ECLI:NL:PHR:2015:2663

• Datum uitspraak: 4 december 2015
• Publicatiedatum: 12 februari 2016
• Zaaknummer: 15/02208
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Civiel recht
• Uitkomst: Toewijzend
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Vrijstelling van griffierecht voor uitgeprocedeerde asielzoekers wegens betalingsonmacht en recht op toegang tot de rechter

Deze zaak betreft het verzet tegen de heffing van griffierecht door uitgeprocedeerde asielzoekers die geen inkomen of vermogen hebben en daardoor niet in staat zijn het griffierecht te betalen. De eisers, behorend tot de groep 'We Are Here', hadden een pand gekraakt en voerden een procedure tegen de Staat om ontruiming te voorkomen. Na afwijzing in eerste en hoger beroep stelden zij cassatieberoep in bij de Hoge Raad. Vervolgens werd verzet aangetekend tegen de griffierechtheffing van €322, waarbij werd betoogd dat dit een ontoelaatbare belemmering van het recht op toegang tot de rechter vormt zoals beschermd in artikel 6 EVRM.

De conclusie van de A-G bespreekt uitgebreid de wettelijke regeling omtrent griffierechten, de jurisprudentie van de Hoge Raad, bestuursrechters en het Europees Hof voor de Rechten van de Mens over de toegankelijkheid van de rechter en de proportionaliteit van griffierechten. Uitspraak van lagere rechters en bestuursrechters tonen dat betalingsonmacht een geldige grond kan zijn om niet-ontvankelijkheid wegens niet-betaling te voorkomen. De Hoge Raad heeft richtlijnen gegeven dat rechtzoekenden met een netto-inkomen lager dan 90% van de bijstandsnorm en zonder vermogen in aanmerking kunnen komen voor vrijstelling.

In deze zaak staat vast dat eisers uitgeprocedeerde asielzoekers zijn zonder inkomen of vermogen, waardoor hun betalingsonmacht is aangetoond. Hun vordering betreft een fundamenteel recht (huisrecht, art. 8 EVRM). De conclusie is dat het heffen van griffierecht in dit concrete geval het recht op toegang tot de rechter in de kern aantast en daarom achterwege moet blijven. Het reeds afgeschreven griffierecht dient te worden terugbetaald. Hiermee wordt het fundamentele recht op effectieve toegang tot de rechter gewaarborgd voor personen in een kwetsbare positie.

Uitkomst: De Hoge Raad concludeert dat het griffierecht voor uitgeprocedeerde asielzoekers zonder inkomen moet worden kwijtgescholden om het recht op toegang tot de rechter te waarborgen.

Conclusie

Zaaknr: 15/0220

8 mr. E.M. Wesseling-van Gent

Zitting: 04 december 2015

Conclusie inzake:

1. [betrokkene 1]

2. [betrokkene 2]

3. M.A.R. Schuckink Kool

tegen

de Griffier van de Hoge Raad der Nederlanden

Het gaat in deze verzetprocedure op de voet van art. 29 lid 1 Wet griffierecht in burgerlijke zaken om de vraag of de griffier van de Hoge Raad ontheffing van de betaling van het griffierecht in cassatie dient te verlenen naar aanleiding van een beroep op betalingsonmacht (eisers in cassatie onder 1 en 2 zijn uitgeprocedeerde asielzoekers zonder inkomen of vermogen) op grond van het fundamentele recht op toegang tot de rechter zoals beschermd in artikel 6 EVRM.

1. Feiten ^[1] en procesverloop ^[2]

1.1 De gemeente Amsterdam is eigenaresse van de parkeergarage aan de Kralenbeek 100 te Amsterdam Zuidoost (hierna: de Vluchtgarage). Deze parkeergarage is in het verleden voor een deel heringericht voor gebruik als winkels en kantoren. Eén van deze kantoren is op 13 december 2013 gekraakt door onder meer eisers in cassatie onder 1 en 2 (hierna: [betrokkene] c.s.).

1.2 [betrokkene] c.s. maken deel uit van de groep uitgeprocedeerde asielzoekers die zich ‘We Are Here’ noemt.

1.3 Op 10 februari en 17 oktober 2014 heeft de gemeente Amsterdam aangifte gedaan van huisvredebreuk. In het proces-verbaal van aangifte van 17 oktober 2014 staat voor zover thans van belang, het volgende:

“Op 13 december 2013 kreeg ik van een medewerker het bericht dat een aantal personen een pand dat wij voor de gemeente Amsterdam in beheer hebben was binnengedrongen. Het betreft hier het pand Kralenbeek 100 in Amsterdam zuidoost[.] Van oudsher waren de ruimtes in gebruik als winkel of kantoorruimte. (…) Ik heb op 10 februari 2014 (…) aangifte gedaan van dit voorval (…). Ik zou graag een aanvullende aangifte willen doen van bovengenoemd feit. Dit in verband met het feit dat ik een nauwkeurige omschrijving wil geven van het plan tot slopen van Kralenbeek 100 te Amsterdam zuid-oost. (…) Ik kan u verklaren dat op 01 december 2014 de sleutel van Kralenbeek, waaronder Kralenbeek 100a tot en met 100z, aan de nog te selecteren aannemer, overhandigd zal worden. Dit zijn op dit moment 5 concrete aannemers, welke de sloop kunnen realiseren en waarvan een de opdracht zal krijgen. De heringebruikname zal bestaan uit de verbetering van de K- buurt, door de sloop van dit gebouw. Het gebouw heeft thans een negatieve uitstraling op de buurt. De instandhouding van dit normaalgesproken vrijwel leegstaande gebouw, heeft een kostenplaatje van ongeveer 30.000 euro per jaar. (…)”

1.4 In twee beslissingen van het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) van 1 juli 2014 (gepubliceerd op 10 novembér 2014) inzake Conference of European Churches (CEC) v. the Netherlands (No. 90/2013) en European Federation of National Organisations working with the homeless (FEANTSA) v. the Netherlands (No. 86/2012) heeft het ECSR geconcludeerd dat het onthouden van voedsel, water, onderdak en kleding aan niet rechtmatig in Nederland verblijvende vreemdelingen een schending is van de rechten zoals deze zijn beschermd in de artikelen 13, vierde lid, en 31 van het Europees Sociaal Handvest.

1.5 Onder de gedingstukken bevindt zich een brief van de burgemeester van Amsterdam van 3 december 2014 (productie 10 van de Staat), gericht aan de leden van de gemeenteraad van Amsterdam. In de brief staat onder meer:

“Bij de begrotingsbehandeling 2015 is op 5 november jl. een bijna raadsbrede motie aangenomen waarin het College van Burgemeester en Wethouders wordt verzocht om, bij wijze van overbrugging tot het kabinet met een reactie op de uitspraak van de ECSR komt een Bed Bad Brood-voorziening in te richten. Hiermee wordt een humanitaire ondergrens gewaarborgd aan personen zonder verblijfsstatus. (...) Middels deze brief informeert het College u (...) over de invulling van de BBB- voorziening (...)

De tijdelijke basisvoorziening wordt ingericht voor de duur van 3 maanden. Het gaat om een laagdrempelige vorm van nachtopvang die 7 dagen per week is geopend vanaf het einde van de middag tot de volgende ochtend. Toegang geschiedt nadat personen zich hebben gemeld bij een elders gesitueerde inschrijfbalie, alwaar zij een toegangspas naar een BBB-locatie krijgen. Bezoekers die gebruik willen maken van de BBB- voorziening krijgen een avondmaaltijd, de mogelijkheid om te douchen, een bed en de volgende ochtend ontbijt. Er wordt niet voorzien in dagbesteding (...).”

1.6 De voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep heeft in twee uitspraken van 17 december 2014 een ordemaatregel getroffen voor de opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers in Amsterdam. Op grond van deze uitspraken moet de gemeente Amsterdam hen nachtopvang, een douche, ontbijt en een avondmaaltijd bieden. De voorzieningenrechter heeft dit besloten omdat hij niet uitsluit dat de twee hiervoor onder 1.4 genoemde beslissingen van het ECSR van 1 juli 2014 van invloed kunnen zijn op de inhoud van het Nederlandse opvangrecht. De ordemaatregel dat de gemeente Amsterdam sobere opvang moet bieden geldt tijdelijk en loopt door tot twee maanden nadat het Comité van Ministers van de Raad van Europa standpunt heeft ingenomen over de beslissingen van het ECSR.

1.7 Bij brief van 13 januari 2015, gericht aan ‘allen die wonen of vertoeven in het pand: Kralenbeek 100’, heeft de Officier van Justitie van het Arrondissementsparket te Amsterdam aangekondigd dat al degenen die thans wonen of vertoeven in het pand zijn aangemerkt als verdachten van overtreding van (een van de) artikel(en) 138, 138a en/of 139 van het Wetboek van Strafrecht en dat het voornemen bestaat het pand te ontruimen, binnen acht weken na dagtekening, derhalve vóór 11 maart 2015.

1.8 Ter zitting in hoger beroep is van de zijde van de gemeente Amsterdam verklaard dat de betreffende BBB-voorziening inmiddels is verlengd tot 1 oktober 2015, welke mogelijkheid reeds was voorzien in de hiervoor onder 1.5 genoemde brief van de burgemeester van Amsterdam van 3 december 2014.

1.9 Bij inleidende dagvaarding van 20 januari 2015 hebben [betrokkene] c.s. de Staat gedagvaard voor de voorzieningenrechter in de rechtbank Amsterdam en daarbij gevorderd dat de Staat en via hem de Officier van Justitie van Amsterdam wordt verboden om op strafrechtelijke gronden tot ontruiming van de garage aan de Kralenbeek 100 te Amsterdam Zuidoost over te gaan, daaronder begrepen het verlenen van medewerking aan overhandiging van het pand aan derden dan wel het niet optreden tegen huisvredebreuk jegens [betrokkene] c.s. gedurende hun afwezigheid, op straffe van verbeurte van een dwangsom, althans dat de voorzieningenrechter een zodanige beslissing neemt als hij in goede justitie meent te behoren, met veroordeling van de Staat in de proceskosten ^[3] .

De Staat heeft gemotiveerd verweer gevoerd.

1.10 De voorzieningenrechter heeft bij vonnis van 20 februari 2015 de Staat, uitvoerbaar bij voorraad, verboden om tot 1 mei 2015 op strafrechtelijke gronden tot ontruiming van de Kralenbeek 100 te Amsterdam Zuidoost over te gaan. De voorzieningenrechter heeft de proceskosten gecompenseerd en het meer of anders gevorderde afgewezen.

1.11 De Staat is, onder aanvoering van één grief, van dit vonnis in hoger beroep gekomen bij het gerechtshof Amsterdam.

[betrokkene] c.s. hebben de grief bestreden ^[4] .

Partijen hebben hun zaak vervolgens ter zitting van het hof op 17 maart 2015 doen bepleiten.

1.12 Het hof heeft bij arrest van 31 maart 2015 het vonnis waarvan beroep vernietigd en opnieuw rechtdoende, de vorderingen van [betrokkene] c.s. alsnog afgewezen. Het hof heeft voorts [betrokkene] c.s. in de kosten van het geding in beide instanties veroordeeld en deze veroordelingen uitvoerbaar bij voorraad verklaard.

1.13 [betrokkene] c.s. hebben tegen dit arrest tijdig ^[5] cassatieberoep ingesteld.

1.14 Vervolgens heeft mr. Schuckink Kool bij brief van 15 mei 2015 aan de civiele griffie het verzoek gedaan in deze zaak geen griffierecht te heffen.

Bij brief van 22 mei 2015 heeft de Griffier van de Hoge Raad der Nederlanden (hierna: de griffier) hierop geantwoord dat de Wet griffierecht in burgerlijke zaken (hierna: Wgbz) hem daartoe geen ruimte biedt en dat het griffierecht is vastgesteld op een bedrag van € 322,-- ^[6] .

1.15 Mr. Schuckink Kool is bij e-mail van 24 mei 2015 namens [betrokkene] c.s. alsmede op eigen titel (bij voorbaat) tegen de beschikking vaststelling griffierecht in verzet gekomen op de voet van art. 29 lid 1 Wgbz.

1.16 De griffier heeft bij verweerschrift van 30 juni 2015 geconcludeerd tot referte.

2. Bespreking van het verzet

Inhoud verzetschrift en verweerschrift

2.1

Mr. Schuckink Kool heeft namens [betrokkene] c.s. verzet aangetekend tegen de vaststelling van het griffierecht op het bedrag van € 322,-- en daartoe – zakelijk weergegeven – aangevoerd dat, gelet op de hoogte van het griffierecht en het feit dat cliënten op geen enkele manier over inkomen en vermogen beschikken, deze griffierechtheffing een te forse belemmering is van toegang tot het recht als bedoeld in art. 6 EVRM. Hij heeft de Civiele Kamer daarbij verzocht de lijn van de Belastingkamer van de Hoge Raad en die van de Centrale Raad van Beroep ^[7] te volgen.

Met betrekking tot het namens zichzelf ingestelde verzet heeft mr. Schuckink Kool gesteld dat het griffierecht weliswaar van zijn rekening-courant is afgeschreven maar dat hij niet over de financiën beschikt om een dergelijk bedrag voor zijn cliënten te kunnen voldoen, waardoor het in rekening brengen van het griffierecht bij hem jegens hem onrechtmatig is.

2.2

In zijn verweerschrift heeft de griffier gesteld dat het hem rechtmatig voorkomt dat de lijn wordt doorgetrokken die zowel de civiele kamer van de Hoge Raad in de zaak ECLI:NL:HR:2011:BU4020 ^[8] als de bestuursrechter heeft gehanteerd.

De Wet griffierecht in burgerlijke zaken

2.3

Art. 4 Wgbz bevat in het eerste lid het voorschrift dat het openbaar ministerie en een aantal procespartijen zijn vrijgesteld van de heffing van griffierechten. Daarnaast wordt in het tweede lid een opsomming gegeven van processuele handelingen waarvoor geen griffierecht is verschuldigd. Tot slot is in het derde lid bepaald dat bij ministeriële regeling regels kunnen worden gesteld omtrent bepaalde categorieën van zaken waarin geen griffierecht wordt geheven. Volgens de memorie van toelichting moet daarbij worden gedacht aan zaken die in het algemeen belang of in het belang van een zwakker persoon die bescherming behoeft, worden gevoerd, zoals zaken betreffende verzoeken strekkende tot ondertoezichtstelling van minderjarigen, de ontheffing en ontzetting van het ouderlijk gezag of de benoeming of ontslag van een voogd ^[9] . Art. 4 tweede lid is in de Reparatiewet griffierechten burgerlijke zaken nog verbeterd en aangevuld ^[10] .

2.4

De onderhavige zaak valt in geen van de in art. 4 leden 1-3 genoemde personen, handelingen of categorieën. Het standpunt van de griffier dat de Wgbz hem geen ruimte biedt om aan het verzoek tot vrijstelling te voldoen (zie hiervoor onder 1.14) is derhalve juist.

2.5

Door diverse uitspraken van de (civiele kamer van de) Hoge Raad in verzetzaken als de onderhavige is art. 4 Wgbz uitgebreid. Zo is in 2011 tweemaal bepaald dat, hoewel dit niet blijkt uit de tekst van de Wgbz 2010, de vrijstelling van griffierecht voor schuldsaneringszaken ook in hoger beroep en in cassatie geldt ^[11] . De Hoge Raad overwoog daarbij dat de ratio van de bepaling van art. 4 lid 2, aanhef en onder i ^[12] , te weten het bevorderen van de toegankelijkheid van de schuldsaneringsregeling door geen onnodige financiële drempels op te werpen, alsmede het in art. 6 EVRM gewaarborgde recht op toegang tot de rechter, meebrengen dat die wetsbepaling aldus moet worden uitgelegd dat niet slechts in eerste aanleg maar ook in hoger beroep en cassatie geen griffierecht verschuldigd is door personen wier verzoekschrift is gericht op toepassing van de schuldsaneringsregeling. Het gaat immers, aldus de Hoge Raad, in de regel om personen die gelet op hun schuldenlast minder financiële draagkracht hebben dan bijstandsgerechtigden, en derhalve over onvoldoende financiële draagkracht beschikken om het in hoger beroep en in cassatie verschuldigde griffierecht te betalen.

2.6

Ten aanzien van de heffing van griffierecht in Bopz zaken heeft de Hoge Raad bij beschikking van 30 maart 2012 ^[13] geoordeeld dat mag worden aangenomen dat het ontbreken van Bopz zaken in de opsomming van zaken die van de heffing van griffierecht zijn vrijgesteld in de Wgbz en de Regeling griffierechten burgerlijke zaken, op een misslag berust omdat het bij de Wet Bopz om procedures gaat met betrekking tot maatregelen die vrijheidsbeneming meebrengen, voor het bestrijden waarvan geen financiële drempels behoren te worden opgeworpen. De Hoge Raad verwees daarbij onder meer naar de hiervoor genoemde passages uit de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat tot de Wgbz heeft geleid over vrijstelling van griffierecht in zaken over ondertoezichtstelling van minderjarigen en ontheffing of ontzetting uit het gezag of voogdij over minderjarigen en naar de memorie van toelichting bij het later ingetrokken wetsvoorstel tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht, de Wet griffierechten burgerlijke zaken en enige andere wetten in verband met de verhoging van griffierechten ^[14] , waarin op vier plaatsen ervan wordt uitgegaan dat Bopz zaken onder de geldende Wgbz zijn vrijgesteld van de heffing van griffierechten

2.7

Het door de Hoge Raad hiervoor genoemde recht op toegang tot de rechter van art. 6 EVRM is ook onder ogen gezien door de wetgever.

In de memorie van toelichting op de op 1 november 2010 in werking getreden Wgbz ^[15] heeft de minister over de verhouding tussen het nieuwe griffierechtenstelsel en art. 6 EVRM vermeld dat de heffing van griffierechten is te beschouwen als een beperking van het recht tot toegang tot de rechter, maar dat het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in verschillende zaken ^[16] heeft overwogen dat het heffen van griffierechten niet met dit voorschrift onverenigbaar is zolang het daardoor gegarandeerde recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern wordt aangetast, dat het nieuwe griffierechtenstelsel geen substantiële verhoging tot gevolg heeft, dat de tarieven die worden geheven in een redelijke verhouding tot het onderliggende zaaksbelang staan en dat voor personen met weinig financiële middelen bij iedere gerechtelijke instantie een vast laag tarief voor onvermogenden van toepassing is, zodat het recht op toegang tot de rechter ook in het nieuwe griffierechtenstelsel voor de burger gewaarborgd blijft.

(Reikwijdte van) art. 127a Rv

2.8

In de huidige wet is in art. 127a lid 3 Rv een hardheidsclausule opgenomen voor het geval het griffierecht niet tijdig is betaald en de sanctie van niet-ontvankelijkheid dreigt. De vraag is of op deze hardheidsclausule een beroep kan worden gedaan om vrijstelling van griffierecht te bewerkstelligen. Tijdens de parlementaire behandeling is het volgende over de reikwijdte van deze hardheidsclausule opgemerkt:

“Artikel 127a, derde lid, Rv bevat een hardheidsclausule: de rechter zal de genoemde consequenties van niet-tijdige betaling van het griffierecht buiten toepassing laten of daarvan afwijken, indien hij van oordeel is dat de toepassing van die bepalingen gelet op het belang van toegang tot de rechter, zal leiden tot een onbillijkheid van overwegende aard. Deze regeling is van overeenkomstige toepassing verklaard in de artikelen 118, tweede lid, 128, zevende lid, 147, vierde lid en 219a, derde lid, Rv en 122, derde lid, Fw (artikel 39). Het is bijvoorbeeld denkbaar dat de betaling wel tijdig door de eiser of de gedaagde is verricht, maar te laat op de juiste plek is aangekomen, bijvoorbeeld door fouten bij de administratieve verwerking van de betaling of een computerstoring bij de gerechtelijke instantie of de bankinstelling waar de gerechtelijke instantie een rekening houdt.” ^[17]

en

“De toepassing van de hardheidsclausule is niet beperkt tot de gevallen waarin de rechtszoekende verschoonbaar in verzuim is geweest, bijvoorbeeld doordat de administratieve verwerking van een tijdige betaling van het griffierecht vertraging heeft opgelopen. De rechter kan hiervan eveneens gebruik maken indien hij om andere redenen van oordeel is dat toepassing van de procesrechtelijke consequenties van niet-tijdige betaling zou leiden tot een onbillijke situatie. Dit is echter afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval.” ^[18]

De reikwijdte lijkt dus beperkt en er wordt niet gesproken over vrijstelling van griffierecht.

2.9

Dat laatste is wel het geval in de memorie van toelichting op het wetsvoorstel verhoging griffierechten. Daarin is met zoveel woorden opgenomen dat de financiële positie van een rechtzoekende aanleiding kan zijn tot vrijstelling van de heffing van griffierecht door toepassing van de hardheidsclausule ^[19] :

“In de artikelen 127a, vierde lid (nieuw), en 282a, zevende lid, Rv is voor de dagvaardingsprocedure respectievelijk de verzoekschriftprocedure een hardheidsclausule opgenomen, waarmee de rechter de mogelijkheid krijgt om in uitzonderlijke gevallen de hoogte van het verschuldigde griffierecht voor onvermogenden naar beneden bij te stellen of zelfs de heffing geheel buiten toepassing te verklaren. De hardheidsclausule geeft aan dat de rechter in een individuele zaak, waarin een partij aangeeft dat zij zelfs het griffierecht voor onvermogenden niet kan betalen, kan toetsen of het heffen van de voorgeschreven griffierechten in het voorliggende geval leidt tot een ongeoorloofde beperking van het recht op toegang tot de rechter in de zin van artikel 6, eerste lid, EVRM en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie.”

Dit wetsvoorstel is evenwel ingetrokken ^[20] .

2.1

In het thans aanhangige wetsvoorstel tot verhoging van de griffierechten ^[21] , waarin een gedifferentieerde verhoging van de griffierechten wordt voorgesteld, wordt vooralsnog niet specifiek ingegaan op de verhouding tussen de verhoging van de griffierechten en de toegang tot de rechter zoals beschermd in art. 6 EVRM. Met betrekking tot de verhoging van de griffierechten in appel en cassatie wordt het volgende opgemerkt ^[22] :

“De tarieven voor hoger beroep en cassatie, met name in civiele zaken, verschillen op dit moment niet substantieel van de tarieven in eerste aanleg, terwijl de kosten van een behandeling in hoger beroep of cassatie aanzienlijk hoger zijn dan de kosten van een procedure in eerste aanleg. Een groter bedrag aan griffierechten draagt bij aan een scherpere afweging van de rechtzoekende om wel of niet hoger beroep of beroep in cassatie in te stellen. Die scherpere afweging is gerechtvaardigd. De verhoging van het griffierecht in hoger beroep en cassatie in dit wetsvoorstel brengt een logischer opbouw in het griffierechtenstelsel. De toegang tot de rechter is essentieel in eerste aanleg en is weliswaar ook van groot belang in hoger beroep, maar voor die herkansing mag iets meer gevraagd worden dan voor de eerste aanleg. Het belang van hoger beroep en cassatie als correctie van de rechter in eerste (en tweede) aanleg, ter bevordering van de rechtseenheid en ter invulling van open normen in wetgeving wordt door mij volledig onderschreven. Maar daar mag een hoger griffierecht voor gevraagd worden dan voor de eerste aanleg. Bij het verdelen van de lasten die handhaving van de kwaliteit en snelheid van de rechtspraak in dit wetsvoorstel met zich brengen, kies ik voor een sterkere verhoging van de tweede aanleg in het belang van het ontzien van de toegang tot de rechter in eerste aanleg.”

2.11

De minister laat in paragraaf 5 van de memorie van toelichting, waarin de uitgebrachte adviezen worden besproken, optekenen dat hij uit een oogpunt van toegang tot het recht een lage drempel naar de eerste aanleg belangrijker acht dan de toegang naar hoger beroep, maar hij onderschrijft het algemene belang van appel- en cassatierechtspraak van harte en voegt daaraan toe dat een deel van deze rechtspraak dan ook door de overheid blijft worden betaald ^[23] .

2.12

Samengevat blijkt uit de hiervoor vermelde toelichtingen dat de wetgever tot uitgangspunt neemt dat uit de omstandigheid dat bij ieder gerechtelijke instantie een vast laag tarief voor onvermogenden van toepassing is, kan worden afgeleid dat ook voor rechtszoekenden met
weinig financiële middelen de toegang tot de rechter verzekerd blijft in het nieuwe griffierechtenstelsel ^[24] . Er zijn echter ook gevallen, zoals de onderhavige, waarin een in Nederland verblijvende persoon
in het geheel niet over financiële middelen beschikt en dus ook niet het griffierecht voor onvermogenden kan betalen of bijeen kan (laten) brengen.

Teneinde te bereiken dat vrijstelling van griffierecht plaatsvindt, staan drie wegen open: (i) categorale vrijstelling, zoals in de WSNP- en Bopz zaken, (ii) vrijstelling in een concrete zaak door gegrondverklaring van het daartegen ingestelde verzet en (iii) vrijstelling in een concrete zaak door gegrondbevinding van het beroep op de hardheidsclausule van art. 127a Rv. De vraag bij deze derde mogelijkheid is dan wel of art. 127a Rv, gelet op zijn ontstaansgeschiedenis waarin over vrijstelling in het geheel niet wordt gesproken, ruimte daarvoor biedt.

Rechtspraak EHRM over toegang tot de rechter en heffing griffierecht

2.13

In het standaardarrest Kreutz t. Polen ^[25] heeft het EHRM de volgende algemene uitgangspunten voor de beoordeling van een beperking van het recht op toegang tot de rechter geformuleerd:

- The “right to a court” is not absolute. It may be subject to limitations; the Contracting States enjoy a certain margin of appreciation in that respect (§ 53).

- a restriction placed on access to a court or tribunal will not be compatible with Article 6 § 1 unless it pursues a legitimate aim and there is a reasonable relationship of proportionality between the means employed and the legitimate aim sought to be achieved (§ 55).

- The Court’s role is to review under the Convention the decisions that those authorities have taken in the exercise of their power of appreciation and ascertain whether the consequences of those decisions have been compatible with the Convention (§ 56).

- Still in that connection, the Court would finally reiterate that its scrutiny is based on the principle that the Convention is intended to guarantee not rights that are theoretical or illusory but rights that are practical and effective. This is particularly so of the right of access to the courts in view of the prominent place held in a democratic society by the right to a fair trial (§ 57).

2.14

Met betrekking tot de heffing van griffierechten is vaste rechtspraak van het EHRM dat een dergelijke heffing op zichzelf niet in strijd is met het recht op toegang tot de rechter. Echter, de rechter dient in het concrete geval altijd een belangenafweging te kunnen maken tussen het belang van de in betalingsonmacht verkerende rechtszoekende om zijn specifieke vordering aan de rechter voor te leggen en het maatschappelijk belang dat in dat concrete geval is gediend met de heffing van griffierechten. Dit volgt uit het aan het EVRM ten grondslag liggende beginsel dat EVRM rechten praktisch en effectief dienen te zijn ^[26] .

2.15

Eén van de door de rechter bij deze belangenafweging in ogenschouw te nemen omstandigheden is allereerst de financiële positie van de rechtzoekende: beschikt deze
daadwerkelijk over financiële middelen om een
redelijk bedrag aan griffierecht te betalen? Voorts is het zaaksbelang van de rechtszoekende relevant: betreft het geschonden belang een door het EVRM beschermd fundamenteel recht en is de vermeende schending door de overheid. Daarnaast is een factor wat het concrete belang is dat met de heffing van het griffierecht wordt beoogd in het individuele geval: is deze bedoeld om de staatskas te vullen of heeft in het concrete geval de heffing van het griffierecht tot doel om de rechtspraak te beschermen tegen overbelasting door nodeloze procedures en burgers tegen financiële kosten als gevolg van nodeloze procedures ^[27] .

Rechtspraak hoogste bestuursrechters

2.16

De Awb kent geen vrijstelling of matiging van het griffierecht, met als gevolg dat indien het griffierecht niet wordt voldaan, de indiener van het beroepschrift niet-ontvankelijk wordt verklaard ^[28] .

2.17

In de hiervoor onder 2.11 genoemde paragraaf 5 van de memorie van toelichting op het thans aanhangige wetsvoorstel tot verhoging van de griffierechten wordt onder meer het advies van de President van en de Procureur-Generaal bij de Hoge Raad (in de kamerstukken verder aangeduid als: HR) besproken. De Hoge Raad had met betrekking tot de voorgestelde verhogingen voor het hoger beroep en het beroep in cassatie in bestuursrechtelijke zaken de vraag opgeworpen of de burger op deze wijze niet wordt gehinderd in zijn toegang tot de rechter en daarbij in overweging gegeven om te voorzien in een mogelijkheid tot het verkrijgen van vrijstelling van griffierecht in bestuursrechtelijke zaken in geval van onvermogen van de betrokkene en in een lager tarief bij geringe draagkracht. De minister vond de na de verhoging nominaal te betalen bedragen evenwel niet zodanig hoog dat een wettelijke vrijstellings- of kortingsregeling voor on- en minvermogenden nodig is ^[29] .

2.18

De hoogste bestuursrechters hebben naar wegen gezocht om de onder 2.16 genoemde niet-ontvankelijkheid te vermijden in geval van betalingsonmacht ^[30] .

1. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

2.19

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft bij uitspraak van 6 maart 2013 ^[31] inzake de vrijstelling van betaling van griffierecht in geval van betalingsonmacht van een ongewenst verklaarde vreemdeling, voor zover thans van belang, tot uitgangspunt genomen dat in het algemeen kan worden aangenomen dat de regeling in het bestuursrecht over heffing van griffierecht, inclusief de thans daarbij behorende bedragen aan griffierecht, van dien aard is dat rechtzoekenden daarmee de toegang tot de rechter niet wordt ontnomen (rov. 2.2). Vervolgens heeft de Afdeling als volgt geoordeeld:

“2.3. Dit laat echter onverlet dat zich gevallen kunnen voordoen waarin heffing van het ingevolge de wet verschuldigde bedrag aan griffierecht het voor de rechtzoekende onmogelijk, althans uiterst moeilijk maakt om gebruik te maken van een door de wet opengestelde rechtsgang. (…) Mede gelet op het belang dat in een rechtsstaat toekomt aan de toegang tot een onafhankelijke rechterlijke instantie, welk belang mede ten grondslag ligt aan artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden en artikel 47 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie, kan daarom in een dergelijk geval ook buiten de werkingssfeer van de genoemde artikelen niet worden aanvaard dat een (hoger) beroep wegens het niet betalen van griffierecht niet-ontvankelijk wordt verklaard. Binnen het kader van de hier toepasselijke wettelijke regeling kan dit worden bereikt door aan te nemen dat de betrokkene in deze gevallen met het achterwege laten van een betaling van griffierecht niet in verzuim is, als bedoeld in artikel 51, vierde lid, van de Wet op de Raad van State.”

Nu uit de overgelegde stukken bleek dat de vreemdeling niet beschikte over eigen vermogen en hij slechts arbeid in detentie kon verrichten waarop de Regeling arbeidsloon gedetineerden van toepassing is en voorts dat hetgeen hij daarmee maximaal kon verdienen, onvoldoende is om het voor de behandeling van dit hoger beroep verschuldigde griffierecht van € 227,- te kunnen voldoen, oordeelde de Afdeling dat in dit geval de heffing van griffierecht het voor de vreemdeling onmogelijk maakt, althans uiterst moeilijk, om gebruik te maken van een door de wet opengestelde rechtsgang in hoger beroep, zodat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat de vreemdeling door het niet betalen van het griffierecht in verzuim is geweest. Niet-ontvankelijkverklaring in het hoger beroep bleef dan ook achterwege.

2. Belastingkamer van de Hoge Raad

2.2

In zijn arrest van 28 maart 2014 ^[32] heeft de Belastingkamer van de Hoge Raad de hiervoor geciteerde overwegingen 2.2 en 2.3 van de Afdeling integraal overgenomen. Omdat het hof in cassatie niet bestreden had vastgesteld dat het (gezamenlijke) inkomen van belanghebbende en zijn echtgenote uit een netto WWB-uitkering van € 1033,49 per maand bestond, waarop maandelijks een bedrag van € 133,64 werd ingehouden in verband met een daarop gelegd beslag en voorts dat hun vermogenspositie negatief was, oordeelde de Hoge Raad dat onder deze omstandigheden redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat belanghebbende door het niet betalen van het griffierecht in verzuim is geweest, zodat het hof de niet-ontvankelijkverklaring van het hoger beroep terecht achterwege heeft gelaten.

2.21

In zijn arrest van 20 februari 2015 ^[33] heeft de Belastingkamer van de Hoge Raad, in aansluiting op zijn hiervoor genoemde arrest uit 2014, praktische richtlijnen opgesteld voor de behandeling door de rechter van een beroep op betalingsonmacht:

“2.3.1 Zoals de Hoge Raad heeft overwogen in zijn arrest van 28 maart 2014, nr. 12/03888, ECLI:NL:HR:2014:699,
BNB 2014/135 (hierna: het arrest
BNB 2014/135), kan in gevallen waarin heffing van het ingevolge de wet verschuldigde bedrag aan griffierecht het voor de rechtzoekende onmogelijk, althans uiterst moeilijk, maakt om gebruik te maken van een door de wet opengestelde bestuursrechtelijke rechtsgang, worden aangenomen dat de betrokkene met het achterwege laten van betaling van griffierecht niet in verzuim is, als bedoeld in artikel 8:41, lid 6, Awb.

2.3.3

Van de in 2.3.1 bedoelde situatie zal sprake zijn bij een rechtzoekende, zijnde een natuurlijke persoon, die aannemelijk maakt dat – op de datum waarop het griffierecht uiterlijk op de rekening van het gerecht moet zijn bijgeschreven dan wel ter griffie moet zijn gestort – het netto-inkomen waarover hij maandelijks kan beschikken minder bedraagt dan 90 percent van de voor een alleenstaande geldende (maximale) bijstandsnorm, en voorts dat hij niet beschikt over vermogen waaruit het verschuldigde griffierecht kan worden betaald. Hierbij is de gezinssamenstelling van de rechtzoekende niet van belang en dient het inkomen en vermogen van een eventuele fiscale partner te worden opgeteld bij het inkomen en vermogen van de rechtzoekende. De (maximale) bijstandsnorm voor een alleenstaande is per 1 januari 2014 € 948,18, per 1 juli 2014 € 951,64 en per 1 januari 2015 € 960,83. Dit betekent dat, wil sprake zijn van de in 2.3.1 bedoelde situatie, het maandelijkse netto-inkomen van de rechtzoekende minder moet bedragen dan per 1 januari 2014 € 853,36, per 1 juli 2014 € 856,48 en per 1 januari 2015 € 864,75.”

3. Centrale Raad van Beroep

2.22

De Centrale Raad van Beroep heeft zich in zijn uitspraak van 13 februari 2015 ^[34] aangesloten bij de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 6 maart 2013 en het arrest van de Hoge Raad van 28 maart 2014. Voor de situatie dat heffing van het ingevolge de wet verschuldigde bedrag aan griffierecht het voor de rechtzoekende onmogelijk, althans uiterst moeilijk maakt om gebruik te maken van een door de wet opengestelde rechtsgang, zal volgens de Centrale Raad sprake zijn bij een rechtzoekende, zijnde een natuurlijke persoon, die aannemelijk maakt dat — op de datum waarop het griffierecht uiterlijk op de rekening van het gerecht moet zijn bijgeschreven dan wel ter griffie moet zijn gestort — het netto-inkomen waarover hij maandelijks kan beschikken minder bedraagt dan 90% van de voor een alleenstaande geldende (maximale) bijstandsnorm, en voorts dat hij niet beschikt over vermogen waaruit het verschuldigde griffierecht kan worden betaald.

2.23

De Centrale Raad heeft vervolgens aanwijzingen gegeven indien een rechtzoekende aannemelijk maakt dat hij uitsluitend is aangewezen op verstrekkingen als bedoeld in de Regeling opvang asielzoekers of de Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005 dan wel dat hem rechtens zijn vrijheid is ontnomen en hij geen inkomsten meer heeft uit dienstbetrekking, beroep of bedrijf, sociale verzekering of sociale voorziening. Alsdan kan met het oog op de uitvoerbaarheid worden volstaan met een eigen verklaring omtrent de afwezigheid van vermogen van de rechtzoekende en zijn eventuele fiscale partner. Dit geldt eveneens voor personen aan wie het vanwege het ontbreken van een geldige verblijfsstatus niet is toegestaan in Nederland te werken of die om die reden geen recht hebben op een socialezekerheidsuitkering (illegalen) en voor personen van wie op voorhand kan worden aangenomen dat de vereiste verklaring geen inzicht zal geven in hun inkomenspositie (in het buitenland woonachtigen zonder financiële band met Nederland). Voorts geldt dit voor een rechtzoekende die vanwege verblijf in een inrichting uitsluitend kan beschikken over de in artikel 23 van de Wet werk en bijstand (tot 1 januari 2015) onderscheidenlijk de Participatiewet (vanaf 1 januari 2015) vermelde bedragen.

Beoordeling van het verzet

2.24

Al het voorgaande brengt mij tot de volgende slotsom. Nu in cassatie vaststaat dat [betrokkene] c.s. uitgeprocedeerde asielzoekers zijn ^[35] die vanwege deze status niet over inkomen uit werk of een uitkering kunnen beschikken, waarmee hun betalingsonmacht vaststaat, en hun vordering daarnaast een vermeende schending door de Staat van het huisrecht als bedoeld in art. 8 EVRM betreft, dient in dit concrete geval het recht op toegang tot de rechter van [betrokkene] c.s. invulling te krijgen door het achterwege laten van heffing van het griffierecht.

Voor zover mr. Schuckink Kool en de griffier voorstellen om dit via een categorale uitsluiting te laten plaatsvinden, meen ik dat de onderhavige zaak zich moeilijk laat veralgemenen.

2.25

Het feit dat het griffierecht reeds is afgeschreven van de rekening-courant van mr. Schuckink Kool, laat het voorgaande m.i. onverlet. Het afgeschreven bedrag zal moeten worden teruggestort.

3. Conclusie

De conclusie strekt tot gegrondbevinding van het verzet.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

A-G

Voetnoten

1. Voor zover thans van belang. Zie het arrest van het gerechtshof Amsterdam van 31 maart 2015, rov. 2.1 t/m 2.9.

2. Zie rov. 1 van het vonnis van 20 februari 2015 voor het procesverloop in eerste aanleg en rov. 1 van het arrest van het hof Amsterdam van 31 maart 2015.

3. In de procedure in eerste aanleg hebben [betrokkene] c.s. het griffierecht van € 78,-- betaald.

4. Ook in hoger beroep hebben [betrokkene] c.s. het griffierecht (€ 311,--) betaald.

5. De cassatiedagvaarding is uitgebracht op 7 mei 2015.

6. Dit is het bedrag dat bij de Hoge Raad van een natuurlijke persoon wordt geheven indien de zaak een vordering van onbepaalde waarde betreft (zie de bijlage bij de Wgbz).

7. Er worden daarbij geen concrete uitspraken genoemd. Zie hierna onder 2.19-2.23.

8. HR 11 november 2011, NJ 2012/186.

9. Kamerstukken II, 2008-2009, 31 758, nr. 3, p. 8.

10. Zie Kamerstukken II, 2011-2012, 33 108, nr. 3, p. 5-6.

11. Zie HR 8 juli 2011, ECLI:NL:HR:BQ3883, NJ 2012/169 m.nt. H.J. Snijders, rov. 2.4, herhaald in HR 11 november 2011, ECLI:NL:HR:2011:BU4020, NJ 2012/186, rov. 3.3.2.

12. Dit voorschrift houdt in dat van personen die bij de rechtbank een verzoek indienen tot toepassing van de schuldsaneringsregeling niet gevergd kan worden het bedrag van € 71,-- aan griffierechten te betalen.

13. HR 30 maart 2012, ECLI:NL:HR:2012:BV7679, NJ 2012/276, rov. 3.2.

14. Het wetsvoorstel tot verhoging van de griffierechten is op 23 januari 2013 ingetrokken door de minister van Veiligheid en Justitie, zie Kamerstukken II, 2012–2013, 33 071, nr. 11. Op 17 september 2013 is een nieuw wetsvoorstel (Kamerstukken II , 2013–2014, 33 757, nr. 1-3) tot verhoging van de griffierechten ingediend dat momenteel in behandeling is bij de Tweede Kamer.

15. Kamerstukken II, 2008-2009, 31 758, nr. 3, p. 5 en 6.

16. Waaronder EHRM 19 juni 2001, Kreuz vs Polen, 28 249/95, EHRC 2001, 54 (m.nt. AWH), EHRM 25 september 2007, Loncke vs België, 20 656/03 en EHRM 31 juli 2007, Mretebi – Georgië, 38 736/04. Zie ook hierna onder 2.13-2.15.

17. Kamerstukken II, 2008-2009, 31 758, nr. 3, p. 18.

18. Kamerstukken I, 2009-2010, 31 758, nr. E, p. 5. Zie ook p. 8.

19. Zie Kamerstukken II, 2011-2012, 33 071, nr. 3, p. 55 en 56.

20. Zie Kamerstukken II, 2012-2013, 33071, nr. 11.

21. Zie Kamerstukken II, 2013- 2014, 33 757, nr. 1–3.

22. Zie Kamerstukken II, 2013–2014, 33 757, nr. 3, p. 2-3.

23. Zie Kamerstukken II, 2013–2014, 33 757, nr. 3, p. 7.

24. Zie Kamerstukken II, 2008-2009, 31 758, nr. 3, p. 6.

25. EHRM 19 juni 2001, Kreuz t. Polen, 28 249/95, EHRC 2001/54 (m.nt. AWH).

26. Zie bijv. P. van Dijk (red), Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Antwerpen-Oxford: Intersentia 2006, p. 570.

27. Zie o.a. EHRM 26 juli 2005, Podbielski en PPUPolpure t. Polen, app. no. 39199/98; EHRM 10 januari 2006, Teltronic t. Polen, app. no. 48140/99, RvdW 2006/258, rov. 61-63; EHRM 12 juli 2007, Stankov t. Bulgarije, app.no. 68490/01, EHRC 2007/105, rov. 59 en EHRM 31 juli 2007, Mretebi t. Georgië, app. no. 38736/04. Zie ook P. van Dijk (red), Theory and Practice of the European Convention on Human Rights, Antwerpen-Oxford: Intersentia 2006, p. 570 en de noot van T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik onder EHRM 16 november 2010, app. no. 24768/06, AB 2011/221.

28. In art. 8:41 Awb is geen vrijstelling of matigingsbevoegdheid voor de bestuursrechter opgenomen. Wel kan de bestuursrechter, in het geval van een beroep op betalingsonmacht binnen de eerste termijn van vier weken, uitstel van betaling verlenen voor een termijn van acht weken. Zie E.H. Pot, Commentaar op Awb, art. 8:41, aant. C.2.3.

29. Zie Kamerstukken II, 2013–2014, 33 757, nr. 3, p. 8.

30. Aldus Bartel in zijn noot onder HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:699, BNB 2014/135.

31. ABRvS 6 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ4443, JB 2013/78. Zie ook ABRvS 4 juli 2011, ECLI:RVS:2011:BR1257.

32. HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:699, BNB 2014/135 m.nt. J.C.K.W. Bartel.

33. HR 20 februari 2015, ECLI:NL:HR:2015:354, BNB 2015/197 m.nt. J.A.R. van Eijsden.

34. CRvB 13 februari 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:282, AB 2015/103 m.nt. P.Stijnen.

35. Zie p. 1 van het verweerschrift van de griffier.