Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummers: SGR 20/6534 en SGR 20/6537
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 8 maart 2023 in de zaken tussen
Muntendamsche Investerings Maatschappij B.V., te Wassenaar, eiseres
(gemachtigde: mr. W.J. Bosma),
en
het college van burgemeester en wethouders van Noordwijken
de raad van de gemeente Noordwijk, verweerders
de raad van de gemeente Noordwijk, verweerders
(gemachtigde: mr. L.J. Wildeboer).
Procesverloop
In het besluit van 28 januari 2020 (primair besluit 1) heeft het college van burgemeester en wethouders van Noordwijk (het college) percelen aan het [adres] te [plaats] voorlopig aangewezen als percelen waarop een voorkeursrecht op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) wordt gevestigd.
In het besluit van 21 april 2020 (primair besluit 2) heeft de raad van de gemeente Noordwijk (de raad) de percelen aan het [adres] te [plaats] definitief aangewezen als percelen waarop een voorkeursrecht wordt gevestigd.
Op de besluitenlijst van 25 augustus 2020 van het college staat dat het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk wordt verklaard (beslissing op de besluitenlijst van 25 augustus 2020).
In het besluit van 9 oktober 2020 (bestreden besluit 1) heeft de raad het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen de beslissing op de besluitenlijst van 25 augustus 2020 en bestreden besluit 1.
De rechtbank heeft op 14 september 2021 schriftelijk vragen aan partijen gesteld.
Partijen hebben hierop een reactie ingebracht.
Verweerders hebben een verweerschrift ingediend.
Eiseres heeft nadere stukken ingediend.
De rechtbank heeft het beroep op 7 februari 2023 op zitting behandeld. Namens eiseres is verschenen [A] , bijgestaan door haar gemachtigde. Namens verweerders is verschenen mr. [B] , bijgestaan door hun gemachtigde en mr. [C] .
Overwegingen
De besluitvorming
1. Eiseres was eigenaar van de percelen aan het [adres] te [plaats] , kadastraal bekend als gemeente [gemeenteplaats] , sectie [X] , nummers [nummer 1] en [nummer 2] (de percelen). De percelen zijn in gebruik als een verhard plein met winkelpanden. In verband met de wens van de gemeente Noordwijk om het [adres] te herontwikkelen, heeft het college de percelen in primair besluit 1 voorlopig aangewezen als percelen waarop een voorkeursrecht op grond van de Wvg wordt gevestigd. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit.
1.1.
In primair besluit 2 heeft de raad de percelen definitief aangewezen als percelen waarop een voorkeursrecht wordt gevestigd. In de kennisgeving van dit besluit is opgenomen dat het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1 op grond van artikel 6, derde lid, van de Wvg mede geacht wordt te zijn gericht tegen primair besluit 2.
1.2.
Eiseres heeft op 5 juni 2020 het college in gebreke gesteld in verband met het uitblijven van een beslissing op haar bezwaar tegen primair besluit 1. Op 19 juni 2020 heeft het college zich op het standpunt gesteld dat het niet in gebreke is, omdat het na de inwerkingtreding van primair besluit 2 niet meer bevoegd is tot het nemen van een besluit op het bezwaar van eiseres.
1.3.
Eiseres heeft een besluitenlijst van 25 augustus 2020 overgelegd waarop staat dat het college het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk verklaart. Een dergelijk besluit is echter niet openbaar gemaakt.
1.4.
In bestreden besluit 1 staat dat het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1 van rechtswege is omgezet in een bezwaar tegen primair besluit 2. De raad heeft het bezwaar tegen primair besluit 2 ongegrond verklaard en dit besluit gehandhaafd.
De beroepen
2. Eiseres betoogt dat zij ondanks de verkoop van de percelen nog procesbelang heeft bij de beroepen. Eiseres betoogt verder dat verweerders zich ten onrechte op het standpunt stellen dat het college niet bevoegd meer was om op het bezwaar tegen primair besluit 1 te beslissen. Volgens eiseres is de voorlopige aanwijzing in primair besluit 1 en de definitieve aanwijzing in primair besluit 2 onrechtmatig. Tot slot verzoekt eiseres om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Procesbelang bij de beroepen
3. Verweerders stellen zich op het standpunt dat eiseres geen procesbelang meer heeft bij de ingediende beroepen. Eiseres heeft de percelen namelijk verkocht aan Adriaan van Erk Onroerend Goed B.V., zodat geen reëel en actueel belang meer bestaat bij beoordeling van de beroepen. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij als gevolg van de besluiten schade heeft geleden.
3.1.
De rechtbank stelt vast dat eiseres tijdens de bezwaarprocedure heeft verzocht om vergoeding van de door haar gemaakte kosten in verband met de behandeling van de bezwaren in de zin van artikel 7:15, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dat geen vergoeding aan eiseres is toegekend. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat hiermee in beginsel het procesbelang is gegeven. [1] De rechtbank overweegt dat eiseres daarom nog steeds procesbelang heeft bij beoordeling van de beroepen.
Voorlopige aanwijzing door het college
4. Eiseres betoogt dat het college ten onrechte niet inhoudelijk op haar bezwaar tegen primair besluit 1 heeft beslist. Uit artikel 6, derde lid, van de Wvg volgt dat het bezwaar tegen de voorlopige aanwijzing mede wordt geacht te zijn gericht tegen het besluit van de raad tot definitieve aanwijzing. Uit het woord “mede” in dit artikellid volgt dat het bezwaar ook nog betrekking heeft op het oorspronkelijke besluit tot voorlopige aanwijzing. Eiseres wijst in dit verband op de nota van wijziging van 9 december 2011 [2] , waarin het woord “mede” aan artikel 6, derde lid, van de Wvg is toegevoegd. Eiseres heeft nog belang bij een inhoudelijke beoordeling van haar bezwaar tegen primair besluit 1, omdat zij in bezwaar heeft verzocht om een vergoeding van de proceskosten, zij door de voorlopige aanwijzing schade heeft geleden en omdat dwangsommen zijn verbeurd.
4.1.
Verweerders stellen zich op het standpunt dat primair besluit 1 op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wvg van rechtswege is vervallen op het moment van definitieve aanwijzing van de percelen door de raad in primair besluit 2. Het college was vanaf dat moment niet meer bevoegd om op het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1 te beslissen. Verweerders verwijzen in dit verband naar de uitspraken van de Afdeling van 10 oktober 2007 [3] , de rechtbank Den Haag van 29 juni 2011 [4] en de rechtbank Overijssel van 21 februari 2021 [5] . Volgens verweerders is met de toevoeging van het woord “mede” niet beoogd een verandering aan te brengen in de rechtspraak over artikel 9a, tweede lid, Wvg (oud) die inhield dat het college niet meer bevoegd was om te beslissen op het bezwaar tegen de voorlopige aanwijzing indien door de raad een definitieve aanwijzing was gegeven. Met het opnemen van het woord “mede” in artikel 6, derde lid, van de Wvg wordt alleen duidelijk gemaakt dat wanneer (nog) belang bestaat bij de beoordeling van het bezwaar tegen een voorlopige aanwijzing, eventueel schadevergoeding kan worden toegekend die het gevolg is van de onrechtmatigheid van het voorlopige voorkeursrecht. In dat geval dient de beoordeling van de rechtmatigheid van de voorlopige aanwijzing echter te gebeuren door de raad in het kader van de beoordeling van het bezwaar tegen de definitieve aanwijzing, aldus verweerders.
4.2.
Op grond van artikel 6, eerste lid, van de Wvg kan het college gronden voorlopig aanwijzen, mits bij het hiertoe strekkend besluit aan die gronden een niet-agrarische bestemming is toegedacht en het gebruik afwijkt van de toegedachte bestemming. Het besluit vervalt van rechtswege drie maanden na dagtekening of zoveel eerder als een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing ingevolge artikel 3, 4 of 5 in werking treedt.
Op grond van het derde lid wordt, indien bezwaar of beroep aanhangig is tegen een besluit tot voorlopige aanwijzing en dit besluit vervalt omdat een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing in werking is getreden, het bezwaar of beroep mede geacht te zijn gericht tegen het besluit van de gemeenteraad.
4.3.
In de nota van wijziging van 9 december 2011 is het volgende opgenomen over de toevoeging van het woord “mede” aan artikel 6, derde lid, van de Wvg:
“Onderdeel Ab heeft betrekking op artikel 6, derde lid, van de Wet voorkeursrecht gemeenten dat beoogt de rechtsbescherming tegen twee achtereenvolgende aanwijzingsbesluiten – te weten het besluit van burgemeester en wethouders tot voorlopige aanwijzing en het besluit van de gemeenteraad tot vestiging van het voorkeursrecht – te stroomlijnen. Dat geschiedt door te bepalen dat tegen het aanwijzingsbesluit van de gemeenteraad niet afzonderlijk bezwaar of beroep behoeft te worden ingesteld indien reeds bezwaar of beroep aanhangig is tegen het besluit tot voorlopige aanwijzing. De gebezigde formulering lijkt echter te suggereren dat in dat geval tegen het voorlopige aanwijzingsbesluit van burgemeester en wethouders geen bezwaar of beroep meer openstaan. Dat is bezwaarlijk omdat ook het voorlopig gevestigde voorkeursrecht, indien dat door de bestuursrechter onrechtmatig wordt geacht, schade kan hebben veroorzaakt. Om deze onduidelijkheid weg te nemen, wordt in onderdeel Ab voorgesteld om in artikel 6, derde lid, te verduidelijken dat het bezwaar of beroep tegen het besluit tot voorlopige aanwijzing, na de inwerkingtreding van een besluit van de gemeenteraad tot vestiging van een voorkeursrecht, geacht wordt mede te zijn gericht tegen het besluit van de gemeenteraad.” [6]
4.4.
De rechtbank overweegt dat de rechtmatigheid van de voorlopige aanwijzing moet kunnen worden beoordeeld indien die schade heeft veroorzaakt. Dit is tussen partijen ook niet in geschil. In geschil is bij wie de bevoegdheid ligt om de rechtmatigheid van de voorlopige aanwijzing te beoordelen. Volgens eiseres volgt uit het woord “mede”, de nota van wijziging van 9 december 2011 en de systematiek van de Awb dat het college bevoegd blijft om te beslissen op het bezwaar tegen het besluit tot voorlopige aanwijzing. Volgens verweerders is met de toevoeging van het woord “mede” enkel verduidelijkt dat een rechtmatigheidsbeoordeling nog aan de orde is, maar is niet beoogd om te breken met de oude wettekst en jurisprudentie, op basis waarvan het college geen bevoegdheid meer had om te beslissen op het bezwaar zodra een besluit tot definitieve aanwijzing was genomen.
4.5.
De rechtbank stelt vast dat artikel 9a, tweede lid, van de Wvg (oud) – de voorganger van het huidige artikel 6, derde lid, van de Wvg – bepaalde dat, indien bezwaar aanhangig is tegen een voorlopige aanwijzing en het daaraan verbonden rechtsgevolg vervalt omdat een besluit van de gemeenteraad tot definitieve aanwijzing in werking is getreden, het bezwaar geacht wordt te zijn gericht tegen het raadsbesluit. De wetgever heeft bij artikel 9a, tweede lid, van de Wvg de volgende toelichting gegeven:
“Het tweede lid van het voorgestelde artikel 9a voorziet erin dat bestuursrechtelijke rechtsmiddelen die zijn aangewend tegen een voorstel van burgemeester en wethouders om bij wijze van voorbescherming een voorkeursrecht te vestigen, hun werking blijven behouden voor zover dat voorstel tijdig wordt overgenomen of bestendigd door een raadsbesluit tot vestiging van het voorkeursrecht voor diezelfde gronden. […] Deze systematiek heeft tot gevolg dat belanghebbenden naar keuze ofwel direct bezwaar kunnen maken tegen het voorstel van burgemeester en wethouders ofwel daarmee kunnen wachten tot het raadsbesluit tot vestiging van het voorkeursrecht is genomen. In het eerste geval wordt ingevolge artikel 9a, tweede lid, een aanhangig bezwaar of beroep tegen een voorstel van burgemeester en wethouders geconverteerd in een bezwaar tegen het raadsbesluit, voor zover dit dezelfde zaken betreft. Hierdoor wordt voorkomen dat tweemaal een procedure moet worden gevolgd; eenmaal tegen het voorstel van burgemeester en wethouders en vervolgens tegen het raadsbesluit. Deze regeling heeft bovendien tot gevolg dat de raad alsdan de beslissing op bezwaar moet nemen c.q. bij de rechter optreedt als het verwerende bestuursorgaan. […] De tekst van het voorgesteld artikel 9a, tweede en derde lid, sluit in redactioneel opzicht aan bij artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, dat een soortgelijke voorziening kent voor gevallen waarin een besluit waartegen bezwaar of beroep aanhangig is door het betrokken bestuursorgaan wordt gewijzigd. Het bezwaar of beroep wordt dan geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit.” [7]
4.6.
De rechtbank overweegt dat onder artikel 9a, tweede lid, van de Wvg (oud) een bezwaar tegen een voorlopige aanwijzing werd omgezet in een bezwaar tegen de definitieve aanwijzing. Dit betekent dat onder de Wvg (oud) er in dat geval geen bezwaar meer bestond tegen de voorlopige aanwijzing van het college. Het college kon daarom ook niet meer beslissen op het bezwaar. Deed het college dat toch, dan resulteerde dat in een onbevoegd genomen besluit, zoals volgt uit de door verweerders genoemde uitspraken van de Afdeling van 10 oktober 2007 en de rechtbank Den Haag van 29 juni 2011. De rechtbank leidt uit de wetsgeschiedenis bij artikel 9a, tweede lid, van de Wvg (oud) af dat de wetgever heeft willen voorkomen dat twee procedures worden gevolgd; één tegen de voorlopige aanwijzing en één tegen de definitieve aanwijzing.
4.7.
De rechtbank overweegt dat de toevoeging van het woord “mede” in de huidige wettekst van artikel 6, derde lid, van de Wvg voor verschillende interpretaties vatbaar is. De rechtbank ziet echter in de wettekst en de wetsgeschiedenis niet dat met artikel 6, derde lid, van de Wvg is beoogd om te breken met het uitgangspunt van de wetgever bij artikel 9a, tweede lid, van de Wvg (oud) bij het voorkomen van afzonderlijke procedures tegen enerzijds de voorlopige en anderzijds de definitieve aanwijzing. De rechtbank overweegt hiertoe ten eerste dat de nota van wijziging bij artikel 6, derde lid, van de Wvg spreekt over het stroomlijnen van de rechtsbescherming, hetgeen een voorzetting is van het uitgangspunt van het volgen van één procedure over de vestiging van een voorkeursrecht. De rechtbank overweegt ten tweede dat hoewel het woord “mede” niet in artikel 9a, tweede lid, van de Wvg (oud) is opgenomen, uit de wetsgeschiedenis bij dit artikel volgt dat is beoogd aan te sluiten bij artikel 6:19 van Pro de Awb, waarin staat dat een bezwaar of beroep “mede” kan worden geacht te zijn gericht tegen het nieuwe besluit. De rechtbank ziet hierin aanknopingspunten voor het oordeel dat de toevoeging van het woord “mede” in artikel 6, derde lid, van de Wvg niet moet worden gezien als een breuk met artikel 9a, tweede lid, van de Wvg (oud), maar als een verduidelijking van de wettekst van artikel 9a, tweede lid, van de Wvg (oud). De rechtbank acht ten derde van belang dat als de wetgever met de toevoeging van het woord “mede” in artikel 6, derde lid, van de Wvg wel had willen breken met (de rechtspraak onder) artikel 9a, tweede lid, van de Wvg (oud), dit duidelijk tot uitdrukking had moeten komen in de toelichting bij artikel 6, derde lid, van de Wvg. De rechtbank acht ten slotte van belang dat uit artikel 6, eerste en derde lid, van de Wvg niet duidelijk volgt dat het college nog een bevoegdheid heeft om op het bezwaar te beslissen, aangezien het collegebesluit tot voorlopige aanwijzing van rechtswege vervalt als een besluit van de gemeenteraad tot aanwijzing in werking is getreden.
4.8.
Dit betekent dat de rechtbank met verweerders van oordeel is dat in het woord “mede” enkel moet worden gelezen de verduidelijking dat de rechtmatigheid van de voorlopige aanwijzing nog aan de orde kan komen als daardoor schade is veroorzaakt, maar dat hierin niet moet worden gelezen dat – in afwijking van de eerdere wet en jurisprudentie – is beoogd om de beoordeling van die rechtmatigheid te laten plaatsvinden in het kader van een door het college te nemen besluit op bezwaar tegen het vervallen besluit tot voorlopige aanwijzing. De rechtbank overweegt dat verweerders daarom terecht betogen dat de rechtmatigheid van de voorlopige aanwijzing aan de orde dient te komen in het kader van het besluit van de raad op het bezwaar tegen de definitieve aanwijzing. De rechtbank overweegt dat eiseres terecht betoogt dat dit indruist tegen de besluitvormingssystematiek van de Awb. Het was dan ook wenselijk geweest dat dit duidelijk in de wettekst dan wel de wetsgeschiedenis zou zijn geformuleerd. Echter gegeven de wens van de wetgever onder de oude Wvg om niet twee afzonderlijke procedures te laten bestaan en het gebrek aan concrete aanknopingspunten dat daarmee met de nieuwe wettekst is gebroken, volgt de rechtbank eiseres niet in haar betoog dat het college had moeten beslissen op het ingediende bezwaar tegen de voorlopige aanwijzing in primair besluit 1.
4.9.
Het voorgaande betekent dat er geen bevoegdheid bestond voor het college om op het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1 te beslissen. Eiseres wijst weliswaar op de besluitenlijst van 25 augustus 2020 waarop staat dat het college het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1 niet-ontvankelijk verklaart, maar een dergelijk besluit is niet bekendgemaakt. Daarnaast is de beslissing volgens het college abusievelijk op de besluitenlijst opgenomen en niet op rechtsgevolg gericht geweest. Tegen het besluit stond dan ook geen beroep open. Het beroep van eiseres tegen de beslissing op de besluitenlijst is daarom niet-ontvankelijk.
Definitieve aanwijzing door de raad
5. Eiseres betoogt dat de raad ten onrechte geen inhoudelijk oordeel over de rechtmatigheid van primair besluit 1 tot voorlopige aanwijzing heeft gegeven. Eiseres stelt schade te hebben geleden als gevolg van primair besluit 1. Deze schade is gelegen in het feit dat een verkoop van de percelen niet is doorgegaan, dat dwangsommen zijn verbeurd en dat in de besluitvormingsfase om vergoeding van de proceskosten is verzocht.
5.1.
De raad stelt zich op het standpunt dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van de voorlopige aanwijzing. De voorlopige aanwijzing heeft slechts drie maanden geduurd. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat de verkoop van de percelen als gevolg van de voorlopige aanwijzing niet kon doorgaan, maar heeft dit niet aannemelijk gemaakt met stukken. Er zijn geen dwangsommen verbeurd, omdat geen bevoegdheid meer bestond voor het college om op het bezwaar van eiseres te beslissen. Om die reden was er ook geen aanleiding voor vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten.
5.2.
De rechtbank heeft hiervoor onder 4.4 overwogen dat de rechtmatigheid van de voorlopige aanwijzing moet kunnen worden beoordeeld indien die schade heeft veroorzaakt. De rechtbank heeft vervolgens onder 4.8 overwogen dat het in dat geval aan de raad is om die rechtmatigheid te beoordelen in het kader van de beslissing op het bezwaar tegen de definitieve aanwijzing. In dit geval is de rechtbank van oordeel dat eiseres niet tot op zekere hoogte aannemelijk heeft gemaakt dat zij schade heeft geleden als gevolg van primair besluit 1. Eiseres heeft weliswaar gesteld dat zij verkoopplannen had en dat het voorkeursrecht aan doorgang hiervan in de weg stond, maar zij heeft geen stukken overgelegd waar dit uit blijkt. De rechtbank ziet ook in de verzoeken van eiseres om dwangsommen vanwege niet tijdig beslissen en vergoeding van de in bezwaar gemaakte proceskosten geen aanleiding voor het oordeel dat eiseres belang had bij een beoordeling van de rechtmatigheid van de voorlopige aanwijzing. De raad betoogt terecht dat het college niet meer bevoegd was te beslissen op het bezwaar van eiseres tegen primair besluit 1, zodat het college ook geen dwangsommen kan hebben verbeurd wegens het niet tijdig beslissen en geen aanleiding kon bestaan voor een vergoeding door het college van de in bezwaar gemaakte proceskosten. Dit betekent dat de raad zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat geen aanleiding bestond voor een rechtmatigheidsoordeel over de voorlopige aanwijzing. De rechtbank komt daarom niet toe aan een bespreking van de inhoudelijke gronden van eiseres tegen de voorlopige aanwijzing in primair besluit 1.
6. Eiseres betoogt verder dat de definitieve aanwijzing door de raad onrechtmatig is. Eiseres voert hiertoe ten eerste aan dat het definitief vestigen van een voorkeursrecht alleen met het oog op verstedelijking kan plaatsvinden. Eiseres betoogt ten tweede dat de raad ten onrechte artikel 5 in Pro plaats van artikel 4 van Pro de Wvg aan bestreden besluit 1 ten grondslag heeft gelegd. Artikel 5 van Pro de Wvg voorziet in een mogelijkheid voor de raad om reeds voor aanvang van de procedure tot vaststelling van een bestemmingsplan of structuurvisie een voorkeursrecht te vestigen op gronden waaraan aan niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming. Ten tijde van bestreden besluit 1 bestond echter al een structuurvisie die voor de percelen voorzag in een niet-agrarische bestemming die afwijkt van het huidige gebruik, te weten de structuurvisie “Omgevingsvisie Noordwijk 2030” van 13 november 2018 (de structuurvisie). Op dat moment was voldaan aan de vereisten van artikel 4, eerste lid, van de Wvg, zodat het de raad niet meer vrijstond om de aanwijzing op artikel 5 van Pro de Wvg te baseren. Eiseres voert ten slotte aan dat de voorgenomen ontwikkeling van de percelen tot duinlandschap onvoldoende concreet was. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat op dit moment een bestemmingsplan in voorbereiding is dat ook niet meer voorziet in de bestemming duinlandschap op de percelen.
6.1.
De raad stelt zich op het standpunt dat de definitieve aanwijzing van de percelen rechtmatig is. De raad wilde ten tijde van primair besluit 2 en bestreden besluit 1 op de percelen een landschappelijke inrichting met duingroen realiseren, met eventueel daaronder een parkeergarage. Volgens de raad was voldaan aan de vereisten in artikel 5, eerste lid, van de Wvg. Volgens de raad bestond ten tijde van de besluitvorming voldoende zekerheid dat de toegedachte bestemming ook daadwerkelijk zou worden gerealiseerd.
6.2.
Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Wvg komen in afwijking van de artikelen 3, eerste lid, en 4, eerste lid, voor aanwijzing ook in aanmerking gronden die nog niet zijn opgenomen in een bestemmingsplan, inpassingsplan, of structuurvisie, maar waarbij in het besluit tot aanwijzing aan de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht en waarvan het gebruik afwijkt van die bestemming.
6.3.
De rechtbank is van oordeel dat uit de wettekst van artikel 5, eerste lid, van de Wvg niet volgt dat een aanwijzing alleen met het oog op verstedelijking kan plaatsvinden. Steun voor dit oordeel vindt de rechtbank in de uitspraken van de Afdeling van 16 juli 2008 [8] en 23 maart 2011 [9] , waarin de niet-stedelijke bestemming glastuinbouw aan de betreffende percelen werd toegedacht. Reeds hierom bestaat geen aanleiding voor het oordeel dat het vestigen van een voorkeursrecht alleen kan worden toegepast ten behoeve van verstedelijking. Voor zover eiseres betoogt dat de bevoegdheid tot aanwijzing oorspronkelijk alleen is bedoeld ten behoeve van woningbouw, laat dit onverlet dat de Afdeling reeds heeft geaccepteerd dat het voorkeursrecht onder het huidige recht ook ten behoeve van andere ontwikkelingen – zoals glastuinbouw – kan worden gevestigd.
6.4.
De rechtbank stelt verder vast dat in de structuurvisie staat dat op de percelen een cultuurcluster zal wordt gevestigd. De rechtbank overweegt dat ten tijde van de besluitvorming over de vestiging van een voorkeursrecht het niet meer de wens was van de raad om op de percelen een cultuurcluster te realiseren, maar dat de aanwijzing is gebaseerd op de ontwikkeling van een landschappelijke inrichting met duingroen met daaronder eventueel een parkeergarage.
6.4.1.
De rechtbank volgt eiseres niet in haar betoog dat vanwege het bestaan van de structuurvisie artikel 4 van Pro de Wvg aan bestreden besluit 1 ten grondslag had moeten worden gelegd. Uit de memorie van toelichting bij artikel 5 van Pro de Wvg volgt dat dit artikel de mogelijkheid bevat voor de raad om “in een vroeg stadium als er nog geen bestemmingsplan, projectbesluit of structuurvisie aanwezig is waarin de beoogde bestemming waarvan het huidig gebruik afwijkt is vastgelegd, een voorkeursrecht te vestigen.” [10] Artikel 5 van Pro de Wvg wordt dan ook toegepast als er geen ruimtelijk plan bestaat waarin de toegedachte bestemming is toegenomen. In dit geval is het toegedachte landschappelijke inrichting met duingroen niet in de structuurvisie opgenomen, zodat het voorkeursrecht kon worden gevestigd op grond van artikel 5 van Pro de Wvg. Uit een redelijke uitleg van de wet volgt bovendien dat de raad niet is gehouden om artikel 4 van Pro de Wvg toe te passen op basis van de structuurvisie, terwijl de daarin toegedachte bestemming niet meer de bestemming is die de raad voor de betreffende percelen voor ogen heeft. Dit betekent dat de raad terecht artikel 5 van Pro de Wvg aan bestreden besluit 1 ten grondslag heeft gelegd.
6.5.
De rechtbank volgt eiseres ten slotte ook niet in haar betoog dat de toegedachte landschappelijke inrichting met duingroen ten tijde van de besluitvorming onvoldoende concreet was. Uit rechtspraak van de Afdeling [11] volgt dat bij vestiging van een voorkeursrecht geen zekerheid hoeft te bestaan omtrent de vraag of de beoogde uitwerking, waarvoor het voorkeursrecht is gevestigd, daadwerkelijk tot stand zal komen. De systematiek van de Wvg brengt mee dat op het moment dat het voorkeursrecht kan en dient te worden aangewend, veelal nog niet zeker zal zijn of de geplande uitwerking feitelijk zal kunnen worden gerealiseerd. Gelet op het doel van de wet, het verschaffen van voorrang aan gemeenten bij aankoop van gronden benodigd voor het realiseren van toekomstige planologische ontwikkelingen, staat de gestelde onzekerheid niet in de weg aan het gebruik van de bij wet gegeven bevoegdheid tot het vestigen van een voorkeursrecht. De rechtbank overweegt dat uit de dossierstukken blijkt dat de raad ten tijde van de besluitvorming een landschappelijke inrichting met duingroen op de percelen heeft beoogd. Hiervoor is bovendien een investeringskrediet ter beschikking gesteld. De rechtbank overweegt dat ten tijde van het vestigen van het voorkeursrecht geen sprake was van een situatie waarin de uitvoering van de plannen zo onzeker was dat de raad in redelijkheid geen voorkeursrecht had kunnen vestigen. Dat uiteindelijk op de percelen toch geen landschappelijke inrichting met duingroen zal worden gerealiseerd, doet hier niet aan af. Dat de plannen voor de percelen zijn gewijzigd, betekent niet dat de toegedachte bestemming ten tijde van de vestiging van het voorkeursrecht niet reëel was.
Conclusie
7. Het beroep gericht tegen de beslissing op de besluitenlijst van 25 augustus 2020 is niet-ontvankelijk. Het beroep gericht tegen bestreden besluit 1 is ongegrond.
8. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Overschrijding van de redelijke termijn
9. Eiseres heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
9.1.
Naar vaste rechtspraak geldt het uitgangspunt dat de bezwaar- en beroepsfase samen niet langer mogen duren dan twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren, behoudens gevallen van bijzondere omstandigheden.
9.2.
De redelijke termijn is aangevangen op de dag van ontvangst van het bezwaarschrift door het college, te weten 13 maart 2020. Vanaf deze datum tot aan de datum van deze uitspraak zijn iets meer dan drie jaren verstreken. De overschrijding van de redelijke termijn heeft geheel in de rechterlijke fase plaatsgevonden.
9.3.
De rechtbank is van oordeel dat in deze zaken en in de opstelling van eiseres in deze procedure geen aanknopingspunten gevonden kunnen worden voor het oordeel dat de lengte van deze procedures in beroep langer dan anderhalf jaar had mogen bedragen. De redelijke termijn zoals bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is daarom – naar boven afgerond – met anderhalf jaar overschreden.
9.4.
Uitgaande van een vergoeding van € 500,- per half jaar komt de rechtbank tot een vergoeding van € 1.500,-. De rechtbank zal de Staat in deze kosten veroordelen. De Staat dient ook de door eiseres gemaakte proceskosten in verband met het verzoek te vergoeden. Deze worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 837,- (1 punt voor het indienen van het verzoek en 1 punt voor de behandeling ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en een wegingsfactor 0,5).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep tegen de beslissing op de besluitenlijst van 25 augustus 2020 nietontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen bestreden besluit 1 ongegrond;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 1.500,- aan eiseres;
- veroordeelt de Staat der Nederlanden (minister van Justitie en Veiligheid) in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 837,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Schaaf, rechter, in aanwezigheid van mr. J.P.G. van Egeraat, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 8 maart 2023.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.