Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Zittingsplaats Zwolle
Bestuursrecht
zaaknummer: NL24.6493
uitspraak van de meervoudige kamer in de zaak tussen
[eiser] , V-nummer: [nummer] , eiser,
(gemachtigde: mr. J.M.M. Heilbron),
en
de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid,
(gemachtigde: mr. W. Weerman).
Inleiding
1. Bij besluit van 7 februari 2024 heeft de staatssecretaris aan eiser een terugkeerbesluit opgelegd, waarin is medegedeeld dat eiser met ingang van 5 maart 2024 niet langer rechtmatig in Nederland verblijft en hij het grondgebied van de EU (met uitzondering van Ierland) aangevuld met Noorwegen, IJsland, Zwitserland en Liechtenstein binnen vier weken na 4 maart 2024 moet verlaten omdat hij anders kan worden uitgezet.
1.1.
Eiser heeft tegen het terugkeerbesluit beroep ingesteld en de voorzieningenrechter verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
1.2.
Bij uitspraak van 4 maart 2024 (NL24.6495) heeft de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening toegewezen en bepaald dat de staatssecretaris eiser moet behandelen alsof zijn tijdelijke bescherming op grond van de RTB [1] niet is beëindigd, totdat op het beroep van eiser is beslist.
1.3.
De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.
1.4.
De rechtbank heeft het beroep op 18 maart 2024 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De staatssecretaris heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
De beoordeling door de rechtbank
Wat is de achtergrond van de procedure?
2. De Raad [2] heeft op 4 maart 2022 de RTB in werking gesteld voor ontheemden die zijn gevlucht uit Oekraïne. In het Uitvoeringsbesluit [3] is vastgelegd aan welke categorieën ontheemden de lidstaten verplicht tijdelijke bescherming moeten verlenen. De staatssecretaris heeft ervoor gekozen om daarnaast gebruik te maken van de zogenoemde facultatieve bepaling van artikel 7 van Pro de RTB, die lidstaten in staat stelt om ook aan andere categorieën ontheemden tijdelijke bescherming te bieden. De staatssecretaris heeft, op grond van deze bepaling, in samenhang met artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit, aan ontheemden die een tijdelijk verblijfsrecht hadden in Oekraïne toen de oorlog uitbrak en die zich vóór 19 juli 2022 in Nederland hebben laten inschrijven in de BRP [4] (hierna: facultatieve groep) tijdelijke bescherming verleend. Vanaf 19 juli 2022 geeft de staatssecretaris geen toepassing meer aan deze facultatieve bepaling. Ontheemden die zich niet vóór 19 juli 2022 hebben laten inschrijven, krijgen alleen tijdelijke bescherming als ze behoren tot een van de categorieën aan wie de lidstaten verplicht bescherming moeten bieden.
2.1.
Eiser is van Indiase nationaliteit en is geboren op [geboortedatum] . Hij beschikte over een tijdelijk verblijfsrecht in Oekraïne toen de oorlog daar uitbrak en heeft zich in Nederland laten inschrijven in de BRP toen de staatssecretaris nog toepassing gaf aan de facultatieve bepaling. De staatssecretaris heeft daarom aan eiser tijdelijke bescherming op grond van de RTB verleend.
2.2.
In het terugkeerbesluit staat dat het rechtmatig verblijf van eiser per 5 maart 2024 eindigt. De staatssecretaris stelt dat de aan eiser verleende tijdelijke bescherming op dat moment van rechtswege is geëindigd, onder verwijzing naar uitspraken van de Afdeling [5] van 17 januari 2024 [6] . Eiser stelt dat de tijdelijke bescherming nog steeds doorloopt en dat hij daarom nog steeds rechtmatig in Nederland verblijft.
Is de tijdelijke bescherming van eiser geëindigd per 4 maart 2024 of is dit verlengd tot
4 maart 2025?
Wat is het betoog van eiser?
3. Eiser betoogt dat de aan hem verleende tijdelijke bescherming niet is geëindigd met ingang van 4 maart 2024 omdat de tijdelijke bescherming door het Verlengingsbesluit is verlengd tot 4 maart 2025 voor alle groepen die al eerder bescherming hadden verkregen onder de RTB. Volgens eiser kan de tijdelijke bescherming voor deze facultatieve groep alleen worden beëindigd op dezelfde manier als voor de verplichte groep, omdat de RTB volledig op hen van toepassing is en daarmee ook artikel 6, eerste lid, van de RTB. Daarin staat dat de tijdelijke bescherming alleen wordt beëindigd in geval de maximale duur is bereikt of door een besluit van de Raad. Verder wijst eiser op het Voorstel [7] bij het Verlengingsbesluit en de tekst van de considerans van het Verlengingsbesluit, onder paragraaf 7 en 8.
Wat heeft de Afdeling in een vergelijkbare zaak geoordeeld?
3.1.
De Afdeling heeft geoordeeld dat de tijdelijke bescherming van de facultatieve groep niet met het Verlengingsbesluit is verlengd tot 4 maart 2025. De tijdelijke bescherming loopt daarom na 4 maart 2024 van rechtswege af. Volgens de Afdeling gaan het eerste lid en het tweede lid van artikel 4 van Pro de RTB over verschillende situaties. Het eerste lid voorziet volgens de Afdeling in de initiële duur van de tijdelijke bescherming en de automatische verlenging daarvan. Het tweede lid ziet op een nieuwe situatie, waarin de Raad op voorstel van de EC [8] opnieuw beoordeelt of er nog altijd redenen zijn de tijdelijke bescherming te blijven bieden. Op grond van dit tweede lid is de tijdelijke bescherming voor ontheemden uit Oekraïne verlengd tot en met 4 maart 2025. Deze verlenging geldt volgens de Afdeling alleen voor zover lidstaten de facultatieve bepaling op dat moment nog toepassen. De Afdeling vindt daarvoor van belang dat het Verlengingsbesluit dateert van 19 oktober 2023 en dus van na 19 juli 2022, de datum waarop de staatssecretaris de tijdelijke bescherming voor de facultatieve groep heeft beëindigd. De Afdeling verwijst daarbij naar artikel 1 van Pro het Verlengingsbesluit, dat verwijst naar de groep ontheemden als bedoeld in artikel 2 van Pro het Uitvoeringsbesluit. Het derde lid van artikel 2 van Pro het Uitvoeringsbesluit wijst op de mogelijkheid voor lidstaten de groep ontheemden uit te breiden. Op 19 oktober 2023 maakte Nederland niet langer gebruik van die mogelijkheid. Op het moment van verlenging kwam de facultatieve groep daarom niet meer in aanmerking voor tijdelijke bescherming in Nederland en is het Verlengingsbesluit dus niet op hen van toepassing. De Afdeling vindt voor deze uitleg steun in de toelichting bij het voorstel van de EC [9] . In voetnoot 2 van dat voorstel wordt artikel 2, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit namelijk niet genoemd. Dit artikel is daarom alleen relevant voor het Verlengingsbesluit voor zover lidstaten deze bepaling toepassen op het moment dat het Verlengingsbesluit door de Raad is vastgesteld. De Afdeling vindt ook steun in de bevoegdheid die de staatssecretaris heeft om de toepassing van een unierechtelijke facultatieve bepaling te beëindigen.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
3.2.
De rechtbank overweegt allereerst dat het betoog van eiser dat de Afdeling buiten de omvang van het geding is getreden niet zal worden beoordeeld. Aangezien de rechtbank bij de beoordeling van het terugkeerbesluit ook de beëindiging van het tijdelijke verblijfsrecht zal betrekken, heeft eiser geen concreet en actueel belang bij een beoordeling van dat betoog.
3.3.
Hoewel twijfel mogelijk is over de juiste uitleg van de aan de orde zijnde unierechtelijke bepalingen, zal de rechtbank geen prejudiciële vragen stellen aan het Hof [10] . Dit zou namelijk niet opportuun zijn, vanwege de tijd die het zou kosten deze vragen te beantwoorden. Op het moment dat de vragen zouden zijn beantwoord zou de maximale duur waarvoor de tijdelijke bescherming op grond van de RTB verlengd kan worden al zijn verstreken. Het aanhouden van deze zaak en vergelijkbare zaken bij deze rechtbank hangende prejudiciële vragen en het daarbij toewijzen van verzoeken om voorlopige voorzieningen, zou dan tot gevolg hebben dat die eisers, anders dan de andere derdelanders die tot dezelfde groep behoren, langer dan die maximale termijn zouden moeten worden behandeld als ware zij in het bezit van tijdelijke bescherming, wat de rechtbank in dit geval onwenselijk vindt. De rechtbank zal de RTB daarom zelf uitleggen op dit punt.
3.4.
De rechtbank deelt de eindconclusie van de Afdeling in de in 4.1. genoemde uitspraak, dat de tijdelijke bescherming voor de facultatieve groep en dus voor eiser, op 5 maart 2024 is geëindigd. De rechtbank bereikt die conclusie wel via een andere weg en zal uitleggen hoe zij tot dit oordeel komt.
Blijkens punt 13 van de considerans bij de RTB moet, gelet op het uitzonderlijke karakter van de RTB, de aangeboden bescherming van beperkte duur zijn. Centraal staat steeds of feitelijke terugkeer naar het land van herkomst mogelijk is.
Zoals in 2 is overwogen heeft de staatssecretaris gebruik gemaakt van de in artikel 7, eerste lid, van de RTB geboden mogelijkheid andere categorieën ontheemden tijdelijke bescherming te bieden en is de staatssecretaris daarmee op 19 juli 2022 gestopt. De rechtbank volgt de Afdeling dat de tijdelijke bescherming daarmee, voor de op dat moment al toegelaten personen, niet direct eindigde. Ook voor die groep is de duur van de bescherming zoals die is vermeld in artikel 4, eerste lid, van de RTB [11] , namelijk van toepassing, inclusief de automatische verlengingen van de tijdelijke bescherming. De rechtbank volgt de Afdeling ook in het oordeel dat het moment dat de Raad, op grond van artikel 4, tweede lid, van de RTB [12] , het Verlengingsbesluit nam, een nieuw beoordelingsmoment is. Dan moet namelijk de situatie zoals die op dat moment is beoordeeld worden. Dat geldt zowel voor de groepen aan wie verplicht tijdelijke bescherming moet worden verleend als voor de facultatieve groep. In die nieuwe situatie was artikel 7, eerste lid, van de RTB niet meer van toepassing, want de staatssecretaris had de toepassing van die facultatieve bepaling al beëindigd in juli 2022. De rechtbank vindt dat dit maakt dat voor de facultatieve groep de maximale duur, zoals bedoeld in artikel 6, eerste lid, van de RTB, daarmee is bereikt op 4 maart 2024, het moment dat de automatisch verlengde bescherming afliep. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in artikel 6 van Pro de RTB niet is vermeld wat die maximale duur is. Uit artikel 4 van Pro de RTB volgt dat deze maximale duur twee jaar kan zijn (in de situatie van het eerste lid) of drie jaar (in geval van verlenging op grond van het tweede lid). Die maximale duur is voor de facultatieve groep dus anders dan voor de andere ontheemden en is bereikt per 4 maart 2024. Uit artikel 6, eerste lid, van de RTB en de omstandigheid dat de RTB volledig gold voor de facultatieve groep, volgt, anders dan eiser betoogt, daarom niet dat de facultatieve groep, evenals de verplichte groepen, nog recht heeft op de tijdelijke bescherming tot en met 4 maart 2025.
3.5.
Het betoog dat de Raad in het Verlengingsbesluit geen uitzondering zou hebben gemaakt voor de facultatieve groep, leidt niet tot een ander oordeel. De Raad gaat niet over de beëindiging van de toepassing van de facultatieve bepaling – dat is aan de lidstaten – en zal over die facultatieve groep dan ook niets zeggen. Ook zijn er verder geen aanwijzingen dat de Raad de bevoegdheid heeft om lidstaten te dwingen de facultatieve bepaling toe te (blijven) passen. Uit de door eiser genoemde passages uit het voorstel van de EC onder ‘evenredigheid’ en de considerans bij het Verlengingsbesluit volgt ook niet dat hierover anders geoordeeld moet worden. In de passage in het voorstel staat namelijk terugkeer naar Oekraïne centraal. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in de considerans van het Verlengingsbesluit wordt verwezen naar de situatie in Oekraïne. Zo staat in punt 5 van de considerans vermeld: “In de huidige situatie in Oekraïne is hun terugkeer naar Oekraïne onder veilige en duurzame omstandigheden niet mogelijk.” Dit ziet niet op de facultatieve groep, aangezien de personen behorend tot die groep niet worden verplicht terug te keren naar Oekraïne, omdat zij afkomstig zijn uit een ander land. De rechtbank leest wat in de considerans onder 7 en 8 staat dan ook in dat licht.
3.6.
De hiervoor gegeven uitleg acht de rechtbank in lijn met de doelstellingen van de RTB. Deze richtlijn beoogt minimumnormen vast te stellen voor bescherming aan ontheemden die niet naar hun land van herkomst kunnen terugkeren. Ten aanzien van de facultatieve groep is van dit laatste in beginsel geen sprake. Ook specifiek ten aanzien van eiser is dit niet gebleken. De staatssecretaris heeft verder conform de oproep van de EC in de operationele richtsnoeren proactief samenwerking aangeboden met het oog op een veilige repatriëring van eiser naar India. Verder heeft de staatssecretaris op zitting laten weten dat niet langer sprake is van een belasting van het asielsysteem ten aanzien van deze groep en dat de eventuele noodzaak voor internationale bescherming van de facultatieve groep in de asielprocedure kan worden beoordeeld.
3.7.
Er bestaat ook geen grond voor het oordeel dat door de gang van zaken het unierechtelijk rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel zijn geschonden. Weliswaar was er de afgelopen periode onduidelijkheid voor eiser, maar dit maakt niet dat daarom de tijdelijke bescherming gecontinueerd had moeten worden. Daarvoor is van belang dat het verblijfsrecht van eiser naar zijn aard een tijdelijk verblijfsrecht is. Ondanks dat de datum waarop de tijdelijke bescherming zou eindigen steeds wisselde, was het, vanaf juli 2022 wel duidelijk dat het voornemen bij de staatssecretaris bestond deze bescherming te beëindigen. De staatssecretaris heeft in dat kader meerdere brieven gestuurd en heeft geen toezeggingen gedaan dat de tijdelijke bescherming verlengd zou worden. Bovendien heeft eiser de mogelijkheid een effectief rechtsmiddel aan te wenden tegen de beëindiging. Tot slot is nog van belang dat eiser ook in de gelegenheid is gesteld zijn asielaanvraag te continueren. Eiser heeft daarvan geen gebruik gemaakt en geen rechtsmiddelen aangewend tegen de buiten behandeling stelling van zijn asielaanvraag. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is eiser ten onrechte niet gehoord voorafgaand aan het opleggen van het terugkeerbesluit?
Wat is het betoog van eiser?
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4.1.
De staatssecretaris heeft eiser ten onrechte niet gehoord voorafgaand aan het nemen van het terugkeerbesluit. Dat de staatssecretaris eiser voorafgaand aan het vorige terugkeerbesluit van 16 augustus 2023 in de gelegenheid heeft gesteld bijzondere, individuele omstandigheden naar voren te brengen in het voornemen en met de brief van januari 2024, ontslaat de staatssecretaris niet van de verplichting tot horen in deze procedure. Die verplichting ligt immers bij de staatssecretaris in het kader van de zorgvuldige voorbereiding van het belastende besluit en niet bij eiser. Verder is van belang dat het vorige terugkeerbesluit dateert van ongeveer zeven maanden geleden – en daarmee zag op een andere periode – en dat dit besluit bovendien is ingetrokken. Een voornemen ten aanzien van een niet meer bestaand besluit kan niet de hoorplicht vervangen ten aanzien van dit nieuwe besluit. Dat geldt ook ten aanzien van de informatiebrief van januari 2024. Dat eiser hierop kón reageren betekent niet dat verweerder niet meer hoefde te horen. In zoverre kleeft aan het terugkeerbesluit een gebrek. De rechtbank ziet echter aanleiding aan dit gebrek voorbij te gaan. [14] De reden daarvoor is dat eiser niet de mogelijkheid is ontnomen om zich zodanig te verweren dat de besluitvorming een andere afloop had kunnen hebben [15] . Ten eerste had de uitkomst niet anders kunnen zijn. Er was geen sprake van een situatie dat verweerder moest afzien van het terugkeerbesluit omdat eiser nog wel rechtmatig verblijf had. Eiser heeft wat hij daarover wilde stellen in deze procedure naar voren kunnen brengen en de rechtbank heeft geoordeeld dat eiser per 5 maart 2024 geen verblijfsrecht meer heeft op grond van de tijdelijke bescherming. De vraag of eiser op andere gronden verblijfsrechten heeft, kan in deze procedure niet aan de orde komen. Dat moet eiser laten beoordelen in een procedure op basis van een aanvraag met die strekking [16] . Verder speelt hier niet de vraag of een vertrektermijn moest worden gegund, want de staatssecretaris heeft aan eiser namelijk al de volledige vertrektermijn van achtentwintig dagen verleend. Eiser is door de handelswijze van de staatssecretaris dus niet in zijn belangen, zoals het verdedigingsbelang, geschaad. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is het terugkeerbesluit prematuur genomen?
5. De rechtbank overweegt verder dat de vraag of het terugkeerbesluit te vroeg is genomen omdat eiser op dat moment nog rechtmatig verblijf had op zitting aan de orde is gekomen. Partijen zijn zich ervan bewust, maar zien ook in dat het niet praktisch was geweest als de staatssecretaris had gewacht met het nemen van het terugkeerbesluit. Eiser lijkt het vooral belangrijk te vinden dat een rechtsmiddel tegen dit besluit ingesteld kon worden waarbij het verblijfsrecht op grond van de RTB aan de orde kan komen. Dat is bereikt. De rechtbank ziet dan ook geen aanleiding hier gevolgen aan te verbinden.
Is de RTB juist geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving?
6. De rechtbank overweegt ten slotte dat het betoog van eiser dat de RTB onjuist is geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving, omdat personen die vallen onder de facultatieve groep geen verblijfsvergunning krijgen, maar alleen een O-document, niet meer zal worden besproken. Aangezien de rechtbank al heeft geoordeeld dat de tijdelijke bescherming per 4 maart 2024 is beëindigd voor eiser, bestaat geen concreet en actueel belang meer bij een beoordeling van dit betoog. Ook verder is niet gebleken dat eiser in een nadeliger positie is gebracht door het verstrekken van het O-document tot 5 maart 2024.
Wat is de conclusie?
7. Het beroep is ongegrond.
8. Vanwege de toepassing van artikel 6:22, van de Awb veroordeelt de rechtbank de staatssecretaris wel in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1750,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op zitting, met een waarde per punt van € 875,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de staatssecretaris in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1750,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.M. den Dulk, voorzitter, en mr. M.I. van Meel en
mr. K.E. Geertsema, leden, in aanwezigheid van mr. A. Korporaal-Wisman, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar en bekendgemaakt op:
Bent u het niet eens met deze uitspraak?
Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 4 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.