Uitspraak
RECHTBANK DEN HAAG
Bestuursrecht
zaaknummer: SGR AWB 25/2481
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 26 november 2025 in de zaak tussen
VOF [eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. M.S.M. Nolte),
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, verweerder
(gemachtigde: mr. S.J. Erades).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de door verweerder opgelegde boete op grond van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml).
1.1.
Verweerder heeft met het besluit van 22 juli 2024 (het primaire besluit) deze boete opgelegd. Met het bestreden besluit van 18 februari 2025 op het bezwaar van eiseres is verweerder bij het opleggen van de boete gebleven.
1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 14 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de vennoten van eiseres ( [naam 1] en [naam 2] ), een neef van de vennoten ( [naam 3] ), de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van verweerder.
Beoordeling door de rechtbank
Waar gaat deze zaak over?
2. Eiseres exploiteert een sushirestaurant in [plaats] . Op 11 september 2021 hebben inspecteurs van de Nederlandse Arbeidsinspectie (hierna: de inspecteurs) dit restaurant gecontroleerd. Naar aanleiding van verklaringen van werknemers en gevonden administratieve bescheiden met daarin handgeschreven urenregistraties, hebben de inspecteurs een onderzoek gestart naar de bij eiseres aangetroffen administratie. Omdat de gegevens in de administratie van eiseres niet overeenkwamen met gegevens in het bronsysteem Suwinet en het voor de inspecteurs onduidelijk was of eiseres haar werknemers conform de Wml heeft uitbetaald, hebben de inspecteurs een selectie gemaakt van tien werknemers van eiseres. Verweerder heeft haar gevorderd stukken in te dienen waaruit blijkt:
- welk loon in de periode van 1 maart 2021 tot en met 31 augustus 2021 aan deze werknemers is betaald;
- welke vakantiebijslag in de periode van 1 juni 2020 tot en met 31 mei 2021 aan hen is voldaan; en
- hoeveel uren deze werknemers daadwerkelijk hebben gewerkt in de periode van 1 maart 2021 tot en met 31 augustus 2021 (hierna: de vordering).
2.1.
Eiseres heeft volgens verweerder niet of niet tijdig aan deze vordering voldaan. Uit de overgelegde stukken konden de inspecteurs niet opmaken of eiseres conform de Wml betaald heeft. Gelet daarop hebben de inspecteurs in een boeterapport van 10 oktober 2023 vastgesteld dat sprake is van tien overtredingen van artikel 18b, tweede lid, van de Wml. Verweerder heeft aan eiseres op basis hiervan een boete opgelegd van € 87.750,- en heeft besloten de inspectiegegevens openbaar te maken. In het bestreden besluit heeft verweerder de boete gematigd naar € 83.362,50,-. Naar aanleiding van de financiële draagkracht van eiseres is aan haar een langlopende betalingsregeling voor de boete aangeboden.
Wat vindt eiseres in beroep?
3. Eiseres is het niet eens met het bestreden besluit en heeft daarvoor de volgende argumenten. Ten eerste is het besluit onzorgvuldig, nu daarin de verkeerde datum en locatie van de hoorzitting in de bezwaarprocedure staan. Verder is het bestreden besluit in strijd met het recht op een eerlijk proces zoals bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM [1] , nu uit het primaire besluit niet blijkt wat eiseres precies verweten wordt. Ten derde vindt eiseres dat de hoogte van de boete onevenredig hoog is en gematigd moet worden. Daarvoor heeft zij drie argumenten. Eiseres heeft deels aan de vordering voldaan waardoor zij verminderd verwijtbaar is, er is sprake van een overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM en er is sprake van onredelijke cumulatie. Tot slot vindt eiseres dat verweerder haar proceskosten in de bezwaarprocedure moet vergoeden, omdat verweerder de boete in het bestreden besluit heeft gematigd.
Wat is het oordeel van de rechtbank?
4. De beroepsgronden van eiseres zien op de zorgvuldigheid, op de hoogte van het boetebedrag en of aan haar proceskosten in de bezwaarfase had moeten worden vergoed. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep van eiseres gegrond is. Hieronder legt de rechtbank dat uit.
Heeft verweerder het bestreden besluit zorgvuldig genomen?
5. Allereerst overweegt de rechtbank dat de enkele vermelding van een verkeerde datum en locatie van de hoorzitting in het bestreden besluit niet maakt dat daarmee het bestreden besluit onzorgvuldig tot stand is gekomen is. Dit is duidelijk een verschrijving en verweerder wijst er terecht op dat eiseres hierdoor niet in haar belangen is geschaad. Daar komt bij, zoals verweerder terecht opmerkt, dat in het verslag van de hoorzitting wel de juiste datum en locatie zijn genoemd en dat dit verslag als bijlage met het bestreden besluit is meegezonden. Deze beroepsgrond slaagt dus niet.
5.1.
Voor zover eiseres stelt dat uit de besluitvorming niet blijkt wat haar precies verweten wordt, volgt de rechtbank dit niet. In de boetekennisgeving van 4 juli 2024 staat dat zij een overtreding heeft gepleegd zoals bedoeld in de Wml ten aanzien van tien
(ex-)medewerkers en dat de inspecteurs naar aanleiding hiervan een boeterapport hebben opgemaakt. In het boeterapport staat op de pagina’s 11 tot en met 30 duidelijk voor elk van de tien (ex-)werknemers welke gevorderde bescheiden zij heeft verstrekt en/of welke gegevens nog ontbreken. Zowel uit het voornemen, het boeterapport als de besluitvorming is duidelijk dat eiseres haar administratie – voor zover het deze tien werknemers betreft – niet op orde had. Zo is niet duidelijk hoeveel uren zij precies hebben gewerkt en wat er aan salaris en vakantiebijslag is betaald. Dit is verder ook niet in geschil. Dat de formulering ‘niet of niet tijdig verstrekken’ ruimte zou geven voor onduidelijkheid volgt de rechtbank dan ook niet. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
(ex-)medewerkers en dat de inspecteurs naar aanleiding hiervan een boeterapport hebben opgemaakt. In het boeterapport staat op de pagina’s 11 tot en met 30 duidelijk voor elk van de tien (ex-)werknemers welke gevorderde bescheiden zij heeft verstrekt en/of welke gegevens nog ontbreken. Zowel uit het voornemen, het boeterapport als de besluitvorming is duidelijk dat eiseres haar administratie – voor zover het deze tien werknemers betreft – niet op orde had. Zo is niet duidelijk hoeveel uren zij precies hebben gewerkt en wat er aan salaris en vakantiebijslag is betaald. Dit is verder ook niet in geschil. Dat de formulering ‘niet of niet tijdig verstrekken’ ruimte zou geven voor onduidelijkheid volgt de rechtbank dan ook niet. Deze beroepsgrond slaagt daarom niet.
Moest verweerder het boetebedrag matigen?
Het beoordelingskader van de rechtbank
6. Verweerder heeft er terecht op gewezen dat eiseres tien op zichzelf staande overtredingen heeft begaan, die elk afzonderlijk beboetbaar zijn. Dit ontslaat verweerder evenwel niet van zijn plicht om de hoogte van de boete af te stemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Verweerder kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen over het wel of niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook als de rechter het beleid niet onredelijk heeft bevonden, moet verweerder bij de toepassing daarvan in een individueel geval beoordelen of die toepassing in overeenstemming is met de hiervoor bedoelde wettelijke eisen aan de uitoefening van de boetebevoegdheid. Steeds moet de boete, zo nodig in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zo worden vastgesteld dat deze evenredig is. De rechter toetst het besluit van de staatssecretaris zonder terughoudendheid. [2] Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestaat onder meer reden tot matiging van de opgelegde boete als uit de door de beboete persoon overgelegde financiële gegevens blijkt dat de overtreder door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen. [3]
6.1.
De rechtbank ziet in dit geval geen grond voor het oordeel dat verweerders beleid, zoals dit is neergelegd in de Beleidsregel bestuursrechtelijke handhaving Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag 2018, onredelijk is. Ter beoordeling ligt derhalve enkel nog voor of de boete in dit geval evenredig is of dat verweerder deze had moeten matigen.
Omstandigheden die naar het oordeel van de rechtbank geen aanleiding geven tot matiging
7. Eiser heeft een aantal omstandigheden genoemd waarin verweerder geen reden hoefde te zien voor matiging van de boete. Zo hoefde verweerder niet te matigen omdat eiseres een deel van de relevante bescheiden wel heeft overgelegd. Op basis van de wel overgelegde bescheiden was immers hoe dan ook niet duidelijk hoeveel uren er zijn gewerkt en hoeveel daarvoor aan loon en vakantiebijslag is betaald.
7.1.
Verweerder stelt zich verder terecht op het standpunt dat geen sprake is van overschrijding van de redelijke termijn. De redelijke termijn vangt aan op het moment dat het betrokken bestuursorgaan jegens de beboete een handeling heeft verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd. [4] Een bestuursorgaan heeft in de regel pas met de boetekennisgeving een handeling verricht waaraan de beboete de verwachting mocht ontlenen dat het bestuursorgaan hem een boete zou opleggen. In de grote meerderheid van de gevallen zal daarom de dag waarop het bestuursorgaan deze kennisgeving doet, gelden als het tijdstip waarop de redelijke termijn aanvangt. [5] Het standpunt van eiseres dat de redelijke termijn in haar geval al is aangevangen met het gehoor van 7 januari 2022 volgt de rechtbank niet. Tijdens het gehoor is niet ondubbelzinnig gezegd dat een boete wordt opgelegd. De redelijke termijn is in de zaak van eiseres dus gestart met de boetekennisgeving van 4 juli 2024, waardoor de redelijke termijn nog niet is overschreden.
Omstandigheden die naar het oordeel van de rechtbank wel aanleiding geven tot matiging
8. Eiseres heeft een aantal omstandigheden opgesomd waarin verweerder naar het oordeel van de rechtbank wel aanleiding tot matiging had moeten zien, namelijk tot een matiging met 50 % van het boetebedrag zoals dit in het bestreden besluit staat.
8.1.
Allereerst is hiervoor van belang dat het qua grootte, omzet, en formatie om een relatief klein horecabedrijf gaat en dat dit de enige zaak van de vennootschap is waarvan beide vennoten moeten leven. Op zitting is toegelicht dat ter plaatse twee tafels zijn en dat het bedrijf met name is gericht op het afhalen en bezorgen van eten. Uit het boeterapport valt af te leiden dat het bij de medewerkers waarvan de administratie niet compleet was veelal ging om een bijbaan (als bezorger of keukenhulp), bijvoorbeeld omdat zij nog studeerden. Het gaat hier dus niet om tien voltijds krachten waarvan de administratie niet op orde was.
8.2.
De impact van de boete op de vennoten van dit kleine bedrijf is verder groot. De vennoten hebben op zitting toegelicht hoe zij geraakt worden door deze boete, in combinatie met de boetes die zijn opgelegd op grond van de Wav en Atw die reeds in rechte vast staan. Om de gaten te dichten lenen zij (meer) van familie, maken zij minder gebruik van personeel en werken zij zelf veel meer uren waaraan zij minder geld overhouden. Dit leidt – zo hebben zij verteld – tot veel zorgen, onzekerheid en stress. Daarbij speelt voor hen mee dat de mannelijke vennoot binnenkort de pensioengerechtigde leeftijd bereikt, terwijl de boete dan nog lang niet is afbetaald.
8.3.
In het dossier bevinden zich verder verschillende aanslagen van de Belastingdienst, bankafschriften en vragenlijsten voor de bepaling van de draagkracht. De rechtbank begrijpt uit het bestreden besluit en de daarop op zitting gegeven toelichting dat de (financiële) evenredigheid van de boete door verweerder niet wordt gerelateerd aan de omzet of de grootte van het bedrijf, maar aan de overwaarde van de woning van de vennoten van € 212.759,-. Op zitting heeft eiseres echter aangegeven dat die overwaarde los staat van het bedrijf en “vast zit in de stenen van het huis”. Verkoop van het huis zien zij niet als een reële optie, omdat het vinden van een andere (huur)woning op dit moment moeilijk is. Zij zijn bang dat zij door verkoop alleen maar verder in de problemen raken. Het verhogen van de hypotheek is volgens eiseres evenmin reëel, omdat de bank bij de huidige financiële stand van zaken geen extra hypotheek zal verstrekken.
8.4.
Verder weegt mee dat eiseres heeft benadrukt dat zij van hun fouten hebben geleerd. Zij geven aan dat zij hun administratie nu goed bijhouden. Informatie die wijst op het tegendeel heeft de rechtbank niet in het dossier aangetroffen.
8.5.
Tot slot heeft het niet beschikken over een adequate administratie, naast de boete die in de onderhavige zaak voorligt, bovendien geleid tot een boete op grond van de Atw. Weliswaar zou de onderhavige boete – zoals verweerder op zitting heeft betoogd – ook kunnen worden opgelegd als geen rekening zou worden gehouden met de niet goed genoteerde arbeidstijden, maar dit doet er niet aan af dat het voor eiseres om een optelsom gaat die leidt tot een groot totaal aan boetebedrag.
8.6.
Ook na matiging met 50% resteert er voor eiseres nog een fors boetebedrag dat naar het oordeel van de rechtbank voldoende recht doet aan overtreding door eiseres van de in de beleidsregels neergelegde normen.
Had verweerder de proceskosten van eiseres in de bezwaarfase moeten vergoeden?
9. Verweerder heeft in het bestreden besluit besloten om de boete met 5% te extra te matigen. Als reden hiervoor geeft verweerder aan dat zij een nieuwe gedragslijn voert
op grond waarvan deze matiging plaatsvindt wanneer er meer dan een half jaar is verstreken tussen de datum van het boeterapport en de kennisgeving. Verweerder vindt dat zij hiervoor – omdat het gaat om een nieuwe en niet in beleid vastgelegde gedragslijn – geen proceskostenvergoeding voor de bezwaarfase aan eiseres verschuldigd was.
9.1.
De rechtbank kan verweerder op dit punt niet volgen. Gelet op het tijdsverloop tussen het boeterapport van 10 oktober 2023 en de boetekennisgeving van 4 juli 2024, ruim 8 maanden, had verweerder gezien jurisprudentie van de hoogste bestuursrechter alleen al vanwege dit tijdsverloop aanleiding moeten zien tot matiging. [6] Het standpunt van verweerder dat de matiging is gedaan naar aanleiding van een nieuwe gedragslijn doet aan het voorgaande niet af. Dat betekent dat verweerder aan eiseres ten onrechte geen proceskosten in de bezwaarfase heeft vergoed. Het beroep van eiseres op dit punt slaagt dus ook.
Conclusie en gevolgen
10. De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep gegrond is. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft en met toepassing van artikel 8:72a van de Algemene wet bestuursrecht het primaire besluit in zoverre herroepen en het boetebedrag bepalen op € 41.681,25.
11. Verder moet verweerder aan eiseres de gemaakte proceskosten in bezwaar vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op een bedrag van € 1.294,- (1 punt voor het indienen van een bezwaarschrift met een waarde van
€ 647,- met een wegingsfactor 1 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 647,- met een wegingsfactor 1).
€ 647,- met een wegingsfactor 1 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 647,- met een wegingsfactor 1).
12. Verweerder moet ook de proceskosten van eiseres vanwege het beroep vergoeden. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op een bedrag van € 1.814,-
(1 punt voor het indienen van een beroepschrift met een waarde van € 907,- met een wegingsfactor 1 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 907,- met een wegingsfactor 1). Daarnaast dient verweerder het griffierecht vergoeden.
(1 punt voor het indienen van een beroepschrift met een waarde van € 907,- met een wegingsfactor 1 en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde van € 907,- met een wegingsfactor 1). Daarnaast dient verweerder het griffierecht vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin de boete is vastgesteld op
- herroept het primaire besluit in zoverre;
- bepaalt dat het bedrag van de boete wordt vastgesteld op € 41.681,25 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in de bezwaarfase tot een bedrag van € 1.294,-;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres in de beroepsfase tot een bedrag van € 1.814,- en
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 194,- aan eiseres te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. B. van Dokkum, rechter, in aanwezigheid van mr. Y. Robio, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 26 november 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.