ECLI:NL:RBAMS:2020:3694

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: AMS 19/3995

uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres] , eiseres (hierna: [eiseres] )

(gemachtigde: mr. D. op de Hoek),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,verweerder (hierna: het college)

(gemachtigden: mr. N. Hamdach).

Conclusie

De rechtbank stelt [eiseres] niet in het gelijk. De rechtbank oordeelt dat het college aan [eiseres] een bestuurlijke boete mocht opleggen van € 20.500,-. Het college merkt [eiseres] terecht aan als overtreder, omdat zij als eigenaar onvoldoende toezicht hield op de woning. De rechtbank legt hieronder uit hoe zij tot dit oordeel komt.

Overwegingen

Wat is de aanleiding voor deze rechtszaak?

1.1.

Naar aanleiding van een ‘melding woonfraude’ heeft het college een onderzoek ingesteld naar de woningen op het [adres 1] in Amsterdam.

1.2.

Uit het kadaster blijkt dat [eiseres] eigenaar van de woningen is. Op de begane grond bevindt zich een winkel. Er is een gezamenlijke voordeur voor de woningen op [huisnummers] . Op de eerste verdieping bevindt zich de woning op het [adres 1] . De winkel en de woning op de eerste verdieping maken geen onderdeel uit van dit geding. Op de tweede en derde verdieping bevindt zich de woning op het [adres 2] (hierna: de woning). De verdiepingen zijn intern verbonden met een trap. [eiseres] verhuurde deze woning van [datum 1] 2018 tot [datum 2] 2018 aan [de persoon 1] , die daar een Bed & Breakfast exploiteerde. [de persoon 1] staat in de Basisregistratie personen (Brp) ingeschreven op het [adres 2]

1.3.

Op 25 juni 2018 hebben toezichthouders van het college samen met de brandweer Amsterdam-Amstelland (de brandweer) een bezoek gebracht aan de woning. Zij hebben van dit bezoek op 26 juni 2018 een rapport op ambtsbelofte opgemaakt (het rapport). De toezichthouders hebben in de woning in totaal drie logiesverblijven aangetroffen. De tweede verdieping bestaat uit een woonkamer met open keuken en een slaapkamer met twee bedbanken. Deze verdieping is aangemerkt als één logiesverblijf. Zij hebben daar een man uit Oezbekistan aangetroffen, die zich identificeerde als [de persoon 2] . Op de derde verdieping zijn twee slaapkamers aangetroffen. Eén met bad en toegang tot een eigen toilet en één met een badkamer en toilet. In de kamer zonder eigen toilet staan een wasmachine en een droger. Beide kamers worden op Airbnb te huur aangeboden. In deze beide logiesverblijven zijn twee toeristen aangetroffen, afkomstig uit Engeland en de Verenigde Staten. Na telefonisch contact met de toezichthouders is [de persoon 1] naar de woning gekomen. De brandweer heeft op 26 juni 2018 advies uitgebracht over de brandveiligheidsaspecten van het gebouw.

1.4.

Met het besluit van 6 september 2018 (het primaire besluit) heeft het college [eiseres] een boete opgelegd op grond van de Huisvestingswet, omdat de woning aan [adres 1] zonder vergunning aan de woningvoorraad is onttrokken. [eiseres] heeft hierdoor artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 (Hvw) overtreden.

1.5.

Met het besluit van 21 juni 2019 (het bestreden besluit) heeft het college het bezwaar van [eiseres] ongegrond verklaard. De exploitatie van de Bed & Breakfast voldeed volgens het college niet aan de voorwaarden voor vergunningvrije onttrekking, omdat onderdak werd verleend aan meer dan vier personen en [de persoon 1] zelf geen hoofdverblijf had in de woning. [eiseres] is als eigenaar verantwoordelijk voor het rechtmatige gebruik van de woning en wordt daarom als overtreder aangemerkt.

1.6.

[eiseres] heeft in beroep het bestreden besluit gemotiveerd betwist. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Vanwege de maatregelen rondom het coronavirus kon de zitting van 17 maart 2020 geen doorgang vinden. Partijen hebben de rechtbank na een schriftelijke ronde toestemming gegeven om zonder zitting op het beroep te beslissen.

Mag het college aan [eiseres] een boete opleggen?

Is er sprake van een overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet?

2.1.

Om tot een oordeel te komen kijkt de rechtbank naar de wet- en regelgeving en naar wat de hogerberoepsrechter oordeelt in soortgelijke zaken. Hieruit volgt dat het verboden is een woning aan de woningvoorraad te onttrekken, zonder daarvoor een onttrekkingsvergunning te hebben (artikel 21 van de Hvw). Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling)^[1]volgt uit de verhuur van de woning aan en het gebruik van de woning door toeristen dat deze niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze om die reden aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Ook het eenmaal voor korte periode verhuren van een woning aan toeristen kan worden aangemerkt als woningonttrekking.

2.2.

Niet in geschil is dat [de persoon 1] de derde verdieping van de woning verhuurde aan vier toeristen. Op grond van artikel 21 van de Hvw was voor onttrekking aan de woonruimtevoorraad van de woning dus een vergunning vereist. Indien niet over een vergunning werd beschikt, zoals in het geval van [de persoon 1] , trad het college op grond van het vakantieverhuurbeleid onder bepaalde voorwaarden niet op tegen onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad. Een van de voorwaarden is dat de verhuurder feitelijk en formeel hoofdverblijf heeft in de woning.

2.3.

Het geschil spitst zich in de eerste plaats toe op de vraag of [de persoon 1] hoofdverblijf had op de tweede verdieping van de woning. Volgens [eiseres] had [de persoon 1] hoofdverblijf in de woning. Zij overnachtte alleen de nacht vóór de controle niet in de woning, maar bij haar partner. [de persoon 2] is een vriend van haar, die zonder daarvoor te betalen één nacht overnachtte in haar privégedeelte van de woning. Er is geen sprake van het geven van bedrijfsmatig nachtverblijf aan [de persoon 2] .

2.4.

De rechtbank volgt [eiseres] niet. Het college heeft zijn besluitvorming gebaseerd op het op ambtsbelofte opgemaakte rapport, waarvan een beeldverslag deel uitmaakt. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling^[2]mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.

2.5.

Uit het rapport en beeldverslag blijkt dat de toezichthouders geen persoonlijke spullen van [de persoon 1] hebben aangetroffen en dat de kamer de bij hen bekende hotelmatige indeling heeft. De enkele stelling van [eiseres] dat uit de gedingstukken volgt dat er wel degelijk persoonlijke spullen van [de persoon 1] in de woning lagen, biedt geen aanknopingspunt voor twijfel aan het op ambtsbelofte opgemaakte rapport. Voor zover [eiseres] daarbij verwijst naar de beroepen van [de persoon 1] , wijst de rechtbank op de uitspraak van heden, waarin deze beroepen ongegrond zijn verklaard^[3]. De vraag of [de persoon 2] één of meerdere nachten in de woning verbleef en in welke hoedanigheid, hoeft daarom niet te worden besproken in deze uitspraak.

2.5.

[eiseres] wijst verder op de uitspraak van deze rechtbank van 27 februari 2020^[4]. Hieruit volgt dat fysieke aanwezigheid van de Bed & Breakfast exploitant geen voorwaarde was onder de werking van de Huisvestingsverordening 2016 en het daarop gebaseerde beleid, aldus [eiseres] . De rechtbank leidt uit deze uitspraak niet af, zoals [eiseres] stelt, dat fysieke aanwezigheid van de Bed & Breakfast exploitant geen voorwaarde is, maar dat continue aanwezigheid niet uit het beleid is af te leiden, omdat de exploitant ook arbeid moet kunnen verrichten of boodschappen moet kunnen doen. In die zaak was de hoofdbewoner afwezig vanwege een plotseling verzoek van een vriend om te helpen met een verhuizing. Het college heeft uit het rapport in deze zaak terecht opgemaakt dat [de persoon 1] helemaal geen hoofdverblijf heeft in de woning en daarom niet voldeed aan de voorwaarden voor Bed & Breakfast verhuur.

2.6.

Het college was dus bevoegd om een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 21 van de Hvw.

Is de overtreding aan [eiseres] toe te rekenen?

3.1.

[eiseres] heeft in beroep aangevoerd dat zij niet als overtreder kan worden aangemerkt, omdat zij de overtreding niet feitelijk heeft begaan en hiervoor als eigenaar ook niet verantwoordelijk kan worden gehouden omdat zij in voldoende mate aan haar zorgplicht heeft voldaan.

3.2.

Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling^[5]is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt. Van de eigenaar van een pand die dat verhuurt, mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand dient de eigenaar aannemelijk te maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand - in dit geval - voor verhuur aan toeristen werd gebruikt.

3.3.

De rechtbank stelt vast dat [eiseres] niet heeft aangegeven wat zij heeft gedaan om de overtreding te voorkomen. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling ligt het op de weg van [eiseres] als eigenaar en verhuurder van de woning om in zekere mate feitelijk toezicht te houden. De enkele verwijzing naar een clausule in het huurcontract is daarvoor onvoldoende.^[6][eiseres] heeft – meer algemeen - aangevoerd dat het in strijd met diverse grondrechten is om onaangekondigd de woning te betreden. De rechtbank volgt deze stelling niet, nu er tal van manieren van controle denkbaar zijn die een dergelijke schending van grondrechten niet opleveren. Zo kan een verhuurder bijvoorbeeld afspraken met de huurder maken over het betreden van de woning. Nu [eiseres] in het geheel geen afspraken heeft gemaakt over regelmatige controle, terwijl dit gelet op het feitelijk toezicht wel van haar verlangd kan worden, gaat dit betoog niet op. Nu bovendien in het rapport is geconstateerd dat de woning een hotelmatige inrichting had en dat er zes slaapplaatsen waren, is aannemelijk dat [eiseres] bij regelmatige controle had kunnen constateren dat [de persoon 1] niet aan de voorwaarden voor toeristische verhuur voldeed. [eiseres] heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat zij niet wist of had kunnen weten dat de woning in strijd met artikel 21 van de Hvw werd verhuurd aan toeristen. Het college heeft [eiseres] daarom terecht aangemerkt als overtreder.

Is er aanleiding om de boete te matigen?

4.1.

[eiseres] heeft aangevoerd dat de voorwaarden voor het exploiteren van een Bed & Breakfast en aanwezigheid van de hoofdbewoner dermate onduidelijk zijn, dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid aan haar kant.

4.2.

Het college maakt in haar regels gebruik van een gefixeerd boetestelsel. Dit betekent dat er per overtreding een boete wordt opgelegd waarvan de hoogte vast staat. De overtredingen met de daarbij behorende boetebedragen staan in het beleid. Bij de totstandkoming van de vaste boetebedragen heeft het college rekening gehouden met de proportionaliteit en evenredigheid van de boetes in verhouding tot de overtreding en de impact daarvan op de samenleving. Het college is bij het onttrekken van een woning aan de woningvoorraad in beginsel verplicht een bestuurlijke boete op te leggen van € 20.500,-.

4.3.

Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling^[7]kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46 van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn.

4.4.

De rechtbank volgt niet de stelling van [eiseres] dat de regels voor exploitatie van een Bed & Breakfast onduidelijk zijn. [de persoon 1] had moeten weten dat zij hoofdverblijf in de woning had moeten hebben. Evenmin volgt de rechtbank de stelling dat sprake is van een beperkte ernst van de overtreding. [de persoon 1] had haar hoofdverblijf niet in de woning, terwijl zij haar woning wel verhuurde aan toeristen. Zij gebruikte haar woning als hotel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen^[8]is het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, een ernstige overtreding. Gelet hierop heeft de boete als doel een afschrikwekkend effect te hebben en bestaat geen aanleiding om de boete te matigen vanwege het doel van de overtreden rechtsnorm.

Beroep op het gelijkheidsbeginsel

5.1.

Ten slotte doet [eiseres] een beroep op het gelijkheidsbeginsel. Zij wijst erop dat een eerste overtreding van een short stay-vergunning slechts wordt bestraft met een bestuurlijke waarschuwing, terwijl een eerste overtreding van de Bed & Breakfast-voorwaarden direct wordt bestraft met een bestuurlijke boete van € 20.500,-.

5.2.

De rechtbank volgt het standpunt van het college dat uit de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2019^[9]volgt dat het gebruik van een woning als Bed & Breakfast en het gebruik van een woning voor short stay geen vergelijkbare gevallen zijn. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank voldoende gemotiveerd dat short stay in het verleden alleen was toegestaan met vergunning en dat daardoor andere handhavingsinstrumenten beschikbaar zijn. Voor toeristische verhuur was alleen een melding verplicht. Daarnaast was het doel van short stay – voldoen aan de behoefte aan tijdelijke woonruimte voor buitenlandse werknemers – anders dan het doel van het regelen van toeristische verhuur en Bed & Breakfast. Bovendien is de situatie op de woningmarkt in Amsterdam inmiddels dusdanig nijpend dat meer ingrijpende maatregelen gerechtvaardigd zijn.

Conclusie

6. De aangevoerde gronden leiden niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. B.C. Langendoen en mr. J.W. Vriethoff, leden, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse‑Spoon, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

griffier

voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?

Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.

Als uw zaak spoedeisend is, kunt u de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter vragen om het treffen van een voorlopige voorziening.