ECLI:NL:RBDHA:2024:15576

Uitspraak

RECHTBANK DEN HAAG

Bestuursrecht

zaaknummers: SGR 22/4601 en SGR 23/8018

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 juni 2024 in de zaken tussen

[eiseres], uit [woonplaats], eiseres

(gemachtigde: mr. J. Sprakel),

het college van burgemeester en wethouders van Leiden, verweerder

(gemachtigden: O.J. Massalova en F. Silva de Jesus).

In de zaak met nummer SGR 22/4601 neemt ook als partij deel:
de Staat der Nederlanden (de minister voor Rechtsbescherming).

Inleiding

1.1.

Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvragen van eiseres van 13 december 2021 en 29 april 2023 om een individuele inkomenstoeslag.

1.2.

Het college heeft de eerste aanvraag bij besluit van 3 februari 2022 afgewezen. Eiseres heeft bij het college bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Bij besluit van

17 juni 2022 heeft het college dat bezwaar ongegrond verklaard.

1.3.

Het college heeft de tweede aanvraag bij besluit van 11 mei 2023 afgewezen. Eiseres heeft bij het college bezwaar gemaakt tegen dat besluit. Bij besluit van

18 oktober 2023 heeft het college dat bezwaar ongegrond verklaard.

1.4.

Eiseres heeft bij de rechtbank beroepen ingesteld tegen de besluiten op bezwaar. Het beroep over de eerste aanvraag heeft als zaaknummer SGR 22/4601. Het beroep over de tweede aanvraag heeft als zaaknummer SGR 23/8018.

1.5.

Het college heeft schriftelijk op de beroepen gereageerd.

1.6.

De rechtbank heeft de beroepen op 28 mei 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben eiseres en haar gemachtigde deelgenomen.

1.7.

Ter zitting heeft eiseres in de zaak over de eerste aanvraag verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter. Naar aanleiding van dat verzoek heeft de rechtbank de Staat in die zaak als partij aangemerkt. Gelet op de desbetreffende beleidsregel^[1], hoeft de Staat niet gevraagd te worden om een reactie op het verzoek.

1.8.

Met deze uitspraak beslist de rechtbank op beide beroepen.

Beoordeling van de beroepen

Achtergrond van de bestreden besluiten

2.1.

Het college heeft de aanvragen afgewezen omdat eiseres volgens het college geen langdurig laag inkomen had. Eiseres heeft immers volgens het college in de periodes van vijf jaar voorafgaand aan haar aanvragen een inkomen gehad dat hoger was dan 100% van de op haar toepasselijke bijstandsnorm.

2.2.

Volgens het besluit van 3 februari 2022 was het inkomen van eiseres in de periode van 1 januari 2019 tot en met 31 december 2020 hoger dan de bijstandsnorm. Bij het besluit op bezwaar van 17 juni 2022 heeft het college de motivering van de afwijzing van de eerste aanvraag gewijzigd. Deze wijziging houdt in dat het inkomen van eiseres volgens het college alleen in mei 2018, november 2018 en mei 2019 hoger was dan 100% van de bijstandsnorm. Bij het besluit van 3 februari 2022 was het college uitgegaan van gemiddelde maandinkomens op basis van de nettoverzamelinkomens die de Belastingdienst per kalenderjaar had vastgesteld. Bij nader inzien vindt het college dat niet moet worden uitgegaan van gemiddelde maandinkomens, maar van reële maandinkomens. Op basis van de gegevens uit Suwinet heeft het college de daadwerkelijke maandinkomens van eiseres vastgesteld.

2.3.

Bij het besluit van 11 mei 2023 heeft het college de tweede aanvraag afgewezen met dezelfde motivering als die van het besluit van 3 februari 2022. In het besluit op bezwaar van 18 oktober 2023 heeft het college de afwijzing van de tweede aanvraag bij nader inzien gebaseerd op de gegevens uit Suwinet. Op de hoorzitting in verband met het bezwaar tegen deze afwijzing heeft eiseres gesteld dat haar gegevens uit Suwinet gebaseerd zijn op onjuiste salarisstroken. Naar aanleiding daarvan heeft het college eiseres per e-mail gevraagd naar haar netto-inkomsten per maand in de periode van april tot november 2019. In reactie daarop heeft eiseres stukken ingediend, maar volgens het college kan daaruit niet worden opgemaakt hoe hoog haar maandelijkse netto-inkomen in de betrokken periode was. Het college heeft daarom geen aanleiding gezien om eiseres een individuele inkomenstoeslag te verlenen.

Waarom is eiseres het niet eens met de bestreden besluiten?

3.1.

Eiseres vindt dat het college ten onrechte ervan heeft afgezien om haar te horen naar aanleiding van haar bezwaar tegen de eerste afwijzing. Zij voert daartoe aan dat het bezwaar niet kennelijk ongegrond was, aangezien het college aanleiding heeft gezien om de motivering van de afwijzing aan te passen.

3.2.

Eiseres vindt ook dat het college haar aanvragen ten onrechte heeft afgewezen. Daartoe voert zij aan dat het college, door niet uit te gaan van een langdurig laag inkomen als in een periode van vijf jaar één maandinkomen boven de bijstandsnorm uitkomt, heeft gekozen voor een aanpak die bijna iedereen uitsluit. Eenmalige uitschieters moeten buiten beschouwing worden gelaten, omdat daarmee de lange periode van armoede niet wordt doorbroken. Daarnaast heeft het college haar inkomenssituatie niet deugdelijk onderzocht. Het college mag haar niet tegenwerpen dat zij de hoogte van haar inkomen in de betrokken periode niet heeft aangetoond. Door een fout van haar oud-werkgever kan zij de door het college verlangde inkomensgegevens niet verstrekken. Verder is van belang dat het college van haar vorige woongemeente, Alphen aan den Rijn, haar wel een individuele inkomenstoeslag heeft verleend. Als de afwijzingen conform het beleid van de gemeente Leiden zijn, dan had het college op grond van artikel 4:84 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) daarvan moeten afwijken, gelet op de bijzondere omstandigheden. Daarbij is van belang dat zij in ieder geval binnenkort aan de inkomensnorm zou voldoen. Ook van belang is dat haar inkomen in de betrokken periode feitelijk lager was doordat zij kosten had in verband met haar inwonende jongvolwassen zoon, aldus eiseres.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

Mocht het college in de eerste bezwaarprocedure afzien van het horen van eiseres?

4. In het besluit van 17 juni 2022 heeft het college vermeld dat het met toepassing van artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb heeft afgezien van het horen van eiseres. Op grond van die bepaling is dat mogelijk als het bezwaar kennelijk ongegrond is. Een bezwaar is kennelijk ongegrond als uit het bezwaarschrift zelf al blijkt dat het bezwaar ongegrond is en er redelijkerwijs geen twijfel mogelijk is over die conclusie.^[2]De rechtbank is van oordeel dat die situatie zich hier niet voordeed, aangezien het college naar aanleiding van het bezwaarschrift van eiseres de oorspronkelijke motivering van de afwijzing van haar eerste aanvraag incorrect heeft bevonden en deze motivering bij het besluit van 17 juni 2022 heeft aangepast. Dit betekent dat het college in de eerste bezwaarprocedure ten onrechte van horen heeft afgezien. Op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb ziet de rechtbank hierin geen aanleiding om het besluit van 17 juni 2022 te vernietigen, omdat aannemelijk is dat eiseres door het gebrek niet is benadeeld. In de tweede bezwaarprocedure en in beroep heeft zij immers alsnog de gelegenheid gehad om haar standpunten mondeling toe te lichten. Daarnaast zou zonder het gebrek een besluit met dezelfde uitkomst zijn genomen.^[3]

Mocht het college de aanvragen om een individuele inkomenstoeslag afwijzen?

5.1.

De rechtbank is van oordeel dat het college de aanvragen mocht afwijzen. De rechtbank baseert dit oordeel op de volgende overwegingen.

5.2.

De bijlage bij deze uitspraak bevat een overzicht van wet- en regelgeving die van belang is voor de beoordeling van de afwijzingen.

5.3.

Op grond van artikel 36, eerste lid, van de Participatiewet (Pw) is het langdurig hebben van een laag inkomen vereist voor het verkrijgen van een individuele inkomenstoeslag. Op grond van artikelen 1 en 3 van de Verordening individuele inkomenstoeslag Leiden 2020 is van een langdurig laag inkomen sprake als het inkomen gedurende een periode van vijf jaar voor de datum waartegen de toeslag is aangevraagd, niet hoger is dan de toepasselijke bijstandsnorm. In de Verordening is niet bepaald per welke tijdseenheid de hoogte van het inkomen binnen deze referteperiode moet worden beoordeeld. Volgens de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB)^[4]is het in die situatie aanvaardbaar om het inkomen per kalendermaand te bezien en is het niet onrechtmatig om een referteperiode van vijf jaar te hanteren. De gronden die eiseres over deze beoordelingswijze heeft aangevoerd, komen overeen met gronden die de CRvB heeft verworpen. De rechtbank ziet daarom geen aanleiding voor een ander oordeel over de beoordelingswijze.

5.4.

In het besluit van 17 juni 2022 heeft het college toegelicht dat eiseres volgens Suwinet in de referteperiode met aftrek van de loonheffing en vakantietoeslag een

netto-inkomen heeft ontvangen dat de bijstandsnorm ruim overschreed. Volgens vaste rechtspraak van de CRvB^[5]mag een bestuursorgaan uitgaan van de gegevens uit Suwinet tenzij de betrokkene aantoont dat deze gegevens onjuist zijn. In de tweede bezwaarprocedure heeft het college gegevens uit Suwinet aan eiseres laten zien. Eiseres heeft daarna niet bestreden dat de inkomensgegevens waarvan het college is uitgegaan, in Suwinet vermeld staan. Eiseres stelt wel dat de gegevens uit Suwinet gebaseerd zijn op onjuiste salarisstroken. In de door haar overgelegde e-mail van een medewerker van haar oud-werkgever wordt erkend dat een fout is gemaakt met betrekking tot haar salaris, maar uit deze e-mail volgt niet hoeveel het correcte salaris in de betrokken periode bedraagt. Omdat het hier gaat om een toeslag die eiseres heeft aangevraagd, is het aan eiseres om aannemelijk te maken dat zij aan de voorwaarden voor de toeslag voldoet. Na de hoorzitting in de tweede bezwaarprocedure heeft het college eiseres daartoe de gelegenheid gegeven. Eiseres heeft vervolgens voormelde e-mail, een naheffingsaanslag van de Belastingdienst en volgens haar incorrecte salarisstroken ingediend, maar heeft niet concreet toegelicht wat haar werkelijke inkomsten in de betrokken periode waren. Eiseres heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij redelijkerwijs niet daartoe in staat was. Zo is niet duidelijk waarom eiseres niet aan de hand van rekeningafschriften kan aantonen hoeveel inkomsten zij in de betrokken periode heeft ontvangen of waarom zij niet kan concretiseren welke en in welke mate onderdelen van de salarisstroken onjuist zijn. Omdat eiseres niet heeft geconcretiseerd in hoeverre haar inkomensgegevens uit Suwinet onjuist zijn, heeft het college terecht geconcludeerd dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat zij aan de voorwaarden voor een individuele inkomenstoeslag voldeed.

5.5.

Dat eiseres van het college van Alphen aan den Rijn wel een individuele inkomenstoeslag heeft ontvangen, brengt niet mee dat ook het college van Leiden die toeslag aan haar moest verlenen. Op grond van artikel 8 van Pro de Pw is het aan de raad van een gemeente om bij verordening regels te stellen over het verlenen van een individuele inkomenstoeslag, waarbij in ieder geval invulling moet worden gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen. Aldus heeft de landelijke wetgever aan de gemeentelijke regelgevers ruimte gegeven om eigen keuzes te maken over de verlening van een individuele inkomenstoeslag. Daardoor is het mogelijk dat de ene gemeente andere regels hanteert dan de andere gemeente. Zo blijkt uit de overgelegde besluiten waarbij in Alphen aan den Rijn aan eiseres een individuele inkomenstoeslag is verleend, dat de voorwaarden voor een individuele inkomenstoeslag in die gemeente afwijken van de voorwaarden die in Leiden gelden. Daarnaast blijkt uit de Alphense besluiten niet op welke gegevens die besluiten zijn gebaseerd.

5.6.

Wat betreft het betoog dat het college desnoods op grond van artikel 4:84 van Pro de Awb had moeten afwijken van zijn beleid, overweegt de rechtbank het volgende. Dat artikel houdt in dat een bestuursorgaan overeenkomstig zijn beleidsregels handelt, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Dat artikel is hier niet van toepassing, aangezien het college de weigering van een individuele inkomenstoeslag niet op beleidsregels heeft gebaseerd. Die toeslag is geweigerd omdat eiseres niet voldeed aan het in artikel 36, eerste lid, van de Pw neergelegde vereiste van een langdurig laag inkomen, zoals uitgewerkt in artikelen 1 en 3 van de Verordening. De rechtbank vat het betoog zo op dat eiseres vindt dat het college van de Verordening had moeten afwijken omdat er bijzondere omstandigheden zijn die meebrengen dat toepassing van de Verordening in dit geval een onevenredige uitkomst heeft.^[6]

5.7.

De rechtbank ziet in de aangevoerde kosten voor de inwonende zoon van eiseres geen grond om de afwijzing van haar aanvragen onevenredig te achten. Zoals een medewerker van het college in een e-mail van 20 april 2021 aan eiseres ook heeft toegelicht, moet ervan worden uitgegaan dat bijstandsuitkeringen waarop haar zoon en zij aanspraak kunnen maken, voldoende zijn om in de algemeen noodzakelijke bestaanskosten te kunnen voorzien. Dat eiseres binnenkort wel aan de voorwaarden voor een individuele inkomenstoeslag zou voldoen, maakt de afwijzing evenmin onevenredig. Het stond eiseres immers vrij om op dat moment een nieuwe aanvraag in te dienen.

Conclusie en gevolgen

6.1.

De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat de weigeringen van een individuele inkomenstoeslag in stand blijven.

6.2.

Gelet op het hiervoor onder 4 geconstateerde gebrek in het besluit van

17 juni 2022, moet het college in de zaak met het nummer SGR 22/4601 het griffierecht aan eiseres vergoeden en aan haar een proceskostenvergoeding betalen. De rechtbank stelt deze proceskostenvergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 1.750,- in verband met de door de gemachtigde van eiseres beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting in beroep met een waarde per punt van € 875,00 en een wegingsfactor van 1). Omdat in het besluit van 18 oktober 2023 geen gebrek is geconstateerd, krijgt eiseres in de zaak met het nummer SGR 23/8018 geen vergoeding van het griffierecht of van haar proceskosten.

6.3.

In de zaak met het nummer SGR 22/4601 heeft eiseres verzocht om vergoeding van immateriële schade wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Die termijn is inderdaad geschonden, aangezien de rechtbank niet binnen twee jaar na de ontvangst van het bezwaarschrift op 10 maart 2022 door het college uitspraak heeft gedaan.^[7]Omdat het college binnen een half jaar op het bezwaarschrift heeft beslist, is de overschrijding niet aan het college, maar aan de rechtbank te wijten. Dat betekent dat de Staat tot een schadevergoeding veroordeeld moet worden. Voor een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn wordt een bedrag van € 500,- gehanteerd per half jaar of deel daarvan waarmee de termijn is overschreden. Omdat de termijn niet meer dan een half jaar is overschreden, stelt de rechtbank de schadevergoeding vast op € 500,-.

6.4.

Omdat het verzoek om een schadevergoeding wordt toegewezen, moet de Staat aan eiseres een proceskostenvergoeding betalen. De rechtbank stelt deze proceskostenvergoeding op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 437,50 in verband met de door de gemachtigde van eiseres beroepsmatig verleende rechtsbijstand (1 punt voor het verzoek met een waarde per punt van € 875,00 en een wegingsfactor van 0,5).^[8]

Beslissing

De rechtbank:

in de zaak met nummer SGR 22/4601:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 50,- aan eiseres moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.750,- aan proceskosten aan eiseres;

- veroordeelt de Staat tot vergoeding van schade tot een bedrag van € 500,- aan eiseres;

- veroordeelt de Staat tot betaling van € 437,50 aan proceskosten aan eiseres;

in de zaak met nummer SGR 23/8018:

- verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J. de Vries, rechter, in aanwezigheid van

mr. drs. V.A. Paul, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 juni 2024.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Participatiewet

Artikel 8

1. De gemeenteraad stelt bij verordening regels met betrekking tot:

[…]

b. het verlenen van een individuele inkomenstoeslag als bedoeld in artikel 36;

[…]

2. De regels, bedoeld in het eerste lid, hebben voor zover het gaat om het eerste lid, onderdeel b, in ieder geval betrekking op de hoogte van de individuele inkomenstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig en laag inkomen.

Artikel 32

1. Onder inkomen wordt verstaan de op grond van artikel 31 in Pro aanmerking genomen middelen voorzover deze:

a. betreffen inkomsten uit of in verband met arbeid, inkomsten uit vermogen, een premie als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel j, een kostenvergoeding als bedoeld in artikel 31, tweede lid, onderdeel k, inkomsten uit verhuur, onderverhuur of het hebben van een of meer kostgangers, socialezekerheidsuitkeringen, uitkeringen tot levensonderhoud op grond van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek, voorlopige teruggave of teruggave van inkomstenbelasting, loonbelasting, premies volksverzekeringen en inkomensafhankelijke bijdragen als bedoeld in artikel 43 van Pro de Zorgverzekeringswet, dan wel naar hun aard met deze inkomsten en uitkeringen overeenkomen; en

b. betrekking hebben op een periode waarover beroep op bijstand wordt gedaan.

[…]

Artikel 36

1. Op een daartoe strekkend verzoek van een persoon van 21 jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd, die langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen als bedoeld in artikel 34 heeft Pro en geen uitzicht heeft op inkomensverbetering, kan het college, gelet op de omstandigheden van die persoon, een individuele inkomenstoeslag verlenen.

[…]

Verordening individuele inkomenstoeslag Leiden 2020

Artikel 1

In deze verordening wordt verstaan onder:

- inkomen: totaal van het inkomen, bedoeld in artikel 32 van Pro de Participatiewet, en de algemene bijstand;

- peildatum: datum waartegen een persoon individuele inkomenstoeslag aanvraagt;

- referteperiode: periode van vijf jaar voorafgaand aan de peildatum, ingaande op de achttiende verjaardag van de aanvrager; […]

Artikel 3

Een persoon heeft een langdurig laag inkomen als bedoeld in artikel 36, eerste lid, van de Participatiewet als gedurende de referteperiode het in aanmerking te nemen inkomen niet hoger is dan 100 procent van de toepasselijke bijstandsnorm.

Afwijzing individuele inkomenstoeslag wegens onvoldoende langdurig laag inkomen