meer dan drie vrijstaande woningen te mogen bouwen en dat de Gemeente steeds het standpunt heeft ingenomen dat ter plaatse maximaal drie vrijstaande woningen zouden mogen worden gebouwd en dat hun verzoek om meer dan drie vrijstaande woningen te mogen bouwen geen medewerking zou worden verleend. Vervolgens hebben B&W van de Gemeente bij besluit van 4 juli 2000 aan Aan de Stegge vergunning verleend voor het bouwen van zes, volgens [eiser] c.s. vrijstaande woningen. Het door [eiser] c.s. tegen dit besluit ingediende bezwaar is ongegrond verklaard. [Eiser] c.s. stellen dat Aan de Stegge, anders dan zij, al voor het sluiten van de koopovereenkomst juiste informatie van de Gemeente met betrekking tot de toegestane bouwmogelijkheden op de (verkochte) gronden van [eiser] c.s. heeft verkregen, te weten dat de bouw van zes vrijstaande woningen mogelijk zou zijn. Volgens [eiser] c.s. zijn zij door de Gemeente tot 28 november 2002 onjuist geïnformeerd en hebben zij als gevolg daarvan substantieel schade geleden(3).
2.3 De Gemeente heeft verweer gevoerd. Zij heeft betwist dat van het verstrekken van onjuiste informatie sprake was en heeft voorts betoogd dat [eiser] c.s. nimmer zelf een bouwvergunning hebben aangevraagd. Als zij een bouwvergunning zouden hebben aangevraagd voor hetzelfde bouwplan als dat van Aan de Stegge, zou ook aan [eiser] c.s. een vergunning zijn verleend. De Gemeente heeft zich ten aanzien van zowel het besluit van 4 juli 2000 als dat van 30 maart 2001 op formele rechtskracht beroepen en de door [eiser] c.s. gestelde schade betwist.
2.4 Nadat de rechtbank bij tussenvonnis van 5 januari 2005 een comparitie van partijen had gelast, welke comparitie op 19 april 2005 heeft plaatsgehad, heeft de rechtbank [eiser] c.s. bij tussenvonnis van 27 juli 2005 in de gelegenheid gesteld zich nader uit te laten over het verweer van de Gemeente dat [eiser] c.s. in hun vordering onder B en C niet-ontvankelijk zijn omdat de aan Aan de Stegge verleende bouwvergunning van 4 juli 2000 alsmede het besluit van B&W van 30 maart 2001 formele rechtskracht hebben verkregen. Bij vonnis van 29 maart 2006 heeft de rechtbank de vorderingen van [eiser] c.s. afgewezen. Met betrekking tot het gevorderde onder A heeft de rechtbank geoordeeld dat [eiser] c.s. hun stelling dat de Gemeente zich in de contacten met hen op het standpunt heeft gesteld dat de bouw van zes vrijstaande woningen niet zou worden toegestaan, onvoldoende hebben onderbouwd (rov. 1.8). Met betrekking tot het gevorderde onder B en C heeft de rechtbank geoordeeld dat de formele rechtskracht van de besluiten van 4 juli 2000 en 30 maart 2001 niet in de weg staat aan de ontvankelijkheid van [eiser] c.s. in dit deel van de vordering, nu het beroep tegen de beslissing op bezwaar (dat in een in hoger beroep bevestigde niet-ontvankelijkverklaring wegens gebrek aan belang heeft geresulteerd) "niet inhoudelijk (was) en de formele rechtskracht van de aan de orde gestelde besluiten (...) derhalve niet in de weg staat aan de ontvankelijkheid van dit onderdeel van de vordering" (rov. 1.12). Waar de Gemeente los van de door [eiser] c.s. aangevoerde (en ongegrond bevonden) bezwaren ambtshalve aanleiding heeft gezien het primaire besluit te herroepen, brengt dit niet reeds om die reden mee dat het primaire besluit jegens [eiser] c.s. onrechtmatig is (rov. 1.13). De rechtbank heeft voorts geoordeeld dat [eiser] c.s. niet hebben aangegeven welke schade zij door de al dan niet in overeenstemming met de van toepassing zijnde regelgeving genomen besluiten van 4 juli 2000 en/of 30 maart 2001 hebben geleden dan wel zullen lijden. Ook hebben zij - nog steeds volgens de rechtbank - nagelaten aan te geven hoe eventuele schade met die besluiten in causaal verband zou staan (rov. 1.14). Ten slotte heeft de rechtbank geoordeeld dat ook onderdeel D wegens gebrek aan onderbouwing niet voor toewijzing in aanmerking komt, nu is gesteld noch gebleken op grond van welke feiten en omstandigheden [eiser] c.s. menen dat de Gemeente jegens hen is gehouden tot vergoeding van schade als gevolg van de vordering van Aan de Stegge (rov. 1.15).
2.5 [Eiser] c.s. hebben - onder aanvoering van twaalf grieven - bij het hof 's-Hertogenbosch hoger beroep van het vonnis van 29 maart 2006 doen instellen. De Gemeente heeft in het principale appel verweer gevoerd en - onder aanvoering van vier grieven - incidenteel beroep van de vonnissen van 5 januari 2005 en 29 maart 2006 doen instellen. Bij arrest van 26 augustus 2008 heeft het hof de vonnissen van de rechtbank van 27 juli 2005 en 29 maart 2006, dit laatste vonnis onder aanvulling en verbetering van gronden, bekrachtigd. Het hof heeft - onder meer - het volgende overwogen:
"4.8 Met de vierde grief komt de gemeente op tegen het oordeel van de rechtbank dat de formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar d.d. 30 maart 2001, niet in de weg staat aan de ontvankelijkheid van [eiser] ten aanzien van de onderdelen II en III van de vordering (r.o. 1.12. van het vonnis van 29 maart 2006), nu het door [eiser] ingediende beroep tegen de beslissing op bezwaar d.d. 30 maart 2001 niet inhoudelijk is omdat hij wegens gebrek aan belang door de bestuursrechter niet-ontvankelijk is verklaard en die uitspraak in hoger beroep is bevestigd.
4.9 [Eiser] stelt zich op het standpunt dat noch de rechtbank, noch de Afdeling rechtspraak, het besluit tot verlening van de bouwvergunning op rechtmatigheid heeft getoetst doordat [eiser] niet-ontvankelijk in het (hoger) beroep is verklaard omdat hij geen belang meer had. Indien Gedeputeerde Staten niet aan een gedeelte van de plankaart goedkeuring hadden onthouden, had [eiser] nog wel belang gehad en zou de rechtbank het beroep van [eiser] hebben gehonoreerd. [Eiser] beroept zich voorts op het bestaan van bijzondere omstandigheden die zo klemmend zijn dat in dit geval het beginsel van de formele rechtskracht niet geldt (HR 16 mei 1986, NJ 1986, HR 11 november 1988, NJ 1990, 563 en HR 16 oktober 1992, NJ 1993, 638).
4.10 Het hof overweegt als volgt. De rechtbank heeft in rechtsoverweging 1.10. van het vonnis van 29 maart 2006 overwogen dat het onder B [II] gevorderde, in samenhang bezien met het onder C [III] gevorderde aldus moet worden begrepen dat [eiser] beoogt te doen vaststellen dat het besluit d.d. 4 juli 2000 dan wel het besluit op bezwaar d.d. 30 maart 2001 is genomen in strijd met de destijds van toepassing zijnde regelgeving en dat gemeente de schade die [eiser] daardoor heeft geleden, moet vergoeden. Tegen deze overweging is geen grief gericht, zodat het vorenstaande voor het hof tot uitgangspunt moet worden genomen.
4.11 Grief 4 van het incidenteel appel slaagt. De grondslag van de aansprakelijkheid van de gemeente is volgens [eiser], zo begrijpt het hof, strijd met de Woningwet juncto het toenmalige ontwerp bestemmingsplan "In Goede Aarde". Volgens [eiser] is de inhoud van het bezwaar in de bestuursrechtelijke procedure identiek aan die in de huidige procedure en betreft het in beide gevallen de vraag - samengevat - waarvoor door de gemeente vergunning aan Aan de Stegge is verleend (mva in het incidenteel appel, blz. 14). Die vraag is in de bezwaarfase aan de orde gesteld en ook behandeld (zie hiervoor r.o. 4.1. onder s). De commissie heeft in het kader van de heroverweging geadviseerd te bepalen dat bouwvergunning wordt verleend voor de bouw van 6 woningen in 3 blokken van 2 aaneengesloten (geschakeld door middel van een garage). De gemeente heeft dit advies overgenomen bij besluit op bezwaar. Tegen dit besluit op bezwaar heeft [eiser] beroep ingesteld en vervolgens hoger beroep. [Eiser] heeft derhalve van zijn recht om bezwaar te maken en (hoger) beroep in te stellen volledig gebruik gemaakt, zodat er reeds daarom geen sprake is van klemmende redenen waardoor een beroep op het beginsel van formele rechtskracht uitzondering kan lijden. Voor zover [eiser] thans andere argumenten aanvoert ter onderbouwing van zijn standpunt dat het besluit op bezwaar van 31 maart 2001 had moeten worden vernietigd, leidt dit niet tot een ander oordeel. In dat geval had [eiser] destijds immers de mogelijkheid om dit in de bezwaar- en beroepsprocedures aan de orde te stellen. Dit betekent dat het hof er van moet uitgaan dat de in geding zijnde besluiten zowel wat de wijze van tot stand komen als wat de inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen. Hieruit vloeit voort dat de door [eiser] gestelde grondslag van aansprakelijkheid van de gemeente niet is komen vast te staan, zodat het hof ten aanzien van de vorderingen II en III - zij het op andere gronden - niet tot een andere slotsom komt dan de rechtbank.
4.12 Uit rechtsoverweging 4.11. volgt dat het hof niet toekomt aan bespreking van de grieven 8 tot en met 11 van het principaal appel.
(...)
4.15 Met de grieven 1 tot en met 7 van het principaal appel betoogt [eiser] dat de rechtbank de vordering onder I ten onrechte heeft afgewezen. Het hof zal deze grieven gezamenlijk bespreken.
4.16 Het gaat ten aanzien van de vordering onder I in essentie om de vraag of de gemeente jegens [eiser] schadeplichtig is op de grond dat de gemeente aan Aan de Stegge heeft toegestaan, hetgeen zij aan [eiser] heeft gezegd niet te zullen toestaan, namelijk de bouw van zes vrijstaande woningen op het perceel.
4.17 [Eiser] gaat er daarbij van uit dat de gemeente aan Aan de Stegge vergunning heeft verleend voor het bouwen van zes vrijstaande woningen. [Eiser] gaat er evenwel aan voorbij dat in de bouwvergunning abusievelijk is vermeld dat het zou gaan om de bouw van zes vrijstaande woningen met garage. Vermeld had moeten worden dat het ging om de bouw van zes woningen in blokken van twee aaneengesloten woningen, geschakeld door middel van een garage. De gemeente heeft gesteld dat deze vermelding op een abuis berustte. Uit de bouwaanvraag van Aan de Stegge van 24 november 1999, die aan de verleende bouwvergunning van 4 juli 2000 ten grondslag lag, blijkt dat het inderdaad een vergissing was, hetgeen [eiser] ook had kunnen weten. De bouwaanvraag van Aan de Stegge heeft immers betrekking op zes huizen die steeds per twee aan elkaar verbonden zijn door twee garages.
4.18 Daarmee is de vraag aan de orde of [eiser] op grond van mededelingen van de gemeente heeft begrepen en ook heeft mogen begrijpen dat een door hem in te dienen aanvraag voor de bouw van zes huizen die steeds per twee aan elkaar verbonden zijn door twee garages, geen kans van slagen zou hebben.
4.19 Van belang is het voorstel van de stedenbouwkundige van de gemeente dat aan [eiser] bij brief van 16 maart 1995 is toegezonden. Toen gold als uitgangspunt "een dorpse en landelijke invulling in de vorm van los verspreid staande gebouwen". Een bebouwingsvoorstel was toen nog niet gedaan en het bestemmingsplan "In Goede Aarde" verkeerde nog in de ontwerpfase. In die beginfase heeft [betrokkene 1] - die [eiser] in het overleg met de gemeente bijstond - bij brief van 17 juni 1996 als één van de voorwaarden genoemd "in plaats van 3 tweekappers 1 tweekapper en 4 vrijstaande woningen". Van concrete mededelingen van de kant van de gemeente in die tijd over hetgeen op het perceel maximaal gebouwd mocht worden, is niet gebleken. Uit het gespreksverslag van 5 juni 1997 - waarnaar [eiser] heeft verwezen - blijkt hiervan evenmin. Daaruit blijkt slechts dat na de brief van 17 juni 1996 van [betrokkene 1] - waarbij een kostenopgave aan de gemeente is toegezonden inzake de verplaatsing van het bedrijf van [eiser] - de onderhandelingen stil zijn komen te liggen en dat [eiser] inmiddels was benaderd door Aan de Stegge. [Eiser] heeft derhalve zijn standpunt dat hij als gevolg van mededelingen van de gemeente is misleid, onvoldoende feitelijk onderbouwd.
4.20 Voor zover [eiser] heeft willen stellen dat hij met de brief van 17 juni 1996 van [betrokkene 1] heeft verzocht om de bouw van "1 tweekapper en 4 vrijstaande woningen" toe te staan, hetgeen hem is geweigerd maar aan Aan de Stegge is toegestaan, volgt het hof [eiser] hierin niet. De aanvraag van Aan de Stegge - en dus de verleende bouwvergunning - zag immers op driemaal twee huizen die met de garages aan elkaar zijn verbonden, hetgeen niet zonder meer gelijk te stellen is aan één "tweekapper" en vier vrijstaande huizen. [Eiser] stelt nog dat aan hem door de gemeente is uitgelegd dat "W(va)" betekent dat op gronden met die bestemming c.q. met die aanduiding vrijstaande eengezinshuizen of blokken van ten hoogste twee aaneengesloten woningen mogen worden gebouwd. Daaruit volgt echter niet dat de gemeente aan Aan de Stegge meer heeft vergund dan zij aan [eiser] gezegd heeft te zullen vergunnen indien [eiser] een daartoe strekkende aanvraag had ingediend. Daarbij komt dat gesteld noch gebleken is dat [eiser], alvorens hij de koopovereenkomst met Aan de Stegge sloot, aan de gemeente heeft gevraagd welke concrete bebouwingsmogelijkheden zich voordeden en dat van serieus overleg of van onderhandelingen op dat punt met de gemeente niet is gebleken.
4.21 Het hof passeert het bewijsaanbod van [eiser] als niet ter zake doende, omdat de stellingen van [eiser] - indien deze al komen vast te staan - niet tot toewijzing van zijn vorderingen kunnen leiden.
4.22 Uit het vorenstaande volgt dat het hof de in de rechtsoverweging 4.16. gestelde vraag ontkennend beantwoordt. De grieven 1 tot en met 7 van het principaal appel falen."
2.6 [Eiser] c.s. hebben van het arrest van 26 augustus 2008 tijdig(4) cassatieberoep doen instellen. De Gemeente heeft verweer gevoerd. Beide partijen hebben hun standpunten schriftelijk doen toelichten. De gemeente heeft - ten slotte - nog gedupliceerd.
3. Bespreking van het cassatiemiddel
3.1 [Eiser] c.s. hebben één middel van cassatie voorgesteld. Dat middel omvat twee onderdelen (I en II), die betrekking hebben op de rov. 4.8-4.11 respectievelijk 4.15-4.22.
3.2 Onderdeel I klaagt allereerst dat, nu in cassatie als uitgangspunt heeft te gelden dat [eiser] c.s. weliswaar een ontvankelijk bezwaar hebben ingediend tegen het besluit van 4 juli 2000 maar vervolgens in hun beroep en hoger beroep tegen de beslissing op bezwaar van 30 maart 2001 niet-ontvankelijk zijn verklaard, onjuist - althans onbegrijpelijk - is het oordeel van het hof dat de burgerlijke rechter zich thans niet meer over de rechtmatigheid van het besluit van 31 maart 2001 mag uitlaten omdat [eiser] c.s. de mogelijkheid hadden dat besluit "in de bezwaar- en beroepsprocedure" ter discussie te stellen. Met dit oordeel heeft het hof volgens de klacht miskend dat [eiser] c.s. vanwege hun niet-ontvankelijkheid in de bestuursrechtelijke kolom geen gelegenheid hebben gehad de beslissing op bezwaar van 31 maart 2001 door een onafhankelijke rechter te doen toetsen en heeft het hof ten onrechte de formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar aan [eiser] c.s. tegengeworpen.
3.3 Het beginsel van formele rechtskracht houdt in, dat, als tegen een besluit een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan, de burgerlijke rechter in beginsel van de rechtmatigheid van dat besluit uitgaat, zolang het niet is vernietigd (of niet is ingetrokken of herroepen op gronden die de onrechtmatigheid van het besluit impliceren)(5). Of aan de eis van een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang is voldaan, moet worden beoordeeld vanuit het perspectief van de justitiabele aan wie de overheid formele rechtskracht tegenwerpt: de formele rechtskracht van een besluit kan niet worden tegengeworpen aan een justitiabele die niet als belanghebbende in de zin van art. 1:2 Awb Pro kwalificeert(6).
3.4 Het bestreden oordeel betreft de formele rechtskracht van het op 30 maart 2001(7) genomen besluit op het bezwaar van [eiser] c.s. tegen de op 4 juli 2000 (met vrijstelling als bedoeld in art. 19 Wet Pro op de Ruimtelijke Ordening) aan Aan de Stegge verleende bouwvergunning.
Dat [eiser] c.s. als rechtstreeks belanghebbenden bij het besluit op hun bezwaar gelden, is evident. Weliswaar is hun beroep tegen dat besluit door de rechtbank niet-ontvankelijk verklaard en is die niet-ontvankelijkverklaring in hun hoger beroep door de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigd (zie de rov. 4.1 onder u en 4.8, slot). Kennelijk(8) berustte een en ander echter niet op de overweging dat het belang van [eiser] c.s. niet rechtstreeks bij het besluit op bezwaar zou zijn betrokken, maar op het ontbreken van een toereikend procesbelang. Voor de ontvankelijkheid van het beroep op de rechter is (naast de hoedanigheid van betrokkene als rechtstreeks belanghebbende bij het besluit in de zin van art. 1:2 Awb Pro) onder meer vereist dat de belanghebbende (ten tijde van de uitspraak van de bestuursrechter) een belang heeft bij het voeren van een procedure(9). De eis van procesbelang is in het bestuursprocesrecht sedert de inwerkingtreding van de Awb een zelfstandige (niet in art. 1:2 Awb Pro geïmpliceerde) en ongeschreven ontvankelijkheidseis(10). Bij het procesbelang gaat het erom of het doel dat de appellant met het proces wil bereiken, daarmee ook daadwerkelijk kan worden bereikt. Het vereiste van procesbelang wordt om reden van doelmatigheid gesteld. Aan het vereiste van procesbelang was in verband met het beroep van [eiser] c.s. tegen het besluit op bezwaar naar het oordeel van de rechtbank (sector bestuursrecht) en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet voldaan. [Eiser] c.s. hadden (in de woorden van de voorzitter ter terechtzitting van de Afdeling) "een bezwaarschrift ingediend om de bouwvergunning van tafel te krijgen. En dat is gebeurd."(11)
Of aan een besluit waartegen een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke procedure openstaat, formele rechtskracht toekomt, hangt, als die procedure is gevolgd, in die zin van de uitkomst van die procedure af, dat aan het besluit formele rechtskracht toekomt zolang het niet is vernietigd of is ingetrokken of herroepen (op gronden die onrechtmatigheid van het besluit impliceren)(12). Leidt het volgen van een openstaande bestuursrechtelijke procedure niet tot aantasting van het besluit, dan behoudt het besluit formele rechtskracht, ongeacht de redenen waarom het volgen van die procedure niet tot vernietiging (of herroeping of intrekking van het besluit op gronden die de onrechtmatigheid daarvan impliceren) heeft geleid. Die redenen kunnen zijn gelegen in een tussentijds afbreken van de bestuursrechtelijke procedure (bijvoorbeeld nadat de bestuursrechter een beslissing op bezwaar heeft vernietigd zonder zelf in de zaak te voorzien(13)), maar ook in een voor de betrokken justitiabele ongunstige uitkomst van de openstaande bestuursrechtelijke procedure, hetzij doordat hij daarin op materiële gronden in het ongelijk is gesteld (waarbij niet ter zake doet of hij al dan niet heeft verzuimd bepaalde argumenten aan te voeren), hetzij doordat zijn (hoger) beroep door de bestuursrechter niet-ontvankelijk is geoordeeld op andere gronden dan dat de betrokken bestuursrechtelijke procedure in het geheel niet voor hem openstond. Dat laatste (het in het geheel niet openstaan van de bestuursrechtelijke procedure) zal zich in het bijzonder voordoen als de litigieuze beslissing niet als besluit kwalificeert (vergelijk art. 1:3 lid 1 Awb Pro) of van beroep is uitgesloten (vergelijk bijvoorbeeld art. 8:2 Awb Pro), dan wel een rechtstreeks bij het litigieuze besluit betrokken belang ontbreekt (vergelijk art. 1:2 lid 1 Awb Pro), welke omstandigheden mede aan de mogelijkheid van bezwaar in de weg staan (vergelijk art. 7:1 lid 1 Awb Pro). Niet-ontvankelijkheid wegens het ontbreken van procesbelang (welke niet-ontvankelijkheid in de loop van de bestuursrechtelijke procedure - en zelfs eerst in de loop van een bestuursrechtelijk hoger beroep - kan "opkomen") doorbreekt de formele rechtskracht naar mijn mening niet(14), nog daargelaten dat op grond van jurisprudentie van de bestuursrechter een dergelijke niet-ontvankelijkheid achterwege blijft, als de betrokken justitiabele in verband met door hem geleden schade belang bij een beoordeling van de rechtmatigheid van het bestreden besluit behoudt(15).
3.5 Aan de klacht ligt blijkens de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 26-35 (mede) de opvatting ten grondslag dat uit HR 3 februari 2006, LJN: AU3253, NJ 2006, 325, m.nt. M.R. Mok, zou voortvloeien dat de justitiabele geen formele rechtskracht kan worden tegengeworpen, niet slechts in het geval dat een rechtstreeks belang van de justitiabele bij het betrokken besluit ontbreekt, maar ook in het geval dat zijn beroep tegen het betrokken besluit bij de bestuursrechter vanwege een gebrek aan procesbelang niet-ontvankelijk is. Ook in dat laatste geval wordt het beroep van de justitiabele niet inhoudelijk beoordeeld, terwijl van processuele fouten aan de zijde van de justitiabele geen sprake is (schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 35).
3.6 Naar mijn mening kan de bedoelde opvatting niet worden gevolgd. In het genoemde arrest overwoog de Hoge Raad onder meer:
"3.3.2 In onderdeel 1.1 wordt betoogd dat in beginsel een burger de geldigheid en rechtmatigheid van een besluit niet in een procedure bij de burgerlijke rechter aan de orde kan stellen indien tegen dit besluit een met voldoende waarborgen omklede, bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat, maar deze burger in die rechtsgang niet-ontvankelijk is verklaard.
Dit betoog is in zijn algemeenheid onjuist. De regel van de formele rechtskracht, waarop het onderdeel mede blijkens zijn toelichting het oog heeft, berust met name op de gedachte dat een doelmatige taakverdeling tussen de bestuursrechter en de burgerlijke rechter geboden is. Die regel - volgens welke de burgerlijke rechter, ingeval de geldigheid van een beschikking in het voor hem gevoerde geding in geschil is terwijl tegen die beschikking een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang heeft opengestaan maar niet is benut, ervan dient uit te gaan dat die beschikking zowel wat haar wijze van totstandkoming als wat haar inhoud betreft in overeenstemming is met de desbetreffende wettelijke voorschriften en algemene rechtsbeginselen - ziet op het geval dat de partij die die geldigheid betwist, het rechtens vereiste belang had de beschikking in een zodanige bestuursrechtelijke rechtsgang ter toetsing voor te leggen.
De eisen van een doeltreffende rechtsbescherming van de burger tegen de overheid laten niet toe, ook niet met het oog op het voorkomen van tegenstrijdige uitspraken, dat de formele rechtskracht van het desbetreffende besluit evenzeer zou gelden indien de bestuursrechter weliswaar reeds over de rechtmatigheid van het besluit heeft geoordeeld, maar dit is gebeurd in een procedure waaraan de eerdergenoemde partij bij gebreke van het rechtens vereiste belang niet heeft kunnen deelnemen. Het nochtans ten nadele van die partij aannemen van formele rechtskracht van het besluit in een dergelijk geval zou, gelijk het hof terecht in rov. 6 van zijn eindarrest tot uitdrukking heeft gebracht, tot het niet aanvaardbare gevolg leiden dat de genoemde partij zelf de grondslag van haar vordering noch door de bestuursrechter noch door de burgerlijke rechter zou kunnen laten beoordelen.
Onderdeel 1.1 loopt hierop vast."
3.7 In de eerste plaats betrof het arrest niet een niet-ontvankelijkheid vanwege het ontbreken van een toereikend procesbelang, maar een niet-ontvankelijkheid vanwege het ontbreken van een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang van de justitiabele; zie rov. 3.1 onder (viii) en (ix):
"3.1 In cassatie kan van het volgende worden uitgegaan.
(...)
(viii) SFR heeft tegen het intrekkingsbesluit administratief beroep ingesteld bij het (toenmalige) Centraal Bestuur voor de Arbeidsvoorziening. Dit heeft SFR bij besluit van 6 december 1996 niet-ontvankelijk verklaard op de grond dat het belang van SFR niet rechtstreeks is betrokken bij het door haar bestreden besluit en dat zij dan ook niet als belanghebbende in de zin van art. 1:2, eerste lid, Awb kan worden aangemerkt.
(ix) SFR is van laatstgenoemd besluit in beroep gegaan bij het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Dit heeft bij uitspraak van 1 december 1998 het beroep ongegrond verklaard. Het College was van oordeel dat SFR in haar administratief beroep terecht niet-ontvankelijk was verklaard bij gebreke van een rechtstreeks bij het intrekkingsbesluit betrokken belang. (...)"
Tegen die achtergrond is aannemelijk dat, waar de Hoge Raad in de geciteerde rov. 3.3.2 van "het rechtens vereiste belang" heeft gesproken, hij daarbij het oog had op het rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang zoals bedoeld in art. 1:2 lid 1 Awb Pro.
3.8 In de tweede plaats heeft de Hoge Raad weliswaar overwogen dat in zijn algemeenheid onjuist is dat van formele rechtskracht sprake is indien tegen een besluit een met voldoende waarborgen omklede bestuursrechtelijke rechtsgang openstaat maar de betrokken burger daarin niet-ontvankelijk is verklaard. Zulks impliceert echter niet dat de bedoelde regel zou mogen worden "omgedraaid", in die zin dat niet-ontvankelijkheid van de burger in de bestuursrechtelijke procedure in beginsel aan formele rechtskracht in de weg zou staan. Ook Mok heeft in zijn noot bij het arrest erop gewezen dat een niet-ontvankelijkheid niet steeds aan formele rechtskracht in de weg staat:
"2 (...) Het ligt voor de hand dat de regel wèl geldt indien een met voldoende waarborgen omklede rechtsgang bestaat, de belanghebbende daarvan ook gebruik heeft gemaakt, maar een processuele fout heeft gemaakt die tot niet-ontvankelijkheid heeft geleid. Te denken is aan termijnoverschrijding en aan het niet aanvoeren van gronden waarop het beroep steunt. Anders is het wanneer de omstandigheden van een zaak zodanig zijn dat beroep op de bestuursrechter voor de betrokkene in het geheel niet openstaat, wat ertoe leidt dat hij die toch beroep bij die rechter instelt, niet-ontvankelijk wordt verklaard. Daarbij is vooral te denken aan instelling van beroep tegen een besluit waarvan de wet (Awb, artikelen 8:2-8:5) heeft bepaald dat daartegen geen beroep op de bestuursrechter openstaat en aan instelling van beroep tegen een besluit door iemand die bestuursrechtelijk geen belanghebbende bij dat besluit is, d.w.z. niet iemand wiens belang rechtstreeks bij dat belang (lees: besluit; LK) is betrokken. Dat laatste was, zoals bleek, de reden van de niet-ontvankelijkverklaring van SFR door het CBB.
Degene die, anders dan door eigen toedoen, aldus geen toegang heeft tot de bestuursrechter kan, indien hij een rechtsingang bij de civiele rechter heeft, een privaatrechtelijke vordering tegen het overheidslichaam, dat voor het besluit aansprakelijk is, instellen, zonder vast te lopen op de formele rechtskracht van het besluit."
Dat niet-ontvankelijkheid aan formele rechtskracht in de weg staat, aanvaardt Mok (althans expliciet) slechts voor het geval "dat beroep op de bestuursrechter voor de betrokkene in het geheel niet openstaat", meer in het bijzonder in het geval van een uitgesloten besluit of van een justitiabele wiens belang niet rechtstreeks bij het bestreden besluit is betrokken.
3.9 Alhoewel dat niet in het opgenomen citaat ligt besloten, heeft Mok wellicht ook voor andere gevallen ruimte willen laten voor een niet door formele rechtskracht gehinderde beoordeling door de burgerlijke rechter, indien de justitiabele, "anders dan door eigen toedoen", geen toegang tot de bestuursrechter heeft. Wat daarvan zij, het ontbreken van een toereikend procesbelang sluit een "eigen toedoen" in de hiervoor bedoelde zin allerminst uit. Althans geldt dat in de onderhavige zaak, waarin [eiser] c.s., naar uit hun eigen stellingen voortvloeit, wel degelijk door eigen toedoen, en wel door (te laten weten) de grond niet aan Aan de Stegge te leveren, hebben bewerkstelligd dat gedeputeerde staten goedkeuring aan het nieuwe bestemmingsplan, voor zover dit de door [eiser] c.s. aan Aan de Stegge verkochte gronden betrof, hebben onthouden(16) en dat B&W het besluit van 4 juli 2000 vervolgens wegens strijd met het nieuwe bestemmingsplan hebben moeten herroepen en de door Aan de Stegge gevraagde bouwvergunning alsnog hebben moeten weigeren, hetgeen, naar het oordeel van de rechtbank en de Afdeling, voor een toereikend procesbelang bij het beroep van [eiser] c.s. tegen de ongegrondverklaring van hun bezwaar tegen de inmiddels herroepen bouwvergunning geen ruimte liet.
Zie de akte na tussenvonnis van [eiser] c.s. van 3 november 2005, p. 3:
"Vorenbedoelde schadeclaim (van Aan de Stegge jegens [eiser] c.s.; LK) is gebaseerd op het feit als zou door toedoen van [eiser] c.s. bij besluit van 30 maart 2001 de bij besluit van 4 juli 2000 verleende bouwvergunning alsnog zijn geweigerd.
Aan de Stegge kon als gevolg daarvan de voorgenomen bouw niet realiseren.
Die bouwvergunning van 4 juli 2000 is inderdaad bij beslissing op bezwaar van 30 maart 2001 alsnog geweigerd.
Dat heeft echter te maken met het door Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant alsnog onthouden van goedkeuring aan een gedeelte van de plankaart van het bestemmingsplan "In Goede Aarde", te weten voor wat betreft door [eiser] aan Aan de Stegge verkochte grond.
Gedeputeerde Staten namen die beslissing omdat [eiser] had laten weten de grond niet aan Aan de Stegge te leveren.
De gemeente Boxtel liet namelijk - tot 28 november 2002 - aan [eiser] weten dat ter plaatse maximaal 3 vrijstaande woningen zouden mogen worden gebouwd.
Desalniettemin dient Aan de Stegge reeds op 8 juni 1999 - voorafgaand aan de koopovereenkomst van 25 juni 1999 met [eiser] - een bouwplan in, dit ter realisering van 6 vrijstaande woningen.
De gemeente Boxtel verleende daaraan reeds vanaf dat eerste moment alle medewerking, dit aangezien er altijd - vanaf omstreeks september 1996 - 6 vrijstaande woningen mogelijk waren."
3.10 De schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans legt (onder 36-38) tevens een relatie tussen de door [eiser] c.s. verdedigde opvatting volgens welke geen formele rechtskracht aan het besluit op bezwaar dient toe te komen, en art. 6 EVRM Pro, welke bepaling verlangt dat [eiser] c.s. hun bezwaren tegen het besluit op bezwaar aan een onafhankelijke rechter kunnen voorleggen.
In dat verband verdient aandacht dat volgens jurisprudentie van de bestuursrechter een toereikend (proces)belang kan zijn gelegen in eventueel door het bestreden besluit veroorzaakte schade, omdat daarvan slechts vergoeding kan worden verkregen als het schadeveroorzakende besluit door de bestuursrechter onrechtmatig is bevonden. Wel verlangt deze jurisprudentie dat beweerde schade tot op zekere hoogte aannemelijk moet worden gemaakt(17). Dankzij deze jurisprudentie blijft een niet-ontvankelijkverklaring door de bestuursrechter achterwege, als daardoor een reële civiele schadevergoedingsactie op de klippen van de formele rechtskracht zou stranden en aldus inderdaad het door [eiser] c.s. bedoelde hiaat in de rechtsbescherming zou optreden. Bij die stand van zaken doet strijd met art. 6 EVRM Pro zich niet voor; art. 6 EVRM Pro verlangt niet dat ook bij (een door de onafhankelijke rechter vastgesteld) ontbreken van een reëel bestuurs- of civielrechtelijk belang een inhoudelijke rechterlijke beoordeling plaatsvindt.
Kennelijk hebben rechtbank en Afdeling niet een toereikend procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit op bezwaar in verband met door [eiser] c.s. geleden schade kunnen ontwaren. Blijkens het daarvan opgemaakte proces-verbaal(18) hebben [eiser] c.s. zich ter zitting van de Afdeling ook niet op een dergelijk procesbelang beroepen. Dat zij voornemens waren op grond van onrechtmatigheid van het besluit op bezwaar de Gemeente tot schadevergoeding aan te spreken (zoals in deze procedure aan de orde is), hebben [eiser] c.s. niet ter zitting van de Afdeling aangevoerd. Nadat hun bij herhaling en uitdrukkelijk naar hun procesbelang was gevraagd, is namens hen slechts aangevoerd (proces-verbaal, p. 2):
"[Betrokkene 4]: Het gaat er om dat in de beslissing op bezwaar ook is aangegeven dat de bezwaren van appellanten ongegrond zijn verklaard. En daar zijn wij het niet mee eens. Appellanten wordt verweten dat zij bezwaar tegen de bouwvergunning hebben gemaakt. Daarom hebben zij er belang bij te weten of die bezwaren terecht waren."
In deze passage wordt kennelijk gedoeld op een tussen Aan de Stegge en [eiser] c.s. aanhangige procedure, waaraan ook werd gerefereerd door de advocaat van Aan de Stegge, die ter zitting van de Afdeling eveneens aanwezig was, en daar verklaarde:
"Van Langevelde: merkt op dat het Hof 's-Hertogenbosch, waar een civielrechtelijk geschil tussen appellanten en Aan de Stegge in behandeling is, zonodig ook eventuele bestuursrechtelijke kwesties mee kan nemen."(19)
In het met het oog op die andere procedure bestaande belang bij een uitspraak over de merites van het door [eiser] c.s. gemaakte bezwaar (wat een ander belang is dan het belang bij vaststelling van onrechtmatigheid van het besluit met het oog op een jegens de Gemeente geldend te maken aanspraak op schadevergoeding zoals in de onderhavige procedure aan de orde is) heeft de Afdeling kennelijk een onvoldoende procesbelang gezien(20).
3.11 In de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 39-40 wordt voorts een beroep gedaan op HR 8 december 1995, LJN: ZC1914, NJ 1997, 163, m.nt. MS, uit welk arrest voortvloeit dat geen formele rechtskracht toekomt aan een besluit dat door het bestuursorgaan is ingetrokken op de grond dat het onjuist is. Het onderdeel stelt echter slechts aan de orde of de rechter zich al dan niet over de rechtmatigheid van de beslissing op bezwaar van 30 maart 2001 zou mogen uitlaten. De beslissing op bezwaar is (anders dan het besluit van 4 juli 2000, waarbij de bouwvergunning onder vrijstelling werd verleend) echter niet ingetrokken, zodat het ingeroepen arrest ten aanzien van de formele rechtskracht van die beslissing betekenis mist.
3.12 Ook het beroep dat in de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 41 wordt gedaan op HR 10 april 2009, LJN: BH2598, NJ 2009, 515, m.nt. M.R. Mok, acht ik niet ter zake dienend. Anders dan [eiser] c.s. kennelijk veronderstellen, heeft de Hoge Raad in dat arrest het beroep op formele rechtskracht vanwege het niet volgen van de bestuursrechtelijke rechtsgang niet verworpen omdat het de betrokken justitiabele (de aanvrager van een bouwvergunning) aan het daartoe vereiste procesbelang zou hebben ontbroken(21), maar omdat "(die) aanvrager (...) immers ervan (mag) uitgaan dat B&W juist hebben gehandeld en dat de hem verleende bouwvergunning dus niet in strijd is met de wet". Dat oordeel lijkt bovendien te zijn verbonden aan de hoedanigheid van de aanvrager van de vergunning (alhoewel de Hoge Raad niet heeft verduidelijkt waarom de aanvrager van een vergunning eerder of méér dan andere rechtstreeks belanghebbenden op de juistheid van de vergunning zou mogen vertrouwen), welke hoedanigheid [eiser] c.s. nu juist missen.
3.13 De eerste klacht van het onderdeel kan derhalve niet tot cassatie leiden.
3.14 Het onderdeel klaagt tevens over het oordeel van het hof in rov. 4.11 dat "(v)oor zover [eiser] thans andere argumenten aanvoert ter onderbouwing van zijn standpunt dat het besluit op bezwaar van 31 maart 2001 had moeten worden vernietigd, (...) dit niet tot een ander oordeel (leidt)", en dat [eiser] in dat geval "destijds immers de mogelijkheid (had) om dit in de bezwaar- en beroepsprocedures aan de orde te stellen". Dit oordeel is volgens het onderdeel onjuist, in de eerste plaats omdat, waar het oordeel argumenten ter bestrijding van een besluit op bezwaar betreft, die argumenten uiteraard niet in het daaraan voorafgaande stadium van bezwaar hadden kunnen worden aangevoerd. In de tweede plaats heeft het hof volgens het onderdeel ook hier miskend, dat het beroep van [eiser] c.s. niet-ontvankelijk was en [eiser] c.s. daarom geen inhoudelijke argumenten aan de bestuursrechter hebben kunnen voorleggen.
Het hof heeft in rov. 4.11, vóór de bestreden passage in die rechtsoverweging, onder meer overwogen:
"4.11. (...) Volgens [eiser] is de inhoud van het bezwaar in de bestuursrechtelijke procedure identiek aan die in de huidige procedure en betreft het in beide gevallen de vraag - samengevat - waarvoor door de gemeente vergunning aan Aan de Stegge is verleend (mva in het incidenteel appel, blz. 14). Die vraag is in de bezwaarfase aan de orde gesteld en ook behandeld (zie hiervoor r.o. 4.1. onder s). De commissie heeft in het kader van de heroverweging geadviseerd te bepalen dat bouwvergunning wordt verleend voor de bouw van 6 woningen in 3 blokken van 2 aaneengesloten (geschakeld door middel van een garage). De gemeente heeft dit advies overgenomen bij besluit op bezwaar. Tegen dit besluit op bezwaar heeft [eiser] beroep ingesteld en vervolgens hoger beroep. (...)"
Kennelijk heeft het hof met de bestreden overweging niet méér tot uitdrukking willen brengen dan dat de identiteit tussen de in de bestuursrechtelijke procedure en de onderhavige procedure aan de orde zijnde vraag niet wordt verbroken doordat [eiser] c.s. in de onderhavige procedure mogelijk andere argumenten hebben aangevoerd dan in de bestuursrechtelijke procedure in het kader van hun bezwaar, hun beroep en/of hun hoger beroep, en dat het feit dat mogelijk zulke andere argumenten zijn aangevoerd, niet eraan afdoet dat voor de beantwoording van die in beide procedures aan de orde zijnde vraag het besluit op bezwaar (waaraan formele rechtskracht toekomt) bepalend is. Dat oordeel getuigt niet van een onjuiste rechtsopvatting en is evenmin onbegrijpelijk.
Weliswaar is juist dat de bestreden overweging zich toespitst op de bestrijding van het besluit op bezwaar en dat die bestrijding uiteraard niet reeds in de aan dat besluit voorafgaande bezwaarfase kon plaatsvinden, maar dat is kennelijk niet wat het hof heeft bedoeld. Kennelijk heeft het hof bedoeld dat mogelijk nieuwe, eerst in de onderhavige procedure aangevoerde argumenten met betrekking tot de vraag welke bebouwing ter plaatse was toegestaan, óók reeds in de bezwaarfase hadden kunnen worden aangevoerd.
Wat betreft de beweerde onmogelijkheid zulke nieuwe argumenten in beroep en in hoger beroep bij de bestuursrechter aan te voeren, bouwt de klacht voort op de eerste klacht, volgens welke in verband met het ontbreken van procesbelang beroep en hoger beroep niet daadwerkelijk voor [eiser] c.s. zouden hebben opengestaan. In zoverre moet de tweede klacht het lot van de eerste klacht van het onderdeel delen. Dat de bestuursrechter in beroep en in hoger beroep vanwege het ontbreken van procesbelang van [eiser] c.s. niet aan een inhoudelijke beoordeling van de door het hof bedoelde nieuwe argumenten zou zijn toegekomen (evenmin als hij is toegekomen aan een inhoudelijke beoordeling van de argumenten die wél reeds in beroep en in hoger beroep waren aangevoerd), doet niet af aan de formele rechtskracht van het besluit op bezwaar, die tot gevolg heeft dat de rechtmatigheid van dat besluit bij de burgerlijke rechter ook niet met nieuwe argumenten kan worden bestreden.
Ook de tweede klacht van het onderdeel is derhalve tevergeefs voorgesteld.
3.15 Onderdeel II keert zich tegen het oordeel in rov. 4.16, dat het "ten aanzien van vordering I in essentie (gaat) om de vraag of de gemeente jegens [eiser] schadeplichtig is op de grond dat de gemeente aan Aan de Stegge heeft toegestaan, hetgeen zij aan [eiser] heeft gezegd niet te zullen toestaan, namelijk de bouw van zes vrijstaande woningen op het perceel". Het hof heeft daarmee volgens het onderdeel een onjuiste, althans (te) beperkte uitleg aan de grondslag van de vordering onder I gegeven, nu deze vordering is gebaseerd op de stelling van [eiser] c.s. dat de Gemeente hun tot 28 november 2002 onjuiste informatie heeft verschaft en dat zij als gevolg daarvan substantieel schade hebben geleden.
3.16 [Eiser] c.s. vorderen onder I een verklaring voor recht dat - samengevat - de Gemeente onrechtmatig heeft gehandeld en schadeplichtig is geworden doordat het door haar handelen voor [eiser] c.s. niet mogelijk was hun perceel als bouwgrond ter realisering van tenminste zes vrijstaande woningen te verkopen. Het onrechtmatig handelen van de Gemeente is - volgens [eiser] c.s. - gelegen in het verstrekken van onjuiste informatie over de op grond van het bestemmingsplan toegestane omvang van de eventueel op het perceel te realiseren bebouwing(22).
In haar vonnis van 29 maart 2006 heeft de rechtbank - in appel niet bestreden - geoordeeld dat "derhalve beslissend (is) of, zoals [eiser] c.s. betogen, de gemeente jegens hen het standpunt heeft ingenomen dat de bouw van zes vrijstaande woningen op grond van de voorschriften niet zou worden toegestaan". Het daarop aansluitende oordeel van het hof dat het in essentie gaat om de vraag of de Gemeente jegens [eiser] c.s. schadeplichtig is op de grond dat hetgeen zij aan [eiser] heeft gezegd (als ontoelaatbaar) niet te zullen toestaan, desalniettemin (als kennelijk toch toelaatbaar) aan Aan de Stegge heeft toegestaan (volgens [eiser] c.s.: de bouw van zes vrijstaande woningen), is, anders dan het onderdeel verdedigt, niet ontoelaatbaar beperkt.
Overigens missen [eiser] c.s. belang bij de klacht van het onderdeel, nu het hof in rov. 4.19, slot, in cassatie onbestreden heeft geoordeeld dat [eiser] c.s. hun standpunt dat zij als gevolg van mededelingen van de Gemeente zijn misleid, onvoldoende feitelijk hebben onderbouwd.
3.17 Voor zover uit het slot van het onderdeel moet worden afgeleid dat [eiser] c.s. nog afzonderlijk bedoelen te klagen dat het hof ten onrechte heeft verzuimd in te gaan op de stelling dat de Gemeente hen verkeerd heeft geïnformeerd door medewerking te onthouden aan de bouw van één tweekapper en vier vrijstaande woningen, geldt dat ook die klacht niet tot cassatie kan leiden. Nog daargelaten dat de vordering onder I uitdrukkelijk is gerelateerd aan de "realisering van tenminste 6 vrijstaande woningen"(23) en niet aan de realisering van één tweekapper en vier vrijstaande woningen, heeft het hof immers wel degelijk (in rov. 4.20) op die stelling gerespondeerd, onder meer met de overweging dat één tweekapper en vier vrijstaande huizen niet zonder meer zijn gelijk te stellen aan de driemaal twee, met de garages aan elkaar verbonden woningen, voor de bouw waarvan aan Aan de Stegge een bouwvergunning werd verleend.
4. Conclusie
De conclusie strekt tot verwerping van het beroep.
De Procureur-Generaal
bij de Hoge Raad der Nederlanden,
Advocaat-Generaal
1 Rov. 4.1.a-4.1.w van het bestreden arrest.
2 Zie ook rov. 2.1 van het vonnis van de rechtbank van 27 juli 2005.
3 Rov. 2.2 van het vonnis van 27 juli 2005, alsmede de inleidende dagvaarding onder 36-37.
4 De cassatiedagvaarding is op 26 november 2008 betekend.
5 Zie HR 7 april 1995, LJN: ZC1700, NJ 1997, 166, m.nt. MS, rov. 3.6. Zie voor de "gelijkstelling" van een intrekking of herroeping op gronden die onrechtmatigheid impliceren aan een vernietiging HR 8 december 1995, LJN: ZC1914, NJ 1997, 163, m.nt. MS, rov. 3.3, en HR 20 februari 1998, LJN: ZC2588, NJ 1998, 526, m.nt. ARB, rov. 4.3 en 5.2.
6 In die zin Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, Hoofdstukken van bestuursrecht (2008), p. 724, onder verwijzing naar HR 3 februari 2006, LJN: AU3253, NJ 2006, 325, m.nt. M.R. Mok.
7 In rov. 3.11 wordt kennelijk abusievelijk van "het besluit op bezwaar van 31 maart 2001" gesproken; onderdeel I haakt daarbij aan.
8 Noch de uitspraak van de rechtbank, noch die van de Afdeling is in het geding gebracht. Wel is in het geding het proces-verbaal van de zitting van de Afdeling van 28 november 2002 (prod. 35 bij de akte na tussenvonnis van 3 november 2005). Overigens laat zich mede aan de hand van het in dat proces-verbaal vermelde zaaknummer vaststellen dat de uitspraak van de Afdeling dateert van 11 december 2002 (LJN: AF1772).
9 Zie over het procesbelang Van Wijk/Konijnenbelt & Van Male, a.w. p. 598-602; vgl. ook T&C Awb (2009), art. 8:1, aantek. 6 (T.C. Borman); M. Schreuder-Vlasblom, Rechtsbescherming en bestuurlijke voorprocedure (2008), p. 210-219.
10 M. Schreuder-Vlasblom, a.w., p. 210.
11 Zie het in voetnoot 8 genoemde proces-verbaal, p. 2.
12 Zie de in voetnoot 5 reeds genoemde jurisprudentie.
13 Zie bijv. HR 13 oktober 2006, LJN: AW2087, NJ 2007, 187, m.nt. MRM.
14 Zie over de betekenis van het ontbreken van procesbelang voor de formele rechtskracht mijn conclusie voor HR 10 april 2009, LJN: BH2598, NJ 2009, 515, m.nt. M.R. Mok, onder 2.3. De Hoge Raad heeft in het genoemde arrest mijns inziens niet over die betekenis beslist; zie hierna onder 3.12.
15 Zie hierna onder 3.10.
16 Dat besluit van gedeputeerde staten heeft bij de Afdeling bestuursrechtspraak stand gehouden; zie AbRvS 27 november 2002, AF1165, rov. 2.6.3. Ook uit die uitspraak blijkt dat het besluit van gedeputeerde staten om goedkeuring aan het nieuwe bestemmingsplan, voor zover dit de grond van [eiser] c.s. betrof, te onthouden, hierin zijn grond vond "dat na de vaststelling van het plan gewijzigde omstandigheden zijn opgetreden in de zin dat de eigenaar van het op de gronden gevestigde agrarische bedrijf niet meer bereid is zijn bedrijf en bijbehorende gronden te verkopen" (rov. 2.6). Zie ook rov. 2.6.2: "(...)[partij] heeft op 25 juni 1999 zijn bedrijfsgronden verkocht aan Bouwbedrijf [appellante sub 3] onder de ontbindende voorwaarde dat vòòr 9 februari 2000 bouwvergunning moet zijn verkregen voor de bouw van '6 woningen tweekappers'. Op 4 juli 2000 hebben burgemeester en wethouders aan Bouwbedrijf [appellante sub 3] bouwvergunning verleend voor het bouwen van 6 vrijstaande woningen met garage. [partij] stelt dat niet aan de bovengenoemde ontbindende voorwaarde is voldaan. Hij wenst alsnog zijn ter plaatse gevestigd bedrijf voort te zetten."
17 T&C Awb (2009), art. 8:1 AWB Pro, aantek. 6 onder b (T.C. Borman) onder verwijzing naar - onder meer - AbRvS 6 november 2002, LJN: AE9914, AB 2003, 115, m.nt. NV; AbRvS 22 december 2004, LJN: AR8009, AB 2005, 76, m.nt. K.J. de Graaf; vgl. ook J.C.A. de Poorter en B.W.N. de Waard, Het procesbelang in bestuursrechtelijke procedures, JBPlus 2003, p. 105-114, in het bijzonder p. 109-110; M. Schreuder-Vlasblom, a.w., p. 218; Van Wijk/ Konijnenbelt & Van Male, a.w., p. 600, met verwijzing naar AbRvS 16 maart 2005, LJN: AT0569, AB 2006, 140, m.nt. J.H.A. Grinten, AbRvS 5 juni 2002, LJN: AE3664, AB 2002, 349, m.nt. B.J. Schueler, en AbRvS 22 december 2004, LJN: AR8009, AB 2005, 76, m.nt. K.J. de Graaf.
18 Prod. 35 bij de akte na tussenvonnis van 3 november 2005.
19 In de schriftelijke toelichting van mr. Sluysmans onder 38 wordt deze passage naar mijn mening ten onrechte in verband gebracht met de vraag of [eiser] "de grondslag van zijn vordering" in de onderhavige procedure kan laten beoordelen. In de aangehaalde passage wordt gedoeld op de procedure tussen [eiser] c.s. en Aan de Stegge, waarin kennelijk de toelaatbaarheid jegens Aan de Stegge van het door [eiser] c.s. gemaakte bezwaar (en niet de onrechtmatigheid van het besluit op dat bezwaar en de mogelijke schadeplichtigheid van de Gemeente jegens [eiser] c.s.) aan de orde was. Daarbij laat ik nog in het midden of formele rechtskracht van de beslissing op bezwaar (ook) in de relatie tussen Aan de Stegge en [eiser] c.s. het oordeel over de gegrondheid van het bezwaar van [eiser] c.s. zou bepalen en of voor de (contractuele) toelaatbaarheid van dat bezwaar beslissend was of het al dan niet gegrond was. [Eiser] c.s. hadden de grond aan Aan de Stegge verkocht, opdat deze de grond zou bebouwen met "minimaal 6 woningen tweekappers" (zie hiervóór onder 1.16); tegen die achtergrond rijst de vraag of het voor de hand lag dat [eiser] c.s. als verkopers überhaupt tegen daartoe strekkende bouwplannen zouden opponeren.
20 In rov. 2.1.1 van zijn uitspraak van 11 december 2002, LJN: AF1772, heeft de Afdeling overwogen: "(...) Het enkele feit dat appellanten ten behoeve van een civiele procedure belang zouden hebben bij het beantwoorden van de vraag of burgemeester en wethouders hun bezwaren al of niet terecht ongegrond hebben verklaard maakt dat (het ontbreken van procesbelang; LK) niet anders. (...)"
21 Dat in de desbetreffende zaak een procesbelang ontbrak, staat overigens geenszins vast. Zie daarover mijn conclusie voor het arrest onder 2.3.
22 Vgl. ook rov. 1.3 van het vonnis van de rechtbank van 29 maart 2006. Daartegen is geen grief gericht.
23 Zie het petitum van de inleidende dagvaarding onder I.