Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
Zaaknummers: AMS 15/21 en 15/8596
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2016 in de zaken tussen
[de vrouw] , wonende in Egypte, eiseres
(gemachtigde mr. J. el Hannouche)
en
de raad van bestuur van de Sociale verzekeringsbank (Svb), verweerder
(gemachtigden drs. M.M.W. van den Ent-Eltink, mr. A.F.L.B. Metz en mr. A. Marijnissen).
Procesverloop
zaaknummer AMS 15/21
Bij besluit van 17 april 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiseres een uitkering op grond van de Algemene nabestaandenwet (Anw) toegekend per 1 september 2012 alsmede een halfwezenuitkering over de periode september 2012 tot en met 30 september 2013. Aan eiseres wordt daarbij meegedeeld dat het over de periode september 2012 tot en met maart 2014 bestaande recht op nabetaling wordt verrekend met een openstaande vordering van € 16.784,52 en dat zij daarom pas per augustus 2014 in aanmerking komt voor de volledige Anw-uitkering. De hoogte van die uitkering wordt aangepast aan het kostenniveau van het woonland (woonlandbeginsel). Eiseres ontvangt daarom 40% van het maximum bedrag aan nabestaandenuitkering.
Bij besluit van 25 november 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het tegen bovengenoemd besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak aan de orde gesteld ter zitting van 23 februari 2016, alwaar eiseres is vertegenwoordigd door haar gemachtigde. Omdat de gemachtigden van verweerder wegens verkeersproblemen de rechtbank niet konden bereiken, heeft de rechtbank de behandeling geschorst teneinde de zaak op een nieuwe zitting te behandelen in aanwezigheid van verweerder.
De behandeling van de zaak is voortgezet ter zitting van 2 juni 2016, tezamen met het beroep van eiseres in de zaak AMS 15/8596.
z
aaknummer 15/8596
aaknummer 15/8596
Bij besluit van 11 december 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de nabestaandenuitkering van eiseres op grond van de Anw per 1 januari 2015 gebaseerd op 70% in plaats van 90% van het netto-minimumloon (een verlaging van € 677,20 naar € 529,26 netto per maand).
Bij besluit van 20 november 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het tegen bovengenoemd besluit gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De rechtbank heeft de zaak behandeld ter zitting van 2 juni 2016, tezamen met het beroep in de zaak AMS 15/21. Partijen hebben zich hier laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.
In raadkamer heeft de rechtbank de zaken gevoegd, zodat beide zaken worden afgedaan in één uitspraak.
Overwegingen
Feiten en omstandigheden
1.1
Eiseres is na het overlijden van haar echtgenoot samen met haar minderjarige kind van Nederland verhuisd naar Egypte. Zij ontvangt sinds januari 2008 een Anw-uitkering. Na een onderbreking van het recht op uitkering, resulterend in de hierboven genoemde vordering en verrekening daarvan, is het recht hervat per september 2012.
1.2
Op 1 juli 2012 is de wet woonlandbeginsel in de sociale zekerheid (Wwsz) in werking getreden. Hierbij is de hoogte van (onder meer) Anw-uitkeringen aangepast aan de kosten van het levensonderhoud in het land waar de uitkeringsgerechtigde woont. Voor Egypte is de woonlandfactor vastgesteld op 40%. Sinds de hervatting van haar uitkering is ook op de nabestaandenuitkering van eiseres dit percentage toegepast en is de uitkering aldus, met ingang van 1 januari 2013 verlaagd. Deze verlaging is het onderwerp van zaak 15/21.
1.3
De Anw-uitkering van eiseres bestond aanvankelijk uit een nabestaandenuitkering en een halfwezenuitkering. Na de afschaffing van de aparte halfwezenuitkering en de verdiscontering hiervan in de nabestaandenuitkering per 1 juli 2013 is de nabestaandenuitkering van eiseres, op grond van artikel 17, tweede lid, van de Anw, verhoogd van 70% naar 90% van het netto-minimumloon.
1.4
Op 1 januari 2015 is de Wet hervorming kindregelingen (Whk) in werking getreden. Een van de wijzigingen die bij deze wet is ingevoerd, is het vervallen van artikel 17, tweede lid, van de Anw, de basis voor de verhoogde nabestaandenuitkering voor Anw-gerechtigden met een kind jonger dan 18 jaar. Als gevolg hiervan is de nabestaandenuitkering van eiseres, met toepassing van artikel 17, eerste lid, van de Anw, met ingang van 1 januari 2015 (weer) verlaagd naar 70% van het netto-minimumloon. Deze verlaging is het onderwerp van de zaak 15/8596.
Beoordeling van de beroepen
De zaak 15/21
2.1
De rechtbank overweegt dat verweerder met het besluit tot verlaging van de Anw-uitkering op grond van het woonlandbeginsel toepassing heeft gegeven aan de nationaalrechtelijke, wettelijke bepaling van artikel 17, derde lid, van de Anw. Tot toepassing van de nationale wet is verweerder in beginsel ook gehouden. Dit is anders als die toepassing in strijd komt met een ieder verbindende verdragsbepaling.
2.2
De gemachtigde van eiseres heeft ter zitting van 2 juni 2016 meegedeeld dat het beroep zich beperkt tot de grond dat de toepassing van het woonlandbeginsel in dit geval strijdig is met artikel 5, eerste lid, van het Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Arabische Republiek Egypte (NEV). Hij heeft te kennen gegeven de overige, in een eerdere fase naar voren gebrachte, beroepsgronden niet langer te handhaven.
2.3
Onder verwijzing naar de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: de Raad) in eerdere procedures over het woonlandbeginsel (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 9 mei 2014 over de Anw-uitkering van personen in Marokko, ECLI:NL:CRVB:2014:1466), stelt de rechtbank voorop dat het de wetgever vrijstaat op grond van nieuwe en gewijzigde inzichten ervoor te kiezen wetten zodanig te wijzigen dat het toe te kennen bedrag van uitkeringen die zijn bedoeld om te voorzien in een minimumbestaansniveau, wordt gerelateerd aan de kosten van levensonderhoud in het land waar de betrokkene woont. Bij de vormgeving van dergelijke wetgeving zal echter rekening gehouden moeten worden met de verplichtingen die voortvloeien uit verdragen.
2.4
Eiseres beroept zich op artikel 5, eerste lid, van het NEV. Deze bepaling luidt als volgt:
Tenzij in dit Verdrag anders is bepaald, is een bepaling van de wetgeving van een Verdragsluitende Partij die de betaling van een uitkering beperkt uitsluitend omdat een uitkeringsgerechtigde of een lid van zijn gezin buiten het grondgebied van die Verdragsluitende Partij woont of verblijft, niet van toepassing ten aanzien van een uitkeringsgerechtigde of een lid van zijn gezin die respectievelijk dat op het grondgebied van de andere Verdragsluitende Partij woont of verblijft.
2.5
In het kader van haar beroep heeft eiseres verwezen naar de onder 2.3 genoemde uitspraak van de Raad. Volgens eiseres dient artikel 5, eerste lid, van het NEV op dezelfde wijze te worden uitgelegd als het in die uitspraak aan de orde zijnde artikel 5, eerste lid, van het Verdrag inzake sociale zekerheid tussen het Koninkrijk der Nederlanden en het Koninkrijk Marokko (NMV). Beperking van de betaling komt neer op een vermindering. Evenals in de Marokkaanse zaken betekent dit dat ook de uitkering van eiseres in Egypte niet mag worden beperkt, aldus eiseres.
2.6
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het verdrag met Egypte, anders dan het verdrag met Marokko, een handhavingsverdrag is dat tot stand is gekomen in het kader van de Wet Beperking Uitkeringen (Wet BEU). Met artikel 5, eerste lid, van het NEV is beoogd de exportbeperking van de Wet BEU op te heffen. De bepaling wijkt af van artikel 5 van Pro het NMV, dat vermindering van de uitkering verbiedt. Artikel 5 van Pro het NEV sluit vermindering niet uit. Anders dan artikel 5 van Pro het NMV, en ook anders dan artikel 6 van Pro het op personen in Turkije betrekking hebbende Besluit 3/80, leidt artikel 5 van Pro het NEV niet tot verplichte export van de volledige Anw-uitkering, aldus verweerder.
2.7
De rechtbank volgt verweerder in de opvatting dat het NEV anders van opzet is en een ander doel dient dan het NMV. Met Marokko, als een van de toenmalige ‘wervingslanden’, zijn in de jaren ’70 van de twintigste eeuw uitgebreide afspraken gemaakt over de socialezekerheidspositie en het recht op uitkering van naar Marokko teruggekeerde arbeidsmigranten. Dit vindt zijn weerslag in artikel 5, eerste lid, van het NMV. In dit artikel wordt expliciet bepaald dat het recht op uitkering op geen enkele wijze mag worden aangetast.
Het veel later gesloten verdrag met Egypte is in een ander kader tot stand gekomen. Naar ook blijkt uit de Toelichtende Nota (Kamerstukken I/II, 30 153, A en nr. 1) is de achtergrond van het verdrag met Egypte gelegen in de Wet BEU. Deze wet heeft als doel de verbetering van de rechtmatigheid van uitkeringen door de handhaafbaarheid van de socialeverzekeringswetten over de grens te versterken. Tegen deze achtergrond heeft Nederland met diverse landen, waaronder Egypte, verdragen gesloten waarin handhavingsafspraken zijn neergelegd. Op grond van de Wet BEU worden geen (of lagere) uitkeringen verstrekt aan personen die wonen in een land waar Nederland geen handhavingsverdrag mee heeft gesloten.
2.8
Over artikel 5, eerste lid, van het NEV staat in de Toelichtende Nota dat dit artikel de exportbeperking van de Wet BEU opheft. De voor het recht op uitkering geldende wettelijke eis dat de uitkeringsgerechtigde of zijn gezinslid in Nederland dient te wonen, geldt niet voor de in Egypte wonende uitkeringsgerechtigden en hun gezinsleden.
2.9
Met deze bepaling wordt aldus voorzien in export van de Nederlandse uitkering naar de uitkeringsgerechtigde in Egypte. In het geval van eiseres betekent dit dat zij recht heeft en houdt op export van de Anw-uitkering. Het artikel zegt niets over de hoogte van de te exporteren uitkering.
2.1
De tekst van artikel 5, eerste lid, van het NMV wijkt ook af van die van artikel 5, eerste lid, van het NEV. In artikel 5 van Pro het NEV gaat het niet over een verbod een uitkering te verminderen maar specifiek over het ‘beperken van de betaling’ van het recht op uitkering.
2.11
In dit opzicht is niet alleen sprake van een tekstueel verschil, maar ook van een andere interpretatieve context. In artikel 1, eerste lid, van het NEV is niet gedefinieerd wat onder “beperking van de betaling” moet worden verstaan. Op grond van het tweede lid van dit artikel hebben gebruikte, niet verder gedefinieerde, begrippen de betekenis die daaraan in de toe te passen wetgeving wordt gegeven; in dit geval de Nederlandse. Het NMV kent niet een dergelijke bepaling.
De betekenis in de toe te passen Nederlandse wet is dan die welke (ook) wordt gehanteerd in de Wwsz. In die wet is niet gekozen voor een beperking van de betaling, maar voor een lagere vaststelling van de aanspraken. Daarmee is het (naar Nederlands nationaal recht uit te leggen) verbod van beperking van betaling in artikel 5 van Pro het NEV niet in strijd.
2.12
Gelet op de tekst, de context, het doel en de strekking van het NEV is de rechtbank van oordeel dat artikel 5, eerste lid, van het NEV niet in de weg staat aan toepassing van het woonlandbeginsel op het nabestaandenpensioen van eiseres. Het beroep van eiseres op rechtsoverweging 4.4 van de uitspraak van de Raad van 12 december 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:4180, slaagt niet. Alhoewel het daar ook een Egyptische zaak betrof, ging het daar niet – zoals in deze zaak – over een nabestaandenpensioen, maar over kinderbijslag. De Raad oordeelt daarin dat het woonlandbeginsel een legitiem doel dient. Uit hetgeen de Raad verder in die uitspraak overweegt met betrekking tot het derde lid van artikel 5 van Pro het NEV, kan niet a contrario worden afgeleid dat toepassing van het woonlandbeginsel op een nabestaandenpensioen in strijd is met het eerste lid van datzelfde artikel.
2.13
Naar het oordeel van de rechtbank is de verlaging van de Anw-uitkering van eiseres dan ook niet in strijd met artikel 5, eerste lid, van het NEV. Dit betekent dat verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de nationaalrechtelijke bepaling van artikel 17, derde lid, van de Anw.
2.14
Het beroep is ongegrond. Er is geen aanleiding voor een veroordeling in de proceskosten of een vergoeding van griffierecht.
De zaak 15/8596
3.1
Per 1 januari 2015 is de Anw-uitkering van eiseres verlaagd van 90% naar 70% van het netto-minimumloon. Dit is een gevolg van de onder 1.4 vermelde wetswijziging, de invoering van de Whk, waarbij de per 1 juli 2013 ingevoerde verdiscontering van de halfwezenuitkering in de (toen verhoogde) nabestaandenuitkering weer is komen te vervallen.
3.2
Eiseres heeft in beroep, nader toegelicht ter zitting, aangevoerd dat sprake is van indirect onderscheid. Eiseres wordt anders behandeld dan Anw-gerechtigden die in Nederland wonen, omdat zij niet in aanmerking komt voor het kindgebonden budget en dus ook niet voor de in de Whk voorziene verhoging daarvan. De verlaging is disproportioneel en er heeft geen belangenafweging plaatsgevonden, aldus eiseres. Eiseres is van mening dat de verlaging in strijd is met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol (EP) bij het Europees Verdrag voor de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
3.3
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat, gelet op het dwingendrechtelijke karakter van artikel 17 van Pro de Anw, er geen ruimte bestaat voor een belangenafweging. Van ongerechtvaardigd onderscheid is geen sprake. De verlaging van de nabestaandenuitkering geldt voor alle nabestaanden met minderjarige kinderen. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt naar nationaliteit, woonland of ander criterium. Dat eiseres geen aanspraak kan maken op de “alleenstaande-ouder-kop” uit de Wet op het kindgebonden budget (WKB) maakt dit niet anders. Dit kan niet aan de orde worden gesteld in een procedure over de nabestaandenuitkering. Voor zover dit wel het geval zou zijn, is van belang dat die WKB-voorziening aan voorwaarden is gebonden en dat ook niet alle Anw-gerechtigden in Nederland ervoor in aanmerking komen.
Ter zitting heeft verweerder zich voorts op het standpunt gesteld dat aan de voorwaarden voor gerechtvaardigde eigendomsontneming in de zin van artikel 1 van Pro het EP is voldaan.
Indirect onderscheid
3.4
Tussen partijen is niet in geschil dat geen sprake is van direct onderscheid. Eiseres is van mening dat wel sprake is van indirect onderscheid omdat zij zwaarder door de verlaging van de Anw-uitkering wordt getroffen dan wanneer ze in Nederland zou wonen. In dat kader heeft eiseres zich onder meer beroepen op de algemene non-discriminatiebepalingen van artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol bij het EVRM.
3.5
Bij een beroep op het verbod van discriminatie is de eerste vraag of sprake is van vergelijkbare gevallen. De rechtbank verwijst naar rechtspraak van de Raad, bijvoorbeeld ECLI:NL:CRVB:2010:BN1662, r.o. 5.3, alsmede naar het daarin genoemde arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in de zaak Carson.
3.6
De rechtbank stelt vast dat de verlaging van de Anw-uitkering alle alleenstaande ouders met een kind jonger dan 18 jaar treft, ongeacht het land waar de ouder woont. In zoverre is dus geen sprake van een in dit verband relevant verschil tussen de situatie van eiseres en die van alleenstaande ouders met een Anw-uitkering die in Nederland woonachtig zijn en kan niet worden gezegd dat eiseres anders wordt behandeld. Dit betekent dat geen sprake is van vergelijkbare gevallen die ongelijk worden behandeld.
3.7
Wel doet zich een verschil voor ten aanzien van de bij de Whk voorziene compensatiemogelijkheid in de vorm van verhoging van het kindgebonden budget (de zogenoemde alleenstaande-ouderkop, artikel 2, zesde lid, van de WKB).
Dat eiseres, als gesteld, voor die compensatie niet in aanmerking komt, hangt niet direct samen met het wonen in Egypte maar met het feit dat zij voor haar kind geen kinderbijslag ontvangt. Voor het recht op kinderbijslag is immers nodig dat de ouder verzekerd is voor de Algemene kinderbijslagwet. Voor die verzekering is wonen of werken in Nederland wel vereist. In dat opzicht is sprake van een onderscheid, maar daarvoor bestaat een rechtvaardigingsgrond. Naar vaste rechtspraak van de Raad is de doelstelling van het uitsluiten van verzekering van personen buiten Nederland, namelijk de terugkeer naar de oorspronkelijke bedoeling van de volksverzekeringen, het verzekeren van ingezetenen, gerechtvaardigd.
3.8
Gelet op overwegingen 3.5 tot en met 3.7 en de daarin genoemde rechtspraak is de rechtbank van oordeel dat geen sprake is van het maken van een verboden onderscheid. Het beroep op artikel 14 van Pro het EVRM en artikel 1 van Pro het Twaalfde Protocol slaagt niet.
De bijzondere non-discriminatiebepaling van artikel 4 van Pro het NEV leidt niet tot een ander oordeel. Dit artikel bevat een verbod om Egyptische onderdanen die zich in Nederland bevinden, anders te behandelen dan Nederlandse onderdanen die in dezelfde situatie verkeren. Eiseres verblijft echter niet in Nederland maar in Egypte. Het artikel biedt dus geen andere, verdergaande bescherming dan de EVRM-bepalingen.
Ontneming van eigendom
3.9
Eiseres heeft in beroep gesteld dat de verlaging van de uitkering disproportioneel is. Ter zitting heeft zij deze grond toegelicht en aangevoerd dat hiermee sprake is van ongerechtvaardigde ontneming van eigendom als bedoeld in artikel 1 van Pro het EP.
3.1
Artikel 1 van Pro het EP biedt geen absolute bescherming van eigendom. Het heeft alleen betrekking op vormen van ontneming van eigendom. En ook dat is niet geheel verboden. Indien aan nadere voorwaarden, gelegen in het bestaan van een wettelijke grondslag, een legitiem doel en eisen van proportionaliteit, is voldaan, is geen sprake van een ongerechtvaardigde inbreuk op het eigendomsrecht.
3.11
Tussen partijen is niet in geschil dat het recht van eiseres op de verhoogde nabestaandenuitkering, waarin de halfwezenuitkering was verdisconteerd, een “possession” is in de zin van artikel 1 van Pro het EP en dat met het vervallen daarvan sprake is van een inbreuk op het eigendomsrecht. Verweerder heeft toegelicht waarom deze inbreuk in zijn visie gerechtvaardigd is.
3.12
Verweerder heeft er naar het oordeel van de rechtbank met juistheid op gewezen dat de verlaging van de nabestaandenuitkering op een wettelijke grondslag berust, namelijk het bij de Whk gewijzigde artikel 17 van Pro de Anw. Aan de eerste voorwaarde voor toegestane eigendomsontneming is dus voldaan.
3.13
Verweerder is ook van mening dat de verlaagde nabestaandenuitkering een legitiem doel dient. Verweerder heeft in dit verband verwezen naar de overwegingen van de wetgever.
Blijkens het algemeen deel van de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 2012-2013, 33 716, nr. 3, paragraaf 1.2) voorziet de Whk in het hervormen en versoberen van diverse kindregelingen. Hiermee is beoogd de beschikbare middelen op een rechtvaardige en effectieve manier in te zetten voor inkomensondersteuning aan ouders en arbeidsparticipatie van ouders te bevorderen. Daarnaast levert de wet een bijdrage aan het op orde brengen van de overheidsfinanciën.
3.14
Met inachtneming van de ruime beoordelingsmarge die de overheid in sociale zekerheidszaken heeft, is de rechtbank van oordeel dat niet kan worden gezegd dat met het verlagen van de nabestaandenuitkering van personen met kinderen jonger dan 18 jaar niet een legitiem doel in het algemeen belang wordt nagestreefd. De rechtbank verwijst hierbij ook naar de uitspraak van de Raad van 11 maart 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:1070, waarin de Raad het doel van de intrekking van de halfwezenuitkering legitiem heeft geacht, ook in het geval waarin een niet-nabestaande de afschaffing niet verdisconteerd zag in een eigen Anw-uitkering (r.o. 4.3.6). Ook beperking van de overheidsuitgaven is hierin, met verwijzing naar het arrest van het EHRM in de zaak [naam zaak] , als een legitieme doelstelling in het algemeen belang aangemerkt.
Ook aan de tweede voorwaarde voor toegestane eigendomsontneming is dus voldaan.
3.15
De kern van de grief van eiseres betreft de derde voorwaarde, de proportionaliteit. Gelet op de rechtspraak van het EHRM moet er een behoorlijk evenwicht worden behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Aan dit vereiste wordt niet voldaan als het individu door de inbreuk een onevenredig zware last (‘an individual and excessive burden’) moet dragen. Bij toetsing aan artikel 1 van Pro het EP mag niet worden volstaan met een verwijzing naar een al door de wetgever verrichte belangenafweging (zie de hiervoor genoemde uitspraak van de Raad van 11 maart 2016, r.o. 4.3.11 en de hierin genoemde arresten van het EHRM in de zaken [naam zaak] ). Of er sprake is van ‘an individual and excessive burden’ moet van geval tot geval op basis van een deugdelijk individueel feitenonderzoek worden beoordeeld.
3.16
Eiseres heeft in dit verband naar voren gebracht dat zij als gevolg van de lagere uitkering niet meer zelfstandig kan rondkomen en in financiële zin afhankelijk is geworden van anderen. Door een stapeling van maatregelen zijn de bestaansmiddelen van eiseres fors gedaald tot onder het sociaal minimum. Dat is disproportioneel.
Verweerder heeft verwezen naar de overwegingen van de wetgever en erop gewezen dat er een overgangstermijn in acht is genomen.
3.17
De rechtbank overweegt dat niet in zijn algemeenheid gezegd kan worden dat een nabestaandenuitkering nooit verlaagd mag worden zonder in strijd te komen met het proportionaliteitsvereiste van artikel 1 van Pro het EP. Daarbij speelt een rol dat bij de Whk is voorzien in een compenserende maatregel, de verhoging van het kindgebonden budget voor uitkeringsgerechtigden met een inkomen onder het niveau van het sociaal minimum. De rechtbank wijst er ook op dat de rechter de nationale wetgever de nodige ruimte moet gunnen bij politieke afwegingen en dat, naar de Raad in diverse uitspraken heeft overwogen, artikel 1 van Pro het EP de rechter niet verplicht tot een subsidiariteitstoetsing. De rechter dient dan ook niet te beoordelen of de wetgever de doelen die met de verlaging van de Anw-uitkering worden nagestreefd ook had kunnen realiseren op een manier die niet of minder bezwarend is voor de personen op wie de maatregel betrekking heeft.
3.18
Hoewel de Whk ook een bezuinigingselement in zich heeft, blijkt uit de Memorie van Toelichting dat de wetgever met de gemaakte koppeling tussen de verlaging van de nabestaandenuitkering en de gelijktijdige invoering van het verhoogde kindgebonden budget de positie van Anw-gerechtigden met een laag inkomen in ogenschouw heeft genomen en voor hen een financiële tegemoetkoming heeft willen treffen. Blijkens paragraaf 2.2 is het de bedoeling vooral van ouders die relatief draagkrachtig zijn, een bijdrage te vragen om de overheidsfinanciën op orde te krijgen. Ouders met lagere inkomens worden ontzien door binnen het kindgebonden budget de bedragen voor het eerste en tweede kind te verhogen. In paragraaf 4.2 wordt ingegaan op de inkomenseffecten. Hieruit blijkt dat de inzet is om inkomensondersteuning te blijven bieden waar die het hardst nodig is. Daarbij wordt wel erkend dat alleenstaande ouders met een sociaal-minimumuitkering door de harmonisering van de inkomensondersteuning minder specifieke inkomensondersteuning krijgen en dat ondanks een gedeeltelijke compensatie een negatief inkomenseffect resteert.
3.19
De wetgever is zich dus bewust geweest van de verslechterde situatie van alleenstaande ouders met een laag inkomen die na invoering van de Whk zou ontstaan. Daarbij heeft hij (vooral) het oog gehad op personen van wie de inkomensachteruitgang door middel van verhoging van het kindgebonden budget – in elk geval gedeeltelijk – zou worden gecompenseerd. Uit de wetsgeschiedenis blijkt echter niet of en hoe de wetgever de situatie beoordeelt van in het buitenland wonende uitkeringsgerechtigden als eiseres die niet voor het kindgebonden budget in aanmerking (lijken te) komen en dus ook niet voor de verhoging daarvan. Het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) heeft in zijn advies aangaande het wetsvoorstel op deze categorie van personen in het buitenland gewezen en verzocht om hier in de Memorie van Toelichting expliciet aandacht aan te besteden doch dit advies is niet overgenomen.
3.2
In het geval van eiseres ontbreekt de (gedeeltelijke) compensatie waarvan in de Memorie van Toelichting sprake is. Ondanks het advies van het UWV is ook niet duidelijk welke afwegingen daaraan ten grondslag hebben gelegen bij de wetgever. De situatie van eiseres verder beziend, kan worden vastgesteld dat zij in relatief korte tijd is geconfronteerd met (forse) verlagingen van de uitkering op grond van verschillende wetswijzigingen met een verschillende achtergrond, per 1 januari 2013 een verlaging op grond van het woonlandbeginsel en per 1 januari 2015 een verlaging op grond van de Whk. Naar ter zitting is gebleken ontving eiseres in maart 2009 € 1.310,61 per maand, in juli 2014 € 677,20 en sinds 1 januari 2015 € 529,26.
Zelfs als beide wetswijzigingen op zichzelf niet als strijdig met artikel 1 van Pro het EP zouden worden beoordeeld, dan is in het geval van eiseres het effect van de stapeling van beide maatregelen zodanig dat verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet met een verwijzing naar de overwegingen van de wetgever heeft kunnen volstaan en dat een deugdelijk, individueel feitenonderzoek, zoals overwogen onder 3.15, ten onrechte achterwege is gebleven. Dit onderzoek dient alsnog plaats te vinden.
3.21
Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt wegens strijd met artikel 7:12 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De rechtbank zal het beroep gegrond verklaren.
3.22
Het is aan verweerder om nader onderzoek te doen. Gelet hierop en gezien het navolgende zal de rechtbank niet zelf voorzien. Zij zal verweerder opdragen een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaar van eiseres. Bij de nieuwe besluitvorming dient verweerder ten aanzien van de mogelijke schending van artikel 1 van Pro het EP de onder 3.20, vermelde feiten en omstandigheden, alsmede de eerdergenoemde uitspraak van de Raad van 11 maart 2016 te betrekken. Verweerder dient ook in te gaan op compensatiemaatregelen, waar de positie van personen als eiseres bij de totstandkoming van de wet niet uitdrukkelijk is meegewogen. Verweerders verwijzing naar de aankondiging van de verlaging zes maanden vóór de ingangsdatum en naar de procedure inzake het kindgebonden budget, maakt dat niet anders. Daarbij wijst de rechtbank er in het bijzonder nog op dat eiseres onbetwist geen aanspraak kan maken op een dergelijk budget en dat onbetwist sprake is van een stapeling van inkomenseffecten in een beperkte periode. De gemachtigde van eiseres dient daarbij de gelegenheid te hebben om feiten en omstandigheden naar voren te brengen die specifiek betrekking hebben op de situatie van eiseres.
Overige gronden
3.23
Voor zover eiseres zich ook in deze zaak heeft beroepen op artikel 5 van Pro het NEV verwijst de rechtbank naar het hiervoor in zaak 15/21 gegeven oordeel. Dit beroep slaagt niet.
3.24
Nu de rechtbank in het kader van artikel 1 van Pro het EP reeds heeft geoordeeld dat verweerder het belang van eiseres bij de besluitvorming had moeten betrekken, en niet had kunnen volstaan met de door de wetgever verrichte belangenafweging, behoeft het beroep op artikel 3:4 van Pro de Awb geen bespreking meer.
Proceskosten en griffierecht
4.1
Gegeven de gegrondverklaring van het beroep ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen tot betaling van de proceskosten in beroep. Deze kosten worden, op basis van € 496,- per punt, begroot op € 1240,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1,5 punt voor het verschijnen ter zitting en nadere zitting).
4.2
Verweerder dient aan eiseres tevens het door haar betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
in zaak 15/21
- verklaart het beroep ongegrond.
in zaak 15/8596
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op binnen zes weken een nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eiseres;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 1240,-;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 45,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. H.J. Tijselink, voorzitter, mrs. B.C. Langendoen en R. Hirzalla, leden, in aanwezigheid van mr. J.A. Lammertink, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2016.
de griffier
de voorzitter
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Afschrift verzonden op:
D:B
SB