Uitspraak
RECHTBANK AMSTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummers: AMS 19/3453 en AMS 19/3458
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaken tussen
[eiseres] , te Amsterdam, eiseres (hierna: [eiseres] )
(gemachtigde: mr. R.L. de Graaff),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Amsterdam,
verweerder (hierna: het college)
(gemachtigden: mr. N. Hamdach en mr. L. Elewoud).
Conclusie
De rechtbank stelt [eiseres] niet in het gelijk. De rechtbank oordeelt dat het college aan [eiseres] een bestuurlijke boete mocht opleggen van € 20.500,- omdat zij haar woning zonder vergunning aan toeristen verhuurde. Verder mocht het college bestuursdwang toepassen door de voordeur van de woning af te sluiten en het slot te vervangen en [eiseres] een last onder bestuursdwang opleggen waarin staat dat zij het gebruik van het pand [adres 1] als hotel moet staken en gestaakt moet houden. De rechtbank legt hieronder uit waar deze zaak over gaat en hoe zij tot haar oordeel is gekomen.
Overwegingen
Wat is de aanleiding voor deze rechtszaken?
1.1.
Naar aanleiding van een ‘melding woonfraude’ heeft het college een onderzoek ingesteld naar de woningen op het adres [adres 1] in Amsterdam. Uit het kadaster blijkt dat de [stichting] eigenaar van de woningen is. Op de begane grond bevindt zich een winkel. Er is een gezamenlijke voordeur voor de woningen op [huisnummers] . Op de eerste verdieping bevindt zich de woning op het [adres 1] De winkel en de woning op de eerste verdieping maken geen onderdeel uit van dit geding. Op de tweede en derde verdieping bevindt zich de woning op het [adres 1] (hierna: de woning). De verdiepingen zijn intern verbonden met een trap. [stichting] verhuurde deze woning van [datum 1] 2018 tot [datum 2] 2018 aan [eiseres] , die daar een Bed & Breakfast exploiteerde. [eiseres] staat in de Basisregistratie personen (Brp) ingeschreven op het [adres 1] .
1.2.
Op 25 juni 2018 hebben toezichthouders van het college samen met de brandweer Amsterdam-Amstelland (de brandweer) een bezoek gebracht aan de woning. De toezichthouders hebben van dit bezoek op 26 juni 2018 een rapport op ambtsbelofte opgemaakt (het rapport). Zij hebben in de woning drie logiesverblijven aangetroffen. De tweede verdieping bestaat uit een woonkamer met open keuken en een slaapkamer met twee bedbanken. De toezichthouders hebben daar een man uit Oezbekistan aangetroffen, die zich identificeerde als [de persoon] . Op de derde verdieping zijn twee slaapkamers aangetroffen. Eén met bad en toegang tot een eigen toilet en één met badkamer en toilet. In de kamer zonder eigen toilet staan een wasmachine en een droger. Deze kamers worden op Airbnb te huur aangeboden. De toezichthouders hebben in beide slaapkamers twee toeristen aangetroffen, uit Engeland en uit de Verenigde Staten. Na telefonisch contact is [eiseres] naar de woning gekomen. De brandweer heeft op 26 juni 2018 advies uitgebracht over de brandveiligheidsaspecten van het gebouw.
1.3.
Het college heeft op 25 juni 2018 (het primaire besluit 1) bestuursdwang toegepast door de voordeur van de woning af te sluiten en het slot te vervangen en [eiseres] een last onder bestuursdwang opgelegd waarin staat dat zij het gebruik van het pand [adres 1] als hotel moet staken en gestaakt moet houden. Met het besluit van 31 mei 2019 (het bestreden besluit I) heeft het college de last onder bestuursdwang over [adres 1] herroepen en de last over [huisnummers] gehandhaafd.
1.4.
Het college heeft met het besluit van 15 oktober 2018 (het primaire besluit II) [eiseres] ook een boete van € 20.500,- opgelegd, omdat zij de woning zonder vergunning aan de woonruimte voorraad heeft onttrokken. [eiseres] heeft hierdoor artikel 21 van de Huisvestingswet 2014 (Hvw) overtreden. Met het besluit van 27 mei 2019 (het bestreden besluit II) heeft het college de boete gehandhaafd. [eiseres] exploiteerde in de woning een Bed & Breakfast en voldeed volgens het college niet aan de voorwaarden voor vergunningvrije onttrekking, omdat zij onderdak verleende aan meer dan vier personen en zelf geen hoofdverblijf had in de woning.
1.5.
[eiseres] heeft tegen de bestreden besluiten I (AMS 19/3458) en II (19/3453) apart beroep ingesteld. Het college heeft verweerschriften ingediend. Vanwege de maatregelen rondom het coronavirus kon de zitting van 17 maart 2020 geen doorgang vinden. Partijen hebben de rechtbank na een schriftelijke ronde toestemming gegeven om zonder zitting op de beroepen te beslissen.
Beoordeling door de rechtbank in de zaak AMS 19/3453
Mag het college aan [eiseres] een boete opleggen?
Is er sprake van overtreding van artikel 21 van de Huisvestingswet?
2.
2.1.
Om tot een oordeel te komen kijkt de rechtbank naar de wet- en regelgeving en naar wat de hogerberoepsrechter oordeelt in soortgelijke zaken. Hieruit volgt dat het verboden is een woning aan de woningvoorraad te onttrekken, zonder daarvoor een ontrekkingsvergunning te hebben (artikel 21 van de Hvw). Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) [1] volgt uit de verhuur van de woning aan en het gebruik van de woning door toeristen dat deze niet beschikbaar is voor duurzame bewoning en dat deze om die reden aan de woonruimtevoorraad is onttrokken. Ook het eenmaal voor korte periode verhuren van een woning aan toeristen kan worden aangemerkt als woningonttrekking.
2.2.
Niet in geschil is dat [eiseres] de derde verdieping van de woning verhuurde aan vier toeristen. Op grond van artikel 21 van de Hvw was voor onttrekking aan de woonruimtevoorraad van de woning dus een vergunning vereist. Indien niet over een vergunning werd beschikt, zoals in het geval van [eiseres] , trad het college op grond van het vakantieverhuurbeleid onder bepaalde voorwaarden niet op tegen onttrekking van de woning aan de woonruimtevoorraad. Een van de voorwaarden is dat de verhuurder feitelijk en formeel hoofdverblijf heeft in de woning.
2.3.
Het geschil spitst zich in de eerste plaats toe op de vraag of [eiseres] hoofdverblijf had op de tweede verdieping van de woning. Volgens [eiseres] had zij hoofdverblijf in de woning. Zij overnachtte alleen de nacht voor de controle niet in de woning, maar bij haar partner. [de persoon] is een vriend van haar, die zonder daarvoor te betalen één nacht overnachtte in haar privégedeelte van de woning. Er is geen sprake van het geven van bedrijfsmatig nachtverblijf aan [de persoon] .
2.4.
De rechtbank volgt [eiseres] niet. Het college heeft zijn besluitvorming gebaseerd op het op ambtsbelofte opgemaakte rapport, waarvan een beeldverslag deel uit maakt. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling [2] mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt en ondertekend proces-verbaal, voor zover deze eigen waarnemingen van de opsteller van het proces-verbaal weergeven. Indien die bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er, gelet op de aard en inhoud van die betwisting, grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd.
2.5.
Uit het rapport en beeldverslag blijkt dat de toezichthouders geen persoonlijke spullen van [eiseres] hebben aangetroffen en dat de kamer de bij hen bekende hotelmatige indeling heeft. [eiseres] was niet aanwezig in de woning. In het rapport staat ook dat [de persoon] in het Engels heeft verklaard dat hij enkele dagen in de woning verbleef en dat dit door zijn manager was geregeld. Dat [de persoon] later schriftelijk heeft verklaard dat hij geen Engels spreekt of verstaat, zoals door [eiseres] wordt aangevoerd, vindt de rechtbank niet aannemelijk. Uit het op ambtsbelofte opgemaakte verslag blijkt dat hij in het Engels verklaard heeft. Als [de persoon] geen Engels sprak dan hadden de toezichthouders zo nodig gebruik kunnen maken van een telefonische tolk. Dat [eiseres] foto’s heeft overgelegd die zijn genomen nadat zij de sleutels van de woning had teruggekregen na de sluiting kan haar ook niet baten. Deze foto’s zeggen immers niets over de situatie op het moment van de overtreding. Daarnaast blijkt uit het rapport van bevindingen dat [eiseres] heeft verklaard dat haar spullen en kleding in een ander appartement zijn. De rechtbank volgt niet de stelling van [eiseres] dat zij nog aan het verhuizen is, omdat uit het huurcontract blijkt dat zij de woning al vanaf [datum 1] 2018 huurde. Het college heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat [eiseres] inconsistent heeft verklaard, zodat haar verklaringen niet geloofwaardig zijn. Zij heeft in de nadere gronden in bezwaar van 14 augustus 2018 verklaard dat zij slechts één nacht bij haar partner verbleef omdat zij ziek was. In de nadere gronden in bezwaar van 25 september 2018 heeft [eiseres] verklaard dat zij en haar partner met [de persoon] een drankje waren gaan drinken en dat [de persoon] in de woning overnachtte omdat hij aangeschoten was. Beide verklaringen komen niet alleen niet overeen met elkaar, maar ook niet met de verklaring van [de persoon] tegenover de toezichthouders in het rapport en evenmin met haar verklaringen tegenover de toezichthouders. Ook de latere verklaringen van vrienden en gasten kunnen niet afdoen aan de waarnemingen van de toezichthouders die op ambtsbelofte in het rapport staan vermeld.
2.6.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank geen aanknopingspunten voor twijfel aan het rapport op ambtseedbelofte. Het college heeft uit het rapport terecht opgemaakt dat [eiseres] geen hoofdverblijf heeft in de woning en daarom niet voldeed aan de voorwaarden voor Bed & Breakfast verhuur. De vraag of [de persoon] één of meerdere nachten in de woning verbleef, hoeft daarom niet te worden besproken in deze uitspraak. Het college was bevoegd om een boete op te leggen wegens overtreding van artikel 21 van de Hvw.
Is de overtreding aan [eiseres] toe te rekenen?
3.
3.1.
Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling [3] is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt.
3.2.
Niet in geschil is dat [eiseres] de kamers op de derde verdieping heeft verhuurd aan de toeristen en evenmin dat zij de ruimte op de tweede verdieping, al dan niet tegen betaling, in gebruik heeft gegeven aan [de persoon] . [eiseres] kan dan ook als feitelijk overtreder worden aangemerkt.
Is er aanleiding om de boete te matigen?
4.
4.1.
[eiseres] heeft aangevoerd dat de voorwaarden voor het exploiteren van een Bed & Breakfast dermate onduidelijk zijn, dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid aan haar kant. Daarnaast heeft zij een zeer minimaal inkomen, wat blijkt uit het feit dat zij in aanmerking komt voor een toevoeging met een eigen bijdrage in de laagste categorie. Verder heeft [de persoon] maar één nacht in de woning overnacht, zodat vanwege het incidentele karakter de boete volgens haar moet worden gematigd.
4.2.
Het college maakt in haar regels gebruik van een gefixeerd boetestelsel. Dit betekent dat er per overtreding een boete wordt opgelegd waarvan de hoogte vast staat. De overtredingen met de daarbij behorende boetebedragen staan in het beleid. Bij de totstandkoming van de vaste boetebedragen heeft het college rekening gehouden met de proportionaliteit en evenredigheid van de boetes in verhouding tot de overtreding en de impact daarvan op de samenleving. Het college is bij het onttrekken van een woning aan de woningvoorraad, in beginsel verplicht een bestuurlijke boete op te leggen van € 20.500,-.
4.3.
Op grond van artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) legt het bestuursorgaan indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld niettemin een lagere bestuurlijke boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling [4] kunnen een verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden, als bedoeld in artikel 5:46 van de Awb, die aanleiding geven om een boete te matigen. Het is aan de overtreder om aannemelijk te maken dat een of meer van deze omstandigheden aan de orde zijn.
4.4. Uit het dossier blijkt in ieder geval dat [eiseres] structureel haar huis heeft verhuurd aan toeristen en daar geld mee heeft verdiend. Dat [eiseres] stelt dat zij in aanmerking komt voor een toevoeging geeft geen informatie over haar huidige financiële situatie. Bij een toevoeging wordt er gekeken naar de inkomens- en vermogensgegevens van twee jaar geleden. De rechtbank volgt niet de stelling dat de regels voor exploitatie van een Bed & Breakfast onduidelijk zijn. [eiseres] had moeten weten dat zij hoofdverblijf in de woning had moeten hebben. Evenmin volgt de rechtbank de stelling dat sprake is van een beperkte ernst van de overtreding. [eiseres] had haar hoofdverblijf niet in de woning, terwijl zij haar woning wel verhuurde aan toeristen. Zij gebruikte haar woning als hotel. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen [5] is het onttrekken van woonruimte, gelet op de schaarse woningvoorraad en de grote druk op de woningmarkt, al op zichzelf genomen een ernstige overtreding. Gelet hierop heeft de boete als doel een afschrikwekkend effect te hebben en bestaat geen aanleiding om de boete te matigen vanwege het doel van de overtreden rechtsnorm.
Beoordeling door de rechtbank in de zaak AMS 19/3458
Mocht het college bestuursdwang toepassen?
5.1.
Het college heeft op 25 juni 2018 bestuursdwang toegepast door de voordeur van de woning af te sluiten en het slot te vervangen en [eiseres] een last onder bestuursdwang opgelegd waarin staat dat zij het gebruik van het pand [adres 1] als hotel moet staken en gestaakt moet houden. Het college heeft haar besluit gebaseerd op het advies van de brandweer om de situatie zo spoedig mogelijk te beëindigen vanwege een brand- en vluchtonveilige situatie. Daarnaast is het besluit gebaseerd op het feit dat [eiseres] niet in het bezit is van een omgevingsvergunning brandveilig gebruik terwijl er wel een vergunningsplicht bestaat, het handelen in strijd is met de brandveiligheidseisen in het Bouwbesluit en de artikelen 1a en 1b van de Woningwet en er sprake is van strijdigheid met het bestemmingsplan omdat hotels niet zijn toegestaan op het adres [adres 1] .
5.2.
Voor de overtredingen van artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) (en daarmee artikel 2.2. van het Besluit omgevingsrecht en artikel 4.1 van de Bouwverordening van het college Amsterdam (het niet in bezit zijn van een omgevingsvergunning brandveilig gebruik) is van belang of in de woning verblijf aan meer dan vier personen werd aangeboden. Er geldt namelijk een vergunningplicht indien er bedrijfsmatig nachtverblijf wordt verschaft aan meer dan vier personen. De vergunningplicht geldt ook indien er toeristen zijn en meer dan vier slaapplaatsen. In het Bouwbesluit zijn de vereisten neergelegd waaraan een gebouw in verband met de brandveiligheid moet voldoen. Deze vereisten zijn afhankelijk van de gebruiksfunctie van het gebouw. Een logiesfunctie is een gebruiksfunctie voor het bieden van recreatief verblijf of tijdelijk onderdak aan personen. Een vergunning is noodzakelijk voor de situaties die gevaar kunnen opleveren door een verhoogde kans op brand, dan wel een verhoogde kans op de negatieve gevolgen van eenmaal uitgebroken brand.
5.3.
In het rapport op ambtsbelofte staat dat de toezichthouders op het [adres 1] drie logiesverblijven hebben aangetroffen, verdeeld over twee verdiepingen, met in totaal zes slaapplaatsen en vijf personen. Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 2.6 heeft geoordeeld, volgt uit het rapport dat [eiseres] geen hoofdverblijf had in de woning. [eiseres] heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij de tweede verdieping alleen voor privédoeleinden gebruikte. Anders dan [eiseres] stelt, heeft het college de woning dan ook terecht aangemerkt als logiesgebouw [6] omdat het over drie logiesverbijven en zes slaapplaatsen beschikte.
5.4.
Het college heeft daarom ook terecht vastgesteld dat het gebruik in strijd was met artikel 7.1 van het bestemmingsplan Postcodegebied 1012 [7] , dat [eiseres] niet beschikte over de benodigde omgevingsvergunning brandveilig gebruik [8] en dat zij diverse artikelen van het Bouwbesluit en artikel 1a [9] en 1b [10] van de Woningwet heeft overtreden. De brandweer heeft in het advies van 26 juni 2018 geconstateerd dat sprake is van een brand- en vluchtonveilige situatie in het pand. [eiseres] heeft het advies van de brandweer niet bestreden. Zoals de rechtbank in rechtsoverweging 3.2 heeft geoordeeld kunnen de overtredingen aan [eiseres] als feitelijk overtreder worden toegerekend.
5.5.
Het college is in beginsel verplicht om handhavend op te treden in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het college weigeren dit te doen. Van een bijzondere omstandigheid kan sprake zijn indien concreet zicht op legalisatie bestaat of indien handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden in die concrete situatie moet worden afgezien. [11]
5.6.
Niet gebleken is van bijzondere omstandigheden. Het college was daarom bevoegd om handhavend op te treden. Omdat sprake was van een brandonveilige situatie mocht het college ook spoedeisende bestuursdwang toepassen.
In beide zaken
Conclusie
6. De beroepen zijn ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling of vergoeding van het griffierecht bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.Z. Achouak el Idrissi, voorzitter, en mr. B.C. Langendoen en mr. J.W. Vriethoff, leden, in aanwezigheid van mr. E.H. Kalse‑Spoon, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Wat kunt u doen als u het niet eens bent met deze uitspraak?
Tegen deze uitspraak kunt u binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.
Als uw zaak spoedeisend is, kunt u de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter vragen om het treffen van een voorlopige voorziening.