ECLI:NL:PHR:2026:650

• Datum uitspraak: 26 juni 2026
• Publicatiedatum: 25 juni 2026
• Zaaknummer: 25/01981
• Instantie: Parket bij de Hoge Raad
• Type: Conclusie
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Belastingrecht
• Uitkomst: Afwijzend
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Hoge Raad bevestigt aansluiting begrip 'gebruik' rioolheffing bij onroerendezaakbelasting

Deze zaak betreft een cassatieberoep van het Dagelijks Bestuur van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen Limburg tegen een uitspraak van het Hof die oordeelde dat belanghebbende geen gebruiker was in de zin van de Verordening rioolheffing 2023 van de gemeente Heerlen, ondanks dat water vanuit het leegstaande kantoorpand op de gemeentelijke riolering werd afgevoerd.

De kern van het geschil is de uitleg van het begrip 'gebruik' in art. 3(1)(b) van de Verordening. Het Hof sloot aan bij de uitleg van 'gebruik' zoals gehanteerd in de onroerendezaakbelasting (ozb), waarbij het criterium van 'metterdaad bezigen' leidend is. Dit leidde tot de conclusie dat belanghebbende niet als gebruiker kon worden aangemerkt, omdat het pand leegstond en niet feitelijk werd gebruikt, ondanks het waterverbruik.

De Procureur-Generaal concludeert dat het cassatieberoep ongegrond moet worden verklaard. Art. 228a Gemeentewet regelt niet wie belastingplichtig is, waardoor gemeenten vrijheid hebben in de invulling daarvan. De Verordening sluit qua formulering sterk aan bij de ozb, en het begrip 'gebruik' heeft in de ozb een vaste betekenis. Hoewel dit kan leiden tot situaties waarin water wordt afgevoerd zonder dat een gebruiker is aan te wijzen, is dit een aanvaardbare ruwheid in het belang van rechtszekerheid en uitvoerbaarheid.

Alternatieve criteria zoals het beschikkingsmacht-criterium zijn minder verenigbaar met de tekst en jurisprudentie. De Hoge Raad bevestigt hiermee de uitleg van het Hof en handhaaft de niet-belastingplicht van belanghebbende voor het gebruikersdeel van de rioolheffing.

Uitkomst: Het cassatieberoep wordt ongegrond verklaard en het begrip 'gebruik' in de rioolheffing wordt uitgelegd overeenkomstig de onroerendezaakbelasting.

Conclusie

PROCUREUR-GENERAAL

BIJ DE

HOGE RAAD DER NEDERLANDEN

Nummer 25/01981

Datum 26 juni 2026

Belastingkamer Derde kamer, B

Onderwerp/tijdvak Rioolheffing gemeente Heerlen 2023

Nr. Gerechtshof 23/1583

Nr. Rechtbank 23/1261

CONCLUSIE

M.R.T. Pauwels

In de zaak van

het dagelijks bestuur van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen Limburg (het Dagelijks Bestuur)

tegen

[X] (belanghebbende)

1. Inleiding en overzicht

Waarover gaat de zaak in cassatie?

1.1

Deze zaak gaat (in cassatie) over een aanslag rioolheffing gebruikersdeel voor het jaar 2023 die aan belanghebbende is opgelegd ter zake van een perceel met een kantoorpand en parkeerplaatsen waarvan belanghebbende (mede-)eigenaar is. Het kantoorpand stond op 1 januari 2023 leeg. Gedurende de leegstand is water verbruikt om het kantoorpand schoon te houden.

1.2

Op grond van art. 3(1)(b) Verordening rioolheffing 2023 van de gemeente Heerlen wordt het gebruikersdeel van de rioolheffing geheven “van degene die een perceel van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd al dan niet krachtens eigendom, bezit of beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt”. Het staat vast dat vanuit het kantoorpand water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd. In geschil is of belanghebbende het kantoorpand ook ‘gebruikt’ als bedoeld in art. 3(1)(b) Verordening.

1.3

Het Hof heeft die vraag ontkennend beantwoord. Kern is dat het Hof voor de uitleg van het begrip ‘gebruiken’ aansluiting heeft gezocht bij de uitleg van dit begrip voor de onroerendezaakbelasting (ozb). Uitgaande van die uitleg is belanghebbende niet als gebruiker aan te merken.

1.4

Het Dagelijks Bestuur heeft beroep in cassatie ingesteld en daarbij één middel voorgesteld. Het middel klaagt erover dat het oordeel van het Hof in strijd is met art. 228a Gemeentewet. Die klacht kan naar mijn mening niet tot cassatie leiden, omdat dit artikel niet regelt wie belastingplichtige is voor de rioolheffing en ook overigens het begrip ‘gebruik’ niet hanteert (‎6.3). Gelet op de motivering van het middel begrijp ik het middel echter ook zo dat het erover klaagt dat ‘s Hofs oordeel in strijd is met art. 3(1)(b) Verordening (vgl. ‎6.4). Deze conclusie concentreert zich op die klacht. De klacht richt zich tegen de aansluiting die het Hof heeft gezocht bij de ozb. In cassatie is niet bestreden dat als het Hof dat terecht heeft gedaan, belanghebbende niet is aan te merken als gebruiker voor de rioolheffing (‎6.2).

Reden voor selectie en zaaksoverstijgend belang

1.5

Ik heb getwijfeld of ik deze zaak wel zou selecteren voor conclusie. Vanuit de optiek dat het gaat om de uitleg van een term in een specifieke bepaling in een belastingverordening en die bepaling geen equivalent heeft in de Gemeentewet, lijkt het zaaksoverstijgend belang op het eerste gezicht beperkt tot zaken bij gemeente Heerlen. Het belang is echter denkelijk breder omdat de formulering van art. 3(1)(b) Verordening overeenkomt met de modelverordening van de VNG wat betreft het ‘gebruik’-bestanddeel (‎4.16-‎4.17). Daarom heb ik de zaak toch geselecteerd voor de conclusie.

Enge of ruime benadering?

1.6

Kern van de opvatting van het Dagelijks Bestuur is dat aangezien in dit geval sprake is van gebruik van de riolering, er voldaan is aan het vereiste ‘gebruik’ voor de toepassing van art. 3(1)(b) Verordening. Een (enge) benadering van deze zaak zou kunnen zijn om te beoordelen of die opvatting juist. Met het Hof meen ik dat het arrest HR BNB 2004/20 op een ontkennend antwoord duidt (vgl. ‎6.22).

1.7

Ik heb echter gekozen voor een ruimere benadering, te weten een beoordeling of de opvatting van het Hof juist is dat aangesloten kan worden bij de uitleg van het begrip ‘gebruiken’ voor de ozb. Dat hangt samen met de reden voor selectie van de zaak. Het lijkt mij voor de rechtspraktijk, waaronder voor gemeenten, van belang om te weten of indien het begrip gebruiker voor de rioolheffing in een belastingverordening wordt omschreven overeenkomstig de modelverordening van de VNG, dit als uitgangspunt meebrengt dat de jurisprudentie over het begrip ‘gebruiken’ in de zin van art. 220a Gemeentewet dienovereenkomstig van toepassing is, i.e. dat het ‘metterdaad bezigen’-criterium (zie ‎6.13) leidend is.

Opzet conclusie

1.8

In onderdeel ‎3 geef ik de relevante regelgeving weer. Vervolgens behandel ik in onderdeel ‎4 voor de achtergrond (i) de voorganger van de rioolheffing, te weten de rioolrechten, (ii) de wetsgeschiedenis van art. 228a Gemeentewet, en (iii) de door de VNG opgestelde modelverordening voor de rioolheffing. Daarna komt in onderdeel ‎5 rechtspraak over ‘gebruiker’ voor de rioolrechten en de rioolheffing aan bod. De kern van de conclusie is de beschouwing in onderdeel ‎6.

Kern beschouwing

1.9

Naast hetgeen reeds hiervoor in ‎1.4 is vermeld wat betreft de afbakening van de vraag die in cassatie voorligt, houdt de beschouwing in hoofdlijnen het volgende in:

- Dat het Hof tot het oordeel komt dat er geen sprake is van gebruik terwijl het heeft vastgesteld dat water vanuit het perceel op de gemeentelijke riolering is afgevoerd, is – anders dan het Dagelijks Bestuur betoogt – niet “onbegrijpelijk”, omdat het vereiste ‘gebruik’ betrekking heeft op het perceel (en niet op de riolering). (‎6.6-‎6.7)

- Voor de uitleg van de term ‘gebruikt’ in art. 3(1)(b) Verordening bestaan nauwelijks directe aanknopingspunten. (‎6.8-‎6.9)

- Ik meen dat er vijf deels samenhangende en overlappende argumenten zijn die pleiten voor de benadering van het Hof om aan te sluiten bij de uitleg van het begrip ‘gebruiken’ voor de ozb, waaronder (i) dat de omschrijving van een gebruiker in art. 3(1)(b) Verordening sterke gelijkenissen vertoont met de omschrijving van een gebruiker in art. 220(a) Gemeentewet, en (ii) dat het begrip ‘gebruiken’ voor de ozb al lange tijd een (in abstracto) vastomlijnde betekenis heeft (het ‘metterdaad bezigen’-criterium). (‎6.10-‎6.16)

- Het belangrijkste bezwaar tegen de opvatting van het Hof is mijns inziens dat zij meebrengt dat het geval zich kan voordoen – zoals in deze zaak – dat wel sprake is van gebruik van de riolering zonder dat een gebruiker is aan te wijzen. (‎6.17-‎6.18)

- Het alternatief dat het Dagelijks Bestuur voorstaat, te weten dat het gebruik van de riolering maatgevend is, is moeilijk verenigbaar met de tekst van art. 3(1)(b) Verordening en HR BNB 2004/20. (‎6.20-‎6.22)

- Een alternatief criterium dat enerzijds tegemoetkomt aan het bezwaar van ‘gebruik zonder gebruiker’ en anderzijds (niet on)verenigbaar is met de tekst van art. 3(1)(b) Verordening, is het beschikkingsmacht-criterium, dat A-G Moltmaker eerder (maar tevergeefs) heeft bepleit voor de ozb. (‎6.23-‎6.25)

- Alles afwegende heeft het mijn voorkeur om de opvatting van het Hof juist te achten dat de term ‘gebruikt’ in art. 3(1)(b) Verordening moet worden uitgelegd op dezelfde wijze als het begrip ‘gebruiken’ voor de ozb. Als de Verordening-gever niet had gewild dat voor de belastingplicht voor het gebruikersdeel de term ‘gebruikt’ wordt opgevat in de betekenis die aan het begrip ‘gebruiken’ is gegeven in de jurisprudentie voor de ozb, had het voor de hand gelegen dat de Verordening-gever de bepaling anders had geformuleerd. Nu dat niet is gebeurd, moet het er mijns inziens voor worden gehouden dat de Verordening-gever die betekenis heeft willen aanvaarden. Dat de uitleg aan de hand van het ‘metterdaad bezigen’-criterium het gevolg kan hebben dat in voorkomende gevallen sprake is van ‘gebruik zonder gebruiker’, is naar mijn mening een onvoldoende zwaarwegende aanwijzing voor het tegendeel. Het is namelijk goed mogelijk dat de Verordening-gever een zekere ruwheid (met het bedoelde gevolg) heeft geaccepteerd met het oog op de belangen die zijn gediend met een dergelijke ruwheid, zoals het belang van rechtszekerheid en het belang van eenvoud in de uitvoering. (‎6.26-‎6.27)

- Dat het begrip ‘gebruik’ op zichzelf bezien ook aan de hand van het beschikkingsmacht-criterium zou kunnen worden uitgelegd, doet niet af aan het kernargument dat de Verordening-gever heeft gekozen voor een formulering van art. 3(1)(b) Verordening die overeenstemt met die van art. 220(a) Gemeentewet. (‎6.28)

- Verder is een uitleg van de term ‘gebruikt’ ‘aan de hand van het ‘metterdaad bezigen’-criterium goed verenigbaar met reeds gewezen jurisprudentie, terwijl een uitleg aan de hand van het beschikkingsmacht-criterium op gespannen voet staat met die jurisprudentie, in het bijzonder met HR BNB 1990/239. (‎6.29)

Conclusie

1.1

Naar mijn oordeel is het beroep in cassatie ongegrond.

2. De feiten, oordelen feitenrechters en geding in cassatie

2.1

Het geschil in cassatie betreft alleen nog de aanslag rioolheffing gebruiker. Bij de weergave van de uitgangspunten in cassatie vermeld ik niettemin ook enige andere aanslagen, omdat de feitenrechters bij hun oordeel over de aanslag rioolheffing gebruiker aansluiting hebben gezocht bij hun oordeel over de aanslag onroerendezaakbelasting gebruiker.

Uitgangspunten in cassatie

2.2

Belanghebbende en zijn echtgenote zijn op 1 januari 2023 eigenaar van een onroerende zaak, bestaande uit een perceel met een kantoorpand en parkeerplaatsen in Heerlen (het kantoorpand).

2.3

Het kantoorpand stond vanaf 18 januari 2018 leeg en heeft een langdurige periode zonder resultaat te koop en te huur gestaan. Het is in 2023 verkocht aan een projectontwikkelaar. Gedurende de leegstand werd door belanghebbende water verbruikt om het kantoorpand schoon te houden. Het waterverbruik over de periode van 3 november 2021 tot en met 29 oktober 2022 bedroeg 55 m3. Over de periode 29 oktober 2022 tot en met 1 augustus 2023 bedroeg het waterverbruik 3 m3.

2.4

De heffingsambtenaar van de Belastingsamenwerking Gemeenten en Waterschappen Limburg (de Heffingsambtenaar) heeft aan belanghebbende ter zake van het kantoorpand onder meer de aanslag onroerendezaakbelasting gebruiker, de aanslag rioolheffing gebruiker en de aanslag zuiveringsheffing bedrijven voor het jaar 2023 opgelegd (de aanslagen). Bij uitspraken op bezwaar heeft de Heffingsambtenaar de aanslagen gehandhaafd.

De Rechtbank ^[1]

2.5

Voor de Rechtbank heeft belanghebbende zich op het standpunt gesteld dat de aanslagen ten onrechte zijn opgelegd omdat in 2013 geen sprake was van ‘gebruik’. De Rechtbank heeft belanghebbende in het gelijk gesteld en de aanslagen ‘herroepen’.

2.6

Wat betreft de aanslag rioolheffing gebruikers overweegt de Rechtbank in rov. 16 (i) dat in de Verordening rioolheffing 2023 ^[2] (de Verordening) niet staat wat onder ‘gebruik’ moet worden verstaan, (ii) dat zij daarom aanleiding ziet om aansluiting te zoeken bij de uitleg van deze term voor de onroerendezaakbelasting (ozb), en (iii) dat aangezien zij heeft geoordeeld dat belanghebbende voor de ozb ten onrechte als ‘gebruiker’ is aangemerkt, dit ook geldt voor de rioolheffing gebruiker.

Het Hof ^[3]

2.7

De Heffingsambtenaar heeft tegen de uitspraak van de Rechtbank hoger beroep ingesteld. Het Hof stelt de Heffingsambtenaar alleen in het gelijk wat betreft de aanslag zuiveringsheffing (rov. 4.13-4.19). Het Hof oordeelt daarentegen dat de aanslag ozb gebruiker ten onrechte aan belanghebbende is opgelegd, omdat belanghebbende op 1 januari 2013 geen gebruiker is in de zin van art. 220 Gemeentewet (rov. 4.5-4.9). Het Hof oordeelt dat ook de aanslag rioolheffing gebruiker ten onrechte aan belanghebbende is opgelegd (rov. 4.10-4.12). Kern is dat (ook) het Hof voor de uitleg van de term ‘gebruiken’ voor de rioolbelasting aansluiting zoekt bij de uitleg van deze term voor de ozb, wat meebrengt dat belanghebbende niet als gebruiker is aan te merken. Ik citeer in ‎6.1 de kernoverweging 4.12 van het Hof.

Het geding in cassatie

2.8

Het Dagelijks Bestuur heeft tijdig en ook overigens op regelmatige wijze beroep in cassatie ingesteld.

2.9

Het Dagelijks Bestuur stelt één middel van cassatie voor, dat enkel gericht is tegen het oordeel van het Hof over de aanslag rioolheffing gebruiker. Het middel stelt dat het Hof art. 228a Gemeentewet heeft geschonden doordat het Hof bij zijn oordeel dat geen sprake is van ‘gebruik’ in de zin van de Verordening, aansluiting heeft gezocht bij de uitleg van die term zoals gebruikt in de ozb.

3. Regelgeving

3.1

In dit onderdeel komt aan bod de voor deze zaak relevante regelgeving, te weten de Gemeentewet (‎3.2-‎3.5) en de Verordening 2023 (‎3.6-‎3.11).

Gemeentewet

3.2

De Gemeentewet voorziet sinds 1 januari 2008 in de mogelijkheid voor gemeenten om een belasting onder de naam rioolheffing (hierna: rioolheffing) te heffen; daartoe is art. 228a ingevoerd. ^[4]

3.3

Voorafgaand aan 1 januari 2008 waren gemeenten bevoegd om rioolrechten te heffen. ^[5] De grondslag daarvoor was de ‘algemene’ retributiebepaling in art. 229 Gemeentewet. In verband met de invoering van de mogelijkheid om een rioolheffing te heffen, is de mogelijkheid van het heffen van rioolrechten uitgesloten in art. 229(2) Gemeentewet ^[6] – zij het pas, in verband met een overgangsperiode van twee jaar om over te schakelen ^[7] – per 1 januari 2010. ^[8]

3.4

Op grond van art. 228a Gemeentewet kan rioolheffing worden geheven (i) ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater en (ii) de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater: ^[9]

“1 Onder de naam rioolheffing kan een belasting worden geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:

a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater en

b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.

2 Ter zake van de kosten, bedoeld in het eerste lid, onderdelen a en b, kunnen twee afzonderlijke belastingen worden geheven.

(…).”

3.5

Art. 228a Gemeentewet regelt niet wie belastingplichtig is voor de rioolheffing. Ook overigens is dat niet in de Gemeentewet geregeld. Dit brengt mee dat de gemeente de vrijheid heeft om te bepalen wie belastingplichtig is (vgl. art. 219(2) Gemeentewet; zie ook de wetsgeschiedenis aangehaald in ‎4.12-‎4.13).

Verordening rioolheffing gemeente Heerlen

3.6

De gemeente Heerlen heeft om rioolheffing te kunnen heffen voor het jaar 2023 de Verordening rioolheffing 2023 (Verordening) vastgesteld op 3 november 2022, met als ingangsdatum van de heffing 1 januari 2023. ^[10]

3.7

Art. 2 Verordening bepaalt ter bestrijding van welke kosten de rioolheffing wordt geheven:

“Artikel 2 Aard van de belasting

Onder de naam rioolheffing wordt een directe belasting geheven ter bestrijding van de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan:

a. de inzameling en het transport van huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater, alsmede de zuivering van huishoudelijk afvalwater; en

b. de inzameling van afvloeiend hemelwater en de verwerking van het ingezamelde hemelwater, alsmede het treffen van maatregelen teneinde structureel nadelige gevolgen van de grondwaterstand voor de aan de grond gegeven bestemming zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken.”

3.8

Art. 3 Verordening bepaalt wie belastingplichtige is voor de rioolheffing. Het eerste lid maakt een onderscheid tussen een eigenaren- en een gebruikersdeel van de rioolheffing. In het derde lid zijn nadere bepalingen opgenomen over het gebruikersdeel.

“1. De belasting wordt geheven:

a. van degene die bij het begin van het belastingjaar het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht van een perceel dat direct of indirect is aangesloten op de gemeentelijke riolering verder te noemen: eigenarendeel; en

b. van degene die een perceel van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd al dan niet krachtens eigendom, bezit of beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt, verder te noemen: gebruikersdeel.

(…)

3. Voor het gebruikersdeel wordt:

a. gebruik van een perceel door de leden van een huishouden aangemerkt als gebruik door het door de in artikel 231, tweede lid, onderdeel b, van de Gemeentewet bedoelde gemeenteambtenaar aangewezen lid van dat huishouden;

b. gebruik door degene aan wie een deel van een perceel in gebruik is gegeven, aangemerkt als gebruik door de persoon die dat deel in gebruik heeft gegeven.

c. het ter beschikking stellen van een perceel voor volgtijdig gebruik aangemerkt als gebruik door de persoon die dat perceel ter beschikking heeft gesteld.”

3.9

Het voorwerp van belasting is op grond van art. 4 Verordening het perceel, waartoe op grond van het tweede lid van dat artikel onder meer wordt aangemerkt de onroerende zaak, bedoeld in hoofdstuk III van de Wet waardering onroerende zaken.

3.1

Art. 5 Verordening ziet op de maatstaf van heffing. Het tweede lid bepaalt dat het gebruikersdeel wordt geheven naar het aantal kubieke meters water dat vanuit het perceel wordt afgevoerd. Het derde lid bepaalt waarop dat aantal kubieke meters wordt gesteld.

“1. Het eigenarendeel wordt geheven naar een vast bedrag per perceel.

2. Het gebruikersdeel wordt geheven naar het aantal kubieke meters water dat vanuit het perceel wordt afgevoerd.

3. Het aantal kubieke meters water wordt gesteld op het aantal kubieke meters leidingwater en grondwater en oppervlaktewater dat in de laatste aan het begin van het belastingjaar voorafgaande verbruiksperiode naar het perceel is toegevoerd of opgepompt. Indien dit aan het begin van het belastingjaar niet bekend is, wordt het aantal kubieke meters water gesteld op het aantal kubieke meters dat naar het perceel is toegevoerd of opgepompt van de laatst bekende verbruiksperiode. Ingeval de verbruiksperiode niet gelijk is aan een periode van 365 dagen, wordt de hoeveelheid water door herleiding naar bepaald naar een periode van 365 dagen.”

3.11

Het belastingtarief is neergelegd in art. 6 Verordening. Het gebruikersdeel wordt geheven op basis van een schijventarief. De eerste schijf ziet op gebruik van 0 tot en met 200 m3 water:

“2. Het gebruikersdeel als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onderdeel b, bedraagt bij een hoeveelheid afgevoerde kubieke meters afvalwater van:

a. 0 t/m 200 m3 € 101,82

(…).”

4. Achtergrond: rioolrechten, wetsgeschiedenis en modelverordening

4.1

Voor de achtergrond behandel ik in dit onderdeel (i) de voorganger van de rioolheffing, te weten de rioolrechten (‎4.2-‎4.6), (ii) de wetsgeschiedenis van art. 228a Gemeentewet (‎4.7-‎4.13), en (iii) de door de VNG opgestelde modelverordening voor de rioolheffing (‎4.14-‎4.22).

Historische achtergrond: de rioolrechten

4.2

Zoals eerder opgemerkt (‎3.3) waren gemeenten voorafgaand aan de invoering van de mogelijkheid tot heffing van rioolheffing per 1 januari 2008 bevoegd om rioolrechten te heffen op grond van de ‘algemene’ retributiebepaling in art. 229 Gemeentewet (eerder – van 1 januari 1994 tot 1 januari 1995 – in art. 227 Gemeentewet ^[11] en – vóór 1 januari 1994 – in art. 277 oude gemeentewet ^[12] ). Het ging daarbij om een zogenoemde gebruiksretributie. Van Leijenhorst e.a. hebben een handzaam historisch overzicht gegeven over de ontwikkeling in de jurisprudentie met betrekking tot de vragen (i) ter zake van wat en (ii) van wie rioolrechten geheven kunnen worden. ^[13] Ik vat aan de hand van dat overzicht de hoofdlijnen samen met bronvermeldingen in de voetnoot:

- Onderscheid pleegt te worden gemaakt tussen een rioolafvoerrecht (ter zake van het lozen van (afval)water op de riolering) en een rioolaansluitingsrecht (ter zake van het hebben van een aansluiting van een zaak op de riolering).

- Een gemeente is bevoegd om als gebruiksretributie een rioolaansluitingsrecht te heffen van eigenaren. ^[14] Als ‘gebruik’ wordt gezien het “genot dat de eigenaar van een onroerend goed ontleent aan de aanwezigheid van een aansluiting op de gemeentelijke riolering doordat die aansluiting de gebruikswaarde van zijn onroerend goed verhoogt”.

- Een rioolaansluitingsrecht kan niet alleen worden geheven van eigenaren maar ook van gebruikers; ook voor de gebruiker is het voordeel/genot gelegen in “de verhoging van de gebruikswaarde welke voor hem de afvoermogelijkheid naar de gemeentelijke riolering meebrengt”. ^[15]

- Een rioolafvoerrecht kan alleen worden geheven van gebruikers: “een wegens het lozen van afvalwater op de gemeentelijke riolering geheven rioolrecht [past] alleen voor diegenen die de op de gemeentelijke riolering aangesloten gebouwde eigendommen feitelijk gebruiken”. ^[16] Daarbij past de kanttekening dat een gemeente wel één rioolrecht mag heffen van (alleen) eigenaren dat gericht is op verhaal van alle kosten (waaronder kosten van het gebruik van het riool). ^[17]

4.3

Ik heb bij dit overzicht geen onderscheid gemaakt tussen de periode vóór invoering van de wet tot wijziging van de materiële belastingbepalingen in de Gemeentewet (Wet materiële belastingbepalingen) per 1 januari 1995 ^[18] en de periode erna. De invoering van die wet is namelijk niet relevant voor de vragen ter zake van wat en van wie rioolrechten geheven mochten worden. De invoering heeft voor de rioolrechten vooral betekenis gehad voor de heffingsmaatstaven (waaronder begrepen de tariefstelling). Dit in verband met de zogenoemde nieuwe vrijheid van gemeenten wat betreft de heffingsmaatstaven, zoals tot uitdrukking komt in (thans) art. 219(2) Gemeentewet. ^[19] Dit betekent onder meer dat de jurisprudentie dat de tarieven zich moeten richten naar het gebruik, zijn betekenis heeft verloren, aldus de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet materiële belastingbepalingen: ^[20]

“De tekst van artikel 226, eerste lid, onderdeel a, waarin de gebruiksretributies zijn opgenomen is niet gewijzigd ten opzichte van de huidige tekst van artikel 277 van de gemeentewet. Wij wijzen er op dat dit niet inhoudt dat er geen wijziging optreedt voor deze rechten. In een aantal arresten heeft de Hoge Raad uitgesproken dat de tarieven zich moeten richten naar het gebruik dat wordt gemaakt van de gemeentebezittingen (HR 9 mei 1984 , Belastingblad 1984 , blz. 311) en dat het karakter van de retributie uitsluitend een differentiatie in het tarief toelaat naar de grootte van het voordeel, gelegen in de vergroting van de gebruiksmogelijkheden (HR 1 februari 1984, blz. 176). Deze jurisprudentie verliest zijn geldigheid onder de nieuwe regeling. Uit artikel 218, tweede lid, vloeit immers voort dat de rechten kunnen worden geheven naar in de verordening op te nemen maatstaven, welke zich slechts niet mogen richten naar het inkomen, de winst of het vermogen.”

4.4

Dat gemeenten vrijheid hebben in tariefstelling voor de rioolrechten is nadien bevestigd door de Hoge Raad. ^[21]

4.5

Wat niet gewijzigd is door de Wet materiële belastingbepalingen, is dat rioolrechten kunnen worden geheven van zowel de eigenaar als de gebruiker. Daarmee week de wetgever af van het voorstel in het rapport van de zogenoemde commissie Christiaanse uit 1983 (rapport Christaainse) ^[22] om uitsluitend een rioolrecht te heffen van de gebruiker. ^[23] Dat voorstel is niet overgenomen door de regering (en daarmee uiteindelijk de wetgever) omdat “het karakter van de retributie (…) [moet] meebrengen dat degene die lasten oproept ook in de heffing wordt betrokken” en dat “[b]ij een rioolrecht (…) zowel de eigenaar als de gebruiker [kan] zijn, aangezien met de heffing zowel de lasten van de aanleg en het onderhoud worden gefinancierd als de door het feitelijke gebruik veroorzaakte lasten.” ^[24] Voor deze zaak is vooral van belang dat de desbetreffende passage in de wetsgeschiedenis geen omschrijving van het begrip ‘gebruiker’ geeft.

4.6

Omdat het rapport Christiaanse het voorstel bevatte om uitsluitend een rioolrecht te heffen van de gebruiker, ben ik nagegaan hoe in dat rapport het begrip ‘gebruiker’ is omschreven. Het voorgestelde art. 277a luidde als volgt: “Ter zake van het gebruik van binnen de gemeente gelegen onroerend goed dat is aangesloten op de gemeentelijke riolering kan van degenen die een onroerend goed al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht feitelijk gebruiken, een rioolrecht worden geheven”. ^[25] Het begrip ‘feitelijk gebruiken’ is in de voorgestelde memorie van toelichting verder niet toegelicht. ^[26] Dat geeft op zichzelf niet meer houvast. Bedacht dient echter te worden dat destijds het begrip ‘feitelijk gebruiken’ wel reeds in de jurisprudentie een vastomlijnde betekenis had gekregen in de context van de onroerendgoedbelasting (zie ‎6.13 hierna). Daarbij komt dat de tekst van het voorgestelde art. 277a sterke gelijkenissen vertoont met de tekst van het voorgestelde art. 273(1)(a) over de heffing van onroerendgoedbelasting van de gebruiker. ^[27] In dit een en ander zou een aanwijzing kunnen worden gezien dat het rapport Christiaanse is uitgegaan van een invulling van het begrip ‘feitelijk gebruiken’ in art. 277a conform de jurisprudentie over de onroerendgoedbelasting.

Wetsgeschiedenis rioolheffing ^[28]

4.7

Zoals eerder opgemerkt (‎3.2) is per 1 januari 2008 in art. 228a Gemeentewet voorzien in de mogelijkheid voor gemeenten om rioolheffing te heffen. ^[29] Uit de memorie van toelichting volgt dat art. 228a Gemeentewet is ingevoerd in verband met de bekostiging van de taken die de gemeente krijgt in het kader het Nationaal Bestuursakkoord Water ^[30] om de gevolgen van onder meer klimaatverandering en zeespiegelstijging te ondervangen (voetnoten niet weergegeven): ^[31]

“In de aard en omvang van de nationale waterproblematiek doen zich structurele veranderingen voor. Eind jaren negentig ondervonden verschillende delen van Nederland regelmatig overlast van water. Klimaatveranderingen, zeespiegelstijging, bodemdaling en de verdergaand verstedelijking maken een nieuwe aanpak van het waterbeleid noodzakelijk. Door de klimaatveranderingen neemt de frequentie en intensiteit van hevige regenbuien toe. Hiermee neemt ook de kans op wateroverlast in het stedelijk gebied toe.

Naar aanleiding van de wateroverlast in het najaar van 1998 is in nauw overleg met de provincies en de waterschappen de notitie «Aanpak Wateroverlast» opgesteld. In die notitie is aangegeven «wat er moet gebeuren om de Nederlandse waterhuishouding zowel regionaal als landelijk gesteld te laten staan voor de 21e eeuw». Dit heeft in juli 2003 geleid tot het Nationaal Bestuursakkoord Water (hierna: NBW), een akkoord tussen het Rijk, de provincies, de gemeenten en de waterschappen om de waterproblematiek in Nederland aan te pakken.”

4.8

Die memorie van toelichting brengt tot uitdrukking dat wordt voorzien in verschillende maatregelen ten behoeve van een adequate aanpak van de stedelijke wateropgave. Die betreffen onder meer (i) een gemeentelijke zorgplicht voor de inzameling van afvalwater, (ii) een gemeentelijke zorgplicht voor afvloeiend hemelwater, en (iii) het creëren van een (nieuwe) heffingsbevoegdheid in verband met de kosten voor de gemeentelijke wateropgave: ^[32]

“Dit wetsvoorstel beoogt een aantal wettelijke voorzieningen te creëren, waarmee tevens tegemoet wordt gekomen aan de aanbevelingen genoemd in paragraaf 1. Daarmee wordt een adequate aanpak van de stedelijke wateropgave gewaarborgd.

Het onderhavige wetsvoorstel voorziet in:

1. Een splitsing van de thans in de Wet milieubeheer (hierna: Wm) geregelde zorgplicht voor de inzameling en het transport van afvalwater in twee afzonderlijke zorgplichten. Daarbij wordt de zorgplicht in de Wm beperkt tot de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater, en wordt in de Wet op de waterhuishouding (hierna: Wwh) een zorgplicht voor de gemeente met betrekking tot afvloeiend hemelwater opgenomen.

(…)

3. Het creëren van een heffingsbevoegdheid in de Gemeentewet, die de gemeenten, beter dan het thans in die wet opgenomen rioolrecht, in staat moet stellen de kosten te verhalen die gepaard gaan met de gemeentelijke wateropgave. Het voorstel tot aanpassing is aangekondigd in een brief van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van 28 september 20041 naar aanleiding van de in de Tweede Kamer aangenomen motie Van der Staaij en Geluk.2

(…)

1 Kamerstukken II 2003/04, 29 428, nr. 6.

2 Kamerstukken II 2003/04, 29 428, nr. 2 en Handelingen II 2003/04, 91–5913.”

4.9

Bij het vaststellen van de verschillende zorgplichten wordt uitgegaan van de scheiding tussen waterketen en watersysteem: ^[33]

“[I]n lijn met de in de Rijksvisie Waterketen geformuleerde uitgangspunten wordt bij het vaststellen van de verschillende zorgplichten uitgegaan van de scheiding tussen waterketen en watersysteem. De zorgplicht voor de inzameling en het transport van stedelijk afvalwater wordt binnen deze systematiek als onderdeel van de waterketen beschouwd. De zorgplicht voor het beheer van afvloeiend hemelwater wordt gerekend tot het watersysteembeheer. Dit onderscheid is logischerwijze ook als leidraad gehanteerd bij de wettelijke verankering van de zorgplichten. De zorgplicht voor de inzameling en het transport van het stedelijk afvalwater wordt in de Wm geregeld, terwijl de hemelwaterzorgplicht (alsook de «grondwaterzorgplicht») wordt vastgelegd in de Wwh.”

4.1

De in ‎4.8 bedoelde nieuwe heffingsbevoegdheid is de bevoegdheid om een rioolheffing te heffen. Deze komt in de plaats van de rioolrechten. Uit de memorie van toelichting volgt dat de achtergrond van de vervanging van de rioolrechten door een rioolheffing is dat gemeenten voor taken die het algemeen belang dienen zoals de verwerking en inzameling van grond- en hemelwater geen adequaat bekostigingsinstrumentarium hebben, in aanmerking genomen dat het retributiekarakter van het rioolrecht impliceert dat de dienst die een gemeente levert gekoppeld moet kunnen worden aan het individuele profijt van de burger. ^[34] De memorie van toelichting karakteriseert de rioolheffing als een bestemmingsheffing: enerzijds hoeft in de relatie met de belastingplichtige geen sprake te zijn van een rechtstreekse tegenprestatie in de vorm van een verleende dienst of een voorziening waarvan de belastingplichtige gebruik maakt, anderzijds mag de opbrengst van de heffing niet hoger zijn dan de kosten die voor de gemeente verbonden zijn aan de taken die in art. 228a(1) Gemeentewet worden genoemd. ^[35]

4.11

Uit de memorie van toelichting volgt dat art. 228a Gemeentewet aansluit bij het hiervoor in ‎4.9 genoemde onderscheid tussen de waterketen (afvoer afvalwater) en het watersysteem (afvoer regenwater). Art. 228a Gemeentewet biedt gemeenten een keuzemogelijkheid. Zij kunnen kiezen voor één heffing waaruit zowel de gemeentelijke waterketen als de watersysteemkosten worden bekostigd. Zij kunnen ook met twee heffingen werken: (i) een heffing voor het waterketendeel, en (ii) een heffing voor het watersysteemdeel. Beoogd is om geen wijziging te brengen in de praktijk dat gemeenten zowel gebruikers als eigenaren dan wel slechts één van beide categorieën als belastingplichtigen voor de heffing aanwijzen. ^[36]

“(…) het onderhavige wetsvoorstel [gaat] uit van een onderscheid tussen de waterketen en het watersysteem (artikel 228a, eerste lid, onderdelen a en b, Gemeentewet). Het wetsvoorstel biedt de gemeente daarbij een keuze tussen één of twee heffingen. Deze keuze heeft de volgende achtergrond: voor de bekostiging van de riolering hanteert circa 75% van de gemeenten thans slechts een gebruikers- of een eigenarenheffing (…). Deze keuze ligt voor de hand omdat inzameling en transport van huishoudelijk en bedrijfsafvalwater, hemelwater en grondwater nog steeds via een overwegend gemengd rioolstelsel plaats vindt. Het wetsvoorstel biedt de gemeente de mogelijkheid om ook in de toekomst uitgaande van de huidige praktijk met één heffing te blijven werken, waaruit zowel de gemeentelijke waterketen als watersysteemkosten worden bekostigd. Daarnaast beoogt dit wetsvoorstel geen wijziging te brengen in de praktijk dat gemeenten zowel gebruikers als eigenaren dan wel slechts één van beide categorieën als belastingplichtigen voor de heffing aanwijzen.

Bij uitvoering van de gemeentelijke watertaken zal in de toekomst gelet op de hiervoor beschreven beleidsuitgangspunten naar verwachting vaker gekozen worden voor een fysieke scheiding van huishoudelijk en bedrijfsafvalwater aan de ene kant, en hemelwater en ingezameld grondwater aan de andere kant. Het wetsvoorstel biedt daarom de gemeenten ook de mogelijkheid om met twee heffingen te werken. Naast een heffing voor het waterketendeel, die voor huishoudelijk afvalwater en bedrijfsafvalwater voortborduurt op de huidige wijze van heffen, kan een heffing worden ingesteld voor het watersysteemdeel.”

4.12

Uit de memorie van toelichting volgt verder dat aangezien voor de rioolheffing (onder meer) art. 219(2) Gemeentewet (waarin de ‘nieuwe vrijheid’ voor gemeenten wat betreft de heffingsmaatstaven tot uitdrukking is gebracht; vgl. ‎4.3 hiervoor) geldt, gemeenten vrij zijn om de rioolheffing door middel van een eigen belastingverordening nader vorm te geven. Dit betekent dat het bepalen van onder meer de belastingplichtige wordt overgelaten aan de gemeenten: ^[37]

“Voor de nadere invulling van de heffing wordt beoogd aan te sluiten bij de criteria zoals die door middel van de wet tot wijziging van de materiele belastingbepalingen in de Gemeentewet (Stb. 1994, 419 en 420) zijn vastgelegd in de Gemeentewet (artikelen 216 tot en met 219). Concreet betekent dit dat gemeenten, net zoals bij het huidige rioolrecht, door middel van een eigen belastingverordening de heffing nader vormgeven. Het bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf etcetera wordt aldus overgelaten aan het lokale bestuur. Dit om het de gemeenten mogelijk te maken zoveel mogelijk aansluiting te zoeken bij het systeem dat zij gebruiken voor de heffing van het rioolrecht. Hiervoor is gekozen omdat dit een aantal voordelen heeft. De belangrijkste voordelen zijn dat door aan te sluiten bij de huidige manier van heffen lastenverschuivingen worden vermeden en de invoering van deze verbrede heffingsbevoegdheid administratief eenvoudig kan plaatsvinden.”

4.13

De vrijheid voor gemeenten bij het bepalen van de heffingsmaatstaven, waaronder de categorie belastingplichtigen, wordt ook vermeld in de artikelsgewijze toelichting: ^[38]

“De gemeente is vrij in het kiezen van een heffingsgrondslag en het bepalen van de categorie belastingplichtigen aan wie de heffing zal worden opgelegd. Het eerste lid van artikel 228a spreekt van een enkele belasting, maar ter bestrijding van twee categorieën kosten. Op grond van het tweede lid kan echter ook gekozen worden voor twee belastingen, waarbij de kosten, bedoeld in onderdeel a, worden verhaald op een andere categorie belastingplichtigen dan de kosten, bedoeld in onderdeel b. Daarbij zouden dan verschillende heffingsgrondslagen gekozen kunnen worden. Uiteraard zal ook het tarief dan verschillend zijn. Het gaat hier in feite om een splitsing tussen het waterketengedeelte en het watersysteemgedeelte van de gemeentelijke taken. (…). Gemeenten zijn door deze keuzemogelijkheden optimaal in staat zelf te beslissen over de verdeling van de belastingdruk. Ook kan bij die afweging een rol spelen dat de gemeente een mogelijke verschuiving in de belastingdruk als gevolg van deze nieuwe belasting in eerste instantie zoveel mogelijk wil beperken. Indien de gemeente kiest voor twee belastingen zal, net als bij het huidige rioolrecht, de verdeling van de totale kosten over de beide belastingen door de gemeente controleerbaar vastgelegd dienen te worden. Op deze wijze wordt duidelijk dat dezelfde kosten niet tweemaal in de belasting worden betrokken.”

Vergelijking Verordening met modelverordening VNG wat betreft gebruikersdeel

4.14

De VNG heeft voor de heffing van rioolheffing een modelverordening Riool- en Waterzorgheffing opgesteld (hierna: modelverordening). De huidige modelverordening is door de VNG gepubliceerd bij brief van 1 september 2021. ^[39] Deze modelverordening is het laatst gewijzigd per 1 juli 2022. Bij de bespreking van de modelverordening hierna ga ik uit van de geconsolideerde versie na die wijziging. Er verschijnt geregeld een nieuwe versie van de toelichting op de modelverordening, de laatste versie is van juli 2025. Ik neem hierna als uitgangspunt de versie die als bijlage 4 is gevoegd bij de brief van 1 september 2021, omdat dit de meest recente toelichting is voorafgaand aan de vaststelling van de Verordening in 2022 (zie ‎3.6).

4.15

De modelverordening voorziet in drie modellen verordeningen naar gelang de maatstaven van heffing en de tarieven: (i) een heffing naar een vast bedrag, (ii) een heffing naar de waarde in het economische verkeer van het WOZ-object of roerende zaak, en (iii) een heffing met een vast bedrag gecombineerd met een heffing naar waterverbruik. ^[40] Gelet op de inhoud van art. 5 Verordening (zie ‎3.10) heeft de gemeente Heerlen gekozen voor model (iii).

4.16

In deze zaak staat de bepaling in art. 3 Verordening over het gebruikersdeel centraal. Het equivalente artikel in de modelverordening is art. 2. Dat artikel luidt – voor zover hier van belang – als volgt:

“Artikel 2. Belastbaar feit en belastingplicht

1. De belasting wordt geheven van:

a. de persoon die bij het begin van het belastingjaar van een perceel het genot heeft krachtens eigendom, bezit of beperkt recht, verder te noemen: eigenarendeel; en

b. de persoon die een perceel al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt, verder te noemen: gebruikersdeel.

(…)

3. Voor het gebruikersdeel wordt:

a. gebruik van een perceel door de leden van een huishouden aangemerkt als gebruik door het door de in artikel 231, tweede lid, onderdeel b, van de Gemeentewet bedoelde gemeenteambtenaar aangewezen lid van dat huishouden;

b. gebruik door een persoon aan wie een deel van een perceel in gebruik is gegeven, aangemerkt als gebruik door de persoon die dat deel in gebruik heeft gegeven;

c. het ter beschikking stellen van een perceel voor volgtijdig gebruik aangemerkt als gebruik door de persoon die dat perceel ter beschikking heeft gesteld.”

4.17

Vergelijking van deze tekst met die van art. 3 Verordening (zie ‎3.8) leert dat de artikelen wat betreft het gebruikersdeel grotendeels overeenkomen. Verschil is dat art. 3(1)(b) Verordening een beperking kent wat betreft het begrip perceel: het moet gaan om een perceel
van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd . Deze (onderstreepte) bijzin ontbreekt in art. 2 modelverordening.

4.18

Uit de brief van 1 september 2021 van de VNG volgt dat een belangrijk verschil tussen de (nieuwe) modelverordening Riool- en Waterzorgheffing en de (oude) modelverordening Rioolheffing juist gelegen is in het laten vervallen van de (uit de bijzin blijkende) eis van een directe of indirecte aansluiting op de riolering: ^[41]

“Het belastbaar feit en de belastingplicht: de eis voor een directe of indirecte aansluiting vervalt waardoor bijna alle percelen in de gemeente in de heffing worden betrokken. De reden hiervan is dat iedere belastingplichtige profijt heeft van de gemeentelijke waterhuishouding en daarom in het kostenverhaal wordt meegenomen.”

Het vervallen van de eis (ook bij het eigenarendeel trouwens) was voor de VNG aanleiding om de citeertitel van de modelverordening aan te passen (van Modelverordening Rioolheffing) tot Modelverordening Riool- en Waterzorgheffing. ^[42]

4.19

Dat niet langer de eis wordt gesteld van een directe of indirecte aansluiting op de riolering komt ook tot uitdrukking in de artikelsgewijze toelichting op art. 2 modelverordening: ^[43]

“De rioolheffing kan worden geheven van
eigenaren en/of
gebruikers van percelen, de keuze hiervoor ligt bij de gemeenteraad. (…). Een fysieke aansluiting op het riool is geen vereiste om in de heffing betrokken te kunnen worden (…).”

(…)

Eerste lid, onderdeel b belastingplicht gebruiker

De belasting wordt geheven van de persoon die een perceel al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt. Zie ook de toelichting op lid 3. De belasting wordt geheven van alle percelen, daaraan zijn geen verdere voorwaarden gesteld. Iedereen profiteert namelijk van de voorzieningen die de gemeente treft om te voldoen aan haar zorgplichten voor afvalwater, hemelwater en grondwater.”

4.2

De gemeente Heerlen heeft in de Verordening klaarblijkelijk niet ervoor gekozen om de eis van een directe of indirecte aansluiting op de riolering te laten vervallen.

4.21

De artikelsgewijze toelichting op het derde lid van art. 2 modelverordening vermeldt onder meer dat wat betreft de regels voor wie als gebruiker van het perceel wordt aangemerkt, aansluiting is gezocht bij regels voor de afvalstoffenheffing en de Wet WOZ: ^[44]

“Derde lid gebruikers: lid huishouden, deelgebruik, volgtijdig gebruik

Hier staan regels om aan te geven wie als gebruiker van het perceel wordt aangemerkt. Er zijn hier drie verschillende soorten van gebruik van een perceel nader uitgewerkt:

- Gebruik van een perceel door een huishouden

- Gebruik van een onzelfstandig deel van het perceel

- Volgtijdig gebruik van een perceel.

Er is hierbij aansluiting gezocht bij regels voor de afvalstoffenheffing (artikel 15.33, tweede lid, Wet milieubeheer) en de Wet WOZ (artikel 24, vijfde lid, a tot en met c).”

4.22

Ik heb tevergeefs gezocht naar een modelverordening rioolheffing die is opgesteld ten tijde van de invoering van art. 228a Gemeentewet in 2008. Ik kon überhaupt geen oudere modelverordeningen vinden, met uitzondering van Model Verordening rioolheffing A (2020) en Model Verordening rioolheffing B (2020), die ik vond via OpMaat. ^[45] Het eerstgenoemde model kent in art. 3(1)(b) de volgende omschrijving van het gebruikersdeel: “van degene die een perceel van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd al dan niet krachtens eigendom, bezit of beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt”. Het tweede model kent in art. 3(1)(b) als omschrijving: “van de gebruiker van een perceel van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd”. Beide modellen kennen een derde lid van art. 3 dat hetzelfde luidt als het derde lid van art. 2 modelverordening (hier geciteerd in ‎4.16). De toelichting in beide modellen op dit derde lid vermeldt dat “aansluiting [is] gezocht bij het begrip gebruik voor de OZB (artikel 220b van de Gemeentewet)”.

5. Rechtspraak over ‘gebruiker’ voor de rioolrechten en rioolheffing

5.1

In dit onderdeel komt rechtspraak over het concept ‘gebruiker’ voor de rioolrechten en de rioolheffing aan bod. Ik concentreer me daarbij op rechtspraak van de Hoge Raad, waarbij de nadruk ligt op rechtspraak in het kader van de rioolrechten (‎5.4-‎5.12) omdat ik nauwelijks tot geen relevante jurisprudentie in het kader van de rioolheffing heb gevonden (‎5.2-‎5.3). Aan het eind vermeld ik nog enige rechtspraak van feitenrechters (‎5.13-‎5.14).

Rechtspraak Hoge Raad

Rioolheffing

5.2

Ik heb geen rechtspraak van de Hoge Raad gevonden die ziet op het begrip gebruiker (of op een omschrijving van een gebruiker) in een gemeentelijke rioolheffingsverordening.

5.3

Ik noem nog wel HR BNB 2017/26 waaruit volgt – in overeenstemming met de wetsgeschiedenis (‎4.12-‎4.13) – dat, net zoals eerder voor de rioolrechten (zie ‎4.3-‎4.4), de gemeenten een grote vrijheid hebben bij de vorming van de rioolheffing, waaronder wat betreft het bepalen van de belastingplichtige: ^[46]

“2.4.2. Verder moet worden vooropgesteld dat artikel 228a van de Gemeentewet aan gemeenten de ruimte biedt om de rioolheffing met een zekere ruwheid vorm te geven. Blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling, weergegeven in de onderdelen 4.10 tot en met 4.12 van de conclusie van de Advocaat-Generaal, is aan de gemeenten namelijk een grote vrijheid verleend bij die vormgeving. Die vrijheid betreft “(h)et bepalen van de belastingplichtige, de heffingsgrondslag, de heffingsmaatstaf etcetera”.”

Rioolrechten

5.4

Rechtspraak over rioolrechten kan als uitgangspunt ook relevant zijn voor de rioolheffing. ^[47] In essentie is het enige verschil tussen beide heffingen dat bij een rioolheffing in relatie tot de belastingplichtige geen sprake hoeft te zijn van een rechtstreekse tegenprestatie in de vorm van een verleende dienst of een voorziening waarvan de belastingplichtige gebruik maakt (zie ‎4.10). Met dat verschil correspondeert dat de rioolheffing een belasting is, terwijl het rioolrecht een retributie is.

5.5

Op het eerste gezicht lijkt er betrekkelijk veel rechtspraak te zijn die relevant kan zijn voor de onderhavige zaak, omdat die rechtspraak gaat over het begrip ‘gebruik’. Ik noem als voorbeeld HR BNB 1980/103: ^[48]

“[D]at de in (…) de Verordening vervatte regeling van het rioolrecht in het kort hierop neerkomt, dat met betrekking tot een op de gemeentelijke riolering aangesloten onroerend goed jaarlijks van de eigenaar een vast recht van f 49 (…);

dat, anders dan het Hof heeft geoordeeld, deze regeling, voor wat betreft het van de eigenaar geheven recht, niet in strijd komt met het karakter van de Verordening;

dat dit karakter blijkt uit artikel 1 van de Verordening, volgens hetwelk onder de naam ,,rioolrecht' een recht wordt geheven ter zake van ,,het gebruik overeenkomstig de bestemming van de gemeentelijke riolering'';

dat onder zodanig ,,gebruik' - welke term moet worden opgevat in de daaraan in artikel 277, lid 1, letter b, 1e, van de gemeentewet toekomende betekenis - mede valt te begrijpen het (…) in de heffing betrokken genot dat de eigenaar van een onroerend goed ontleent aan de aanwezigheid van een aansluiting op de gemeentelijke riolering doordat die aansluiting de gebruikswaarde van zijn onroerend goed verhoogt;”

5.6

Ik meen echter dat een arrest zoals HR BNB 1980/103 niet direct relevant is voor de onderhavige zaak. Het arrest ziet namelijk op ‘gebruik’ in het kader van de vraag of een gebruiksretributie mag worden geheven. Samenhangend daarmee: het gaat om ‘gebruik’ in relatie tot de riolering. Daarentegen gaat het in de onderhavige zaak om (i) ‘gebruik’ in het kader van een andere vraag, te weten die naar de afbakening van de subjectieve belastingplicht, en – samenhangend – (ii) ‘gebruik’ in relatie tot het perceel (gelet op de omschrijving in de Verordening van de subjectieve belastingplicht voor het gebruikersdeel).

5.7

Voor ogen moet dus worden gehouden dat een onderscheid bestaat tussen ‘gebruik’ in het kader van de vaststelling van de subjectieve belastingplicht en ‘gebruik’ in het kader van de vraag of een retributie mag worden geheven. Daarom behandel ik op deze plaats verder niet de jurisprudentie over ‘gebruik’ in het kader van die laatste vraag. En juist veel jurisprudentie gaat daarover (vgl. ‎4.2).

5.8

Jurisprudentie over de vraag wie als ‘gebruiker’ is aan te merken is, is beperkter in omvang. Een arrest daarover is wel HR BNB 1990/239. Dit arrest laat een zekere wisselwerking zien tussen de vraag of een gebruiksretributie kan worden geheven en de afbakening van de subjectieve belastingplicht. De Hoge Raad overweegt in een geschil dat over een rioolafvoerrecht gaat, dat “niet als feitelijk gebruiker kan worden aangemerkt degene die verantwoordelijk is voor het gebruik van het onroerende goed of dat gebruik mogelijk maakt, zonder het onroerende goed zelf feitelijk te gebruiken”: ^[49]

“5.4. De Gemeente heft ingevolge de Verordening rioolrecht Tegelen 1986 een recht voor het lozen van hemel- en afvoerwater op het gemeentelijk rioleringsstelsel, dan wel een rioleringsstelsel in beheer of in onderhoud bij de Gemeente.

5.5.

Zoals de Hoge Raad heeft geoordeeld in - onder meer - zijn arrest van 15 juli 1986, nummer 23 818, gepubliceerd in BNB 1986/263, past een wegens het lozen van afvalwater op de gemeentelijke riolering geheven rioolrecht alleen voor diegenen die de op de gemeentelijke riolering aangesloten gebouwde eigendommen feitelijk gebruiken.

5.6.

Hieruit volgt dat niet als feitelijk gebruiker kan worden aangemerkt degene die verantwoordelijk is voor het gebruik van het onroerende goed of dat gebruik mogelijk maakt, zonder het onroerende goed zelf feitelijk te gebruiken.

Voor zover de Verordening rioolrecht Tegelen 1986 in artikel 2 bepaalt dat het recht wordt geheven van iemand die verantwoordelijk is voor het gemeenschappelijk gebruik van een onroerend goed of dat gemeenschappelijk gebruik mogelijk maakt zonder het onroerende goed zelf feitelijk te gebruiken, is zij mitsdien onverbindend.

5.7.

Het Hof heeft dan ook met juistheid geoordeeld dat de Gemeente ten onrechte rioolrecht van belanghebbende heeft geheven.”

Veel houvast over de (positieve) afbakening van ‘feitelijk gebruiker’ biedt dit arrest niet. Vermeldingswaardig is wel dat A-G Moltmaker in zijn conclusie voorafgaande aan HR BNB 1990/239 ervan uitgaat dat de Hoge Raad het begrip ‘feitelijk gebruik’ in het genoemde arrest HR BNB 1986/263 heeft gebruikt in dezelfde betekenis als (onder meer) het begrip in art. 273 oude gemeentewet (dat op de onroerendgoedbelasting ziet ^[50] ): ^[51]

“4.5. Ervan uitgaande, dat het door Uw Raad gebezigde begrip ,,feitelijk gebruik'' dezelfde betekenis heeft als in art. 273 gemeentewet en art. 62 Afvalstoffenwet, moet naar het mij voorkomt (…)”

5.9

Een ander arrest is HR BNB 2004/20, waarnaar het Hof verwijst. Het arrest gaat over een belanghebbende die genothebbende krachtens zakelijk recht is van een op de gemeentelijke riolering aangesloten pand dat niet geschikt is om in te wonen. Toelevering en afvoer van water vindt in beperkte mate plaats. Op grond van de gemeentelijke belastingverordening wordt (i) een rioolrecht geheven van de gebruiker van een eigendom van waaruit afvalwater direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd, (ii) als gebruiker aangemerkt degene die naar de omstandigheden beoordeeld het eigendom al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt. Het gerechtshof oordeelt dat (a) aannemelijk is dat afvalwater is afgevoerd, en (b) de aanslag rioolrechten gebruikersheffing terecht is opgelegd. Met dat oordeel is het gerechtshof voorbijgegaan aan de vraag of de belanghebbende kan worden aangemerkt als degene die naar de omstandigheden beoordeeld het pand al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht, gebruikt, aldus de Hoge Raad: ^[52]

“3.3. Het Hof heeft, gezien de omstandigheid dat op zichzelf aannemelijk is dat er (weliswaar beperkt) in het desbetreffende jaar afvalwater is afgevoerd en dat de hoeveelheid daarvan ingevolge artikel 4 van de Verordening wordt gesteld op het aantal kubieke meters water dat in de laatste, aan het begin van het belastingjaar voorafgaande, verbruiksperiode naar het eigendom is toegevoerd of opgepompt, geoordeeld dat de aanslag rioolrechten gebruikersheffing terecht is opgelegd.

Het Hof is aldus voorbijgegaan aan de, gelet op het hiervoor in 3.2 overwogene van belang zijnde, vraag of belanghebbende kan worden aangemerkt als degene die naar de omstandigheden beoordeeld het pand al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht, gebruikt. De enkele omstandigheid dat vanuit het pand een beperkte hoeveelheid afvalwater is afgevoerd, is onvoldoende om te kunnen spreken van gebruik door belanghebbende in de zin van voormelde bepalingen van de Verordening.

De klachten slagen in zoverre. 's Hofs uitspraak kan niet in stand blijven. Verwijzing moet volgen voor een onderzoek of belanghebbende het pand al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht, gebruikt.”

5.1

Rov. 3.3 van HR BNB 2004/20 is voor tweeërlei uitleg vatbaar. In de eerste lezing ligt de nadruk op de overweging van de Hoge Raad dat het gerechtshof is
voorbijgegaan aan de vraag óf de belanghebbende kan worden aangemerkt als degene die het pand gebruikt. In die lezing oordeelt de Hoge Raad enkel dat het gerechtshof met zijn overweging dat afvalwater is afgevoerd wél een oordeel heeft gegeven over het bestanddeel ‘een eigendom van waaruit afvalwater direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd’, maar niet over het gebruik van het eigendom. In die lezing kan uit het arrest niets worden afgeleid over de invulling van het begrip ‘gebruiker’, i.c. over wanneer iemand naar de omstandigheden beoordeeld een eigendom gebruikt.

5.11

In de tweede lezing heeft de Hoge Raad zich wel uitgelaten over het begrip ‘gebruiker’, namelijk dat “[d]e enkele omstandigheid dat vanuit het pand een beperkte hoeveelheid afvalwater is afgevoerd (…) onvoldoende [is] om te kunnen spreken van gebruik” in de zin van (onder meer) de bepaling in de belastingverordening over het begrip ‘gebruiker’. Zie ik het goed dan gaan Van der Burg e.a. van deze lezing uit. ^[53] Ook het Hof lijkt van die lezing uit te gaan (gelet op zijn rov. 4.12). Ook ik neig naar die lezing. Uitgaande van die lezing biedt het arrest een negatief aanknopingspunt voor de uitleg van het begrip ‘gebruik’, i.e. wat onvoldoende is voor gebruik. Het biedt evenwel geen positief aanknopingspunt.

5.12

Ik noem tot slot HR BNB 2007/229. In dat arrest is aan de orde dat aanslagen rioolrechten (gebruikersrecht) en afvalstoffenheffing ter zake van een studentenpand zijn opgelegd aan de eigenaar van dat pand, op grond van de omstandigheid dat de eigenaar de kelder had gereserveerd voor opslag van schoonmaakspullen. Het gerechtshof oordeelt dat die omstandigheid onvoldoende is om de eigenaar als feitelijk gebruiker aan te merken in de zin van de desbetreffende verordeningen. De Hoge Raad oordeelt dat de klacht tegen dat oordeel faalt. Het oordeel van de Hoge Raad heeft een zaaksoverstijgende betekenis, omdat hij een rechtsoordeel geeft, maar de reikwijdte ervan is in die zin beperkt dat het oordeel is toegespitst op een specifiek omschreven gevalstype en het een ‘negatief’ oordeel behelst (i.e. wat geen ‘gebruik’ is): ^[54]

“3.4. De klacht faalt. Het Hof is kennelijk uitgegaan van de opvatting dat indien de eigenaar-verhuurder van een studentenhuis ten behoeve van de huurders zorgdraagt voor schoonmaakdiensten, en in verband daarmee een ruimte in dat huis reserveert voor de opslag van daartoe benodigde materialen (zoals poetsmiddelen), in de zin van de beide verordeningen geen sprake is van gebruik van dat huis door de eigenaar. Die opvatting is juist.”

Enige feitenrechtspraak over de rioolheffing

5.13

In een uitspraak van 3 april 2024 merkt het gerechtshof Den Bosch de belanghebbende aan als gebruiker voor toepassing van de rioolheffing, niettegenstaande dat de belanghebbende heeft gesteld – kort gezegd – dat geen afvoer op de riolering plaatsvindt. Redengevend daarvoor is dat (i) belanghebbende de beschikkingsmacht had over een perceel, (ii) stond ingeschreven op het bijbehorende adres in de Basisregistratie Personen en (iii) ten behoeve van het perceel water was afgenomen dat was afgevoerd via de riolering: ^[55]

“4.15 De heffingsambtenaar heeft gesteld dat belanghebbende als gebruiker in de zin van artikel 3, lid 1, Verordening 3 moet worden aangemerkt, omdat hij volgens de Basisregistratie Personen staat ingeschreven op het adres [adres 1] in [woonplaats] en verder de beschikkingsmacht heeft over dit perceel. Verder blijkt uit een opgave van Brabant Water N.V. – zijnde de afrekening van 21 maart 2019 ten behoeve van het perceel [adres 1] – dat op dit perceel 16 m3 water is afgenomen en uit de verklaring van de tuinman van belanghebbende dat deze 16 m3 water ook weer is afgevoerd via de gemeentelijke riolering, aldus de heffingsambtenaar.

Belanghebbende heeft gesteld ten aanzien van (het adres van) de onroerende zaak geen water te verbruiken, geen (afval)water te lozen op de gemeentelijke riolering en al jaren – met medeweten van de gemeente – met rioolproblemen te kampen.

4.16.

Als belastingplichtige in de zin van artikel 3, lid 1, Verordening 3 wordt aangemerkt de gebruiker van een perceel van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd. Gesteld noch gebleken is dat hemelwater – dat op het daken van de opstallen behorende tot of op de onbebouwde delen van het perceel van de onroerende zaak valt – niet (in)direct op het gemeentelijke riool wordt afgevoerd. Het hof acht het ook aannemelijk dat dit hemelwater daadwerkelijk direct of indirect via de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd. Dit leidt er reeds toe dat de onroerende zaak kan worden aangemerkt als perceel van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd.

Op grond van hetgeen de heffingsambtenaar heeft aangevoerd (zie 4.15) kan belanghebbende ten aanzien van de rioolheffing 2020 als gebruiker van dit perceel aangemerkt worden. (…)”

5.14

In de uitspraak van gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 3 oktober 2023 staat (onder meer) centraal de rioolheffing van de gemeente Ede. ^[56] Op grond van de desbetreffende verordening wordt als gebruiker aangemerkt “degene die naar de omstandigheden beoordeeld het perceel al dan niet krachtens eigendom, bezit of beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt”. Het gerechtshof oordeelt dat de rioolheffing terecht is opgelegd (rov. 4.4-4.7). Hier van belang is met name rov. 4.3 waarin het gerechtshof een oordeel geeft over de betekenis van het begrip “gebruiker van het perceel”. Als feitelijk gebruik wordt aangemerkt het laten verbouwen van de woning op het perceel:

“Is belanghebbende gebruiker van het perceel?

(…)

4.3. [

Uit de belastingverordening] volgt dat het (feitelijk) gebruik van het perceel tot belastingplicht leidt. Daarvoor is het niet noodzakelijk dat een woning op het perceel wordt bewoond, en ook niet dat een woning bewoonbaar is. Ook bij andere vormen van gebruik van het perceel kan belanghebbende als gebruiker van het perceel worden aangemerkt. Zij is sinds 23 juli 2019 eigenaar van het perceel. En het perceel staat haar sinds die datum (exclusief) ter beschikking, zij heeft het gebruiksrecht ervan. Zij heeft het perceel in 2019 ook feitelijk gebruikt, in ieder geval door een aannemer de woning te laten verbouwen. Naar het oordeel van het Hof is niet relevant dat belanghebbende in 2019 weinig bij de woning aanwezig is geweest. Het Hof oordeelt daarom dat belanghebbende sinds 23 juli 2019 gebruiker van het perceel is, zowel voor de rioolheffing als voor de afvalstoffenheffing.”

6. Beschouwing

6.1

Het bestreden oordeel van het Hof berust op de volgende overweging:

“4.12. Het hof stelt vast dat in dit geval sprake was van een perceel (hier: het kantoorpand) van waaruit water op de gemeentelijke riolering werd afgevoerd. De enkele omstandigheid dat vanuit het kantoorpand water is afgevoerd, is echter onvoldoende om te kunnen spreken van ‘gebruik’ door belanghebbende in de zin van voormelde bepalingen. Net als de rechtbank zoekt het hof voor de uitleg van de term ‘gebruiken’ voor de rioolbelasting - nu een toelichting daarop ontbreekt - aansluiting bij de uitleg van deze term voor de onroerendezaakbelasting. Daarmee is in dit geval geen sprake van een ‘gebruiker’ en is belanghebbende niet aan te merken als belastingplichtige. De aanslag rioolheffing gebruiker is ten onrechte aan belanghebbende opgelegd.9

9 Vergelijk Hoge Raad 3 mei 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE2315.”

Afbakening geschil

6.2

Het middel richt zich alleen tegen de overweging van het Hof dat het voor de uitleg van de term ‘gebruiken’ voor de rioolheffing aansluiting zoekt bij de uitleg van de term voor de onroerendezaakbelasting (ozb). Voor het geval het Hof terecht aansluiting heeft gezocht bij de uitleg van de term ‘gebruiken’ voor de ozb, bestrijdt het middel niet het oordeel van het Hof dat belanghebbende niet is aan te merken als gebruiker voor de rioolheffing.

Schending van welke bepaling?

6.3

Het middel stelt dat het oordeel van Hof in strijd is met art. 228a Gemeentewet. Het is mij niet duidelijk waarin die strijdigheid gelegen zou kunnen zijn. Art. 228a Gemeentewet gebruikt de term ‘gebruik’ (of een werkwoordelijke variant daarop) immers niet (zie ‎3.4 voor de tekst). Sterker nog, art. 228a Gemeentewet regelt niet eens niet wie belastingplichtige is voor de rioolheffing (‎3.5). Dat is aan de vrijheid van de gemeenten overgelaten (zie ook de wetsgeschiedenis aangehaald in ‎4.12-‎4.13). Kortom, zo bezien kan het middel niet tot cassatie leiden.

6.4

Het middel klaagt evenwel erover dat “het hof in r.o. 4.12 [oordeelt] dat geen sprake is van gebruik in de zin van de verordening rioolheffing”. Gelet daarop én op de inhoud van de toelichting op het middel meen ik dat het middel ook zo begrepen moet worden dat het klaagt over schending van art. 3(1)(b) Verordening. Ik richt me hierna op die klacht.

6.5

Ik herhaal voor het leesgemak de tekst van art. 3(1)(b) Verordening:

“De belasting wordt geheven (…) van degene die een perceel van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd al dan niet krachtens eigendom, bezit of beperkt recht of persoonlijk recht gebruikt (…)”

‘Gebruik’ ziet op het perceel

6.6

De toelichting op het middel klaagt erover dat het onbegrijpelijk ^[57] is dat het Hof tot het oordeel komt dat er geen sprake is van gebruik terwijl het Hof in de eerste zin van rov. 4.12 vaststelt dat sprake is van een perceel van waaruit water op de gemeentelijke riolering werd afgevoerd. De toelichting gaat in zoverre echter eraan voorbij dat dit laatste slechts een van de bestanddelen van art. 3(1)(b) Verordening is, dat daarnaast vereist is dat er sprake is van ‘gebruik’ en dat dit vereiste ‘gebruik’ – gelet op de tekst – ziet op het perceel.

6.7

Daarmee is overigens niet gezegd dat onjuist is de opvatting van het Dagelijks Bestuur dat als van een perceel water op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd, daarmee sprake is van gebruik van het perceel in de zin van art. 3(1)(b) Verordening. Het hangt evenwel van de uitleg van de term ‘gebruik’ (van het perceel) af, of die opvatting juist is. Ik vervolg daarom met de vraag naar de uitleg van die term.

Ontbreken toelichting?

6.8

Het Hof heeft bij zijn overweging om voor de uitleg van de term ‘gebruiken’ voor de rioolheffing aansluiting te zoeken bij de uitleg van de term voor de ozb, in aanmerking genomen dat een toelichting op die term ontbreekt. Ik neem aan dat het Hof daarbij doelt op een toelichting in de Verordening of in het raadsvoorstel voor de Verordening. Dat die toelichting ontbreekt, is door het Dagelijks Bestuur niet bestreden. Hoewel het geen bewijskwestie betreft, neem ik daarom het ontbreken van een toelichting als uitgangspunt. Overigens heb ik wel kort maar tevergeefs gezocht naar een toelichting. ^[58] Het valt niet uit te sluiten dat een toelichting op de term wel is te vinden in (het raadsvoorstel op) een eerdere verordening rioolheffing van de gemeente, wellicht in de eerste verordening, maar ik heb daarnaar geen onderzoek gedaan. Het ligt mijns inziens op de weg van de Heffingsambtenaar c.q. het Dagelijks Bestuur om een dergelijke toelichting in te brengen, indien aanwezig.

Nauwelijks directe aanknopingspunten

6.9

Voor de uitleg van ‘gebruik’ in de zin van art. 3(1)(b) Verordening bestaan ook overigens nauwelijks directe aanknopingspunten. De term is niet gedefinieerd in de Verordening. Aangezien de gemeentewetgever het aan de vrijheid van de gemeenten heeft overgelaten te bepalen wie belastingplichtige is voor de rioolheffing, biedt art. 228a Gemeentewet geen aanknopingspunten voor de uitleg. Dat geldt ook voor de wetsgeschiedenis van dat artikel (vgl. ‎4.7-‎4.13). Hoewel het gaat om een uitleg van een begrip in de onderhavige belastingverordening, zou jurisprudentie van de Hoge Raad over andere verordeningen over rioolheffing of rioolrechten relevant kunnen zijn, maar die jurisprudentie biedt mijns inziens beperkt houvast (vgl. ‎5.2-‎5.12). Zij biedt vooral enige negatieve aanknopingspunten, te weten wat onvoldoende is om te kunnen spreken van ‘gebruik’ van een onroerende zaak (zie ‎5.9-‎5.12). Opmerkingswaardig is HR BNB 1990/239 (zie ‎5.8), omdat de Hoge Raad daarin de term ‘feitelijk gebruiken’ autonoom – los van een specifieke verordening – hanteert, zij het zonder verdere concrete invulling.

Argumenten voor de opvatting van het Hof

6.1

Afgezien van het argument dat een toelichting ontbreekt, heeft het Hof niet gemotiveerd waarom het aansluiting zoekt bij de uitleg van de term ‘gebruiken’ voor de ozb. Er zijn niettemin wel diverse, deels samenhangende en overlappende, argumenten c.q. aanwijzingen die pleiten voor de benadering van het Hof.

6.11

Ten eerste ligt het in de rede dat indien, zoals hier, er geen directe aanknopingspunten zijn voor de uitleg van een begrip in een bepaalde gemeentelijke belastingverordening, bezien wordt hoe datzelfde begrip wordt uitgelegd in het kader van een aanpalende gemeentelijke belasting.

6.12

Ten tweede, de omschrijving van een gebruiker in art. 3(1)(b) Verordening (zie ‎6.5 voor de tekst) vertoont sterke gelijkenissen met de omschrijving van een gebruiker voor de ozb. Op grond van art. 220(a) Gemeentewet wordt onroerendezaakbelasting geheven “van degenen die bij het begin van het kalenderjaar onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning dienen, al dan niet krachtens eigendom, bezit, beperkt recht of persoonlijk recht, gebruiken”. Verschillen zijn weliswaar (i) dat art. 220(a) Gemeentewet een omschrijving van ‘gebruiker’ in meervoud kent, en (ii) dat het object van gebruik net wat anders is, maar de omschrijving is in de kern hetzelfde. Dit is mijn inziens een aanwijzing dat de Verordening-gever voor het gebruikersbegrip heeft beoogd aan te sluiten bij de ozb.

6.13

Ten derde, het begrip ‘gebruiken’ in de zin van art. 220(a) Gemeentewet (en de voorgangers van die bepaling) heeft al lange tijd een (in abstracto) vastomlijnde ^[59] betekenis: het metterdaad bezigen van de onroerende zaak ter bevrediging van eigen behoeften. ^[60] Dit ‘metterdaad bezigen’-criterium vindt zijn oorsprong in een arrest uit 1979. ^[61] Juist omdat het begrip ‘gebruiken’ in art. 220(a) Gemeentewet al lange tijd een vastomlijnde betekenis heeft, ligt het naar mijn mening te minder voor de hand dat de Verordening-gever niet zou hebben willen aansluiten bij art. 220(a) Gemeentewet, hoewel hij ervoor gekozen heeft om art. 3(1)(b) Verordening op een vergelijkbare wijze te formuleren als art. 220(a) Gemeentewet.

6.14

Ten vierde, een andere aanwijzing is gelegen in het derde lid van art. 3 Verordening, waarin nadere bepalingen zijn opgenomen over het gebruikersdeel. Hetgeen in onderdeel b en c van dat derde lid is bepaald (zie ‎3.8 voor de tekst) komt namelijk overeen – ook nagenoeg geheel in bewoordingen – met wat in onderdeel a en b van art. 220b(1) Gemeentewet aan nadere regels is opgenomen wat betreft hetgeen wordt aangemerkt als gebruik voor de toepassing van art. 220(a) Gemeentewet.

6.15

Opmerking verdient daarbij dat er een indirecte objectieve aanwijzing is dat met onderdeel b en c van art. 3(3) Verordening is beoogd aan te sluiten bij onderdeel a en b van art. 220b(1) Gemeentewet. In de toelichting op het gelijkluidende lid 3 van art. 3 van de modelverordeningen van de VNG uit 2020 is namelijk expliciet vermeld dat “aansluiting [is] gezocht bij het begrip gebruik voor de OZB (artikel 220b van de Gemeentewet)” (zie ‎4.22). Ik merk voor de zuiverheid op dat de toelichting op de meest recente modelverordening weliswaar vermeldt dat “aansluiting [is] gezocht bij regels voor de afvalstoffenheffing (artikel 15.33, tweede lid, Wet milieubeheer) en de Wet WOZ (artikel 24, vijfde lid, a tot en met c)” (zie ‎4.21), maar dat er geen enkele aanwijzing is dat dit een inhoudelijke wijziging betreft. Ik merk in dat kader ook op dat uit de wetsgeschiedenis van de Wet WOZ kan worden afgeleid dat voor het gebruikersbegrip in art. 24(3)(b) Wet WOZ – waaraan het vijfde lid van art. 24 Wet WOZ nadere invulling geeft – is aangesloten bij het gebruikersbegrip voor de ozb, gelet op het ‘metterdaad bezigen’-criterium dat wordt vermeld in de wetsgeschiedenis. ^[62] Ik merk verder op dat in de literatuur ervan wordt uitgegaan dat de wetgever ook voor het gebruikersbegrip voor de afvalstoffenheffing heeft willen aansluiten bij het gebruikersbegrip voor de ozb. ^[63]

6.16

Ten vijfde, het dient de rechtszekerheid indien begrippen in een zelfde rechtsgebied (i.e. gemeentelijke belastingheffing) op dezelfde wijze worden uitgelegd.

Maar: gebruik zonder gebruiker?

6.17

Het belangrijkste bezwaar tegen de opvatting van het Hof is mijns inziens dat die opvatting meebrengt dat het geval zich kan voordoen dat wel sprake is van gebruik van de riolering zonder dat een gebruiker is aan te wijzen. Het onderhavige geval is daarvan een voorbeeld: er is water vanuit het perceel afgevoerd op de gemeentelijke riolering, maar belanghebbende is – uitgaande van het ‘metterdaad bezigen’-criterium – niet aan te merken als gebruiker. Dat resultaat wringt vanuit de optiek dat het gebruikersdeel van de rioolheffing gericht is op heffing over het aantal kubieke meters dat vanuit het perceel wordt afgevoerd. Anders gezegd: bezien vanuit deze strekking leidt de opvatting van het Hof in voorkomende gevallen tot een leemte in de heffing. Met andere woorden: zo bezien leidt het criterium tot overexclusiviteit; het criterium is te smal.

6.18

Het komt mij voor dat hierin ook de kern van het bezwaar van het Dagelijks Bestuur is gelegen. Het Dagelijks Bestuur wijst daarbij op de aard van de rioolheffing en het verschil met de aard van de ozb. Wat betreft de aard van de rioolheffing betoogt het Dagelijks Bestuur, mede onder verwijzing naar diverse bepalingen in de Verordening (art. 3(1)(b), art. 5(2) en art. 6(2)(a)), dat deze aansluit bij het feitelijk gebruiken van de riolering, i.e. bij afvoer van afvalwater op de riolering. ^[64]

Alternatieven?

6.19

Het zojuist genoemde belangrijkste bezwaar doet niet eraan af dat een voordeel van aansluiting bij de uitleg van het begrip ‘gebruiken’ in de ozb is dat aangesloten kan worden bij een (reeds bestaand) positief geformuleerd criterium, i.e. het in ‎6.13 vermelde ‘metterdaad bezigen’-criterium. De vraag stelt zich of er een alternatief criterium is dat tegemoetkomt aan het bezwaar én verenigbaar is met de tekst van art. 3(1)(b) Verordening.

6.2

Het Dagelijks Bestuur voert vooral bezwaren/tegenargumenten aan tegen de opvatting van het Hof. Het geeft daarentegen niet een duidelijk positief geformuleerde omschrijving van wat volgens het Dagelijks Bestuur wél moet worden verstaan onder de term ‘gebruikt’ in art. 3(1)(b) Verordening. Uit het betoog leid ik niettemin af dat het Dagelijks Bestuur voorstaat dat onder ‘gebruik’ wordt verstaan gebruik van de riolering, i.e. afvoer van afvalwater op de riolering. Dat leid ik bijvoorbeeld af uit de volgende passage: ^[65]

“Vanuit de aard van de heffing bezien weegt het daadwerkelijke gebruik van de voorziening (riolering) veel zwaarder dan het beoogde gebruik van de onroerende zaak als geheel. Ten onrechte is hier door het hof aan voorbij gegaan. Een onroerende zaak die niet in de zin van de onroerendezaakbelasting maar wel water afvoert, maakt gebruik van de gemeentelijke faciliteiten voor de inzameling en het transport van afvalwater en valt alleen al daarom onder gebruik voor de rioolheffing.”

6.21

Dat maatgevend is of sprake is van gebruik van de riolering is naar mijn mening moeilijk verenigbaar met de tekst van art. 3(1)(b) Verordening. Onmiskenbaar ziet ‘gebruikt’ in art. 3(1)(b) Verordening immers op het perceel: “degene die een perceel (….) gebruikt”. Dat bij “een perceel” de beperkende bijzin “van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd” is opgenomen, doet niet eraan af dat het erom gaat of diegene het perceel gebruikt. De beperkende bijzin brengt mee dat niet de gebruiker van elk perceel in het gebruikersdeel van de rioolheffing wordt betrokken, maar alleen de gebruiker van een perceel van waaruit water direct of indirect op de gemeentelijke riolering wordt afgevoerd. Onder de modelverordening is dat trouwens anders (‎4.16-‎4.19). Gelet op de tekst van art. 3(1)(b) Verordening kan ik dan ook moeilijk plaatsen het argument dat “het daadwerkelijke gebruik van de voorziening (riolering) veel zwaarder [weegt] dan het beoogde gebruik van de onroerende zaak als geheel”.

6.22

De opvatting van het Dagelijks Bestuur staat naar mijn mening bovendien op gespannen voet met HR BNB 2004/20, dat hiervoor in ‎5.9-‎5.11 is behandeld. Ik merk daarbij op dat art. 3(1)(b) Verordening vergelijkbaar is met de ‘gebruikers’-bepaling in de verordening die in HR BNB 2004/20 aan de orde was.

6.23

Een alternatief criterium voor de uitleg van ‘gebruikt’ dat enerzijds tegemoetkomt aan het bezwaar van ‘gebruik zonder gebruiker’ en anderzijds (niet on)verenigbaar is met de tekst van art. 3(1)(b) Verordening, is het criterium dat A-G Moltmaker heeft bepleit voor (destijds) het begrip ‘feitelijk gebruik’ ^[66] voor de onroerendgoedbelasting. De A-G heeft namelijk (primair) bepleit om het begrip “feitelijk gebruik” in te vullen aan de hand van een objectief criterium, te weten “dat de eigenaar de feitelijke gebruiker is, tenzij een ander krachtens een zakelijk of persoonlijk recht dan wel feitelijk (dus zonder een zodanig recht) gebruiker is”. ^[67] Dit objectieve criterium komt erop neer dat van gebruik kan worden gesproken indien sprake is van (feitelijke) beschikkingsmacht (beschikkingsmacht-criterium). ^[68] De Hoge Raad heeft in zijn arrest HR BNB 1985/258 de A-G weliswaar niet gevolgd en voor de onroerendgoedbelasting vastgehouden aan het ‘metterdaad bezigen’-criterium, ^[69] maar dat sluit nog niet uit dat het beschikkingsmacht-criterium zou kunnen worden gehanteerd voor de rioolheffing.

6.24

Een ander alternatief lijkt op het eerste gezicht te kunnen worden ontleend aan een conclusie van A-G Van Hilten over ‘gebruik’ in het kader van de verontreinigingsheffing, meer specifiek over gebruik in art. 18(3)(a) Wet verontreiniging oppervlaktewateren. Op grond van die bepaling kunnen ter zake van het afvoeren van stoffen vanuit een bedrijfsruimte of woonruimte worden onderworpen aan een heffing: “degene die het gebruik heeft van die ruimte”. De A-G betoogt over de formulering ‘het gebruik hebben van’ het volgende: ^[70]

“5.1.3. (….) Naar ik meen kan uit deze formulering worden afgeleid dat voor de aanwijzing als heffingsplichtige niet vereist is dat de betrokkene de (woon)ruimte ook daadwerkelijk gebruikt. Als de wetgever dat vereiste had willen stellen, had het mijns inziens voor de hand gelegen dat de wet had gesproken van het 'in gebruik hebben'. Dat is echter niet het geval. Voor de hoedanigheid van heffingsplichtige lijkt mij dan ook voldoende dat de betrokkene de feitelijke beschikkingsmacht over de ruimte - zeg maar: de sleutel - heeft (en niet gehinderd wordt in het gebruik van die sleutel).”

6.25

Het bedoelde alternatief zou zijn om ‘gebruikt’ in art. 3(1)(b) Verordening op te vatten als ‘het gebruik hebben van’, aangezien die formulering volgens A-G Van Hilten niet vereist dat de ruimte daadwerkelijk wordt gebruikt. Het gaat evenwel niet om een wezenlijk ander alternatief dan het in ‎6.23 vermelde alternatief. Zoals uit het citaat volgt komt het alternatief ook neer op het aanleggen van het beschikkingsmacht-criterium. Ik noem niettemin dit alternatief, omdat het een argument biedt hoe het beschikkingsmacht-criterium is te verenigen met de tekst van art. 3(1)(b) Verordening, te weten door ‘gebruikt’ te lezen als ‘het gebruik heeft van’.

Opinie

6.26

Naar mijn mening zou de opvatting van het Hof juist moeten worden geacht dat de term ‘gebruikt’ in art. 3(1)(b) Verordening moet worden uitgelegd op dezelfde wijze als het begrip ‘gebruiken’ voor de ozb. Voor mij weegt zwaar (i) dat de formulering in art. 3(1)(b) Verordening in de kern hetzelfde is als de formulering van art. 220(a) Gemeentewet (‎6.12), in combinatie met de omstandigheid (ii) dat het begrip ‘gebruiken’ in de zin van art. 220(a) Gemeentewet al lange tijd een vastomlijnde betekenis heeft (‎6.13). Als de Verordening-gever niet had gewild dat voor de belastingplicht voor het gebruikersdeel de term ‘gebruikt’ wordt opgevat in die betekenis, had het voor de hand gelegen dat de Verordening-gever art. 3(1)(b) Verordening anders had geformuleerd. Nu de Verordening-gever dat niet heeft gedaan, moet het er mijns inziens voor worden gehouden dat de Verordening-gever die betekenis heeft willen aanvaarden voor de term ‘gebruikt’ in art. 3(1)(b) Verordening.

6.27

Dit zou anders kunnen zijn in het geval er voldoende zwaarwegende objectieve aanwijzingen zijn dat de Verordening-gever een andere betekenis van de term voor ogen heeft gehad. Die aanwijzingen zijn er naar mijn mening niet. De omstandigheid dat de uitleg van de term ‘gebruikt’ conform de betekenis van het begrip ‘gebruiken’ voor de ozb meebrengt dat het geval zich kan voordoen dat wel sprake is van gebruik van de riolering zonder dat een gebruiker is aan te wijzen (‎6.17), is naar mijn mening een onvoldoende zwaarwegende aanwijzing. Met dat geval strookt weliswaar niet dat het gebruikersdeel van de rioolheffing in de Verordening gericht is op heffing over het aantal kubieke meters dat vanuit het perceel wordt afgevoerd, maar het is goed mogelijk dat de Verordening-gever op dit punt een zekere ruwheid (i.c. onderinclusiviteit) heeft geaccepteerd met het oog op de belangen die zijn gediend met een dergelijke ruwheid. Verschillende belangen kunnen er immers mee zijn gediend om voor de rioolheffing hetzelfde begrip ‘gebruiker’ te hanteren als voor de ozb, ook belangen van een gemeente. ^[71] Denk aan het belang van rechtszekerheid (gezien het begrip ‘gebruik’ in de ozb een vastomlijnde betekenis heeft) en het belang van eenvoud in de uitvoering.

6.28

Dat het begrip ‘gebruik’ op zichzelf bezien ook op een andere wijze – te weten aan de hand van het beschikkingsmacht-criterium – zou kunnen worden uitgelegd (vgl. ‎6.23-‎6.25), doet naar mijn mening niet eraan af dat het ervoor moet worden gehouden dat de Verordening-gever de ozb-betekenis heeft willen aanvaarden voor de term ‘gebruikt’ in art. 3(1)(b) Verordening. Het doet immers niet af aan het kernargument dat de Verordening-gever heeft gekozen voor een formulering van art. 3(1)(b) Verordening die overeenstemt met die van art. 220(a) Gemeentewet.

6.29

Tot slot, een uitleg van de term ‘gebruikt’ conform de uitleg van het begrip ‘gebruiken’ voor de ozb, dus aan de hand van het ‘metterdaad bezigen’-criterium, is naar mijn mening goed verenigbaar met de in ‎5.8-‎5.12 behandelde jurisprudentie. Daartegen zou een uitleg aan de hand van het beschikkingsmacht-criterium op gespannen voet staan met die jurisprudentie, in het bijzonder met HR BNB 1990/239 (‘feitelijk gebruiken’; vgl. ook de in ‎5.8 genoemde voorafgaande conclusie van A-G Moltmaker).

6.3

Ik meen aldus dat het middel faalt, omdat het Hof de term ‘gebruikt’ in art. 3(1)(b) Verordening terecht heeft uitgelegd conform het begrip ‘gebruiken’ voor de ozb.

7. Conclusie

Ik geef de Hoge Raad in overweging het beroep in cassatie van het Dagelijks Bestuur ongegrond te verklaren.

De Procureur-Generaal bij de

Hoge Raad der Nederlanden

Advocaat-Generaal

Voetnoten

1. Rechtbank Limburg 24 oktober 2023, ECLI:NL:RBLIM:2023:6197.

2. Verordening rioolheffing 2023, Gemeenteblad 2022 nr. 537607.

3. Gerechtshof 's-Hertogenbosch 16 april 2025, ECLI:NL:GHSHE:2025:1089.

4. Wet van 28 juni 2007, Stb. 2007, 276, art. I(A); inwerkingtreding geregeld bij het Besluit van 10 juli 2007, Stb. 2007, 277.

5. Zie daarover ook bijv. de conclusie van A-G Van Ballegooijen 15 mei 2009, ECLI:NL:PHR:2009:BD5473.

6. Art. 229(2) Gemeentewet luidt: “Geen rechten kunnen worden geheven ter zake van het gebruik van voorzieningen en het genot van diensten waarvan de kosten kunnen worden bestreden door het heffen van een belasting als bedoeld in artikel 228a (…).”

7. Zie de nota van toelichting bij het Besluit van 10 juli 2007, Stb. 2007, 277, p. 3.

8. Wet van 27 juni 2007, Stb. 2007, 276, art. I(B); inwerkingtreding geregeld bij Besluit van 10 juli 2007, Stb. 2007, 277.

9. De tekst is na de invoering bij de Wet van 28 juni 2007, Stb. 2007, 276, art. I(A), niet meer gewijzigd; zie het wijzigingenoverzicht bij art. 228a Gemeentewet op wetten.overheid.nl.

10. Verordening rioolheffing 2023, Gemeenteblad 2022 nr. 537607.

11. Wet van 14 februari 1992 (Gemeentewet), Stb. 1992, 96, aldaar genummerd art. 228. De vernummering van art. 228 tot art. 227 heeft plaatsgevonden door plaatsing van de tekst van de Gemeentewet in het Staatsblad bij beschikking van de Minister van Justitie van 26 november 1996, Stb. 1993, 611.

12. Wet van 24 december 1970, Stb. 1970, 608.

13. G.J. van Leijenhorst e.a., Decentrale heffingen, Deventer: Kluwer 2017, p. 324 en 326-327.

14. HR 25 november 1970, ECLI:NL:HR:1970:AX5114, BNB 1971/11 en HR 5 maart 1980, ECLI:NL:HR:1980:AX0032, BNB 1980/103. In dat laatste arrest wordt gewezen op de volgende passage in de wetsgeschiedenis: “De voorgestelde belasting ter zake van onroerend goed ontneemt aan de gemeenten niet de bevoegdheid om – zoals thans vaak geschiedt – op grond van artikel 277 (oud: 275) der gemeentewet, een rioolretributie te heffen, hetzij van de gebruikers van aangesloten percelen, hetzij van zakelijk gerechtigden tot die percelen” (Kamerstukken II 1967/68, 9538, nr. 3, p. 12).

15. HR 22 juli 1983, ECLI:NL:HR:1983:AW8814, BNB 1983/290.

16. HR 23 mei 1990, ECLI:NL:HR:1990:ZC4293, BNB 1990/239, rov. 5.5, onder verwijzing naar HR 15 juli 1986, ECLI:NL:HR:1986:BH6881, BNB 1986/263. Overigens merken G.J. van Leijenhorst e.a., Decentrale heffingen, Deventer: Kluwer 2017, p. 327 op dat de Hoge Raad is omgegaan op dit punt in HR 12 januari 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC5567, BNB 1994/84 in die zin dat in dat arrest is geoordeeld dat de heffing van een rioolafvoerrecht van (uitsluitend) eigenaren niet in strijd is met de wet. Ik heb dat ‘omgaan’ niet in de hoofdtekst genoemd, omdat ik me afvraag of de interpretatie van dat arrest juist is. Zie ik het goed dan ging het in die zaak namelijk om een recht dat weliswaar wordt geheven onder de naam ‘rioolafvoerrecht’, maar materieel een rioolaansluitingsrecht is (zie rov. 3.1).

17. HR 15 mei 2009, ECLI:NL:HR:2009:BD5477, BNB 2009/208.

18. Wet van 27 april 1994, Stb. 1994, 419, art. I(A), waarin de retributiebepaling nog was opgenomen in art. 226. Het artikel is vernummerd tot art. 229 bij Wet van 27 april 1994 (Invoeringswet van de wet materiële belastingbepalingen Gemeentewet), Stb. 1994, 420, art. I(A). Die nummering is behouden in de tekst van de Gemeentewet zoals geplaatst in het Staatsblad bij beschikking van de Minister van Justitie van 21 oktober 1994, Stb. 1994, 762. De voornoemde wetten zijn in werking getreden op 1 januari 1995 (zie Stb. 1994, 420, art. XXII en XXIII).

19. Zie over die vrijheid Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, p. 65-67.

20. Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, p. 77.

21. Bijv. HR 25 oktober 2002, ECLI:NL:HR:2002:AD8499, BNB 2003/8 en HR 15 mei 2009, ECLI:NL:HR:2009:BD5477, BNB 2009/208.

22. Commissie tot herziening van het belastinggebied van provincies en gemeenten, Rapport inzake de herziening van het belastinggebied van provincies en gemeenten, ’s Gravenhage: Staatsuitgeverij, juni 1983, met ISBN 90 12 04397 2. Een via internet vindbaar exemplaar kon ik zo snel niet vinden.

23. Zie voor de weergave van het voorstel Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, p. 36-37. Zie rapport Christiaanse, p. 62 en 108.

24. Kamerstukken II 1989/90, 21 591, nr. 3, p. 37. Zie ook Kamerstukken II 1990/91, 21 591, nr. 7, p. 11-12.

25. Rapport Christiaanse, p. 83.

26. Rapport Christiaanse, p. 108; een toelichting is evenmin te vinden op p. 62.

27. Die voorgestelde tekst luidde: “Ter zake van binnen de gemeente gelegen onroerend goed kunnen worden geheven (…) een belasting van degenen die onroerend goed, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht gebruiken”; zie rapport Christiaanse, p. 78. Afgezien van verschillen in tekst die te maken hebben met de aard van de belasting, is het enige verschil dat in deze tekst van art. 273(1)(a) niet (meer) het woord ‘feitelijk’ voor ‘gebruiken’ is opgenomen. Uit de voorgestelde memorie van toelichting volgt dat het vervallen het woord ‘feitelijk’ ermee verband houdt dat in het geval van collectief gebruik van onroerend goed, niet mogelijk is om iemand als feitelijk gebruiker aan te merken (rapport Christiaanse, p. 96).

28. Zie over de totstandkoming van art. 228a Gemeentewet ook bijv. conclusie A-G IJzerman 30 mei 2016, ECLI:NL:PHR:2016:500.

29. Wet van 28 juni 2007, Stb. 2007, 276, art. I(A); inwerkingtreding geregeld bij het Besluit van 10 juli 2007, Stb. 2007, 277.

30. Het Nationaal Bestuursakkoord Water, 2 juli 2003, online via: https://open.rijkswaterstaat.nl/@215524/nationaal-bestuursakkoord-water/.

31. Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nr. 3, p. 1.

32. Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nr. 3, p. 3, p. 2-3.

33. Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nr. 3, p. 7-8.

34. Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nr. 3, p. 21. Zie eerder Kamerstukken II 2004/05, 29 428, nr. 6, p. 2-3.

35. Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nr. 3, p. 40. Zie eerder Kamerstukken II 2004/05, 29 428, nr. 6, p. 2-3.

36. Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nr. 3, p. 21.

37. Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nr. 3, p. 23. Zie over de vrijheid die gemeenten hebben ook Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nr. 3, p. 33-34.

38. Kamerstukken II 2005/06, 30 578, nr. 3, p. 40-41.

39. Zie de gegevens op https://www.decentraleregelgeving.nl/doc/20016605/model-verordening-riool--en-waterzorgheffing. De brief van 1 september 2021 en de bijlagen daarbij zijn ook te vinden op https://vng.nl/brieven/modelverordening-riool-en-waterzorgheffing-vervangt-modelverordening-rioolheffing.

40. Toelichting op de Modelverordening Riool- en waterzorgheffing, p. 1.

41. Brief VNG 1 september 2021.

42. Zie de notitie ‘wijziging citeertitel de modelverordening rioolheffing naar modelverordening Riool- en Waterzorgheffing’ opgenomen als bijlage 8 bij de brief VNG 1 september 2021.

43. Toelichting op de Modelverordening Riool- en waterzorgheffing, p. 5-6.

44. Toelichting op de Modelverordening Riool- en waterzorgheffing, p. 6.

45. https://opmaat.sdu.nl/content/p1-1074977. De rechtstreekse links naar de genoemde modelverordeningen zijn www.decentraleregelgeving.nl/doc/20016598/ resp. www.decentraleregelgeving.nl/doc/20016601/.

46. HR 16 januari 2016, ECLI:NL:HR:2016:2495, BNB 2017/26.

47. Vgl. G.J. van Leijenhorst e.a., Decentrale heffingen, Deventer: Wolters Kluwer 2017, p. 322: “De vervanging van de rioolrechten door de rioolheffingen is, omdat de verschillen tussen een retributie en een bestemmingsheffing onder de huidige wetgeving en jurisprudentie slechts met een sterk vergrootglas waarneembaar zijn, vooral een cosmetische operatie. Dat heeft als voordeel dat de jurisprudentie die in de loop van de jaren over de rioolrechten is verschenen zonder al te veel problemen op de rioolheffingen kan worden toegepast.”

48. HR 5 maart 1980, ECLI:NL:HR:1980:AX0032, BNB 1980/103.

49. HR 23 mei1990, ECLI:NL:HR:1990:ZC4293, BNB 1990/239.

50. Zie Wet van 24 december 1970, Stb. 1970, 608. Het gaat om art. 273(1)(a): “een belasting van degenen die het onroerend goed, al dan niet krachtens een zakelijk of persoonlijk recht feitelijk gebruiken;”.

51. De conclusie is opgenomen in BNB 1990/239.

52. HR 3 mei 2002, ECLI:NL:HR:2002:AE2315, BNB 2004/20. In de procedure na verwijzing heeft gerechtshof ’s-Hertogenbosch 16 juli 2003, ECLI:NL:GHSHE:2003:AL1850 geoordeeld dat “de heffingsambtenaar (…) niet aannemelijk heeft gemaakt dat belanghebbende kan worden aangemerkt als gebruiker van het pand”. Het heeft daarmee met een aannemelijkheidsoordeel verworpen het standpunt van de heffingsambtenaar “dat belanghebbende gebruiker is van het pand nu hij het gebruik van het pand niet heeft afgestaan en door de waterleidingmaatschappij aan belanghebbende een afname van water in het onderhavige jaar van circa 2 m3 in rekening is gebracht”.

53. M.P. van der Burg e.a., Compendium Gemeentelijke belastingen en de Wet WOZ, Deventer: Wolters Kluwer 2023, p. 569.

54. HR 20 april 2007, ECLI:NL:HR:2007:BA3309, BNB 2007/229. Van Leijenhorst merkt in zijn noot op: “Het (feitelijke) gebruik dat element is van de omschrijving van het heffingssubject in de verordeningen, is het gebruik van het pand overeenkomstig de daaraan gegeven bestemming.” Aangezien de verordeningen zelf niet reppen over gebruik overeenkomstig de bestemming, begrijp ik het zo dat de annotator (zelf) van opvatting is dat voor ‘gebruik’ als bedoeld in de verordeningen, maatgevend is of gebruik overeenkomstig de bestemming plaatsvindt.

55. Gerechtshof 's-Hertogenbosch 3 april 2024, ECLI:NL:GHSHE:2024:1149.

56. Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 3 oktober 2023, ECLI:NL:GHARL:2023:8385, rov. 4.3.

57. Nu het middel gebaseerd is op een rechtsklacht, neem ik aan dat de toelichting bedoelt onbegrijpelijk in rechtsvindingstechnische c.q. argumentatieve zin.

58. Ik heb gezocht in zowel de Verordening als het raadsvoorstel belastingverordeningen 2023, dat als stuk is gevoegd bij agendapunt 3 van de raadsvergadering van 2 november 2022, te raadplegen via https://heerlen.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Index/675de712-2215-4c53-8718-38289cbbe7e8.

59. Hierbij past de nuancering dat nog rechtsverfijning heeft plaatsgevonden en – samenhangend – dat de concrete toepassing in voorkomende gevallen nog vragen kan oproepen.

60. Zie recent nog HR 19 juli 2024, ECLI:NL:HR:2024:1354, BNB 2025/22, rov. 4.2.2.

61. Zie voor de ontwikkeling in de jurisprudentie bijv. de gemeenschappelijke bijlage van mijn hand van 19 juli 2024, ECLI:NL:PHR:2024:787, onderdeel 3. Het bedoelde arrest uit 1979 is HR 5 september 1979, ECLI:NL:HR:1979:AX2715, BNB 1979/268.

62. Kamerstukken II 1992/93, 22 885, nr. 3, p. 50.

63. G.J. van Leijenhorst e.a., Decentrale heffingen, Deventer: Kluwer 2017, p. 140-141 en E.P.J. Wasch (red.), Hoofdzaken milieuheffingen (Fed Fiscale Studieserie), Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 431. Vgl. M.P. van der Burg e.a., Compendium Gemeentelijke belastingen en de Wet WOZ, Deventer: Wolters Kluwer 2023, p. 592, en Kamerstukken II 2009/10, 32 479, nr. 3, p. 2.

64. Beroepschrift in cassatie, p. 2.

65. Beroepschrift in cassatie, p. 2. Vgl. ook de conclusie op p. 4: “Zoals uiteengezet verschillen de rioolheffing en de onroerendezaakbelasting wezenlijk van elkaar en dient rioolheffing naar de eigen aard beoordeeld worden, te weten een bestemmingsheffing. Hierbij dient beperkt gebruik voor de rioolheffing ook aangemerkt te worden als gebruik, want ook bij beperkt gebruik wordt er geprofiteerd van de gemeentelijke faciliteiten die met deze heffing bekostigd worden.”

66. Tot en met 1994 werd voor de onroerendezaakbelasting de term ‘feitelijk gebruiken’ gehanteerd; nadien de term ‘gebruiken’; zie over deze ontwikkeling bijv. de gemeenschappelijke bijlage van mijn hand van 19 juli 2024, ECLI:NL:PHR:2024:787, onderdeel 2.

67. Zie punt 3.4.7 van de conclusie A-G Moltmaker, ECLI:NL:PHR:1985:BH1705, opgenomen in BNB 1985/258.

68. Vgl. punt 3.4.7 van de conclusie A-G Moltmaker, ECLI:NL:PHR:1985:BH1705, opgenomen in BNB 1985/258.

69. HR 22 juli 1985, ECLI:NL:HR:1985:BH1705, BNB 1985/258: “Het Hof heeft terecht geoordeeld dat de omstandigheid dat belanghebbende de bevoegdheid had om over dat perceel te beschikken niet volstaat om hem als feitelijk gebruiker belastingplichtig te achten, doch dat daarvoor vereist is dat het perceel ook metterdaad door belanghebbende wordt gebezigd, (…)”.

70. Conclusie A-G Van Hilten 16 mei 2008, ECLI:NL:PHR:2008:BB8342.

71. Vgl. E.P.J. Wasch (red.), Hoofdzaken milieuheffingen (Fed Fiscale Studieserie), Deventer: Wolters Kluwer 2019, p. 431, die in verband met de afvalstoffenheffing het volgende opmerken: “Sinds 1 januari 2012 is het begrip feitelijk gebruik gewijzigd in: gebruik. Hiermee is tegemoetgekomen aan de langlopende wens van gemeenten om bij de afvalstoffenheffing, die voor ieder huishouden wordt geheven, aan te sluiten bij de begrippen die bij de OZB en de rioolheffing worden gebruikt.” Opmerkingswaardig is dat deze passage ook de indruk wekt dat gemeenten ervan uitgaan dat het begrip ‘gebruik’ voor de ozb en de rioolheffing hetzelfde is. Wat betreft de genoemde ‘langlopende wens’ merk ik op dat ik dat niet met zoveel woorden heb terug gevonden in de memorie van toelichting bij het wetsvoorstel dat heeft geleid tot de bedoelde wetswijziging, maar dat er wel aanwijzingen daarvoor zijn in die memorie (Kamerstukken II 2009/10, 32 479, nr. 3, p. 1 en 3).