Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: 17/4003
uitspraak van de meervoudige kamer van 28 maart 2018
in de zaak tussen
[eiseres] , te [woonplaats 1] , eiseres,
wettelijk vertegenwoordigd door [naam 1] , te [woonplaats 1] ,
(gemachtigde: mr. M.F. Vermaat),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nijmegente Nijmegen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 21 april 2017 (het primaire besluit) heeft verweerder de aan eiseres over de periode van 1 april 2012 tot en met 31 december 2016 verstrekte maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp in de vorm van een persoonsgebonden budget (pgb) ingetrokken en over deze periode een bedrag van € 14.169,12 aan ontvangen pgb van eiseres teruggevorderd.
Bij besluit van 18 juli 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 januari 2018. De gemachtigde van eiseres is verschenen, alsmede de vader van eiseres, [naam 2] Eiseres is niet verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door D. Kooyman en mevrouw F. Grootveld.
Het beroep van eiseres is gevoegd behandeld met het beroep van [naam 3] met zaaknummer 17/5347. Na de zitting zijn de beroepen weer gesplitst en wordt in elk beroep afzonderlijk uitspraak gedaan.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten.
Bij besluit van 7 mei 2007 heeft verweerder aan eiseres een maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp toegekend in de vorm van een pgb voor 210 minuten per week. Bij besluit van 10 november 2010 is deze indicatie verlengd tot en met 31 december 2015 en bij besluit van 10 november 2015 is deze nogmaals verlengd tot 31 december 2020. Tevens heeft eiseres sinds 25 november 2010 een AWBZ/Wlz-indicatie (zorgzwaartepakket VG06) en is haar hiervoor een pgb toegekend voor onder andere de functie ‘ophoging ZZP’.
2. Verweerder heeft de aan eiseres over de periode van 1 april 2012 tot en met 31 december 2016 (periode in geding) verstrekte maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp in de vorm van een pgb ingetrokken en over deze periode een bedrag van € 14.169,12 aan ontvangen pgb van eiseres teruggevorderd. Verweerder heeft hieraan ten grondslag gelegd dat eiseres over deze periode ook een pgb voor huishoudelijke hulp heeft ontvangen op grond van de AWBZ/Wlz, terwijl zij dit niet aan verweerder heeft gemeld. Aan de intrekking van de maatwerkvoorziening heeft verweerder artikel 2.3.10, eerste lid aanhef en onder a, van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) ten grondslag gelegd. Voor de terugvordering heeft verweerder zich primair gebaseerd op artikel 2.4.1, eerste lid, van de Wmo 2015, subsidiair op artikel 16, zesde lid van de Verordening maatschappelijke ondersteuning gemeente Nijmegen 2016 (Verordening 2016) en meer subsidiair op artikel 6:203, eerste en tweede lid, van het Burgerlijk Wetboek (BW). Verweerder heeft in alle bij het te nemen besluit betrokken belangen geen aanleiding gezien om van intrekking en terugvordering af te zien.
3. Eiseres heeft de beroepsgrond dat het recht op pgb niet als ingetrokken kan worden beschouwd, omdat verweerder niet de besluiten heeft genoemd waarop wordt gedoeld, ter zitting laten vallen. Deze grond behoeft dus geen bespreking meer.
4.1
De eerste vraag die de rechtbank dient te beantwoorden is of de Wmo 2015 de basis kan vormen voor de intrekking en terugvordering van het verstrekte pgb over de periode van 1 april 2012 tot en met 31 december 2014.
4.2
De artikelen 2.3.10 en 2.4.1 van de Wmo 2015 zijn op 1 januari 2015 in werking getreden. Voor deze bepalingen kent de Wmo 2015 geen overgangsrecht. Als niets is bepaald over de werking van een nieuwe wettelijke regel geldt de hoofdregel van onmiddellijke ofwel exclusieve werking: een nieuwe regel is niet slechts van toepassing op wat na haar inwerkingtreding voorvalt, maar ook op wat bij haar inwerkingtreding bestaat, zoals bestaande rechtsposities en verhoudingen. Nu de besluiten tot intrekking en terugvordering na 1 januari 2015 bekend zijn gemaakt is de Wmo 2015 hierop van toepassing.
4.3
De intrekking en terugvordering heeft echter betrekking op bestaande aanspraken op grond van de Wmo 2007. Artikel 8.9, eerste en tweede lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de rechten en verplichtingen die daaraan zijn verbonden ook na de inwerkingtreding van de Wmo 2015 blijven bestaan en – wat de situatie van eiseres betreft – de bepalingen van de Wmo 2007 van toepassing blijven tot het moment waarop zij op grond van het bepaalde bij en krachtens de Wmo 2015 worden gewijzigd of beëindigd. De rechtbank verwijst voor deze uitleg van artikel 8.9, eerste en tweede lid, van de Wmo 2015 naar de wetsgeschiedenis (TK 2013-2014, 33841, nr. 3, blz. 83, 84 en 203 tot en met 205) en de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 18 mei 2016 (ECLI:NL:CRVB:2016:1403). Dat rechten en verplichtingen verbonden aan de toegekende voorzieningen materieel moeten worden getoetst aan de Wmo 2007, doet niet af aan de formele bevoegdheidsgrondslag van artikel 2.3.10 en van artikel 2.4.1 van de Wmo 2015 met betrekking tot de intrekking en terugvordering.
4.4
Wel zou hantering van deze bepalingen in strijd kunnen komen met de rechtszekerheid, als dit voor zover de intrekking en terugvordering betrekking heeft op de periode voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wmo 2015, tot een voor eiseres ongunstiger resultaat zou leiden dan onder het oude recht mogelijk was. Daarvan is echter, zoals hierna nog zal blijken, geen sprake.
Intrekking
5. De rechtbank stelt voorop dat verweerder desgevraagd ter zitting heeft bevestigd dat aan de intrekking van de aan eiseres verstrekte maatwerkvoorziening en pgb enkel artikel 2.3.10, eerste lid aanhef en onder a, van de Wmo 2015 ten grondslag is gelegd. Dit betekent dat alleen deze grondslag ter beoordeling voorligt.
6.1
Artikel 2.3.8, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat de cliënt aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij aanleiding kunnen zijn tot heroverweging van een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6.
Artikel 2.3.10, eerste lid aanhef en onder a, van de Wmo 2015 bepaalt dat het college een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 kan herzien dan wel intrekken, als het college vaststelt dat de cliënt onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beslissing zou hebben geleid.
6.2
Met betrekking tot de aan de voorzieningen ingevolge de Wmo 2007 verbonden rechten en verplichtingen zijn de volgende bepalingen voor de intrekking relevant:
Artikel 39 van Pro zowel de Verordening maatschappelijke ondersteuning 2012 als 2013 van de gemeente Nijmegen (Verordeningen 2012 en 2013) bepaalt dat degene aan wie krachtens deze verordening een voorziening is verstrekt, verplicht is aan het college mededeling te doen van feiten en omstandigheden, waarvan redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat deze van invloed kunnen zijn op het recht op een voorziening.
Artikel 40 aanhef Pro en onder b van deze Verordeningen bepaalt dat het college een beschikking genomen op grond van deze verordening geheel of gedeeltelijk kan intrekken als onjuiste of onvolledige gegevens zijn verstrekt en een andere beslissing zou zijn genomen als de juiste gegevens bekend waren geweest.
7.1
Eiseres betoogt dat zij de inlichtingenverplichting niet heeft geschonden. Niet is gebleken dat verweerder eiseres ooit expliciet heeft gevraagd om inlichtingen over het al dan niet bestaan van een ophoging in het kader van het pgb dat eiseres ontving op grond van de AWBZ/Wlz. Bovendien is het nog maar de vraag of de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beslissing zou hebben geleid. Uit de indicatie van het CIZ noch uit de besluiten van het zorgkantoor komt naar voren dat de ophoging ziet op schoonmaken.
7.2
Volgens verweerder is de inlichtingenverplichting een ruime verplichting. Het gaat daarbij ook niet alleen om informatie waar door verweerder om is gevraagd, er moet ook uit eigen beweging informatie worden verstrekt. Het melden van dubbel verstrekte pgb-budgetten voor hetzelfde doel valt onmiskenbaar onder de inlichtingenverplichting. Eiseres had redelijkerwijs kunnen en moeten begrijpen dat deze informatie van invloed kon zijn op de aan haar verstrekte maatwerkvoorziening. Ook kan van eiseres worden verwacht dat zij de aan haar verstrekte ophoging op grond van de AWBZ/Wlz besteedt aan de kosten van hulp bij het huishouden.
7.3
Niet in geschil is dat aan eiseres in de periode in geding naast de maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp die zij ontving in de vorm van een pgb ook een pgb was toegekend voor de functie ‘ophoging ZZP’ op grond van de AWBZ/Wlz. Evenmin is in geschil dat eiseres niet aan verweerder heeft gemeld dat zij deze ophoging ontving. In geschil is of eiseres dit uit eigen beweging had moeten melden.
7.4
Uit zowel artikel 39 van Pro de beide Verordeningen als artikel 2.3.8, eerste lid, van de Wmo 2015 volgt dat degene aan wie een maatwerkvoorziening is verstrekt, verplicht is aan het college mededeling te doen van feiten en omstandigheden, waarvan redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat deze van invloed kunnen zijn op de toegekende voorziening. Eiseres had redelijkerwijs kunnen en moeten begrijpen dat zij ten onrechte zowel op grond van de Wmo 2007 als op grond van de AWBZ een pgb ontving voor huishoudelijke hulp. Door dit niet bij verweerder te melden heeft eiseres verweerder niet in staat gesteld te beoordelen of eiseres recht had op de maatwerkvoorziening en het daaraan gekoppelde pgb. Dat aan eiseres bij het toekenningsbesluit van de maatwerkvoorziening, alsmede het verlengingsbesluit, is medegedeeld dat zij verplicht is de gegevens de van belang zijn voor het beoordelen van het recht op de verstrekte voorziening
desgevraagdaan te leveren leidt niet tot een ander oordeel. In de betreffende besluiten staat immers tevens vermeld dat de voorziening wordt verstrekt zo lang de omstandigheden van eiseres ongewijzigd blijven en dat veranderingen in omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het verstrekken van de voorziening direct gemeld moeten worden. Het feit dat zij een dubbel pgb ontving voor huishoudelijke hulp had voor haar op zijn minst reden moeten zijn om hierover vragen te stellen aan verweerder. Dat zij dit niet heeft gedaan komt voor haar rekening en risico.
desgevraagdaan te leveren leidt niet tot een ander oordeel. In de betreffende besluiten staat immers tevens vermeld dat de voorziening wordt verstrekt zo lang de omstandigheden van eiseres ongewijzigd blijven en dat veranderingen in omstandigheden die van invloed kunnen zijn op het verstrekken van de voorziening direct gemeld moeten worden. Het feit dat zij een dubbel pgb ontving voor huishoudelijke hulp had voor haar op zijn minst reden moeten zijn om hierover vragen te stellen aan verweerder. Dat zij dit niet heeft gedaan komt voor haar rekening en risico.
7.5
Dat uit de indicatie van het CIZ noch uit de besluiten van het zorgkantoor blijkt dat de ophoging ziet op huishoudelijke hulp leidt niet tot een ander oordeel. In zijn uitspraken van 5 juni 2013 en 9 april 2014 (ECLI:NL:CRVB:2013:CA2974 en ECLI:NL:CRVB:2015:1240) heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) geoordeeld dat van een betrokkene die een ophoging van het pgb-AWBZ heeft ontvangen voor hulp bij het huishouden, verlangd mag worden dat hij deze ophoging in het kader van de eigen verantwoordelijkheid, als bedoeld in het kader van de Wmo, ook aanwendt voor het doel waarvoor deze gelden zij verleend, hier: hulp bij het huishouden. Nu niet gebleken is dat de wetgever met de invoering van de Wmo 2015 van dit uitgangspunt heeft willen afwijken, behoudt deze jurisprudentie zijn betekenis onder de Wmo 2015. De noodzaak tot ondersteuning door verweerder bestaat dan ook niet voor zover het bedrag dat eiseres ontving voor de functie ‘ophoging ZZP’ toereikend is om huishoudelijke hulp te financieren. Aangezien zowel de maatwerkvoorziening als de ophoging voorzagen in hulp bij het huishouden voor 210 minuten (3,5 uur) kan worden vastgesteld dat het bedrag dat eiseres ontving voor de functie ‘ophoging ZZP’ toereikend was.
7.6
Gelet op wat hiervoor onder 7.4 en 7.5 is overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder bevoegd was de aan eiseres over de periode in geding verstrekte maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp in de vorm van een pgb in te trekken. Niet gebleken is dat verweerder in het geval van eiseres van die bevoegdheid niet in redelijkheid gebruik heeft mogen maken.
Terugvordering
8.1
Artikel 2.4.1, eerste lid, van de Wmo 2015 bepaalt dat indien het college een beslissing als bedoeld in artikel 2.3.5 of 2.3.6 met toepassing van artikel 2.3.10, onderdeel a, heeft ingetrokken en de verstrekking van de onjuiste of onvolledige gegevens door de cliënt opzettelijk heeft plaatsgevonden, het college van de cliënt en van degene die daaraan opzettelijk zijn medewerking heeft verleend, geheel of gedeeltelijk de geldswaarde kan vorderen van de ten onrechte genoten maatwerkvoorziening, of het ten onrechte genoten pgb.
8.2
Artikel 16, zesde lid, van de Verordening 2016 bepaalt dat ingeval het recht op een in eigendom verstrekte voorziening is ingetrokken, deze voorziening kan worden teruggevorderd.
8.3
Met betrekking tot de aan de voorzieningen ingevolge de Wmo 2007 verbonden rechten en verplichtingen is de volgende bepaling voor de terugvordering relevant:
Artikel 41, eerste lid, van de Verordeningen 2012 en 2013 bepaalt dat het college de op grond van deze verordeningen verstrekte pgb of financiële tegemoetkoming, geheel of gedeeltelijk kan terugvorderen wegens onverschuldigde betaling indien zij het besluit waarbij deze voorziening is toegekend geheel of gedeeltelijk hebben ingetrokken ingevolge artikel 40.
9.1
Eiseres stelt dat verweerder niet heeft aangetoond dat zij opzettelijk onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en verweerder dus niet artikel 2.4.1, eerste lid, van de Wmo 2015 aan de terugvordering ten grondslag heeft kunnen leggen.
9.2
Het primaire standpunt van verweerder is dat de verstrekking van de onjuiste of onvolledige gegevens wel opzettelijk heeft plaatsgevonden. Eiseres is in het toekennings- en verlengingsbesluit expliciet op haar inlichtingenverplichting gewezen. Vast staat dat eiseres tevens was geïndiceerd voor huishoudelijke hulp op grond van de AWBZ/Wlz en dus dubbel een pgb verstrekt heeft gekregen voor hetzelfde doel. Dat zij niet wist dat zij hierover inlichtingen moest verstrekken aan het college acht het college verstrekt ongeloofwaardig. Het had eiseres duidelijk moeten zijn dat er iets niet klopte. Door hierover geen inlichtingen te vragen, dan wel te verstrekken, is opzettelijk informatie achtergehouden die van evident belang was voor de eerdere besluitvorming.
9.3
Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.4.1, eerste lid, van de Wmo 2015 volgt dat er sprake is van opzet als degene aan wie aan maatwerkvoorziening is verstrekt willens en wetens onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt. Opzet is de meest volledige wilsvorming die achter de gedraging zit. Het college zal daarbij moeten aantonen dat er sprake is van opzet of medewerking door daarvoor bewijs te leveren (TK 2013/14, 33 841, nr. 34, p. 164-165, nota naar aanleiding van het verslag).
9.4
De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet heeft aangetoond dat eiseres opzettelijk onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt. Het enkele feit dat eiseres op haar inlichtingenverplichting is verwezen en in de periode in geding een dubbel pgb verstrekt heeft gekregen is hiervoor onvoldoende. Dat het eiseres duidelijk had moeten zijn dat er iets niet klopte betekent nog niet dat zij willens en wetens deze informatie heeft achtergehouden. Dit betekent dat verweerder ten onrechte artikel 2.4.1, eerste lid, van de Wmo 2015 aan de terugvordering ten grondslag heeft gelegd. Deze beroepsgrond slaagt.
10.1
Eiseres betoogt voorts dat de Wmo 2015 niet toelaat dat de terugvorderingsbepalingen in een verordening worden uitgebreid. Nu verweerder niet heeft aangetoond dat zij opzettelijk onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt had verweerder niet tot terugvordering mogen overgaan.
10.2
Volgens verweerder kan noch uit de Wmo 2015 noch uit de wetgeschiedenis worden afgeleid dat de wetgever met de invoering van de Wmo 2015 bewust de systematiek zoals die gold onder de Wmo 2007 ten aanzien van het intrekken en terugvorderen heeft losgelaten. Verweerder is ervan overtuigd dat logischerwijs uit de Wmo 2015, in combinatie met de bedoeling van de wetgever om pgb-fraude te voorkomen en te bestrijden, volgt dat verweerder de bevoegdheid heeft om de gronden voor terugvordering in de gemeentelijke verordening verder uit te breiden. Verweerder heeft in dit kader nog gewezen op het met ingang van 1 april 2017 toegevoegde onderdeel c aan artikel 2b, tweede lid, van de Uitvoeringsregeling Wmo 2015. Dit artikelonderdeel bepaalt dat de voor budgethouders verplicht gestelde modelzorgovereenkomsten een zogenoemd derdenbeding bevatten, waarmee het college ten onrechte gedeclareerde ondersteuning kan verhalen op de ondersteuner.
10.3
Uit de Memorie van Toelichting (TK 2013/14, 33 841, nr. 3, p. 157) bij artikel 2.4.1, eerste lid, van de Wmo 2015 volgt het volgende:
“Terugvordering van de geldswaarde van een ten onrechte genoten maatwerkvoorziening of ten onrechte genoten persoonsgebonden budget, wat op basis van het tweede lid een executoriale titel in de zin van het Tweede Boek van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering oplevert, is alleen mogelijk in de in het eerste lid genoemde situaties. Het gaat dan om de situatie waarin een cliënt opzettelijk onjuiste of onvolledige gegevens heeft verstrekt en de verstrekking van juiste of volledige gegevens tot een andere beslissing zou hebben geleid.”
10.4
Gelet op de formulering van artikel 2.4.1, eerste lid, van de Wmo 2015, alsmede de onder 10.3 aangehaalde wetsgeschiedenis, is de rechtbank van oordeel dat verweerder, ingeval de maatwerkvoorziening is ingetrokken op grond van artikel 2.3.10, eerste lid aanhef en onder a, van de Wmo 2015, alleen tot terugvordering kan overgaan als de verstrekking van de onjuiste of onvolledige gegevens door de degene aan wie de maatwerkvoorziening is verstrekt opzettelijk heeft plaatsgevonden. De Wmo 2015 laat niet toe dat in het geval zoals hier waar de intrekking is gebaseerd op het verstrekken van onjuiste informatie, bij verordening nog een aanvullende terugvorderingsgrond wordt vastgesteld. Het door verweerder aangehaalde artikel 2b, tweede lid onder c, van de Uitvoeringsregeling Wmo 2015 leidt niet tot een ander oordeel, nu deze regeling enkel ziet op de mogelijkheid om ten onrechte verstrekt pgb terug te vorderen van derden en niet van de budgethouder zelf. Daarvan is hier geen sprake. Dit betekent dat verweerder niet artikel 16 van Pro de Verordening 2016, dan wel artikel 6:203, eerste en tweede lid, van het BW, aan de terugvordering ten grondslag heeft mogen leggen. De beroepsgrond slaagt.
10.5
Gelet op wat hiervoor onder 9.4 en 10.4 is overwogen is de rechtbank van oordeel dat verweerder ten onrechte de aan eiseres over de periode in geding verstrekte maatwerkvoorziening huishoudelijke hulp in de vorm van een pgb heeft teruggevorderd.
11. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit komt, voor zover het betrekking heeft op de terugvordering, voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien door het primaire besluit te herroepen voor zover dat betrekking heeft op de terugvordering.
12. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van artikel 1 onder Pro a van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,- (1 punt voor het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor de zitting, met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1). Tevens dient verweerder het door eiseres betaalde griffierecht te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit, voor zover dat betrekking heeft op de terugvordering;
- herroept het primaire besluit, voor zover dat betrekking heeft op de terugvordering;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het besluit;
- veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten ten bedrage van € 1.503,-;
- bepaalt dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ten bedrage van € 46,- aan haar vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. E.C.E. Marechal, voorzitter, mr. H.J. Klein Egelink en
mr. C.W.C.A. Bruggeman, rechters, in tegenwoordigheid van mr. M.B. Wichman, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op: 28 maart 2018
griffier
voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.