ECLI:NL:RBAMS:2026:6867

Uitspraak

RECHTBANK AMSTERDAM

Bestuursrecht

Zaaknummer: AWB 24/5390

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiseres]., te [vestigingsplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. P. le Heux),

de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister

(gemachtigde: mr. J. Boogaard).

Samenvatting

In deze zaak gaat het om het opleggen van een boete van € 26.000, - aan eiseres. Eiseres heeft in Amsterdam drie winkels waar sappen, koffie en versnaperingen worden verkocht. De winkels worden bevoorraad vanuit een magazijn gelegen aan de [adres]. De minister heeft aan eiseres een boete opgelegd, omdat op die locatie in de periode van 1 maart 2021 tot en met 31 augustus 2021 één vreemdeling en zes arbeidskrachten van wie de identiteit niet bekend is werkzaamheden hebben verricht voor eiseres, waaronder het snijden en persen van groente en fruit. Dit is in strijd met de Wav^[1]. Deze arbeidskrachten waren ingeleend via [bedrijf 1] (hierna: [bedrijf 1]). Eiseres is het niet eens met de boete. Zij vindt dat zij niet als werkgever van deze arbeidskrachten kan worden aangemerkt. Omdat zij een extern schoonmaakbedrijf had ingehuurd, verkeerde eiseres in de veronderstelling dat zij slechts een dienst afnam. Daarnaast is eiseres om verschillende redenen van mening dat de opgelegde boete te hoog is en daarom lager moet worden vastgesteld. De rechtbank geeft eiseres gedeeltelijk gelijk. Volgens de rechtbank wordt eiseres door de opgelegde boete, gelet op haar financiële situatie, onevenredig hard getroffen. Daarom besluit de rechtbank de boete met 50% te verlagen naar € 13.000, -. Vanwege overschrijding van de redelijke termijn waarbinnen het geschil diende te worden beslecht, wordt dit boetebedrag tot slot verlaagd met 5%, waardoor de boete uitkomt op € 12.350, -.

Procesverloop

Met het besluit van 20 november 2023 (hierna: het primaire besluit) heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 26.000, - wegens een overtreding van artikel 2, eerste lid van de Wav en zes overtredingen van artikel 15a van de Wav. Ook heeft de minister besloten de inspectiegegevens openbaar te maken. Hiertegen heeft eiseres bezwaar gemaakt.

Met het besluit van 12 augustus 2024 (hierna: het bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft hierop gereageerd met een verweerschrift.

De rechtbank heeft het beroep op 21 januari 2026 op zitting behandeld. Eiseres is vertegenwoordigd door [naam 1]^[2]en bijgestaan door haar gemachtigde. De minister is vertegenwoordigd door zijn gemachtigde.

Overwegingen

Juridisch kader

1. Het wettelijk kader en het beleidskader zijn opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Achtergrond

2. Op 23 september 2021 heeft de Nederlandse Arbeidsinspectie bij een aantal opdrachtgevers van [bedrijf 1] een werkplekcontrole gehouden. Eiseres is in het kader van dit onderzoek op 19 en 25 oktober 2021 bezocht voor administratief onderzoek. Dit onderzoek was gericht op de naleving van de Waadi^[3]in de periode 1 maart 2021 tot en met 31 augustus 2021. Uit het onderzoek bleek dat bij eiseres in de periode 1 maart 2021 tot en met 31 augustus 2021 ten minste zeven ingeleende arbeidskrachten arbeid hebben verricht, bestaande uit schoonmaak- en afwaswerkzaamheden en het snijden en persen van groenten en fruit. Dat gaf aanleiding tot nader onderzoek naar de naleving van de Wav.

2.1.

Uit het onderzoek kwam naar voren dat één van de arbeidskrachten, [de vreemdeling] (hierna: de vreemdeling) met de Libische nationaliteit, vreemdeling in de zin van de Vw^[4]was en geen rechtmatig verblijf in Nederland had. Eiseres, noch [bedrijf 1], noch één van de andere inleners was in het bezit van de vereiste tewerkstellingsvergunning. Ook had de vreemdeling geen gecombineerde vergunning voor verblijf en arbeid. Van de overige zes betrokken arbeidskrachten zijn de achternamen en de verdere identiteit in het onderzoek onbekend gebleven. Eiseres heeft vervolgens niet aan de mondelinge en schriftelijke vordering van 28 oktober 2022 voldaan om uiterlijk 31 oktober 2022 de identiteit van de zes onbekend gebleven arbeidskrachten vast te stellen aan de hand van een document, zoals bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1 tot en met 3 van de WID^[5].

2.2.

Op 8 maart 2023 hebben de inspecteurs de heer [naam 1] gehoord en hun bevindingen vastgelegd in een boeterapport. Dit rapport is aan eiseres toegezonden op 25 april 2023. Met de kennisgeving van 17 oktober 2023 is eiseres op de hoogte gesteld van het voornemen haar een boete van € 28.000, - op te leggen, waarvan € 4.000, - voor het overtreden van artikel 2, eerste lid van de Wav en € 24.000, - voor het overtreden van artikel 15a van de Wav. Tot slot is het voornemen geuit om de inspectiegegevens openbaar te maken. Eiseres heeft op het voornemen gereageerd met een zienswijze.

Besluitvorming

3. Met het primaire besluit – en gehandhaafd na bezwaar met het bestreden besluit – heeft de minister vervolgens het boetebedrag vastgesteld op € 26.000,-, waarvan € 2.000, - voor het overtreden van artikel 2, eerste lid van de Wav en € 24.000, - voor het overtreden van artikel 15a van de Wav. Tot slot is besloten de inspectiegegevens openbaar te maken.

Is er sprake van arbeid en werkgeverschap in de zin van de Wav?

4. Eiseres heeft zich allereerst op het standpunt gesteld dat zij niet kan worden

aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav. Eiseres is daarom van mening dat de overtredingen met betrekking tot de vreemdeling en de zes arbeidskrachten onterecht is vastgesteld. Doordat zij een extern schoonmaakbedrijf inhuurde, is eiseres altijd in de veronderstelling geweest dat een dienst werd afgenomen. De werkzaamheden vonden enkel in het magazijn plaats, waar in het geheel geen omzet wordt gemaakt en geen klanten komen. Daarnaast ging het om schoonmaakwerkzaamheden, wat geen kerntaken van de onderneming betreffen. Er zijn twee schoonmakers die ook wel eens flesjes met sap hebben gevuld. Ook blijkt volgens eiseres uit het boeterapport dat [bedrijf 1] de schoonmakers instrueerde en aanstuurde en niet eiseres. Schoonmakers werden binnengelaten, maar eiseres bemoeide zich verder niet met hoe zij te werk gingen.

4.1.

De minister heeft aangevoerd dat eiseres terecht is aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav. Volgens de minister staat onbetwist vast dat de vreemdeling en de zes arbeidskrachten werkzaamheden ten behoeve van eiseres hebben verricht. De arbeid bestond uit schoonmaak- en afwaswerkzaamheden en/of het snijden en persen van groenten en fruit en/of het vullen van flesjes met (sap van) groenten en fruit. Dat de werkzaamheden plaatsvonden in het magazijn en dat de vreemdeling en de arbeidskrachten geen contact hadden met klanten, maakt niet dat eiseres slechts afnemer van een dienst was. Het gaat immers nog altijd om werkzaamheden waarop eiseres invloed kon uitoefenen.

4.2.

De rechtbank overweegt als volgt. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de Wav uitgaat van een ruime invulling van de begrippen ‘arbeid’ en ‘werkgever’. Diegene die een vreemdeling feitelijk arbeid laat verrichten, is vergunningplichtig werkgever en deze werkgever is altijd verantwoordelijk voor en aanspreekbaar op het al dan niet aanwezig zijn van de benodigde tewerkstellingsvergunning.^[6]Of sprake is van een arbeidsovereenkomst of gezagsverhouding is daarbij niet relevant. Het feit dat in opdracht of ten dienste van een werkgever arbeid wordt verricht, is voor het feitelijk werkgeverschap al voldoende.^[7]Instemming met, respectievelijk wetenschap van, arbeid is voor de kwalificatie als werkgever in de zin van de Wav niet vereist. Het begrip ‘arbeid te laten verrichten’ impliceert ook geen actieve rol. Het enkel mogelijk maken van het verrichten van arbeid en het niet verhinderen daarvan wordt ook opgevat als het laten verrichten van arbeid.^[8]De aard, omvang en duur van de werkzaamheden doen niet ter zake. Helpen is dus ook arbeid in de zin van de Wav. Het is ook niet vereist dat de werkzaamheden een zekere tijd hebben voortgeduurd.

4.2.1.

Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 21 september 2011^[9], biedt de geschiedenis van de totstandkoming van de betreffende wettelijke bepalingen van de Wav geen grond voor het standpunt dat in het zakelijke verkeer iedere afnemer van een willekeurig product of een willekeurige dienst, ongeacht relevante feitelijke of juridische aanknopingspunten, als werkgever in de zin van de Wav moet worden aangemerkt, indien blijkt dat er bij de betreffende producent of leverancier vreemdelingen werkzaam zijn geweest. Als algemeen uitgangspunt heeft dan ook te gelden dat in het zakelijke verkeer de afnemer van een product of dienst niet zonder meer als werkgever, in de zin van de Wav, kan worden aangemerkt.

4.2.2.

Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2013^[10]volgt dat dat anders kan zijn indien aanwijzingen bestaan dat tussen een opdrachtgever en een dienstverlener een zodanige relatie bestaat dat de opdrachtgever niet meer slechts als afnemer van die dienst kan worden aangemerkt. Het is aan de minister om te motiveren dat, gegeven het samenstel van feiten en omstandigheden, de afnemer als werkgever in de zin van de Wav moet worden aangemerkt. Zo heeft de minister in het geval waarop de uitspraak van 23 oktober 2013 betrekking heeft, toegelicht dat tussen de opdrachtgever en de dienstverlener een zeker samenwerkingsverband was ontstaan, tot uiting komend in een zekere regelmaat waarmee de dienst werd afgenomen en de feitelijke bemoeienis van de opdrachtgever met de wijze van uitvoering van die dienst. Meer in het algemeen geldt dat naar mate de betrokkenheid van de opdrachtgever bij de uitvoering van de dienst groter wordt zich eerder de situatie zal voordoen dat de opdrachtgever niet langer als slechts afnemer van de dienst kan worden aangemerkt. Daarbij kan onder meer gedacht worden aan de frequentie van de dienstverlening, de feitelijke bemoeienis met de uitvoering van de werkzaamheden en het direct zicht op de werkzaamheden doordat deze bij de opdrachtgever worden uitgevoerd. Indien dergelijke omstandigheden zich in overwegende mate voordoen kan de opdrachtgever invloed uitoefenen op de uitvoering van de werkzaamheden ter voorkoming van overtreding van de Wav en kan dit ook redelijkerwijs van hem worden verlangd.

4.3.

De rechtbank is van oordeel dat de minister in het bestreden besluit en in het verweerschrift, onder verwijzing naar het boeterapport, inzichtelijk heeft gemotiveerd dat sprake was van arbeid in de zin van de Wav en dat eiseres als werkgever in de zin van de Wav en dus niet slechts als afnemer van een dienst kan worden aangemerkt. De stelling van eiseres dat het de arbeidskrachten slechts schoonmaakwerkzaamheden verrichten wat geen kerntaken van de onderneming betreffen, kan haar niet baten. Ook schoonmaken valt onder werkzaamheden ten behoeve van eiseres. Daar komt bij dat, zoals de minister terecht heeft opgemerkt, de stelling van eiseres niet strookt met verklaringen in het boeterapport. Zo heeft productiemanager de heer [naam 2] op 17 februari 2022 op de vraag van de inspecteurs welke werkzaamheden de ingeleende werknemers uitvoerden, geantwoord:
"Persen van groenten en fruit, en in eerste instantie ook veel schoonmaken. (...) Uiteindelijk de uren die ze hier werkten waren ze niet alleen maar aan het schoonmaken, maar ook onderdeel van het productieproces. U vraagt mij of dit dezelfde werkzaamheden zijn als de werknemers die vast in het productieproces draaien, dat kunt u inderdaad wel zo stellen."^[11]De heer [naam 1] verklaarde op 8 maart 2023: "
Alle personen van [bedrijf 1] deden de volgende werkzaamheden: groenten snijden, schoonmaken en flesjes vullen. [de vreemdeling] deed alleen maar afwassen.”^[12]Uit deze verklaringen, maar ook uit het ter verhandelde ter zitting, blijkt bovendien dat het met betrekking tot de andere werkzaamheden (het afwassen en vullen van de flesjes) het niet om enkel twee medewerkers ging, zoals eiseres heeft gesteld. De omstandigheid dat de werkzaamheden in het magazijn hebben plaatsgevonden, leidt niet tot een ander oordeel. Het magazijn betreft immers een locatie van eiseres waar bedrijfsactiviteiten worden verricht en waar zij als werkgever optreedt.

4.4.

Ook de stelling dat [bedrijf 1] de schoonmakers instrueerde en aanstuurde en niet eiseres, kan niet slagen. Uit de verklaringen in het boeterapport blijkt immers dat eiseres feitelijke bemoeienis had met en leidinggaf aan de uitvoering van de werkzaamheden. Zo heeft de heer [naam 2] verklaard dat de vreemdeling en de arbeidskrachten zich bij aanvang van hun dienst bij hem meldden of bij degene die verantwoordelijk was die dag.^[13]Uit de verklaringen blijkt verder dat eiseres direct zicht op de werkzaamheden had. De heer [naam 2] verklaarde verder: "
Het werk was in de productieruimte en [naam 3]' (eigenaar van [bedrijf 1])
sprak ik daarbuiten, hij stuurde de werknemers niet aan op de vloer. Met [naam 3] regelde ik de planning, hoeveel mensen en wie er moesten komen."^[14]De heer [naam 4], wettelijk vertegenwoordiger van [bedrijf 1], verklaarde op 9 september 2022 dat hij 'orders geeft' aan werknemers en dat zij urenbriefjes mee krijgen die door het inlenende bedrijf worden ingevuld.^[15]Ook verklaarde hij: "
Ze meldden zich bij mij of bij degene die verantwoordelijk was die dag. En ook niet altijd, want op een gegeven moment wisten ze hier wel de weg. Het was niet verplicht dat ze zich moesten melden.''^[16]

4.5.

De rechtbank komt tot de conclusie dat de minister de werkzaamheden die de vreemdeling en de arbeidskrachten hebben verricht terecht als werkzaamheden in de zin van de Wav heeft aangemerkt. Verder heeft de minister eiseres, gezien de frequentie van de dienstverlening, de feitelijke bemoeienis en de locatie van de werkzaamheden, terecht aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav en niet alleen als afnemer van een dienst. De beroepsgrond faalt.

Had de minister uit moeten gaan van verminderde verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van artikel 15a, van de Wav?

5. Eiseres heeft aangevoerd dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom bij de overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav sprake zou zijn van verminderde verwijtbaarheid, terwijl bij de overtredingen van artikel 15a van de Wav wordt uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Volgens eiseres is zij slachtoffer geworden van het handelen door [bedrijf 1], die meerdere bedrijven zou hebben opgelicht. Eiseres stelt dat zij zich na de controle in september 2021 heeft ingespannen om aan de vordering te voldoen en haar bedrijfsprocessen direct heeft aangepast en instructies heeft gegeven aan medewerkers. Daarbij voert zij aan dat het voor haar feitelijk onmogelijk was om aan de vordering te voldoen, omdat de werknemers van [bedrijf 1] en de eigenaar van dat bedrijf na een eerste contactmoment onvindbaar waren. Dat de vordering pas ongeveer een jaar later is opgelegd, heeft volgens eiseres de mogelijkheden om alsnog aan de vordering binnen 48 uur te voldoen onmogelijk gemaakt.

5.1

Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2022^[17]volgt, is bij opzettelijk overtreden van artikel 2 of Pro 15a van de Wav 100% van het boetenormbedrag het uitgangspunt en 75% van het boetenormbedrag indien sprake is van grove schuld bij de overtreder. Is er geen sprake van opzet of grove schuld, dan is 50% van het boetenormbedrag een passend uitgangspunt en bij verminderde verwijtbaarheid is dat 25% van het boetenormbedrag.

5.1.1

Bij overtreding van de Wav mag in beginsel worden uitgegaan van normale verwijtbaarheid. Dat de Wav als zodanig bekend wordt verondersteld en dat deze is overtreden, brengt nog niet met zich dat de werkgever in kwestie de overtreding opzettelijk heeft begaan of daaraan grove schuld heeft. Afwijking naar beneden van genoemde 50% van het boetenormbedrag is aangewezen als sprake is van verminderde verwijtbaarheid bij de werkgever. Onder verminderde verwijtbaarheid worden verstaan situaties waarin het de werkgever niet volledig valt aan te rekenen dat hij de Wav heeft overtreden.

5.1.2.

Afwijking naar boven van het percentage van 50% is gerechtvaardigd bij opzet of grove schuld bij de werkgever. Grove schuld is aan de orde wanneer de mate van verwijtbaarheid hoger ligt dan de normale verwijtbaarheid, maar er geen sprake is van opzet. Bijvoorbeeld in het geval van een ernstige, aan opzet grenzende, mate van verwijtbaarheid. Het gaat dan om ernstige nalatigheid, ernstige onzorgvuldigheid of ernstige onachtzaamheid met als gevolg dat de Wav niet of niet behoorlijk is nageleefd. Van grove schuld kan ook sprake zijn wanneer er omstandigheden zijn die elk op zich normale verwijtbaarheid opleveren, maar in onderlinge samenhang bezien wel leiden tot grove schuld. Het is aan de minister om aan te tonen dat de werkgever met opzet of grove schuld heeft gehandeld.

5.2.

De rechtbank stelt voorop dat in het primaire besluit de mate van verwijtbaarheid voor alle overtredingen met 25% naar beneden is bijgesteld vanwege het lange tijdsverloop tussen de onderzoeksperiode en het verhoor door de inspecteurs. De minister is daarmee (in plaats van normale verwijtbaarheid) gekomen tot
verminderende verwijtbaarheidvoor de overtreding van
artikel 2, eerste lid van de Wav. Voor de overtredingen van
artikel 15a van de Wavis de minister (in plaats van grove schuld) gekomen tot
normale verwijtbaarheid.

5.2.1.

In het bestreden besluit heeft de minister echter geconcludeerd dat ten aanzien van de overtreding van
artikel 2, eerste lid, van de Wavsprake is van
grove schuld, omdat eiseres ernstig onzorgvuldig en nalatig heeft gehandeld en dus niet – zoals eiseres in beroep heeft gesteld – verminderde verwijtbaarheid. Ten aanzien van de overtredingen van artikel
15a van de Wavis de minister tot de conclusie gekomen dat geen sprake is van grove schuld, maar van
normale verwijtbaarheid. Anders dan in het primaire besluit stelt de minister zich op het standpunt dat het tijdsverloop tussen de onderzoeksperiode en het verhoor door de inspecteurs geen invloed heeft op de mate van verwijtbaarheid en de ernst van de overtredingen. Vanwege het verbod op reformatio heeft de minister de eerder toegepaste matiging van de boete voor overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav wel gehandhaafd. Dit is op de zitting met partijen besproken.

5.3.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister verder inzichtelijk gemotiveerd hoe zij tot de conclusie is gekomen dat in dit geval sprake is van normale verwijtbaarheid ten aanzien van de overtreding van artikel 15a van de Wav. Elke werkgever dient, voordat hij een arbeidskracht werkzaamheden laat verrichten, de identiteit van deze arbeidskracht vast te stellen en in het bezit te zijn van hun identiteitsdocumenten. Eiseres heeft dat niet gedaan en was niet in het bezit van hun identiteitsdocumenten. De minister heeft in het bestreden besluit terecht opgemerkt dat, als zij de persoonsgegevens van haar arbeidskrachten wel in haar administratie had geregistreerd en in het bezit was van een afschrift van hun identiteitsbewijs, zij tijdig aan de vordering op grond van artikel 15a van de Wav had kunnen voldoen. Dat dit niet is gebeurd, komt voor rekening van eiseres. Ter zitting heeft eiseres nader toegelicht dat zij niet bekend was met de toepasselijke regelgeving en deze niet bewust heeft overtreden. Deze regelgeving kan voor een jong bedrijf complex zijn, aldus eiseres. De rechtbank stelt vast dat de minister in het bestreden besluit is uitgegaan van normale verwijtbaarheid en dat eiseres dus niet wordt verweten dat zij de regelgeving opzettelijk heeft overtreden dan wel dat sprake is van grove schuld aan de kant van eiseres. Dat de regelgeving complex kan zijn en eiseres een jong bedrijf is, ontslaat haar niet van haar verantwoordelijkheid om zich op de hoogte te stellen van de op haar rustende verplichtingen. Net als de minister ziet de rechtbank daarom geen aanleiding om hier aan te nemen dat sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dat eiseres zich heeft ingespannen om de gevraagde identiteitsdocumenten alsnog te verkrijgen, maakt niet dat het haar verminderd te verwijten valt dat zij niet aan de vordering kon voldoen. De minister heeft ten aanzien hiervan verder terecht opgemerkt dat het onduidelijk is gebleven hoe vaak en op welke manier geprobeerd is om de identiteitsdocumenten te achterhalen. De beroepsgrond faalt.

Moet de boete gematigd worden vanwege marginale incidentele arbeid?

6. Eiseres heeft zich op het standpunt gesteld dat de boete gematigd dient te worden, omdat de meeste personen ten aanzien van wie een boete is opgelegd slechts enkele keren voor haar hebben gewerkt.

6.1.

De rechtbank overweegt dat deze matigingsgrond voor artikel 2, eerste lid van de Wav staat opgenomen in Bijlage II van de Beleidsregel 2020. Volgens deze Beleidsregel is sprake van marginale, incidentele arbeid als de arbeid van geringe omvang of duur is, onbetaald is en eenmalig heeft plaatsgevonden. Voor artikel 15a zijn geen matigingsgronden opgenomen in de Beleidsregel 2020, maar de omstandigheden van het geval moeten wel worden meegewogen in het kader van de evenredigheidstoets die is opgenomen in artikel 5:46, tweede lid van de Awb^[18].

6.2.

Naar het oordeel van de rechtbank is geen sprake van een overtreding van incidentele aard of geringe omvang. De minister heeft er namelijk op gewezen dat uit de stukken blijkt dat de vreemdeling in de maanden april, mei en juni 2021 meerdere dagen per week arbeid heeft verricht voor eiseres, en de overige arbeidskrachten ten minste één dag werkzaamheden voor eiseres hebben verricht. Het aantal gewerkte uren per maand varieerde van 243 tot 485 uur. Verder volgt uit de facturen dat de arbeidskrachten voor hun werkzaamheden zijn betaald. Gelet hierop is voor toepassing van deze matigingsgrond geen aanleiding. De beroepsgrond faalt.

Moet de boete gematigd worden vanwege cumulatie?

7. Eiseres heeft verder naar voren gebracht dat het disproportioneel is om zes boetes op te leggen voor de overtredingen van artikel 15a van de Wav, omdat het om één enkele en dezelfde fout gaat.

7.1.

De rechtbank overweegt dat de cumulatie van boetes voor een overtreding van artikel 15a van de Wav rechtstreeks volgt uit de cumulatiebepaling in artikel 19a, tweede lid, van de Wav. In dit geval heeft eiseres zes op zichzelf staande overtredingen begaan, die elk afzonderlijk beboetbaar zijn. De hoogte van de boete moet echter wel worden afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd.^[19]In de zaak die leidde tot de uitspraak van de Afdeling van 23 maart 2022^[20]zag de Afdeling in de cumulatie van de aan betrokkene opgelegde boetes aanleiding om te matigen. In de zaak van eiseres is echter sprake van een ander feitencomplex. Hoewel het in de genoemde uitspraak ook ging om overtredingen van artikel 15a van de Wav, stond vast dat de werkgever daadwerkelijk de identiteitscontrole uitvoerde voordat de arbeidskrachten werk verrichtten, alleen had nagelaten de gegevens te registreren. Ook is in die zaak meegewogen dat de werkgever tijdig andere adequate maatregelen had doorgevoerd om de werkprocessen te verbeteren. In deze zaak heeft eiseres de identiteit van de arbeidskrachten niet gecontroleerd voorafgaand aan het verrichten van werkzaamheden, maar deze controle overgelaten aan de uitlener. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding om de boetes te matigen. De beroepsgrond faalt.

Moet de boete gematigd worden vanwege de financiële situatie van eiseres?

8. Eiseres heeft aangevoerd dat zij de gevolgen van de opgelegde boete, gelet op haar financiële situatie niet kan dragen. De boetes bedreigen het voortbestaan van de onderneming. De stelling van de minister dat de financiële situatie zo erg is dat dat een reden is de boete niet te matigen, vindt eiseres onbegrijpelijk.

8.1.

De minister heeft zich op het standpunt gesteld dat eiseres niet onevenredig hard wordt getroffen door de boete. Aangezien uit de overlegde stukken blijkt dat de aangeleverde jaren en naar verwachting 2024 sluiten met een negatief resultaat komt de minister tot de conclusie dat de financiële situatie, ook zonder de aan eiseres opgelegde boete, zodanig is dat in principe een faillissement onafwendbaar lijkt.

8.2.

De rechtbank is van oordeel dat eiseres door de opgelegde boete van € 26.000, - onevenredig wordt getroffen, gelet op de overgelegde financiële gegevens en de niet betwiste schrijnende financiële situatie. Op de zitting heeft de heer [naam 1] toegelicht – hetgeen ook uit de stukken blijkt – dat het momenteel nog steeds slecht gaat met eiseres, maar dat eiseres langzaam richting het break-evenpunt beweegt. De rechtbank volgt de minister daarom niet in zijn standpunt dat de financiële situatie van eiseres van dien aard is dat een faillissement ook zonder (matiging van) de boeteoplegging onafwendbaar was. Eiseres weet zich ondanks haar moeilijke financiële situatie nog steeds staande te houden, al dan niet met financiële injecties van haar bestuurders.

8.3.

Omdat de rechtbank de boete onevenredig acht, zal het beroep gegrond worden verklaard en het bestreden besluit worden vernietigd op grond van het in artikel 3:4, tweede lid, van de Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel. Gelet op het bepaalde in artikel 8:72a van de Awb zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien. De rechtbank concludeert dat er aanleiding bestaat om het totale opgelegde boetebedrag met 50% te matigen gelet op de financiële draagkracht van eiseres. Dit betekent dat de rechtbank de boete vaststelt op

€ 13.000, -. De rechtbank is van oordeel dat deze boete evenredig is en tegelijkertijd voldoende afschrikwekkend is in het kader van de noodzaak tot naleving van de Wav.

Redelijke termijn

9. Eiseres heeft verder aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden.

9.1.

Zoals de Afdeling heeft overwogen is de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM^[21]overschreden indien de duur van de totale procedure onredelijk lang is. Voorts heeft voor de beslechting van het geschil in eerste aanleg als uitgangspunt te gelden dat deze niet binnen een redelijke termijn geschiedt indien de rechtbank niet binnen twee jaar nadat die termijn is aangevangen uitspraak doet, terwijl deze termijn aanvangt op het moment dat vanwege het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete persoon een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. In de gevallen waarin de redelijke termijn met niet meer dan zes maanden is overschreden, wordt de boete verminderd met 5% met een maximum van € 2.500,00. In geval van een overschrijding van meer dan zes maanden ligt een vermindering met 10% met een maximum van € 2.500,00 in de rede.^[22]

9.2.

In het onderhavige geval dateert de boetekennisgeving van 17 oktober 2023. Eiseres heeft in de bezwaarprocedure zes weken uitstel gekregen voor het indienen van de gronden.

De redelijke termijn moet daarom met zes weken worden verlengd en is dus geëindigd op 28 november 2025. Deze uitspraak dateert van 6 mei 2026, waardoor er sprake is van een termijnoverschrijding van minder dan 6 maanden. De rechtbank ziet dan ook aanleiding om de boete met 5% te matigen. De minister verzet zich hier overigens ook niet tegen. Omdat de rechtbank de boete heeft vastgesteld op € 13.000,- betekent dit een matiging van het boetebedrag met € 650,-.

9.3.

De rechtbank concludeert dat de totale hoogte van de boete moet worden vastgesteld op € 12.350, -.

Rectificatie openbaarmaking

10. Allerlaatst voert eiseres aan dat de openbaarmaking van de inspectiegegevens dient te worden gerectificeerd.

10.1.

De rechtbank overweegt dat de minister op grond van artikel 19g, eerste lid, van de Wav bij de oplegging van een bestuurlijke boete verplicht is tot openbaarmaking van de inspectiegegevens. Omdat dit een dwingendrechtelijke bepaling uit een wet in formele zin betreft, kan deze bepaling zelf niet worden getoetst aan het evenredigheidsbeginsel.^[23]De rechtbank mag echter wel toetsen of er in het onderhavige geval aanleiding bestaat deze wetsbepaling buiten toepassing te laten, omdat toepassing van deze bepaling in dit concrete geval in strijd zou komen met het evenredigheidsbeginsel. De rechtbank is van oordeel dat daar in deze zaak geen aanleiding toe bestaat. De openbaarmaking van de inspectiegegevens dient ertoe om naleving van de Wav te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht door de Arbeidsinspectie op grond van de Wav. Er is daarom vanuit het oogpunt van transparantie uitdrukkelijk voor gekozen om geen individuele belangenafweging te verrichten en de inspectiegegevens steeds openbaar te maken. De rechtbank ziet geen aanleiding waarom dat in dit geval onevenredig zou uitpakken. Eiseres heeft dit in beroep ook niet geconcretiseerd dan wel onderbouwd.

Conclusie en gevolgen

11. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt het bestreden besluit van 12 augustus 2024 en herroept het primaire besluit van 20 november 2023, beide voor wat betreft de hoogte van de boete. De rechtbank stelt zelf het bedrag van de boete vast op € 12.350, -.

11.1.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.

11.2.

De rechtbank veroordeelt de minister in de door eiseres gemaakt proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In bezwaar heeft elke proceshandeling een waarde van € 666,-. De gemachtigde van eiseres heeft een bezwaarschrift ingediend en deelgenomen aan een hoorzitting. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. De gemachtigde van eiseres heeft een beroepschrift ingediend en is ter zitting verschenen. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 3.200,- (twee keer € 666,- en twee keer € 934,-).

Beslissing

De rechtbank,

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit, voor wat de hoogte van de boete betreft;

- herroept het primaire besluit, voor wat de hoogte van de boete betreft;

- bepaalt dat het bedrag van de opgelegde boete wordt vastgesteld op € 12.350, -.

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit van 12 augustus 2024;

-bepaalt dat de minister het griffierecht van € 371,- aan eiseres moet vergoeden; en,

- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 3.200, -.

Deze uitspraak is gedaan door mr. C.A.R. Bleijendaal, rechter, in aanwezigheid van

mr. I.I. Mooij, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 6 mei 2026.

griffier de rechter,

is buiten staat deze uitspraak mede te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op:

Conc.:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE

Wet arbeid vreemdelingen

Artikel 1:

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

b. werkgever:

1°. degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten;

c. vreemdeling: hetgeen daaronder wordt verstaan in de Vreemdelingenwet 2000;

Artikel 2:

1. Het is een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning of zonder dat een vreemdeling in het bezit is van een gecombineerde vergunning voor werkzaamheden bij die werkgever.

Artikel 15a:

De werkgever is verplicht om binnen 48 uren na een daartoe strekkende vordering van de toezichthouder de identiteit vast te stellen van een persoon van wie op grond van feiten en omstandigheden het vermoeden bestaat dat hij arbeid voor hem verricht of heeft verricht, aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1° tot en met 3°, van de Wet op de identificatieplicht en de toezichthouder te informeren door een afschrift van dit document te verstrekken.

Artikel 18:

Als overtreding wordt aangemerkt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid 15, 15a en het bepaalde bij of krachtens artikel 2a.

Artikel 19a, tweede lid:

De terzake van deze wet gestelde overtredingen, gelden ten opzichte van elk persoon, met of ten aanzien van wie een overtreding is begaan.

Artikel 19g:

1. De toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in artikel 19a, eerste lid, maken het feit dat een bestuurlijke boete is opgelegd wegens overtreding van deze wet als bedoeld in artikel 18, dat een besluit is genomen als bedoeld in artikel 17b, tweede lid, of dat na een afgerond onderzoek geen overtreding is geconstateerd openbaar teneinde de naleving van deze wet te bevorderen en inzicht te geven in het uitvoeren van toezicht op grond van deze wet.

2. Bij de openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid, is artikel 5.1, eerste lid, onderdelen c, d en e, en tweede lid, onderdeel f, van de Wet open overheid 'van overeenkomstige toepassing.

3. Bij algemene maatregel van bestuur worden nadere regels gesteld met betrekking tot de openbaar te maken gegevens, waaronder de mogelijke reactie van een belanghebbende in verband met de openbaarmaking van zijn gegevens, de termijn waarop deze gegevens beschikbaar worden gesteld en de wijze waaróp de openbaarmaking plaatsvindt.

4. Indien geen overtreding is geconstateerd als bedoeld in het eerste lid, is op dat besluit tot openbaarmaking artikel 4:8 van Pro de Algemene wet bestuursrecht niet van toepassing.

5. De openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid, geschiedt niet eerder dan nadat tien werkdagen zijn verstreken na de dag waarop het besluit aan belanghebbende bekend is gemaakt.

6. Bij de openbaarmaking wordt vermeld of tegen een besluit tot oplegging van een bestuurlijke boete of een besluit als bedoeld in artikel 17b, tweede lid, een rechtsmiddel is ingesteld dan wel of daartoe de mogelijkheid bestaat.

7. Indien wordt verzocht om een voorlopige voorziening als bedoeld in artikel 8:81 van Pro de Algemene wet bestuursrecht, wordt de openbaarmaking opgeschort totdat de voorzieningenrechter een uitspraak heeft gedaan.

8. Indien de openbaarmaking, bedoeld in het eerste lid, in strijd is of zou kunnen komen met het doel van het toezicht op de naleving van deze wet dat door de toezichthouders wordt uitgeoefend, blijft openbaarmaking achterwege.

Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2020

Artikel 1:

Bij de berekening van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen wordt voor alle overtredingen als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage I bij deze beleidsregel is gevoegd.

Artikel 7:

De totale bij een boetebeschikking op te leggen bestuurlijke boete bestaat, ingeval er sprake is van meer overtredingen, uit de som van de per overtreding berekende boetebedragen.

Artikel 11:

In gevallen waar sprake is van een overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen kan de berekende bestuurlijke boete per overtreding met 25%, 50% of 75% worden gematigd afhankelijk van de aard en ernst van de overtreding, de mate van verwijtbaarheid en de evenredigheid, waarbij de matigingsgronden en -percentages neergelegd in het ‘Overzicht specifieke matigingsgronden bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ die als bijlage II bij deze beleidsregel is gevoegd als uitgangspunt worden gehanteerd.

Bijlage 1:

Op grond van bijlage I, de Tarieflijst boetenormbedragen behorende bij de Beleidsregel 2020 bedraagt de bestuurlijke boete voor rechtspersonen en daarmee gelijkgestelden € 8.000,- per overtreding van artikel 2, eerste lid en ook € 8.000,- per overtreding van 15a van de Wav.

Bijlage II, behorende bij artikel 11 van Pro de Beleidsregel:

De volgende matigingen kunnen worden toegepast, indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of een overtreding die minder ernstig van aard is. Daarbij geldt dat het percentage groeit naarmate de verwijtbaarheid afneemt of de overtreding als minder ernstig wordt beschouwd. Indien meerdere matigingsgronden aan de orde zijn, worden deze bij elkaar opgeteld tot een maximum van 75%. Matigingsgronden worden dus niet afzonderlijk toegepast, maar in onderlinge samenhang beschouwd. Alleen als een overtreding volledig

niet verwijtbaar is, wordt gematigd met 100%. In dat geval wordt van boeteoplegging afgezien.

Besluit uitvoering Wet arbeid vreemdelingen

Artikel 11.2. Inhoud openbare inspectiegegevens:

1. De gegevens, bedoeld in artikel 19g van de wet, betreffen:

a. de punten waarop is gecontroleerd en de wet of wetten die de grondslag daarvoor bieden;

b. de locatie waar het onderzoek heeft plaatsgevonden;

c. de datum of periode waarop het onderzoek heeft plaatsgevonden;

d. de naam en vestigingsplaats van de betreffende normadressaat;

e. het nummer waaronder de betreffende normadressaat is ingeschreven in een register van het land van vestiging, dan wel de unieke code die naar de betreffende normadressaat te herleiden is; en

f. de sector of branche waarin deze normadressaat zijn economische activiteit verricht.

[…]

Artikel 11.3. Openbare gegevens omtrent opgelegde boetes en stilleggingen:

1. In aanvulling op artikel 11.2, eerste lid, worden indien een onderzoek door de toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren, bedoeld in de artikelen 14, eerste lid, en 19a, eerste lid, van de wet, wordt gevolgd door een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete als bedoeld in artikel 19a, dan wel door een besluit tot bevel tot staken van de werkzaamheden als bedoeld in artikel 17b, tweede lid, van de wet, de volgende inspectiegegevens over dat besluit openbaar gemaakt:

a. welk besluit is genomen, de artikelen van de wet die de grondslag daarvoor bieden en de datum van dat besluit; en

b. welke rechtsmiddelen tegen het besluit zijn of kunnen worden aangewend en wat hiervan de uitkomst was, of dat het besluit onherroepelijk is geworden.

[…]

Artikel 11.5. Reactie van belanghebbende:

1. Op verzoek van de belanghebbende kan een schriftelijke reactie over de openbaarmaking van de gegevens, bedoeld in de artikelen 11.2 en 11.3, van ten hoogste 2.000 leestekens worden gegeven, die zal worden gevoegd bij de openbaar te maken gegevens op de website met informatie van de toezichthouder of de door Onze Minister aangewezen ambtenaren.

2. Onderdelen van de schriftelijke reactie die persoonsgegevens, bedrijfsnamen of bedrijfsgegevens van derden dan wel strafbare of aanstootgevende uitlatingen bevatten, worden niet op de website gepubliceerd.

Vermindering boete wegens overtreding Wet arbeid vreemdelingen door feitelijk werkgeverschap