Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 23/2633
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats] , eiser
(gemachtigde: mr. M.J. van Dam),
en
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de minister
(gemachtigden: [naam gemachtigde 1] en [naam gemachtigde 2] )
Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid)uit Den Haag, de Staat.
de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid)uit Den Haag, de Staat.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de beslissing op zijn aanvraag voor een tijdelijke tegemoetkoming voor rijnvarenden op grond van de Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden (hierna: de Regeling).
1.1.
De minister heeft deze aanvraag met het besluit van 28 juni 2022 gedeeltelijk toegewezen en gedeeltelijk afgewezen. Met het bestreden besluit van 27 januari 2023 op het bezwaar van eiser is de minister bij dit besluit gebleven.
1.2.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 17 september 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van de minister. Vervolgens heeft de rechtbank het onderzoek gesloten.
1.4.
Omdat de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat het onderzoek niet volledig is geweest, heeft zij het onderzoek heropend op 9 oktober 2024. Daarbij heeft de rechtbank partijen in de gelegenheid gesteld om nadere vragen van de rechtbank te beantwoorden. Deze vragen zien op de uitleg van het begrip ‘verschuldigde premies volksverzekeringen’ van artikel 2 van de Regeling en op de vraag of partijen het eens zijn over het punt dat wanneer de toepasselijke heffingskorting voor de volksverzekeringen van eiser over 2012 meer bedraagt dan € 4.313, hij over dat jaar geen recht heeft op een tegemoetkoming op grond van de Regeling. Ook heeft de rechtbank met deze heropeningsbeslissing de minister in de gelegenheid gesteld om het in het verweerschrift vermelde bedrag van € 7.037 aan premiedeel van de heffingskortingen over 2012 met stukken of anderszins nader te onderbouwen en nader toe te lichten hoe dit bedrag is opgebouwd.
1.5.
De minister heeft op 23 oktober 2024 schriftelijk gereageerd. Met zijn schrijven van 27 november 2024 heeft de gemachtigde van eiser op de heropeningsbeslissing en de reactie van de minister gereageerd.
1.6.
Omdat geen van de partijen vervolgens binnen de gestelde termijn heeft aangegeven op een nadere zitting gehoord te willen worden, heeft de rechtbank, met haar brief van 24 maart 2025, het onderzoek gesloten en bepaald dat zij binnen zes weken uitspraak zal doen.
Totstandkoming van het besluit
2. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten. Met zijn brief van 11 januari 2022 heeft de minister eiser gewezen op het feit dat hij mogelijk in aanmerking komt voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling. Daarvoor moet hij uiterlijk op 30 juni 2022 een aanvraag bij de Belastingdienst hebben ingediend.
2.1.
Nadat partijen eerst over het doen van de aanvraag hebben gecorrespondeerd, heeft eiser op 20 juni 2022 de aanvraag voor de tijdelijke tegemoetkoming voor rijnvarenden ingediend. In zijn begeleidende brief deelt eiser onder meer mee dat eiser in de periode van 1 april 2008 tot en met 31 augustus 2012 in dienst was van [bedrijf] te Luxemburg. Als bijlagen bij deze aanvraag zijn de jaaropgaven en de loonstroken over de periode van het dienstverband van eiser met deze werkgever meegestuurd. Vervolgens is de minister overgegaan tot de bestreden besluitvorming.
2.2.
De minister heeft aan het gedeeltelijk afwijzen van de aanvraag samengevat het volgende ten grondslag gelegd. De aanvraag van eiser gaat over de volgende perioden:
1 1 april 2008 tot en met 31 december 2008;
1 1 januari 2009 tot en met 31 december 2009;
1 1 januari 2010 tot en met 31 december 2010;
1 1 januari 2011 tot en met 31 december 2011; en
1 1 januari 2012 tot en met 31 augustus 2012.
De Regeling ziet op de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. Het deel van de aanvraag van eiser dat ziet op de periode van 1 april 2008 tot en met 30 april 2010 valt niet binnen de Regeling. Daarom wijst de minister de aanvraag, voor zover die ziet op deze periode, af. Eiser voldoet aan de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de tegemoetkoming voor de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2010. De hoogte daarvan bedraagt € 1.782. Ook voor het jaar 2011 voldoet eiser aan de voorwaarden voor de tegemoetkoming. De hoogte daarvan is vastgesteld op € 2.879. Voor het jaar 2012 voldoet eiser niet aan de voorwaarde dat hij Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd was (artikel 2, onder a, van de Regeling). De totale tegemoetkoming waarop eiser volgens de minister recht heeft, bedraagt € 4.661.
Beoordeling door de rechtbank
3. De rechtbank beoordeelt de gedeeltelijke afwijzing van de aanvraag van eiser voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
4. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
4.1.
Eiser heeft tijdens de zitting zijn beroep, voor zover gericht tegen de afwijzing van de tegemoetkoming over de periode van 1 januari 2010 tot en met 30 april 2010, ingetrokken. Daarom zal de rechtbank alleen oordelen over de afwijzing van de tegemoetkoming over de periode van 1 april 2008 tot en met 31 december 2009 en over de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2012.
4.2.
De rechtbank zal hierna (in 5 tot en met 5.10) eerst beoordelen of de minister aan eiser ook een tegemoetkoming had moeten toekennen over de periode van 1 april 2008 tot en met 31 december 2009. Daarbij is de vraag aan de orde of de opvatting van de minister juist is, dat de Regeling zich (in de situatie van eiser) beperkt tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. De rechtbank komt tot het oordeel dat die beperking terecht is toegepast. Vervolgens zal de rechtbank (in 6 tot en met 6.7) beoordelen of de minister terecht geen tegemoetkoming aan eiser heeft toegekend over de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2012. Ook hier komt de rechtbank tot het oordeel dat de tegemoetkoming over deze periode door de minister terecht is geweigerd.
4.3.
De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Heeft de minister terecht geweigerd over de periode van 1 april 2008 tot en met 31 december 2009 een tegemoetkoming toe te kennen?5. De minister stelt zich op het standpunt dat er bewust voor is gekozen de Regeling af te bakenen tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. De ingangsdatum van de Regeling houdt verband met de ingangsdatum van de Rijnvarendenovereenkomst (overeenkomst op grond van artikel 16, eerste lid, van de Verordening (EG) 883/2004 betreffende de vaststelling van de op rijnvarenden toepasselijke wetgeving) die met terugwerkende kracht per 1 mei 2010 is ingevoerd. In de toelichting bij de Regeling wordt als motivering voor de ingangsdatum van 1 mei 2010 verwezen naar het gegeven dat de Rijnvarendenovereenkomst later is gesloten dan het moment van de inwerkingtreding van Verordening EG 883/2004 [1] op 1 mei 2010. Dit kan tot twijfel hebben geleid bij werkgevers en werknemers in de rijnvaart over de geldende regels rondom procedurele aspecten ten aanzien van de Rijnvarendenovereenkomst. Er is geen sprake van strijdigheid met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel nu het een weloverwogen keuze van de wetgever is om de reikwijdte van de Regeling te beperken tot deze periode. Ook kan niet worden gesteld dat sprake is van gelijke gevallen. Voor rijnvarenden is vanaf 1 mei 2010 de Rijnvarendenovereenkomst van toepassing. Tot 1 mei 2010 was het Rijnvarendenverdrag op hen van toepassing. Als uitvoerende instantie is de Belastingdienst niet bevoegd om het toepassingsbereik van de Regeling uit te breiden tot andere perioden. De evenredigheidstoets hoeft de minister niet te verrichten, omdat hij niet kan afwijken van de voorwaarden die zijn gesteld in de Regeling. De door eiser gewenste structurele afwijking van de Regeling, in die zin dat deze niet beperkt zou mogen worden tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015, kan niet via een afwijking op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) worden gerealiseerd. Uit de toelichting op de Regeling blijkt dat de wetgever slechts beoogd heeft om een tegemoetkoming te verlenen aan een specifieke groep rijnvarenden die zijn geconfronteerd met “dubbele” premieheffing in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. De Regeling is een algemeen verbindende beleidsregel (AVVB). Nu de Regeling een besluit van een daartoe bevoegd overheidsorgaan betreft dat AVVB bevat en naar buiten werkt, wordt deze aangemerkt als algemeen verbindend beleidsbesluit en moet deze worden beschouwd als een wet. Op grond van artikel 7, onder b, van de Regeling moet de aanvraag worden afgewezen als niet voldaan wordt aan de voorwaarden. Dat betekent dat ten aanzien van de Regeling aan de minister geen discretionaire bevoegdheid toekomt bij het nemen van een besluit in het kader van de Regeling. Dat betekent dus ook dat hij niet kan afwijken van de Regeling en dat de evenredigheidstoets door hem niet uitgevoerd hoeft te worden bij de besluitvorming. De evenredigheidstoets van artikel 3:4 van de Awb heeft namelijk alleen betekenis als het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit een discretionaire bevoegdheid uitoefent. In de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 2 februari 2022 was, anders dan in deze Regeling, wel sprake van een discretionaire bevoegdheid van het bestuursorgaan. [2] Een beroep op artikel 4:84 van de Awb is alleen mogelijk bij de toepassing van een beleidsregel. De Regeling is dat niet, omdat het – zoals gezegd – een AVVB is. Voor het aanpassen van een beleidsregel is geen wettelijke grondslag nodig. Bij het aanpassen van een AVVB is dat wel het geval. Ook om deze reden is het niet mogelijk om van een AVVB af te wijken, zoals dit bij een beleidsregel wel het geval is.
Feitelijk stelt eiser de Regeling als zodanig ter discussie. Op grond van artikel 8:2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Awb is (rechtstreeks) beroep tegen besluiten inhoudende een algemeen verbindend voorschrift of beleidsregel uitgesloten. De minister wijst in dat kader ook op artikel 120 van de Grondwet. Dat verbod geldt ook voor het bestuursorgaan. De periode waarvoor de Regeling in het leven is geroepen, 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015, is terug te voeren op afwegingen die bij uitstek binnen de beoordelingsmarge van de wetgever vallen. Daar mag de rechter niet aan tornen, al was het maar omdat dit onderscheid niet overduidelijk van een redelijke grond is ontbloot. Dat eiser zich niet kan vinden in de gemaakte keuze en de hieraan ten grondslag liggende overwegingen maakt dit oordeel niet anders. De exceptieve toetsing kan niet door het bestuursorgaan (de uitvoerende macht) toegepast worden, omdat geen discretionaire bevoegdheid aan het uitvoerende bestuursorgaan toekomt. Ook Rechtbank Zeeland – West-Brabant heeft in een uitspraak van 13 december 2022 geoordeeld dat het beperken van de periode niet onredelijk is. [3]
5.1.
Eiser voert aan dat, hoewel de aanvraag voor wat betreft de periode voorafgaand aan 1 mei 2010 niet voldoet aan de relevante periode van artikel 4 van de Regeling, de afwijzing van de aanvraag voor de periode van 1 april 2008 tot en met 31 december 2009 in strijd is met algemene rechtsbeginselen, met name het evenredigheidsbeginsel. Op de Regeling die is gebaseerd op artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies, is artikel 4:84 van de Awb wel van toepassing. Het bestuursorgaan moet handelen overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor één of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Daarvan is in de situatie van eiser sprake, omdat hij in een schrijnende situatie wordt gebracht. [4] Dat de voorwaarde dat het gaat om de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 ook voor andere rijnvarenden onevenredig is, betekent niet dat artikel 4:84 van de Awb niet van toepassing is. Het mandaat van artikel 10 van de Regeling aan de Directeur Generaal van de Belastingdienst is ruim geformuleerd en sluit toepassing van de algemene rechtsbeginselen, waaronder het evenredigheidsbeginsel en artikel 4:84 van de Awb, niet uit. Integendeel, het mandaat impliceert om besluiten te nemen en te beslissen op bezwaarschriften waarmee de (discretionaire) bevoegdheid en zelfs de plicht bestaat om artikel 4:84 van de Awb en de algemene rechtsbeginselen toe te passen. Dat geldt ook voor de weigering tot exceptieve toetsing van de Regeling waar het betreft de beperking tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015. Het standpunt van de minister dat exceptieve toetsing niet door het bestuursorgaan toegepast kan worden, omdat aan het bestuursorgaan geen discretionaire bevoegdheid toekomst, is onjuist. Gelet op het voorgaande bestaat die discretionaire bevoegdheid juist wel en wordt deze door artikel 4:84 van de Awb uitdrukkelijk gegeven, zodat aan het evenredigheidsbeginsel moet worden getoetst. Indien en voor zover die discretionaire bevoegdheid aan het bestuursorgaan niet zou toekomen is exceptieve toetsing van de Regeling aan de orde. Die exceptieve toetsing is na de conclusie van Staatsraad Advocaat-Generaal Widdershoven van 22 december 2017 [5] , in rechtspraak van het College van Beroep van het bedrijfsleven (CBb) en de Afdeling erkend. Exceptieve toetsing van de Regeling, met name aan de voorwaarde dat het moet gaan om de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015, leidt ertoe dat sprake is van een onrechtvaardige situatie die in strijd is met algemene rechtsbeginselen, omdat daardoor rijnvarenden voorafgaand aan die periode wel in de schrijnende positie van een dubbele heffing worden gelaten, terwijl voor de rijnvarenden die in diezelfde schrijnende positie verkeren voor genoemde periode vanwege diezelfde schrijnendheid wel een oplossing wordt geboden. Dat is ook in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de maatgevende omstandigheden dezelfde zijn. Er is geen enkele rechtvaardiging om het doel van de Regeling tot de genoemde periode te beperken en eiser daarvan uit te sluiten en zoveel als mogelijk in dezelfde sociale zekerheidspositie te brengen als waarin hij zou staan, indien zijn werkgever niet onverschuldigd premies ten behoeve van het sociale zekerheidsstelsel van een andere rijnoeverstaat op het loon zou hebben ingehouden. De stelling van de minister dat toepassing van de regel (de beperking tot de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015) vanwege de terugwerkende kracht waarmee de Rijnvarendenovereenkomst in werking is getreden, geen onevenredige gevolgen heeft voor eiser in verhouding tot de doelen die de regels dienen, is niet juist. De Rijnvarendenovereenkomst is in de Staatscourant gepubliceerd op 25 februari 2011 [6] en in werking getreden met terugwerkende kracht per 1 mei 2010. Dat de Rijnvarendenovereenkomst later is gesloten dan het moment van de inwerkingtreding van de Verordening (883/2004) op 1 mei 2010 kan daarom inderdaad tot twijfel hebben geleid bij werkgevers en werknemers in de rijnvaart tot het moment van publicatie van de overeenkomst op 25 februari 2011. De periode om in aanmerking te komen voor een tegemoetkoming op grond van de Regeling strekt zich uit over een ruimere periode, dus ook over de periode na de publicatie in de Staatscourant op 25 februari 2011. De terugwerkende kracht gegeven aan de Rijnvarendenovereenkomst is daarom geen rechtvaardiging om rijnvarenden in dezelfde schrijnende positie die zich voordoet voor 1 mei 2010, van de tegemoetkoming uit te sluiten, waar aan andere rijnvarenden in de periode van 25 februari 2011 tot en met 31 december 2015, waarin de terugwerkende kracht geen rol speelt, wel de tegemoetkoming wordt verstrekt.
5.2.
De rechtbank stelt voorop dat tussen partijen niet in geschil is dat de periode van 1 april 2008 tot en met 30 april 2010 niet valt binnen de periode die in Regeling als de relevante periode is aangeduid (1 mei 2010 tot en met 31 december 2015). Gelet op de beroepsgronden van eiser is in geschil of de artikelen 2 en 7, aanhef en onder b, van de Regeling in zijn situatie buiten toepassing moeten worden gelaten. Als dat zo is, dan zou dat tot gevolg moeten hebben dat de minister ook over de periode van 1 april 2008 tot en met 31 december 2009 een tegemoetkoming aan eiser moet toekennen.
Algemeen verbindend voorschrift
5.3.
De rechtbank is allereerst van oordeel dat de Regeling een algemeen verbindend voorschrift is, niet zijnde een wet in formele zin. Onder een algemeen verbindend voorschrift moet worden verstaan: een naar buiten werkende voor de daarbij betrokkenen bindende regel, uitgegaan van het openbaar gezag dat de bevoegdheid daartoe aan de wet ontleent. Beleidsregels regelen (onder meer) de uitoefening van bevoegdheden maar scheppen geen nieuwe bevoegdheden. Omdat in de Regeling wel een nieuwe bevoegdheid wordt gecreëerd, namelijk het toekennen van een tegemoetkoming, moet de Regeling niet als beleidsregel worden beschouwd. Van beleid in de zin van artikel 4:81 en verder van de Awb, zoals eiser stelt, is dan ook geen sprake. Ook een algemeen verbindend voorschrift kan echter, zelfs wanneer het gaat om de uitoefening van een gebonden bevoegdheid, buiten toepassing worden gelaten, zij het slechts als het wettelijk voorschrift als zodanig niet rechtmatig is (de exceptieve toetsing) of als toepassing van het wettelijk voorschrift in het individuele geval niet rechtmatig is (de rechtstreekse toetsing). [7]
De exceptieve toetsing
5.4.
Uit paragraaf 1.3 van de toelichting op de Regeling blijkt dat de Regeling is gebaseerd op artikel 9 van de Kaderwet SZW-subsidies. Die wet geeft de minister de bevoegdheid om subsidies en spoedeisende tijdelijke verstrekkingen toe te kennen. Het spoedeisende karakter blijkt in dit geval uit de wens van de Tweede Kamer om een oplossing te vinden voor een specifieke groep rijnvarenden, vooruitlopend op de uitkomsten van overleg met Luxemburg over een bilaterale oplossing. In de Regeling heeft de minister van deze bevoegdheid gebruik gemaakt om te voorzien in een unilaterale, onverplichte tussenoplossing in de vorm van een financiële tegemoetkoming voor de groep rijnvarenden die naast het betalen van sociale premies in Nederland via inhouding op hun salaris ook premies hebben betaald in een andere rijnoeverstaat via hun werkgevers. Het doel van de regeling is om deze specifieke groep rijnvarenden, zo veel als mogelijk, in dezelfde socialezekerheidspositie te brengen als waarin zij zouden hebben verkeerd als hun werkgevers niet onverschuldigd premies ten behoeve van het socialezekerheidsstelsel van een andere rijnoeverstaat op het salaris hadden ingehouden. Dat volgt uit paragraaf 1.2 van de toelichting op de Regeling.
5.5.
De minister heeft bij de totstandkoming van een algemeen verbindend voorschrift, zoals de Regeling, veel beslissingsruimte. Dit betekent dat de rechtbank de in de Regeling als relevant aangemerkte periode waarover een tegemoetkoming kan worden toegekend, terughoudend moet toetsen.
5.6.
Als motivering voor de in de Regeling vastgestelde periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 schrijft de minister in paragraaf 1.6 van de toelichting:
“Het gaat overigens nadrukkelijk om de situaties vanaf 1 mei 2010 omdat tot die tijd al jarenlang het Rijnvarendenverdrag gold en over de werking daarvan geen onduidelijkheid kon bestaan. Situaties na 31 december 2015 vallen ook niet onder het bereik van deze regeling. De achtergrond van deze regeling is gelegen in de rijnvarendenproblematiek die in het geval van de rijnoeverstaten vooral in relatie tot Luxemburg speelt. Betoogd kan worden dat rijnvarenden met een Luxemburgse werkgever, gedupeerd zijn door het gedrag van hun werkgever, dat zij tegelijkertijd grotendeels afhankelijk zijn van hun werkgever voor het vinden van een oplossing (premies worden in tegenstelling tot veel andere landen door Luxemburg niet aan werknemers in persoon gerestitueerd), dat het voor hen in feite niet meer mogelijk is om hun werkgever aan te spreken en dat het systeem niet voorziet in een oplossing voor deze groep vanwege de verjaringstermijn van vijf jaar in Luxemburg. Deze regeling strekt zich niet uit tot 2016 en latere jaren omdat met de Kamerbrief van 8 februari 2021 reeds bekend was dat premierestitutie in Luxemburg nog mogelijk was.” [8]
Naar het oordeel van de rechtbank is dit geen onredelijke motivering voor de beperking van de periode waarvoor de Regeling (onder nadere voorwaarden) voorziet in een aanspraak op een tegemoetkoming tot het tijdvak van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015.
De rechtstreekse toetsing
5.7.
Nu uit het voorgaande volgt dat de in de Regeling opgenomen periode waarover een tegemoetkoming kan worden toegekend in beginsel niet onrechtmatig is, moet de rechtbank beoordelen of toepassing daarvan in het geval van eiser in strijd komt met de algemene rechtsbeginselen of het ongeschreven recht. Dit wordt ook wel contra-legemtoepassing of contra-legemwerking genoemd.
5.8.
De in de Regeling opgenomen toepassingsperiode betreft een gebonden bevoegdheid. Dit betekent dat het op de weg van eiser ligt om gemotiveerd aan te voeren en te onderbouwen dat een beperking tot deze periode in zijn geval zozeer in strijd is met de algemene rechtsbeginselen of het ongeschreven recht, dat die toepassing achterwege moet blijven. Eiser heeft daartoe gesteld dat de beperking van de toepassingsperiode leidt tot strijd met het evenredigheidsbeginsel en het gelijkheidsbeginsel omdat hij door de beperkte periode in een schrijnende situatie is gebracht. Eiser heeft daarbij verwezen naar het verslag van een algemeen overleg in de Tweede Kamer, waarin de problematiek van de rijnvarenden is besproken. [9] Naar het oordeel van de rechtbank kan eiser aan dit verslag geen rechten ontlenen, omdat het een algemeen stuk is en niet ziet op de individuele situatie van eiser. In dit verband heeft eiser ook gewezen op een brief van zijn gemachtigde van 27 september 2022 aan de Belastingdienst, waarin (voor zover relevant) wordt gesteld dat er ook voor 1 mei 2010 onduidelijkheid bestond over (procedurele) onduidelijkheden in het Rijnvarendenverdrag die tot twijfel bij werkgevers en werknemers in de rijnvaart kon leiden. De minister stelt in het bestreden besluit dat deze mogelijke onduidelijkheid niet afdoet aan de onduidelijkheid over de procedurele aspecten van de Rijnvarendenovereenkomst. Eiser heeft dat niet weersproken en heeft bovendien niet concreet onderbouwd waaruit de schrijnende situatie (als gevolg van (mogelijke) onduidelijkheden in het Rijnvarendenverdrag) in zijn specifieke geval bestaat. De rechtbank komt daarom tot het oordeel dat niet kan worden geconcludeerd dat beperking tot de relevante periode in het geval van eiser heeft geleid tot een onevenredige uitkomst.
5.9.
Eiser stelt verder dat met name de voorwaarde dat het moet gaan om de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015, leidt tot een onrechtvaardige situatie die in strijd is met algemene rechtsbeginselen. Rijnvarenden zouden dan namelijk in de voorafgaande periode wel in de schrijnende positie van een dubbele heffing worden gelaten, terwijl voor de groep rijnvarenden waarvoor de twijfel niet meer bestond na de publicatie van de Rijnvarendenovereenkomst op 25 februari 2011, vanwege diezelfde schrijnendheid in de Regeling wel een oplossing wordt geboden. Daarmee heeft hij een beroep gedaan op het gelijkheidsbeginsel. Dit beroep slaagt niet. Voor een geslaagd beroep op het gelijkheidsbeginsel is allereerst vereist dat sprake is van rechtens vergelijkbare gevallen. De bewijslast hiervoor rust op eiser. Eiser heeft niet voldaan aan deze bewijslast, aangezien hij niet aannemelijk heeft gemaakt dat de minister in een geval dat vergelijkbaar is met dat van eiser wel een tegemoetkoming heeft toegekend voor een periode die buiten de in de Regeling genoemde periode valt. Dat eiser in de periode van 1 april 2008 tot en met 31 december 2009 in dezelfde situatie verkeerde als de groep rijnvarenden waarop in paragraaf 1.6 van de toelichting op de Regeling wordt gedoeld (situaties vanaf 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015), maakt niet dat sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel.
5.10.
Het voorgaande betekent dat er geen aanleiding bestaat om de Regeling buiten toepassing te laten omdat de Regeling niet onrechtmatig is en dat de toepassing daarvan in het geval van eiser niet in strijd is met algemene rechtsbeginselen of ongeschreven recht.
Heeft de minister terecht een tegemoetkoming over de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2012 geweigerd?
6. De minister voert aan dat een ingangsvoorwaarde voor de Regeling is dat op 30 juni 2022 onherroepelijk moet vaststaan dat de rijnvarende in enig jaar in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd is (artikel 2, onder a, van de Regeling). De Regeling bevat geen definitie van het begrip “verschuldigde Nederlandse premie volksverzekeringen”. In artikel 9, eerste lid, van de Wet financiering sociale verzekeringen (Wfsv) is deze definitie wel te vinden. Het begrip “premie voor de volksverzekeringen” valt gelet op de Wfsv niet te vereenzelvigen met het begrip “verschuldigde premie voor de volksverzekeringen”. Het gaat om de premie volksverzekeringen verminderd met het premiedeel van de toepasselijke heffingskortingen. De verschuldigde premie voor de volksverzekeringen impliceert een betaalverplichting. Niet valt in te zien waarom voor het begrip “verschuldigde Nederlandse premie volksverzekeringen” niet aangesloten zou moeten worden bij artikel 9 van de Wfsv. [10] Dit past ook binnen de achtergrond, doel en strekking van de Regeling. Het gaat de beleidsmaker erom dat er eenzijdig een tegemoetkoming wordt geboden aan een specifieke groep rijnvarenden, omdat er sprake is van dubbele premieheffing. Eiser is in 2012 geen Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd. Van dubbele premieheffing over 2012 is geen sprake. Daarom heeft hij over 2012 geen recht op een tegemoetkoming, aldus de minister.
6.1.
Eiser stelt zich op het standpunt dat ten onrechte de tegemoetkoming voor de periode van 1 januari 2012 tot en met 31 december 2012 is geweigerd, omdat daarvoor geen grondslag in de Regeling te vinden is. Er is geen reden volgens eiser om aan te sluiten bij de definitie van artikel 9, eerste lid, van de Wfsv, omdat de Regeling geen fiscale regelgeving betreft maar een regeling van de minister (van Sociale Zaken en Werkgelegenheid). Ook niet omdat in de Regeling niet de formulering van artikel 9, eerste lid, van de Wfsv wordt gebezigd. De Regeling bepaalt niet dat het premiedeel van de toegepaste algemene heffingskorting, het premiedeel van de toegepaste arbeidsheffingskorting, het premiedeel van de toegepaste inkomensafhankelijke combinatiekorting en/of het premiedeel van de toegepaste alleenstaande ouderkorting op de tegemoetkoming in mindering zouden moeten worden gebracht. Uit de Regeling volgt met name dat de verschuldigde premie voor de volksverzekeringen in het kader van de tegemoetkoming zou moeten worden verminderd met de voor de premieplichtige toepasselijke heffingskorting voor de volksverzekeringen.
Dat de aanslag IB/PVV 2012 van eiser is vastgesteld op nihil heeft voor de toekenning van de tegemoetkoming in het kader van de Regeling geen betekenis, ook niet in het kader van artikel 2, aanhef en onder a, van de Regeling. Bij de aanslag 2012 van 11 maart 2015 (aanslagnummer [aanslagnummer]) wordt een bedrag van € 7.725 aan premie volksverzekeringen geheven. Uit de jaaropgave en de loonstroken over 2012 blijkt dat aan sociale zekerheidspremies in Luxemburg € 2.137,04 is ingehouden. Het bedrag van
€ 2.137,04 komt daarom, volgens eiser, in aanmerking als tegemoetkoming op grond van de Regeling.
6.2.
In artikel 2 van de Regeling zijn de voorwaarden voor de tegemoetkoming vermeld. Eén van deze voorwaarden, opgenomen onder a, is dat op 30 juni 2022 onherroepelijk vaststaat dat de rijnvarende in enig jaar in de periode van 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd is.
6.3.
In de Regeling is geen definitie van het begrip ‘verschuldigde premie voor de volksverzekeringen’ opgenomen. Met de minister is de rechtbank van oordeel dat een redelijke uitleg van dit begrip meebrengt dat voor de definitie van het begrip moet worden aangesloten bij het bepaalde in artikel 9, eerste lid, van de Wfsv. Daarbij acht de rechtbank met name van belang dat in de toelichting op de Regeling is opgetekend dat:
“Daarnaast moet onherroepelijk vaststaan dat de rijnvarende in enig jaar in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd is. Bedoeld is immers om tegemoet te komen aan de financiële druk die ontstaat als premie volksverzekeringen moeten worden betaald, terwijl ten onrechte al premies zijn ingehouden in een andere rijnoeverstaat.”
De rechtbank leidt hieruit af dat daardoor wordt bewerkstelligd dat de rijnvarende, wanneer hij volgens de Nederlandse wetgeving geen premie volksverzekeringen betaalt, geen recht heeft op een tegemoetkoming. Het doel van de Regeling is immers de rijnvarende een financiële tegemoetkoming te geven voor het feit dat hij of zij in twee landen (Nederland en de rijnoeverstaat waarin de werkgever gevestigd is) premies heeft moeten betalen.
6.4.
In artikel 9, eerste lid, van de Wfsv is bepaald dat de verschuldigde premie voor de volksverzekeringen de premie is voor de volksverzekeringen verminderd met de voor de premieplichtige toepasselijke heffingskorting voor de volksverzekeringen.
6.5.
Wat verstaan moet worden onder “toepasselijke heffingskorting voor de volksverzekeringen” is nader bepaald in artikel 12, eerste lid, van de Wfsv. Dat artikellid bepaalt dat de heffingskorting voor de volksverzekeringen de som is van:
a. indien betrokkene premieplichtig is voor de algemene ouderdomsverzekering: de op
grond van hoofdstuk 8 van de Wet inkomstenbelasting 2001 berekende heffingskorting voor
de algemene ouderdomsverzekering;
b. indien betrokkene premieplichtig is voor de nabestaandenverzekering: de op grond van
hoofdstuk 8 van de Wet inkomstenbelasting 2001 berekende heffingskorting voor de
nabestaandenverzekering;
c. indien betrokkene premieplichtig is voor de verzekering langdurige zorg: de op grond van
hoofdstuk 8 van de Wet inkomstenbelasting 2001 berekende heffingskorting voor de
verzekering langdurige zorg.
6.6.
Uit de uitspraak op bezwaar van 18 mei 2018 tegen de aan eiser opgelegde aanslag inkomstenbelasting/premie volksverzekeringen over 2012 volgt dat de premie volksverzekeringen van eiser over 2012 € 4.313 bedraagt. In zijn reactie van 23 oktober 2024 op het heropeningsbesluit heeft de minister toegelicht dat het premiedeel van de heffingskortingen in totaal € 7.037 bedraagt. Het gaat hier om de som van de volgende bedragen
- € 1.914, zijnde het premiedeel van de toegepaste algemene heffingskorting;
- € 1.517, zijnde het premiedeel van de toegepaste arbeidsheffingskorting;
- € 1.714, zijnde het premiedeel van de toegepaste inkomensafhankelijke combinatiekorting; en
- € 1.892, zijnde het premiedeel van de toegepaste alleenstaande ouderkorting.
Eiser heeft niet gesteld dat deze berekening van het premiedeel van de heffingskortingen niet correct zou zijn. Het is de rechtbank ook niet gebleken dat deze berekening niet juist is.
6.7.
Gelet op 6.2 tot en met 6.6, die leiden tot de slotsom dat in het geval van eiser het premiedeel van de heffingskortingen (€ 7.037) de berekende premie volksverzekeringen (€ 4.313) overstijgt, komt de rechtbank tot het oordeel dat eiser over 2012 (per saldo) geen premie voor de volksverzekeringen verschuldigd is. Daarmee voldoet eiser over 2012 niet aan de voorwaarde van artikel 2, onder a, van de Regeling. Dat betekent dat hij over 2012 geen recht heeft op tegemoetkoming op grond van de Regeling.
Overschrijding redelijke termijn
7. Eiser heeft tijdens de zitting verzocht om toekenning van schadevergoeding wegens het overschrijden van de redelijke termijn.
7.1.
Op grond van een beleidsregel van de Minister van Justitie en Veiligheid voert de Staat geen verweer op het verzoek om schadevergoeding. [11]
7.2.
De rechtbank gaat bij de beoordeling van dit verzoek uit van de regels die de Hoge Raad hiervoor heeft gegeven in het overzichtsarrest van 19 februari 2016. [12]
7.3.
De vraag of de redelijke termijn is overschreden, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van partijen gedurende de hele procesgang en de aard van het bestreden besluit en het daardoor getroffen belang van betrokkene.
7.4.
De behandeling van zaken als deze mag in beginsel maximaal twee jaar in beslag nemen: een half jaar voor de bezwaarfase bij het bestuursorgaan en anderhalf jaar voor de beroepsfase bij de rechtbank. De te beoordelen periode vangt aan met de datum waarop het bezwaarschrift is ingediend en loopt door tot de datum waarop de rechtbank in eerste aanleg uitspraak heeft gedaan. De omstandigheden van het geval kunnen een langere behandelduur rechtvaardigen. Er kunnen zich ook bijzondere omstandigheden voordoen die aanleiding kunnen geven tot een verkorting van de termijnen in verband met het belang dat voor de betrokkene op het spel staat.
7.5.
Als de redelijke termijn is overschreden, wordt in beginsel verondersteld dat de betrokkene immateriële schade heeft geleden in de vorm van spanning en frustratie. In beginsel is een vergoeding van immateriële schade gepast van € 500 per half jaar of een gedeelte daarvan, waarmee de redelijke termijn in de procedure als geheel is overschreden.
7.6.
Indien sprake is van overschrijding van de redelijke termijn moet ook worden beoordeeld op welke wijze de termijnoverschrijding moet worden toegerekend aan de bezwaar- en aan de beroepsfase.
7.7.
De minister heeft het bezwaarschrift van eiser ontvangen op 15 juli 2022. Vanaf 15 juli 2022 tot het moment waarop de rechtbank uitspraak doet zijn bijna twee jaar en tien maanden verstreken. Dat zijn 34 maanden. Dat betekent, uitgaande van een uitspraak uiterlijk op 15 mei 2025, dat de in beginsel redelijk geachte termijn van twee jaar met tien maanden is overschreden. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die aanleiding kunnen zijn voor verlenging van de termijn. De rechtbank acht de zaken niet dusdanig ingewikkeld dat daar reden voor is. De redelijke termijn is daarom overschreden. Dit betekent dat eiser recht heeft op een schadevergoeding.
7.8.
De bezwaarfase heeft, gerekend vanaf het moment van ontvangen van het bezwaarschrift op 15 juli 2022 tot het moment van verzenden van het bestreden besluit op 27 januari 2023, bijna zeven maanden geduurd. Dat is een overschrijding met een maand. Het overige deel van de overschrijding van de redelijke termijn, te weten negen maanden, heeft plaatsgevonden in de beroepsprocedure en moet om die reden worden toegerekend aan de Staat.
7.9.
Gelet op het uitgangspunt dat een vergoeding van immateriële schade gepast is van € 500 per half jaar of een gedeelte daarvan waarmee de redelijke termijn overschreden is, wordt de door eiser geleden immateriële schade vastgesteld op een bedrag van € 1.000. Daarvan komt € 100 ten laste van de minister en € 900 ten laste van de Staat.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiser geen gelijk krijgt. Hij krijgt daarom het griffierecht niet terug. Wel heeft eiser recht op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn. Op grond van het bepaalde in artikel 8:94, tweede lid, van de Awb is bij indiening van een verzoek als bedoeld in artikel 8:91, eerste lid, van de Awb, zoals hier aan de orde, geen griffierecht verschuldigd. Eiser krijgt wel een vergoeding van de proceskosten voor de indiening van dit verzoek.
Proceskosten voor het verzoek om schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn
9. De rechtbank stelt deze vergoeding vast op een bedrag van € 226,75 (1 punt voor het indienen van het verzoek, wegingsfactor 0,25 (zeer licht) met een waarde van € 907 per punt). De CRvB gaat in zijn vaste rechtspraak uit van een wegingsfactor 0,5 (licht). De rechtbank heeft deze vaste rechtspraak tot op heden altijd gevolgd. De rechtbank ziet aanleiding om de wegingsfactor in het vervolg op 0,25 vast te stellen. Daarbij overweegt de rechtbank dat de Hoge Raad deze wegingsfactor als uitgangspunt hanteert. [13] Verder acht de rechtbank van belang dat andere rechtbanken inmiddels ook wegingsfactor 0,25 als uitgangspunt hanteren. [14]
9.1.
Omdat de overschrijding van de redelijke termijn deels aan de minister en deels aan de Staat moet worden toegerekend, moeten zij beiden de helft van dit bedrag betalen aan eiser. Daarom veroordeelt de rechtbank de minister tot het betalen van een bedrag van
€ 113,37 aan proceskosten aan eiser. De rechtbank veroordeelt ook de Staat tot het betalen van een bedrag van € 113,38 aan proceskosten aan eiser.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt de minister tot vergoeding van schade aan eiser tot een bedrag van € 100,-;
- veroordeelt de Staat tot vergoeding van schade aan eiser tot een bedrag van € 900,-;
- veroordeelt de minister in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 113,37;
- veroordeelt de Staat in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 113,38.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.W. Monteiro, voorzitter, en mr. M.J. van Lee en
mr. A.S.W. Kroon, leden, in aanwezigheid van mr. H. Peters, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op
De voorzitter is verhinderd de uitspraak te tekenen.
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 3:4, tweede lid
De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
Artikel 4:84
Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.
Kaderwet SZW-subsidies
Artikel 3, eerste lid
Onverminderd hoofdstuk 3 van de Financiële-verhoudingswet kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij regeling van Onze Minister terzake van de verstrekking van subsidie regels worden gesteld met betrekking tot:
a. de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt en wie daarvoor in aanmerking komt;
b. het bedrag van de subsidie dan wel de wijze waarop dit bedrag wordt bepaald;
c. de aanvraag van een subsidie en de besluitvorming daarover;
d. de voorwaarden waaronder de subsidie wordt verleend;
e. de verplichtingen van de subsidie-ontvanger;
f. de vaststelling van de subsidie;
g. intrekking en wijziging van de subsidieverlening of -vaststelling;
h. de betaling van de subsidie en het verlenen van voorschotten;
i. andere criteria voor de verstrekking van subsidie.
Artikel 9
Deze wet is, met uitzondering van artikel 3, tweede lid, van overeenkomstige toepassing op spoedeisende, tijdelijke verstrekking door Onze Minister van aanspraken op financiële middelen, niet zijnde subsidies, behoudens indien die aanspraak wordt verstrekt krachtens een andere wet.
Wet financiering sociale verzekeringen
Artikel 9, eerste lid
De premie voor de volksverzekeringen wordt vastgesteld op de som van de percentages bedoeld in artikel 11 van het premie-inkomen.
Regeling tijdelijke tegemoetkoming rijnvarenden
Artikel 2
De rijnvarende heeft recht op een tegemoetkoming, indien:
a. op 30 juni 2022 onherroepelijk vaststaat dat de rijnvarende in enig jaar in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 Nederlandse premie volksverzekeringen verschuldigd is;
b. in de periode 1 mei 2010 tot en met 31 december 2015 premies op het loon van de rijnvarende zijn ingehouden door de werkgever in de rijnoeverstaat vanwege het verrichten van arbeid als rijnvarende;
c. de rijnvarende op grond van nationale wet- en regelgeving niet in persoon in aanmerking komt voor restitutie van de ingehouden premies; en
d. restitutie van de ingehouden premies in de rijnoeverstaat niet meer mogelijk is in verband met wettelijk vastgelegde termijnen.
Artikel 4, eerste lid
De hoogte van de tegemoetkoming is gelijk aan het totaal van de premies die in enig kalenderjaar en gedurende de relevante periode door de werkgever op het loon van de rijnvarende zijn ingehouden, maar bedraagt niet meer dan het bedrag van de totale vastgestelde verschuldigde premie volksverzekeringen over de relevante periode.
Artikel 7
De aanvraag als bedoeld in artikel 5 wordt afgewezen indien:
a. een rijnvarende reeds eerder een aanvraag heeft gedaan;
b. de aanvraag niet voldoet aan de in deze regeling gestelde eisen.
Artikel 10, eerste lid
De minister verleent aan de DG Belastingdienst mandaat, volmacht en machtiging om, in het kader van de uitvoering van deze regeling:
a. besluiten te nemen, privaatrechtelijke rechtshandelingen te verrichten en handelingen te verrichten die een privaatrechtelijke rechtshandeling noch een besluit zijn;
b. te beslissen op bezwaarschriften, met dien verstande dat de persoon die betrokken is bij het besluitvormingsproces ten aanzien van het bezwaarschrift niet ook betrokken is geweest bij het besluitvormingsproces in eerste aanleg; en
c. in rechte op te treden en tegen rechterlijke uitspraken hoger beroep in te stellen, dan wel af te zien van hoger beroep.