Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/4083
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. N. Bouwman),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur
(gemachtigde: mr. A.R. Alladin).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de boete van € 8.542 die de minister aan eiseres heeft opgelegd vanwege de overtreding van de Meststoffenwet in het jaar 2019. Eiseres is het niet eens met de aan haar opgelegde boete. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of de minister op goede gronden aan eiseres een bestuurlijke boete heeft opgelegd.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het beroep is gegrond omdat er aanleiding is om de boete (verder) te matigen vanwege de lange tijd die is verstreken tussen het uitbrengen van het boeterapport en het voornemen. De rechtbank volgt eiseres niet voor zover zij meent dat sprake is van rechtsverwerking door opgewekt vertrouwen. Ook het beroep met betrekking tot de overschrijding van de gebruiksnormen slaagt niet. De beroepsgronden die niet zien op de opgelegde boete laat de rechtbank buiten beschouwing (zie onder 4). Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. Het toetsingskader staat onder 4, 5 en 6. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 7. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende vragen. Onder 7: Kan eiseres een geslaagd beroep doen op het vertrouwensbeginsel? Onder 8: Is sprake van overschrijding van de gebruiksnormen? Onder 9 merkt de rechtbank iets op met betrekking tot de intrekking en uitsluiting van derogatie. Daarna onder 10 gaat de rechtbank in op de vraag of er reden is om de boete te matigen. Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het besluit van 31 januari 2024 heeft de minister aan eiseres een boete opgelegd van € 8.542 in verband met overtreding van de Meststoffenwet, de derogatievergunning over 2019 ingetrokken en haar uitgesloten van deelname aan derogatie in 2025. Met het bestreden besluit van 13 mei 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dit besluit gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 1 mei 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de beide maten van eiseres, vergezeld door [persoon A], de gemachtigde van eiseres en de gemachtigde van de minister.
Totstandkoming van het bestreden besluit
Controle en rapport van bevindingen
3. Eiseres exploiteert een agrarisch bedrijf. Het bedrijf is door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) gecontroleerd op naleving van de Meststoffenwet over het jaar 2019. Van deze controle is op 30 november 2021 een rapport van bevindingen gemaakt (rapportnummer [nummer]). Daaruit blijkt dat is geconstateerd dat eiseres in 2019 onder andere de gebruiksnorm dierlijke mest heeft overschreden (feitcode M700).
Het voornemen
3.1.
Bij brief van 20 september 2023 is eiseres op de hoogte gebracht van het voornemen om de derogatievergunning voor 2019 in te trekken en over het jaar 2019 een boete op te leggen van in totaal van € 9.492 wegens overschrijding van de gebruiksnorm voor dierlijke mest. Eiseres heeft 1.356 kg stikstof uit dierlijke mest teveel gebruikt.
De boeteoplegging – gematigde boete
3.2.
Met het besluit van 31 januari 2024 heeft de minister de boete opgelegd en gematigd met 10% tot een bedrag van € 8.542 vanwege de lange beslistermijn. De derogatievergunning voor 2019 wordt ingetrokken. Door de intrekking is eiseres ook voor 2025 uitgesloten van derogatie.
3.3.
De overtreding die is vastgesteld is dat eiseres volgens de berekening de gebruiksnorm dierlijke mest heeft overschreden. Eiseres heeft 1.356 kilogram stikstof uit dierlijke mest te veel gebruikt. De standaard gebruiksnorm voor dierlijke mest (zonder derogatie) is 170 kilogram stikstof per hectare per jaar. Op haar landbouwgrond mocht eiseres maximaal 1.880 kilogram stikstof uit dierlijke mest gebruiken.
Beoordeling door de rechtbank
Toetsingskader
De bevoegdheid van de rechtbank
4. De rechtbank stelt voorop dat zij niet bevoegd is om een oordeel te geven over het bestreden besluit, voor zover de minister daarin de derogatievergunning voor 2019 heeft ingetrokken en eiseres heeft uitgesloten van deelname aan derogatie in 2025. Uit de bevoegdheidsregeling van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) bevoegd is om over een beroep tegen een dergelijke intrekking te oordelen. [1] De rechtbank stelt vast dat eiseres tegen de intrekking van de derogatievergunning voor 2019 en de uitsluiting van deelname voor 2025 beroep heeft ingesteld bij het CBb (AWB 24/544 W1). De rechtbank beoordeelt in dit beroep dan ook alleen of de minister op goede gronden aan eiseres een bestuurlijke boete heeft opgelegd.
De gebruiksnormen
4.1.
In de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet staat dat het verboden is om in enig kalenderjaar op een bedrijf meststoffen op of in de bodem te brengen. Dit verbod geldt niet als de op of in de landbouwgrond gebrachte hoeveelheid meststoffen in het desbetreffende jaar de gebruiksnorm voor dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm voor meststoffen én de fosfaatgebruiksnorm voor meststoffen niet overschrijdt. Voor de toepassing van deze gebruiksnormen wordt de hoeveelheid op of in de bodem gebrachte meststoffen (uitgedrukt in kilogrammen stikstof dan wel fosfaat) bepaald door de in het desbetreffende jaar op het bedrijf geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheden (dierlijke) meststoffen bij elkaar op te tellen, en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde hoeveelheid (dierlijke) meststoffen. [2]
Bewijslastverdeling
4.2.
Volgens vaste rechtspraak [3] volgt uit de artikelen 7 en 8 van de Meststoffenwet en uit de wetsgeschiedenis [4] dat het systeem van normstelling, waarin de wetgever bij de invoering van de gebruiksnormen heeft voorzien, uitgaat van een algeheel verbod op het op of in de bodem brengen van meststoffen, waaraan de agrariër die meststoffen heeft gebruikt alleen kan ontkomen als aan de voorwaarden voor opheffing van het verbod is voldaan.
4.2.1.
Om een geslaagd beroep op opheffing van het verbod te kunnen doen, ligt het op de weg van degene die de meststoffen op of in de bodem brengt of laat brengen om feiten te stellen en materiaal aan te dragen aan de hand waarvan kan worden beoordeeld of aannemelijk is dat de gebruiksnormen niet door hem zijn overschreden. De weg waarlangs dit gebeurt ligt in zoverre vast dat de wet niet alleen regelt aan de hand van welke elementen wordt bepaald hoeveel stikstof of fosfaat op of in de bodem is gebracht, maar bovendien de agrariër de verplichting oplegt om, mede ten behoeve daarvan, bepaalde gegevens over de meststoffenhuishouding van het landbouwbedrijf te administreren en over te leggen. Een en ander neemt niet weg dat de agrariër aan de hand van alternatieve gegevens en bepalingswijzen die voldoende zijn onderbouwd en betrouwbaar zijn om als bewijs te kunnen dienen, aannemelijk kan maken dat de gebruiksnormen niet zijn overschreden.
4.2.2.
Dat degene die in weerwil van het algehele verbod van artikel 7 van Pro de Meststoffenwet meststoffen op of in landbouwgrond brengt, moet verantwoorden dat hij de voor het desbetreffende jaar geldende gebruiksnorm(en) niet overschrijdt, laat onverlet dat de minister, als hij een bestuurlijke boete wil opleggen, op basis van concrete feiten en omstandigheden moet aantonen dat de overtreding is begaan.
4.3.
Uit het boetebeleid Meststoffenwet van de RVO (Boetebeleid) volgt – voor zover hier van belang – het volgende.
4.3.1.
Paragraaf 5.1.4 Vrije bewijsleer van het Boetebeleid luidt:
“De vrije bewijsleer is in het algemeen het recht van iemand die wordt vervolgd van het plegen van een strafbaar feit, om alle bewijzen aan te voeren waaruit het tegendeel blijkt. Binnen het mestbeleid speelt de vrije bewijsleer een grote rol bij het gebruiksnormenstelsel en de verantwoordingsplicht (artikel 7 en Pro 14 van de Meststoffenwet) en de stelsels van verplichte mestverwerking (artikel 21 en Pro 33a van de Meststoffenwet). De hoeveelheid dierlijke meststoffen die een bedrijf in een jaar heeft gebruikt, wordt bepaald door de hoeveelheid geproduceerde, aangevoerde en per saldo uit opslag gekomen hoeveelheid dierlijke meststoffen bij elkaar op te tellen en de uitkomst te verminderen met de in dat jaar van het bedrijf afgevoerde dierlijke meststoffen. De hoeveelheid die overblijft, moet binnen de gebruiksnormen plaatsbaar zijn op grond die bij het bedrijf in gebruik is. Als dat niet het geval is, wordt aangenomen dat het bedrijf meer mest heeft gebruikt dan de gebruiksnormen toestaan. Om vast te stellen of een bedrijf zich aan de gebruiksnormen houdt, worden aannames gedaan. Het gaat daarbij vooral om aannames over de hoeveelheid meststoffen die door dieren wordt geproduceerd en de manier waarop de mestvoorraad wordt bepaald. Deze aannames kunnen ertoe leiden dat een bedrijf een schending van de gebruiksnormen wordt aangerekend, terwijl het bedrijf met de mest die het effectief heeft aangewend de geldende gebruiksnormen niet heeft overtreden. De vrije bewijsleer geeft bedrijven in deze situatie de ruimte om te onderbouwen dat ze zich in hun specifieke situatie wel aan de gebruiksnormen hebben gehouden. De normen waarmee wordt bepaald of de gebruiksnormen zijn overtreden, zijn wetenschappelijk onderbouwd. Daarom is er een drempel om goed te kunnen aantonen dat de gebruiksnormen in een bepaalde situatie niet, of in mindere mate, overtreden zijn. In de praktijk zijn door de jaren heen concrete uitwerkingen van de vrije bewijsleer ontstaan. Deze uitwerkingen gaan bijvoorbeeld over de mestproductie (BEX/brijvoer aan varkens) en de opslag (stikstofgat en bezinklaag). Er zijn ook beleidslijnen ontwikkeld voor (bemonsterde) afvoer, die bepalend zijn voor de vraag of RVO iets als een overtreding ziet.”
Handelt de minister in strijd met het vertrouwensbeginsel/rechtszekerheidsbeginsel?
5. Eiseres stelt dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheids- en vertrouwensbeginsel. Eiseres is in 2021 door de NVWA gecontroleerd. Deze controle zag op de jaren 2019 en 2020. Tijdens de controle zijn onderdelen door eiseres gecorrigeerd en heeft zij uitgelegd waarom volgens haar geen sprake is van een overtreding. Het NVWA-rapport is van 30 november 2021 zodat de minister volgens eiseres uiterlijk 31 mei 2022 moest beslissen over het al dan niet opleggen van een boete. [5] De minister heeft eiseres op 16 juni 2022 bericht dat hij voornemens was over te gaan tot intrekking van de derogatievergunning voor 2020 en tot uitsluiting van deelname voor 2023. Eiseres heeft dit zo opgevat dat de minister kennelijk van oordeel was dat over 2019 geen sprake was van overtredingen. De termijn voor het opleggen van een boete voor dat jaar was namelijk al voorbij en de controle zag op zowel het jaar 2019 als 2020. Tegen het voornemen over het jaar 2020 is door eiseres een zienswijze ingediend. Vervolgens is eiseres gebeld door een medewerker van de RVO met de mededeling dat van het voornemen tot boeteoplegging werd afgezien en dat het dossier werd gesloten. Bij brief van 15 september 2022 werd bevestigd dat werd afgezien van het voornemen. Deze uitlatingen en gedragingen van de minister hebben bij eiseres de indruk gewekt van een welbewuste standpuntbepaling van de minister over de manier waarop in haar geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend, namelijk dat er geen sprake was van overtredingen over zowel 2019 als 2020 en dat over die jaren geen sancties zouden worden opgelegd.
5.1.
De rechtbank begrijpt het betoog van eiseres zo dat zij meent dat door de minister het vertrouwen is gewekt dat van verder handhavend optreden over de jaren 2019 en 2020 zou worden afgezien en dat daarmee het recht om alsnog tot boeteoplegging over te gaan is verwerkt.
5.2.
Dit betoog slaagt niet. Bij de beoordeling van een beroep op het vertrouwensbeginsel moeten drie stappen worden doorlopen. [6] De eerste is de juridische kwalificatie van de uitlating en/of gedraging waarop de betrokkene zich beroept. Bij de tweede stap moet de vraag worden beantwoord of die toezegging aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend. Indien beide vragen bevestigend worden beantwoord, en er dus een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel kan worden gedaan, volgt de derde stap. In het kader van die derde stap zal de vraag moeten worden beantwoord wat de betekenis van het gewekte vertrouwen is bij de uitoefening van de betreffende bevoegdheid.
5.2.1.
Om aan te nemen dat een toezegging is gedaan, dient degene die zich beroept op het vertrouwensbeginsel aannemelijk te maken dat sprake is van uitlatingen en/of gedragingen van ambtenaren die bij de betrokkene redelijkerwijs de indruk wekken van een welbewuste standpuntbepaling van het bestuur over de manier waarop in zijn geval een bevoegdheid al dan niet zal worden uitgeoefend. Daarbij geldt dat het van belang is dat de betrokkene te goeder trouw is, wat betekent dat de betrokkene alleen een beroep kan doen op het vertrouwensbeginsel indien hij de in het kader van een toezegging relevante feiten en omstandigheden correct heeft weergegeven. De betrokkene komt geen geslaagd beroep toe op het vertrouwensbeginsel indien hij besefte of had moeten beseffen dat de uitlating van de ambtenaar ging over een beslissing die buiten de bevoegdheid van het bestuursorgaan lag, of anderszins in strijd was met de toepasselijke rechtsregels. Hierbij is van belang dat op degene die een beroep op het vertrouwensbeginsel doet een onderzoeksplicht rust. [7]
5.2.2.
De rechtbank oordeelt dat de eerste stap in dit geval niet kan worden genomen. Eiseres heeft niet aangetoond of aannemelijk gemaakt dat sprake is geweest van toezeggingen, andere uitlatingen of gedragingen van de zijde van de minister waaruit zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden dat zij voor het jaar 2019 heeft gehandeld overeenkomstig de meststoffenregelgeving en dat de minister zou afzien van handhavend optreden. Op de zitting is gebleken dat de controle over het jaar 2020 zag op het naleven van de voorwaarden die waren verbonden aan de derogatievergunning en dat de controle over 2019 zag op het naleven van de gebruiksnormen. Dat wordt door twee verschillende clusters binnen de RVO beoordeeld. Dit heeft er in het voorliggende geval toe geleid dat de beoordeling van het jaar 2020 eerder was afgerond dan het jaar 2019. Daarom is de handhaving over dat jaar als eerste opgepakt. Dat mag. Er bestaat namelijk geen rangorde in de handhaving, in die zin dat is vereist dat eerst de controleresultaten over het jaar 2019 worden beoordeeld en dan pas die van 2020. In het voornemen dat vervolgens is uitgebracht naar aanleiding van de controle over het jaar 2020 is duidelijk aangegeven dat het voornemen zag op het jaar 2020 en op basis van welk boeterapport van de NVWA het voornemen is opgesteld. Over het jaar 2019 en het boeterapport dat ziet op dat jaar wordt niet gesproken. Dat eiseres vervolgens het telefoongesprek met de RVO zo heeft begrepen dat dit ook ging over het jaar 2019 kan de rechtbank begrijpen, maar maakt niet dat sprake is van een toezegging dat ook voor wat betreft het jaar 2019 wordt afgezien van boeteoplegging. Dat niet binnen dertien weken na het uitbrengen van het rapport van de NVWA is beslist tot het opleggen van een bestuurlijke boete is evenmin van belang. De in artikel 5:51 van Pro de Awb genoemde termijn is een termijn van orde. Uit de overschrijding daarvan kan eiseres niet het vertrouwen ontlenen dat van boeteoplegging wordt afgezien.
Is er sprake van overschrijding van de gebruiksnormen?
6. Eiseres stelt verder dat er geen grondslag is voor het intrekken van de derogatievergunning en uitsluiting van deelname. Eiseres interpreteert het besluit zo dat de beslissing betreffende de derogatie alleen nog gebaseerd is op de stelling dat zij de gebruiksnormen zou hebben overschreden. Volgens eiseres is dit niet juist. Ten aanzien van de gebruiksnormenberekening voert zij op de eerste plaats aan dat de minister uitgaat van een onjuist oppervlakte grond en op de tweede plaats voert zij aan dat de minister uitgaat van een onjuiste diercategorie. Hoewel de rechtbank niet bevoegd is om een oordeel te geven over de derogatievergunning en de uitsluiting van deelname (zie onder 4), gaat de rechtbank op deze beroepsgrond wel in. Dat doet zij omdat deze argumenten ook zien op het opleggen van de boete.
Heeft de minister de oppervlakte van de landbouwgrond juist vastgesteld?
6.1.
Eiseres had in 2019 11,14 hectare landbouwgrond in gebruik, dit is ook door de NVWA gerapporteerd. In het bestreden besluit gaat de minister ten onrechte uit van 11,06 hectare. De minister baseert dit op een luchtfoto van perceel 6 waarbij een gedeelte van het perceel is aangemerkt als opslag/verrommeling. Eiseres ontkent dat dit gedeelte van het perceel voor opslag wordt gebruikt en stelt dat de luchtfoto onvoldoende deugdelijk en controleerbaar bewijs vormt voor het tegendeel. Niet blijkt uit het bestreden besluit door wie de foto gemaakt is, van welke datum de foto is, wie heeft vastgesteld dat het betreffende onderdeel van het perceel dient als opslag/ is verrommeld en op basis waarvan. Eiseres brengt daartegen een uitsnede van een luchtfoto uit 2019 van het Satalietdataportaal van Netherlands Space Office in, waaruit blijkt dat het gedeelte van het perceel onderdeel is van het weiland. [8] Het perceel wordt beweid met (onder meer) stieren. Zij kunnen in het weiland wroeten waardoor de grasmat er minder strak bij komt te liggen en wat vanuit de lucht mogelijk toont als “verrommeling”. Het kan volgens eiseres zijn dat er sporadisch een voorwerp of attribuut staat, maar van opslag in die zin dat het niet langer als weiland wordt gebruikt of er geen mest meer kan worden uitgereden is geen sprake.
6.1.1.
Het betoog van eiseres op dit punt slaagt niet. Het gebruik van luchtfoto’s voor het vaststellen van het oppervlakte landbouwgrond vindt de rechtbank een voldoende nauwkeurige manier om de gebruiksoppervlakte te bepalen. De rechtbank volgt de minister in de toelichting op de bij het verweerschrift overgelegde luchtfoto’s, waaruit volgt dat er sprake is van opslag/verrommeling op een gedeelte van perceel 6 en dat deze grond geen grond is waar eiseres in 2019 mest kon deponeren en daarmee geen landbouwgrond is. De overgelegde foto’s van de jaren 2018 tot en met 2022 tonen dat er op deze grond stelselmatig opslag van diverse voorwerpen heeft plaatsgevonden. Hieruit volgt dat de minister de oppervlakte van de landbouwgrond juist heeft vastgesteld door het gedeelte van het perceel waarop opslag plaatsvindt/verrommeld is buiten beschouwing te laten. De minister heeft daarmee de gebruiksruimte op juiste wijze bepaald.
Diercategorieën
6.2.
Eiseres stelt voor haar graasdieren de meest passende diercategorie gekozen te hebben. Het bedrijf van eiseres is geen standaardbedrijf. Eiseres kocht in 2019 onder meer veel ‘restpartijen’ vee op om deze vervolgens af te mesten. De leeftijd van het vee varieerde, zowel voor het moment van aankomst als het moment van afvoer. Eiseres heeft op 15 juli 2019 een koppel van 265 kalveren aangevoerd. Dit betrof een koppel in slechte conditie, die veel minder snel groeide dan normaal gesproken dieren van die leeftijd groeien en deze zijn zowel aangeleverd als afgeleverd op een veel lager gewicht dan normaal het geval is. Het koppel was qua voerinname, gewicht en mestuitstoot sterk vergelijkbaar met rosékalveren in diercategorie 117, ook al was een deel van de runderen op enig moment ouder dan acht maanden. Eiseres heeft video-opnames als bewijs hiervan overgelegd. In aanvulling daarop heeft zij ook een verklaring van de dierenarts overgelegd die het voorgaande uit eigen waarnemingen heeft bevestigd. Eiseres stelt derhalve dat zij gemotiveerd (met objectieve en verifieerbare stukken) heeft aangetoond dat de door de minister gehanteerde excretie uit Bijlage D niet passend is, nu daarbij is aangesloten bij de stikstofexcretie van roodvleesstieren in diercategorie 122. Daarbij wijst eiseres er op dat de diercategorieën niet in beton zijn gegoten, maar dat de meest passende diercategorie moet worden gekozen. [9] In het aanvullend beroepschrift betoogt eiseres met een verwijzing naar de conclusie van advocaat-generaal Wattel [10] dat eiseres een redelijke mogelijkheid moet hebben om zich tegen het bewijsvermoeden te verweren en het voordeel van de twijfel moet krijgen als zij bijvoorbeeld de onderliggende forfaits voldoende betwist of andere feiten stelt. Het criterium dat de minister hanteert (alleen afwijken van een forfait als de landbouwer gemotiveerd, met objectieve en verifieerbare stukken) aantoont dat de forfaitaire gehaltes niet passend zijn) past volgens eiseres niet bij de maatstaf die door Wattel wordt geformuleerd.
6.2.1.
Tussen partijen is in geschil de vraag wat de meest geschikte diercategorie is voor het door eiseres gehouden koppel en of eiseres met de door haar overgelegde verklaring van de dierenarts en video-opnamen aannemelijk heeft gemaakt dat de door de minister gehanteerde berekeningsmethode in haar specifieke geval uitgaat van een te hoge (stikstof)excretie.
6.2.2.
Dit betoog slaagt niet. De rechtbank is met de minister van oordeel dat eiseres er niet in is geslaagd aannemelijk te maken dat de minister in haar geval is uitgegaan van een onjuiste diercategorie en daarmee een onjuiste stikstofexcretie. De rechtbank verwijst daarbij naar het toetsingskader onder 6. Het ligt op de weg van eiseres om feiten te stellen en materiaal aan te dragen waaruit volgt dat de forfaitaire excretienormen zoals die volgen uit bijlage D van de Urm in het concrete geval niet passend zijn. Eiseres heeft dit met de overgelegde verklaring van de dierenarts en de videobeelden onvoldoende aannemelijk gemaakt. Voor het bepalen van de indeling in de meest passende diercategorie zijn meerdere aspecten van belang. Zo moet bijvoorbeeld worden gekeken naar leeftijd, gewicht van de kalveren, samenstelling van het diervoeder en het huisvestingssysteem. Op grond van videobeelden kan niet met enige zekerheid worden vastgesteld dat in dit geval aanleiding bestaat het koppel kalveren in te delen in een andere diercategorie met lagere excretieforfaits dan door de minister is gedaan. De verklaring van de dierenarts maakt dat niet anders. Uit die verklaring blijkt weliswaar dat sprake is geweest van een koppel dat sterk vermagerd was en een groeiachterstand had, maar hieruit kan niet zonder meer worden afgeleid dat het koppel dus ook een lagere mestproductie had en mest met lagere gehalten aan mineralen. Daar komt bij dat ook de eigen opgave van eiseres niet consistent is. Uit de door eiseres naar aanleiding van de controle aangepaste veesaldokaart blijkt dat het op 15 juli 2019 aangevoerde koppel door eiseres is ingedeeld in de diercategorieën 101, 117 en 122. Dit verhoudt zich niet met het door eiseres in deze procedure ingenomen standpunt dat het gehele koppel in categorie 117 moet worden ingedeeld. Eiseres heeft dan ook niet aannemelijk gemaakt dat de mestproductie van het koppel van 265 runderen op haar bedrijf in werkelijkheid lager lag dan op grond van de forfaits door de minister is bepaald.
Evenredigheid intrekking/uitsluiting derogatie
6.3.
Eiseres stelt dat de wettelijke voorschriften [11] niet dwingend voorschrijven welke sanctie(s) de minister in een geval als dit moet nemen, de minister heeft de nodige ruimte om een sanctie te kiezen. Eiseres stelt dat de door de minister gemaakte keuze het (Unierechtelijke) evenredigheidsbeginsel moet kunnen doorstaan. Getoetst moet worden of de genomen maatregelen noodzakelijk zijn om het daarmee te dienen doel te bereiken en of er geen andere geschikte maatregelen kunnen worden gekozen die minder belastend zijn voor eiseres. Volgens eiseres is het besluit tot intrekking en uitsluiting van derogatie de meest vergaande sanctie en is dat hier niet op zijn plaats. Dit besluit heeft forse negatieve gevolgen voor eiseres, zij mag effectief twee jaar geen gebruik maken van de derogatie en daardoor is er (volgens de minister) sprake van gebruiksnormenoverschrijding in 2019 en daar is de boete (deels) op gebaseerd. Eiseres stelt dat de minister niet laat zien welke belangen zijn afgewogen in het kader van de toets aan het evenredigheidsbeginsel, hij stelt slechts in zijn algemeenheid dat deze afweging heeft plaatsgevonden. Eiseres verwijst daarbij naar rechtspraak van het CBb waaruit blijkt dat de minister bij het intrekken van de derogatie voldoende blijk moet geven van toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. [12] De stelling van de minister dat het besluit past binnen het boetebeleid ontslaat hem niet van de plicht te toetsen aan het evenredigheidsbeginsel. [13]
6.3.1.
De rechtbank stelt vast dat niet de rechtbank maar het CBb bevoegd is een oordeel te geven over de intrekking en uitsluiting van derogatie. Zoals vermeld onder 4 loopt hierover ook een beroep bij het CBb. De gronden van eiseres die gaan over de intrekking en uitsluiting van derogatie blijven daarom onbesproken.
6.3.2.
De rechtbank hecht er in dit verband wel aan een algemene opmerking te maken. De rechtbank moet vaststellen dat het een bewuste keuze is geweest van de wetgever om de beslissing op een beroep tegen het intrekken van een derogatievergunning in eerste en enige aanleg toe te bedelen aan het CBb. Waar het gaat om een op basis van de ingetrokken derogatievergunning opgelegde boete, is de rechtbank in eerste aanleg bevoegd. Deze keuze wringt. Voor de hoogte van de boete is namelijk van belang of eiseres voldoet aan de derogatievoorwaarden. Indien het besluit tot intrekking van een derogatievergunning door het CBb wordt vernietigd, geldt niet de gebruiksnorm dierlijke meststoffen van artikel 9, eerste lid van de Meststoffenwet, maar de hogere gebruiksnorm op grond van artikel 9, tweede lid, van de Meststoffenwet. Dat heeft uiteraard invloed op de hoogte van de opgelegde boete. De rechtbank moet echter uitgaan van de situatie waarbij geen sprake is van derogatie. Indien het CBb op een later moment oordeelt dat de intrekking onterecht was, betekent dit ook dat de uitspraak van een rechtbank niet in stand kan blijven. Dit komt de rechtbank vanuit proceseconomisch oogpunt onpraktisch voor. De rechtbank vraagt de wetgever dan ook opnieuw te bezien of de keuze van een gesplitste rechtsbescherming aanpassing verdient.
Is er aanleiding om de boete te matigen?
7. Eiseres stelt dat er grond is om de boete verder te matigen. Zij voert daartoe een aantal argumenten aan.
Matiging wegens bijzondere omstandigheden
7.1.
Eiseres stelt dat sprake is van bijzondere omstandigheden zoals bedoeld in artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Zij verwijst daarbij naar rechtspraak waarin is bepaald dat verminderde verwijtbaarheid, een beperkte ernst van een overtreding en een geringe financiële draagkracht ondermeer aangemerkt zijn als dergelijke bijzondere omstandigheden. [14] Eiseres stelt dat in haar geval sprake is van verminderde verwijtbaarheid en een beperkte ernst van overtreding(en). Zij voert hiertoe aan dat de gestelde overtreding van de gebruiksnorm in de kern gaat over de inhoudelijke discussie over het toepassen van diercategorieën. Daarbij heeft de minister volgens eiseres meermaals geconcludeerd dat er sprake is van complexe materie. Dit kan eiseres als veehouder niet worden verweten. Daar komt bij dat de kans op herhaling erg klein is omdat eiseres vanwege deze steeds terugkerende discussie heeft besloten de focus meer te leggen op andere bedrijfsactiviteiten.
7.1.1.
De hoogte van de boete die is opgelegd is in beginsel vastgesteld in overeenstemming met artikel 12 en Pro artikel 57 van Pro de Meststoffenwet. In artikel 12 van Pro de Meststoffenwet staat de wijze van berekenen of de gebruiksnormen al dan niet zijn overschreden. Artikel 57 van Pro de Meststoffenwet bepaalt vervolgens de hoogte van de bestuurlijke boete. Omdat het gaat om bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetebedragen, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere boete op als de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is. Dit volgt uit artikel 5:46, derde lid, van de Awb. Binnen dit kader kan en behoort te worden beoordeeld of de voorgeschreven boete in het concrete geval evenredig is aan met name de aard en ernst van de geconstateerde overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en, zo nodig, de omstandigheden waaronder de overtreding is begaan. De omstandigheden die daarbij een rol kunnen spelen, zijn die omstandigheden waarmee de wetgever niet reeds bij de vaststelling van het boetebedrag rekening heeft gehouden. [15]
7.1.2.
Deze beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank ziet in de door eiseres aangevoerde gronden geen grond voor het oordeel dat de boete onevenredig hoog is en op die grond (verder) moet worden gematigd. De boete is inmiddels betaald en dat heeft niet geleid tot bedrijfseconomische problemen, zodat in de financiële draagkracht geen reden kan worden gevonden voor matiging. Dat geldt ook voor zover eiseres stelt dat het om complexe regelgeving gaat. Voor zover eiseres hierin al moet worden gevolgd, betekent dit niet dat daarom elke verwijtbaarheid ontbreekt. Het is zoals gezegd aan eiseres om aannemelijk te maken dat zij de voor haar geldende gebruiksnormen niet heeft overschreden. Dat de kans op herhaling volgens eiseres inmiddels gering is, is evenmin een reden om de boete te matigen. De minister heeft er in dit verband terecht op gewezen dat eiseres nog steeds runderen houdt voor de vleesproductie en als jongvee, zoals onder meer volgt uit de door eiseres ingediende Gecombineerde Opgave 2024.
Matiging wegens termijnoverschrijding
7.2.
Eiseres stelt dat er reden is om de boete substantieel te matigen vanwege een forse termijnoverschrijding. Zoals de minister in het Boetebeleid Meststoffenwet RVO omschrijft, moet verweerder binnen 13 weken na de datum van het NVWA-rapport beslissen of een bestuurlijke boete wordt opgelegd. [16] Eiseres vindt dat de minister in haar geval niet kan vasthouden aan het matigingsbeleid van 10% omdat de termijn met 20 maanden is overschreden. Dit is volgens eiseres niet alleen in strijd met artikel 5:51 van Pro de Awb maar ook met het uit artikel 6, eerste lid, van het EVRM voortvloeiende vereiste van afdoening binnen een redelijke termijn. Daarbovenop moeten volgens eiseres ook de genoemde specifieke omstandigheden van deze zaak betrokken worden.
7.2.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat de redelijke termijn is aangevangen met het uitbrengen van het voornemen op 20 september 2023. Op dat moment kon eiseres de verwachting hebben dat aan haar een boete zou worden opgelegd. De redelijke termijn zou dan eindigen op 20 september 2025.
7.2.2.
Deze beroepsgrond slaagt. De rechtbank acht het passend om in dit geval de boete met 20% te matigen. Bij deze matiging houdt de rechtbank rekening met de onwenselijk lange tijd die is verstreken tussen het uitbrengen van het boeterapport en het voornemen. Daarbij is van belang dat in artikel 5:51, eerste lid, van de Awb is bepaald dat indien van de overtreding een rapport is opgemaakt, het bestuursorgaan binnen dertien weken na dagtekening van het rapport beslist. Weliswaar is die dertien weken-termijn een termijn van orde, maar de rechter kan de overschrijding van de beslistermijn verdisconteren in de hoogte van de boete. [17] Daartoe bestaat in dit geval aanleiding omdat er sprake is van een aanzienlijke overschrijding van de wettelijke termijn. Het voornemen is bijna twee jaar nadat het boeterapport werd uitgebracht genomen. Daarbij weegt mee dat de minister eerst een voornemen voor 2020 heeft uitgebracht, dit niet heeft geleid tot het opleggen van een boete en vervolgens een jaar nadat de minister kenbaar had gemaakt geen boete op te leggen voor 2020 een voornemen voor 2019 uitbrengt. Dit moet de minister, gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval, worden aangerekend.
7.2.3.
Omdat de minister de boete al heeft gematigd met 10% betekent voorgaande dit een extra matiging van 10% op het oorspronkelijke boetebedrag. Bovenstaande betekent dat de boete wordt verminderd met € 949,20. Dit leidt tot het opleggen van een boete van € 7.593,60.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond omdat de boete wordt gematigd vanwege de termijnoverschrijding. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete en herroept het besluit van 31 januari 2024 in zoverre. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door de hoogte van de boete vast te stellen op € 7.593,60 en door te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
8.1.
Omdat het beroep gegrond is, krijgt eiseres een vergoeding voor de proceskosten die zij heeft gemaakt. De minister moet die vergoeding betalen. De rechtbank stelt de proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 3.108 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het deelnemen aan de hoorzitting met een waarde per punt van € 647 in bezwaar en een wegingsfactor 1. En 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen op de zitting, met een waarde per punt van € 907 in beroep en een wegingsfactor 1). Van andere proceskosten die in aanmerking komen voor vergoeding is niet gebleken. De minister moet ook het door eiseres betaalde griffierecht van € 187 vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit voor wat betreft de hoogte van de boete;
- herroept het besluit van 31 januari 2024 voor wat betreft de hoogte van de boete;
- stelt de hoogte van de boete vast op in totaal € 7.593,60;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit;
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 187 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 3.108 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.A. van Hoof, voorzitter, en mr. W.P.C.G. Derksen en mr. J.A.M. van Heijningen, leden, in aanwezigheid van mr. C.M.J.C. Rooding, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.