Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 14/17368
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 december 2014 in de zaak tussen
[eiser], geboren op [1951], van Iraanse nationaliteit, eiser
(gemachtigde: mr. J. Klaas),
en
de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, verweerder
(gemachtigde: mr. M.H.T. Jansen).
Procesverloop
Bij brief van 30 april 2014 heeft eiser verweerder verzocht hem hulp te bieden en zijn dakloosheid te voorkomen door hem huur- en leefgeld te verstrekken.
Bij brief van 13 mei 2014 heeft verweerder eiser meegedeeld dat opvang voorhanden is in de vorm van onderdak in een vrijheidsbeperkende locatie (VBL).
Bij brief van 19 juni 2014 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen de brief van 19 juni 2014 beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 november 2014. Eiser is verschenen, bijgestaan door mr. C.J. Forder, als waarnemer van zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. De rechtbank stelt voorop dat de weigering van verweerder om opvang/onderdak of een uitkering/leefgeld zonder voorwaarden te verstrekken, aangemerkt moet worden als een handeling als bedoeld in artikel 72, derde lid, van de Vreemdelingenwet 2000 (Vw). Een dergelijke handeling wordt met een beschikking als bedoeld in artikel 1:3 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gelijkgesteld. In dit verband wordt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 28 december 2012 (ECLI:NL:RVS:2012:BY8256). Op grond van de uitspraak van de ABRvS van 24 februari 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:722) dient een onrechtmatig in Nederland verblijvende vreemdeling die geen aanspraak heeft op voorzieningen vanwege het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COa) en die meent op grond van een op de Staat rustende verdragsrechtelijke verplichting aanspraak te hebben op opvang, zich te wenden tot de staatssecretaris. Verweerder is daarmee aangewezen als het verantwoordelijke en daarmee bevoegde bestuursorgaan. De rechtbank is derhalve bevoegd kennis te nemen van het beroep tegen de brief van 19 juni 2014 (het bestreden besluit). De reactie van verweerder van 13 mei 2014 op het verzoek van eiser, wordt immers gelijkgesteld met een besluit en dus is die brief van 19 juni 2014 "gewoon" een beslissing op bezwaar waartegen beroep openstaat.
2. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser, geboren op [1951], verblijft sinds 1990 in Nederland en heeft diverse verblijfsrechtelijke procedures doorlopen. Eiser is nooit in het bezit gesteld van een verblijfsvergunning. Bij besluit van 3 mei 2006 is eiser ongewenst verklaard, omdat hij een gevaar voor de openbare orde vormt. Bij besluit van 25 oktober 2011 heeft verweerder een verzoek van eiser tot opheffing van de ongewenstverklaring afgewezen. Bij besluit van 6 april 2012 heeft verweerder het daartegen door eiser gemaakte bezwaar gegrond verklaard en aan eiser een inreisverbod voor de duur van tien jaar opgelegd. Dit inreisverbod is in rechte komen vast te staan met de uitspraak van de ABRvS van 17 september 2013. Bij besluit van dezelfde datum, 17 september 2013, heeft het COa de aanvraag van eiser tot het verlenen van opvang (Rva-verstrekkingen) afgewezen (waarbij "Rva" staat voor Regeling verstrekkingen asielzoekers en andere categorieën vreemdelingen 2005). Dit besluit staat met de uitspraak van de ABRvS van 18 februari 2014 in rechte vast.
3. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat de opvangvoorzieningen waarom eiser heeft verzocht, voorhanden zijn. Vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf kunnen zich melden bij de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) voor onderdak in een VBL. Het verblijf in een VBL gaat gepaard met het opleggen van een vrijheidsbeperkende maatregel op grond van artikel 56 van Pro de Vw. Verder is een essentieel onderdeel van het onderdak in een VBL dat wordt gewerkt aan het vertrek van de vreemdeling. Gelet op de feitelijke aanwezigheid van opvang is geen sprake van schending van artikel 8 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM). Indien terugkeer naar het land van herkomst van eiser, buiten zijn toedoen niet mogelijk blijkt, kan worden bezien of hij in aanmerking komt voor een verblijfsvergunning.
4. Eiser betoogt dat er in zijn geval sprake is van een schending van artikel 3 van Pro het EVRM, omdat hij niet is voorzien van de meest elementaire levensbehoeften: eten en een plek om te slapen. Ten onrechte heeft verweerder nagelaten om eisers aanvraag te toetsen aan de artikelen 3 en 8 van het EVRM. Verweerder had eisers individuele situatie bij de beoordeling moeten betrekken. Op grond van artikel 31, tweede lid, van het Europees Sociaal Handvest (ESH) rust op verweerder de verplichting om opvang te verstrekken. Eiser heeft in dat verband ter zitting gewezen op de beslissing van het Europees Comité voor Sociale Rechten (ECSR) in de zaak Conference of European Churches (CEC) v. the Netherlands (No. 90/2013) van 1 juli 2014, gepubliceerd op 10 november 2014. In dit verband heeft eiser ter zitting gesteld dat het bieden van enige voorzieningen uitsluitend in de vorm van verblijf in een VBL in strijd is met artikel 5 van Pro het EVRM.
5. Gelet op het voorgaande is allereerst de vraag aan de orde of artikel 3 of Pro artikel 8 van Pro het EVRM de verplichting met zich brengt om aan eiser, als uitgeprocedeerde asielzoeker/ongedocumenteerde, onderdak en leefgeld te verstrekken. Niet in geschil is dat eiser uitgeprocedeerd/ongedocumenteerd is, noch dat eiser buiten de reikwijdte van de Rva valt.
6. In artikel 3 van Pro het EVRM is bepaald dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Blijkens vaste rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) kan het handelen of nalaten van een overheidsorgaan waardoor een betrokkene verstoken raakt van de meest basale (medische) voorzieningen, in geval van uitzonderlijke omstandigheden worden aangemerkt als schending van artikel 3 van Pro het EVRM. De rechtbank verwijst hiervoor bij wijze van voorbeeld naar het arrest van 27 mei 2008 in de zaak N. tegen het Verenigd Koninkrijk, nr. 26565/05, ECHR 2008/91. In het arrest M.S.S. tegen België en Griekenland van 21 januari 2011 van het EHRM (nr. 30696/09, JV 2011/68) werd over de situatie in Griekenland geoordeeld dat voor S., een asielzoeker, de opvang, de levensomstandigheden en de omstandigheden van detentie zo slecht waren dat sprake was van strijd met artikel 3 van Pro het EVRM. De situatie van eiser is hiermee niet vergelijkbaar. De omstandigheden waarin eiser verkeert zijn niet van dien aard dat gesproken kan worden van uitzonderlijke omstandigheden als in de hiervoor aangehaalde rechtspraak bedoeld. Eiser is geen asielzoeker die in afwachting is van een beslissing op zijn verzoek en in verband daarmee in detentie verbleef of opvang behoefde, maar iemand met een zwervend bestaan in Nederland. Gelet op de door eiser gestelde omstandigheden kan niet gezegd worden dat verweerder op grond van artikel 3 van Pro het EVRM verplicht is om aan eiser, als uitgeprocedeerde asielzoeker/ongedocumenteerde, onderdak en leefgeld te verstrekken. De rechtbank verwijst in dit verband ook naar de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) van 9 september 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3030), die haar betekenis niet heeft verloren door de beslissing van het ECSR en de hierna in overweging 9 genoemde uitspraak van de voorzieningenrechter van de CRvB van 17 december 2014.
7. Over het beroep op artikel 8 van Pro het EVRM overweegt de rechtbank als volgt. Het EHRM merkt respect voor menselijke waardigheid en menselijke vrijheid als “the very essence” van het EVRM aan. Daarbij hebben kinderen en andere kwetsbare personen in het bijzonder recht op bescherming. Indien sprake is van omstandigheden die tot gevolg hebben dat de normale ontwikkeling van het privé- en gezinsleven onmogelijk wordt gemaakt, kan er sprake zijn van zo'n aantasting van “the very essence” van artikel 8 van Pro het EVRM dat er een positieve verplichting op de Staat rust om de situatie in overeenstemming te brengen met de in artikel 8 van Pro het EVRM opgenomen waarborg. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van het EHRM van 3 mei 2001 in de zaak Domenech Pardo tegen Spanje (nr. 55996/00). Daarbij is wel van belang dat bij de besteding van publieke middelen aan de Staat een extra ruime “margin of appreciation” toekomt, terwijl het EHRM bij de bepaling van de bescherming die betrokkenen genieten belang toekent aan de al dan niet legale status van het verblijf van betrokkenen. De rechtbank verwijst in dit verband bij wijze van voorbeeld naar het al genoemde arrest van het EHRM van 27 mei 2008 in de zaak N. tegen het Verenigd Koninkrijk en naar de uitspraak van de CRvB van 15 mei 2012 (ECLI:NL:CRVB:2012:BW5501).
8. Vervolgens stelt de rechtbank vast dat het ECSR in de beslissing van 1 juli 2014, gepubliceerd op 10 november 2014, heeft bepaald dat Nederland in strijd met artikel 13, vierde lid, van het ESH en artikel 31, tweede lid, van het ESH handelt door vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben uit te sluiten van toegang tot onderdak, eten en kleding.
9. Het ECSR overweegt in die beslissing voor zover relevant als volgt:
“117. The Committee observes in this connection that the scope of the Charter is broader and requires that necessary emergency social assistance be granted also to those who do not, or no longer, fulfil the criteria of entitlement to assistance specified in the above instruments, that is, also to migrants staying in the territory of the States Parties in an irregular manner, for instance pursuant to their expulsion. The Charter requires that emergency social assistance be granted without any conditions to nationals of those States Parties to the Charter who are not Member States of the Union. The Committee equally considers that the provision of emergency assistance cannot be made conditional upon the willingness of the persons concerned to cooperate in the organisation of their own expulsion.
[…]
121. It is nevertheless unable to consider that the denial of emergency shelter to those individuals who continue to find themselves in the territory of the Netherlands is an absolutely necessary measure for achieving the aims of the immigration policy. No indications on the concrete effects of this measure have been referred to by the Government.
122. The Committee observes, similarly, that the persons concerned by the current complaint undeniably find themselves at risk of serious irreparable harm to their life and human dignity when being excluded from access to shelter, food and clothing. It refers to its established case-law under the reporting procedure (see paragraphs 73, 106) and holds that access to food, water, as well as to such basic amenities as a safe place to sleep and clothes fulfilling the minimum requirements for survival in the prevailing weather conditions are necessary for the basic subsistence of any human being.
123. It considers that even within the framework of the current migration policy, less onerous means, namely to provide for the necessary emergency assistance while maintaining the other restrictions with regard to the position of migrants in an irregular situation, remain available to the Government with regard to the emergency treatment provided to those individuals, who have overstayed their legal entitlement to remain in the country. The Committee cannot accept the necessity of halting the provision of such basic emergency assistance as shelter, guaranteed under Article 13 as a subjective right, to individuals in a highly precarious situation.
124. The Committee finds that the practical and legal measures denying the right to emergency assistance accordingly restrict the right of adult migrants in an irregular situation and without adequate resources in the Netherlands in a disproportionate manner.
[…]
144. In light of the Committee’s established case-law, shelter must be provided also to adult migrants in an irregular situation, even when they are requested to leave the country and even though they may not require that long-term accommodation in a more permanent housing be offered to them. The Committee again refers to its findings above under Article 13§4 and reiterates that the right to shelter is closely connected to the human dignity of every person regardless of their residence status. It considers that the situation, on the basis of which a violation has been found under Article 13§4, also amounts to a violation of Article 31§2. “
10. De rechtbank beklemtoont in dit verband dat weliswaar de concreet op de Nederlandse situatie toegesneden beslissing van het ECSR niet rechtstreeks bindend is voor de (verdrags)partij(en), maar dat die beslissing wel gezaghebbend is. De rechtbank verwijst naar het advies van de vice-president van de Raad van State van 13 december 2013 (Kamerstukken II 2013/2014, 29 279, nr. 183) en het arrest van de Hoge Raad van 12 oktober 2012 (ECLI:NL:HR:2012:BW5328 en ECLI:NL:HR:2012:BX9968). Het is aan de nationale rechter om in een concreet geval tot oordeelsvorming te komen. Verder verwijst de rechtbank naar de uitspraak van de voorzieningenrechter van de CRvB van 17 december 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:4178), waarin het mogelijke belang van de beslissing van het ECSR voor de rechtsvinding in het licht van de toepassing van onder meer artikel 8 van Pro het EVRM is genoemd.
11. Het ECSR overweegt in de genoemde beslissing in heldere bewoordingen dat de personen die betrokken zijn bij de klacht niet te ontkennen (“undeniably”) het risico lopen op onherstelbare schade aan hun leven en menselijke waardigheid op het moment dat zij uitgesloten worden van toegang tot onderdak, voedsel en kleding. Eiser kan op grond van het ontbreken van een verblijfsrecht in Nederland niet zelfstandig in zijn levensonderhoud voorzien en heeft in beginsel ook geen aanspraak op bestaande sociale voorzieningen. Aannemelijk is dus dat eiser onder dezelfde groep waarop de beslissing van het ECSR het oog heeft, te scharen is. Dus is de rechtbank in het licht van het standpunt van het ECSR van oordeel dat het verstoken zijn van toegang tot (enige vorm van) onderdak, eten en kleding voor uitgeprocedeerde asielzoekers/ongedocumenteerden het respect voor de menselijke waardigheid zo raakt dat dit leidt tot een situatie dat de normale ontwikkeling van het privéleven onmogelijk wordt gemaakt. De in overweging 7 hiervoor genoemde en te respecteren “margin of appreciation” wordt mede bepaald door de uitgangspunten die de Nederlandse Staat met het ESH heeft aanvaard en die door het ECSR concreet zijn getoetst. De conclusie moet zijn (a) dat de Staat de verplichtingen van het ESH op zich heeft genomen, (b) dat het ECSR, als de gezaghebbende instantie die is aangesteld om uit te leggen wat deze verplichtingen inhouden een oordeel heeft gegeven over de aard en inhoud van de verplichtingen die ook in de nu voorliggende zaak een rol spelen bij uitgeprocedeerde asielzoekers/ongedocumenteerden en (c) dat dus de Staat en zijn organen niet meer geheel vrij zijn om vervolgens in het kader van artikel 8 van Pro het EVRM te kiezen op welke wijze zij de daarin gewaarborgde rechten willen eerbiedigen. Gelet hierop komt de rechtbank dan ook tot de conclusie dat er op grond van artikel 8 van Pro het EVRM een positieve verplichting op de Staat rust om eiser toegang tot onderdak, eten en kleding te verstrekken.
12. De vraag die vervolgens aan de orde is, is of aan die uit artikel 8 van Pro het EVRM voortvloeiende verplichting is voldaan in het geval eiser (in de visie van verweerder: uitsluitend) gebruik kan maken van voorzieningen in een VBL nadat hem op zijn verzoek een vrijheidsbeperkende maatregel is opgelegd op grond van artikel 56 van Pro de Vw. Anders gesteld houdt dat de vraag in of de weigering van verweerder om eiser zonder toegangsvoorwaarden opvang te bieden blijk geeft van een “fair balance” tussen de publieke belangen die betrokken zijn bij de weigering van die opvang en de particuliere belangen van eiser om onvoorwaardelijk tot een vorm van opvang waarmee hij toegang heeft tot onderdak, eten en kleding te worden toegelaten.
13. Voor het antwoord op deze samenhangende vragen is van belang dat het ECSR in de genoemde beslissing, waarin ook de mogelijkheid van het opleggen van een maatregel op grond van artikel 56 van Pro de Vw is betrokken, heeft geoordeeld dat de Staat geen voorwaarden mag stellen aan de toegang tot onderdak, eten en kleding. Verweerder heeft in reactie op deze beslissing ter zitting verwezen naar de brief van 11 november 2014 van verweerder en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de Voorzitter van de Tweede Kamer. Uit deze brief blijkt dat eerst het standpunt van het Comité van Ministers van de Raad van Europa (het Comité van Ministers) wordt afgewacht alvorens te beslissen hoe het kabinet met deze beslissing omgaat.
14. De rechtbank overweegt dat verweerder niet heeft gemotiveerd waarom bij de toepassing van artikel 8 van Pro het EVRM aan de gezaghebbende beslissing van het ECSR voorbij kan worden gegaan bij gebreke van het door het Comité van Ministers van de Raad mogelijkerwijs nog in te nemen standpunt. De rechtbank betrekt hierbij het gegeven dat de beslissing van het ECSR concreet en ondubbelzinnig ziet op de Nederlandse situatie van opvang van uitgeprocedeerde asielzoekers/ongedocumenteerden, totstandgekomen na gericht onderzoek van de standpunten van partijen die om die beslissing hebben gevraagd en gehoord de Nederlandse Staat. Voorts moet daarbij in ogenschouw worden genomen dat de beslissing van het ECSR in zoverre bindend is dat het Comité van Ministers moet uitgaan van het juridisch oordeel van het ECSR. Gelet op het vrijheidsbeperkende karakter van de maatregel op grond van artikel 56 van Pro de Vw en de daaraan verbonden voorwaarden (het belang van de openbare orde of nationale veiligheid vorderen de maatregelen en betrokkene moet meewerken aan zijn vertrek), kon verweerder niet volstaan met zijn betoog dat opname in een VBL voldoende is om uitvoering te geven aan een (in zijn visie: eventueel) op hem rustende positieve verplichting op grond van artikel 8 van Pro het EVRM. Verweerder heeft daarom onvoldoende gemotiveerd waarom hij op dit punt niet méér zou moeten doen, waarbij hij ook andere vormen van onderdak, eten en kleding biedt aan betrokkenen. Wat betreft de voorwaarden voor toepassing van artikel 56 van Pro de Vw verwijst de rechtbank ter vergelijking naar haar uitspraak van heden met zaaknummer AWB 14/27474 (te vinden op rechtspraak.nl; ECLI-nummer ten tijde van de uitspraak nog niet bekend).
15. Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het bestreden besluit ondeugdelijk is gemotiveerd als bedoeld in artikel 7:12, eerste lid, van de Awb. Verweerder had dan ook niet met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb van het horen van eiser af kunnen zien. Om die redenen is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit.
16. Met de feiten en standpunten van partijen zoals die zich nu in het dossier bevinden, kan de rechtbank niet op dit moment oordelen dat de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten of dat zij zelf in de zaak kan voorzien. De rechtbank ziet verder geen aanleiding voor toepassing van de bestuurlijke lus. Bij de bestuurlijke lus komt de rechtbank weliswaar sneller tot een uitspraak over het gehele geschil, maar het belemmert partijen in de tussentijd om zich in deze (principiële) zaak tot de hogerberoepsrechter te wenden. Verweerder zal een nieuw besluit op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van wat hiervoor is overwogen.
17. De rechtbank ziet gelet op artikel 8:72, vierde lid, aanhef en onder b, van de Awb aanleiding om de termijn voor het nemen van een nieuw besluit vast te stellen op acht weken. Verder ziet de rechtbank gelet op wat in overwegingen 12 tot en met 14 is overwogen, de (afwachtende) houding van verweerder, de aard van de gevraagde voorziening en de omstandigheid dat het winter is op het moment dat de rechtbank deze uitspraak doet, aanleiding een voorlopige voorziening te treffen tot aan een nieuw besluit van verweerder als bedoeld in artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb. De rechtbank oriënteert zich bij het bepalen van de voorlopige voorziening wel op de beslissing van het ECSR, maar de voorlopige voorziening is vooral een noodmaatregel. De rechtbank zoekt bij de omvang van de voorziening aansluiting bij het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter van de CRvB van 17 december 2014. Verweerder dient eiser in ieder geval toegang te bieden tot nachtopvang, een douche, ontbijt en de avondmaaltijd zonder andere dan voor het ordelijk verstrekken daarvan vereiste (toegangs- en gebruiks)voorwaarden te stellen. Deze voorzieningen moeten binnen één dag na de datum van deze uitspraak beschikbaar zijn.
18. Nu de rechtbank het beroep gegrond verklaart, ziet de rechtbank aanleiding verweerder te veroordelen in de proceskosten die eiser heeft gemaakt. De kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht begroot op € 974,- (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, waarde per punt € 487,- en met wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder binnen acht weken een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt bij wijze van voorlopige voorziening dat verweerder eiser tot aan het nieuwe besluit opvangt, zoals neergelegd in rechtsoverweging 17;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 974,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Stapels-Wolfrat, rechter, in aanwezigheid van
drs. S.S. Mazaheri, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 december 2014.
De griffier is verhinderd
deze uitspraak te ondertekenen.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen vier weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.