Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/9107
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres] , uit [plaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. R. Imkamp),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Berkelland, het college
(gemachtigden: mr. N. Doran, J.M. Boeltjes, A. Sessink en drs. L. Jansen).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de aanvraag van een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), bestaande uit de opleiding voor een hulphond. Deze aanvraag is afgewezen. Eiseres is het hier niet mee eens. Aan de hand van de argumenten (beroepsgronden) die zij heeft aangevoerd beoordeelt de rechtbank haar beroep.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het besluit van het college niet voldoende is gemotiveerd en niet zorgvuldig is voorbereid. Eiseres krijgt daarom gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
De wettelijke regels en beleidsregels die van belang zijn voor deze zaak, staan in de bijlage bij deze uitspraak.
Procesverloop
2. Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor vergoeding van de kosten voor het opleiden van een hulphond. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 27 juni 2023 afgewezen en eiseres ondersteuning toegekend in de vorm van ambulante begeleiding voor de duur van zes maanden. Met het bestreden besluit van 12 november 2024 is het bezwaar ongegrond verklaard.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroepschrift gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 2 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eiseres, de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van het college.
Beoordeling door de rechtbank
De feiten
3. Eiseres is geboren op [geboortedatum] 1991 en woont samen met haar partner in een appartement in [plaats] . Zij heeft ernstige psychische klachten.
3.1.
Op 9 maart 2022 heeft eiseres zich bij het college gemeld met de vraag naar de mogelijkheden om de kosten van de inzet van een hulphond vergoed te krijgen. Na twee gesprekken is op 9 september 2022 een ondersteuningsplan opgesteld waarin is geconcludeerd dat eiseres niet in aanmerking komt voor de vergoeding van de kosten van een hulphond. Op 17 december 2022 heeft eiseres een aanvraagformulier “hulp Wet maatschappelijke ondersteuning” ingediend, waarop zij heeft vermeld het niet eens te zijn met het ondersteuningsplan. Het college heeft eiseres daarna op 17 maart 2023 meegedeeld dat er een nieuw onderzoek wordt verricht, omdat er sinds 9 september 2022 veel tijd is verstreken.
3.2.
Op 24 april 2023 is een onderzoeksverslag opgesteld. In dit verslag is beschreven dat eiseres als gevolg van ernstige problematiek een groot beroep doet op haar partner. Deze heeft zijn volledige werk- en dagritme aan de behoeften van eiseres aangepast en heeft inmiddels zelf ook psychische ondersteuning gezocht. In haar zoektocht naar het terugwinnen van haar zelfredzaamheid is eiseres gewezen op de mogelijkheid van het inzetten van een hulphond. Of de inzet van een hulphond het gewenste effect voor eiseres zal hebben is echter onbekend, net als de vraag of eiseres zelf de volledige zorg en de trainingsprocedure tot het opleiden van puppy naar hulphond op dit moment aankan. De conclusie in het verslag luidt dat ambulante ondersteuning nodig is, vooral gericht op stabilisatie van de thuissituatie en op voorkomen dat de partner overbelast raakt in de mantelzorg die hij levert. Voor inzet van een hulphond ziet het college geen aanleiding.
3.3.
Op 19 juni 2023 heeft eiseres een Wmo-aanvraag ingediend. Zij meldt akkoord te zijn met de inzet van ambulante ondersteuning, maar niet met de beslissing op het punt van de hulphond. Het college heeft vervolgens het besluit van 27 juni 2023 genomen. Met dit besluit is de aanvraag voor vergoeding van de kosten voor het opleidingstraject van een hulphond afgewezen. Eiseres is wel in aanmerking gebracht voor zes maanden ambulante begeleiding.
3.4.
Tegen dit besluit is bezwaar gemaakt op 7 augustus 2023. Eiseres heeft het college op 9 oktober 2023 meegedeeld dat de ambulante begeleiding in overleg is gestopt, omdat haar problemen te diep geworteld zijn om door een ambulant begeleider te worden aangepakt.
3.5.
In de bezwaarprocedure heeft Factum in opdracht van het college een onderzoek verricht, waarvan de bevindingen zijn vastgelegd in het adviesrapport van 5 maart 2024. Het onderzoek is verricht door een arts en een ergotherapeut. Beiden zijn afzonderlijk van elkaar op huisbezoek geweest bij eiseres en haar partner. De arts heeft medische informatie opgevraagd bij de huisarts en behandelend specialist van eiseres. In het rapport is geconcludeerd dat eiseres iemand nodig heeft die 24 uur per dag in de nabijheid aanwezig is. Geadviseerd is om daarnaast individuele begeleiding aan te bieden die gericht is op ontwikkeling (IBO-3) met een omvang van maximaal drie uur per week. Op het punt van de gevraagde hulphond is het volgende beschreven:
“Voor wat betreft de 24 uurs zorg in de nabijheid is mogelijk een assistentiehond (hulphond) een passende oplossing. In verband met het beperkte energieniveau twijfel ik of mevrouw het intensieve trainingstraject kan volgen. Wij adviseren een aanvullende onderzoek door Bultersmekke. Zij hebben de juiste deskundigheid om te beoordelen of mevrouw in staat is om voor een hond te kunnen zorgen, de training te volgen en of een hulphond de meest geschikte oplossing voor mevrouw is”.
3.6.
In de bezwaarprocedure heeft de Commissie Bezwaarschriften geadviseerd aanvullend onderzoek te verrichten. Daarna heeft het college het nu bestreden besluit genomen.
Het standpunt van het college
4. Het college heeft – samengevat – geconcludeerd dat met drie uur ambulante begeleiding per week voor eiseres een passende maatwerkvoorziening is verstrekt in de zin van artikel 2.3.5 van de Wmo 2015. Voor het resterende deel van de hulpbehoefte ziet het college een oplossing in gebruikelijke hulp en mantelzorg door de partner van eiseres.
4.1.
Het college heeft besloten op een aantal punten van het advies van Factum af te wijken. Factum heeft gesteld dat een assistentiehond (hulphond) mogelijk een passende oplossing kan zijn voor de benodigde 24-uurs zorg in de nabijheid. Uit de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep (CRvB) [1] volgt echter dat het college niet verplicht is een hulphond te verstrekken, omdat de vergoeding voor een hulphond uitputtend is geregeld in de Zorgverzekeringswet (Zvw). Bovendien is het college het niet met Factum eens dat 24-uurs zorg noodzakelijk is. Het advies van Factum is wel gevolgd op het punt van de benodigde ambulante begeleiding. Eiseres is daarom in aanmerking gebracht voor drie uur ambulante begeleiding per week, over de periode van 4 september 2024 tot en met 30 september 2025. Het college heeft bij de besluitvorming betrokken dat de partner van eiseres gebruikelijke hulp biedt. Hiermee wordt de normale, dagelijkse hulp bedoeld die de partner en eiseres geacht worden elkaar te bieden, aangezien zij gezamenlijk een huishouden voeren. Het deel van de zorg dat de partner als bovengebruikelijke hulp ervaart, ziet het college als mantelzorg. Omdat de partner overbelast is, heeft het college eiseres en haar partner toegang verleend tot de mantelzorgregeling. Vanuit deze regeling wordt een deel van de huishoudelijke taken overgenomen, waardoor de partner zijn mantelzorgtaken beter kan volhouden. De begeleiding die voor eiseres is ingezet kan ook de partner ondersteunen in zijn zorgtaken. Volgens het college zorgt de combinatie van ambulante begeleiding, gebruikelijke hulp van haar partner en de mantelzorgregeling voor een aanvaardbare oplossing van de problemen die eiseres ervaart op het gebied van zelfredzaamheid en participatie.
Het standpunt van eiseres
5. Volgens eiseres is geen passende maatwerkvoorziening toegekend. Zij verzet zich tegen de omvang van de ingezette ondersteuning en is het ook niet eens met de aangehaalde rechtspraak van de CRvB over de hulphond. Volgens eiseres is deze rechtspraak in strijd met zowel de Zvw als de Wmo 2015.
De kosten van de training van de hulphond
5.1.
De CRvB heeft weliswaar overwogen dat het college niet gehouden is een maatwerkvoorziening vanuit de Wmo 2015 te verstrekken, als in de specifieke regeling (zoals de Zvw) een bewuste keuze is gemaakt bepaalde kosten niet te vergoeden. Voor dit oordeel van de CRvB ziet eiseres echter geen aanknopingspunten in de wet of de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015. [2] De gevraagde hulphond wordt vanuit de Zvw niet vergoed. Alleen hierom al is de verwijzing naar de Zvw volgens eiseres niet juist en geen reden de gevraagde voorziening in het kader van de Wmo 2015 af te wijzen.
5.2.
De gevraagde voorziening valt volgens eiseres ook door de doelstelling en vorm niet onder de Zvw. De Zvw voorziet niet in voorzieningen voor participatiedoelen.
5.3.
De CRvB heeft zijn uitspraak van 22 februari 2024 met name gebaseerd op de brief van de minister voor Langdurige zorg en sport (hierna: de minister) van 5 juli 2023. [3] De brief van de minister van acht maanden daarna [4] , waarin juist staat dat het niet de bedoeling is dat gemeenten de hulphond voor psychische problematiek bij voorbaat afwijzen, heeft de CRvB niet kenbaar in die uitspraak betrokken, aldus eiseres. De minister lijkt in de eerste brief van mening te zijn dat uitsluitend het gebrek aan wetenschappelijk bewijs in de weg staat aan een vergoeding vanuit het basispakket van de zorgverzekeraar. Dit is niet juist. De systematiek van de Zvw en die van de limitatieve functiegerichte aanspraken staan in de weg aan vergoeding.
5.4.
Eiseres betoogt verder dat in artikel 2.9 van het Besluit zorgverzekering (Bzv) de basis is gelegd voor vergoeding van hulpmiddelen. In artikel 2.6 van de Regeling zorgverzekering (Rzv) worden de verschillende soorten hulpmiddelen functioneel benoemd. Alleen hulpmiddelen worden beschreven die betrekking hebben op categorieën lichamelijke problematiek. Dit maakt dat de blindengeleidehond, de signaalhond en de ADL-hond wel toegekend kunnen worden. Voor de psychische problematiek van eiseres biedt de Rzv geen basis, omdat deze niet aansluit bij een van de onderdelen van artikel 2.6 van de Rzv. Eiseres heeft ter ondersteuning van dit standpunt informatie van Zorginstituut Nederland van 12 september 2024 ingebracht. Deze informatie luidt als volgt:
“In geval van psychiatrische hulphonden geldt dat deze onder geen enkele functiegerichte omschrijving in de Rzv vallen én dat de effectiviteit niet is bewezen. Om die reden kunnen psychiatrische hulphonden nu niet vergoed worden vanuit de basisverzekering.”
Eiseres heeft benadrukt dat deze informatie nog niet door de CRvB is meegewogen.
5.5.
Eiseres concludeert dat de Wmo 2015 de relevante wet is. In de Wmo 2015 hoeft de grens van wetenschappelijk bewijs niet te worden gehaald. [5]
De toegekende maatwerkvoorziening
5.6.
Eiseres kan zich vinden in het advies van Factum aanvullend onderzoek door Bultersmekke te laten verrichten. Eiseres is het er niet mee eens dat het college het advies van Factum alleen heeft overgenomen op het punt van drie uur individuele begeleiding voor planbare ondersteuning. In het bestreden besluit wordt volgens eiseres zonder enige motivering en kenbare deskundigheid op verschillende punten afgeweken van het onafhankelijk medisch advies dat op 5 maart 2024 door Factum is uitgebracht. Het college heeft niet inzichtelijk gemaakt dat de overwegingen gebaseerd zijn op relevante deskundigheid. [6] Het college heeft tijdens de hoorzitting ook toegegeven niet te beschikken over de richtlijnen van Factum waarop de geadviseerde drie uur begeleiding per week berust. Daarmee heeft het college niet voldaan aan zijn vergewisplicht en kan alleen daarom door het college niet worden geconcludeerd dat een voorziening van deze omvang toereikend is. Het college is afgeweken van de conclusie van Factum dat 24/7-ondersteuning nodig is, maar heeft geen standpunt ingenomen over hoeveel ondersteuning in totaliteit wel nodig is. Zo blijft onduidelijk hoeveel gebruikelijke hulp/mantelzorg het college feitelijk van de partner van eiseres verlangt. [7] Het afwegingskader is op dat punt onduidelijk en onvindbaar. Volgens eiseres had de uitwerking van het wettelijke begrip ‘gebruikelijke hulp’ in de Verordening Sociaal Domein Berkelland 2024 moeten plaatsvinden, overeenkomstig de uitspraken van de CRvB van 29 mei 2024 [8] , gedaan in het kader van de Jeugdwet (Jw). De toegekende mantelzorgondersteuning is ontoereikend om de overbelasting van de partner tegen te gaan. Bovendien is een structurele intensieve afhankelijkheid van de partner van eiseres geen passende oplossing in het kader van haar zelfredzaamheid en participatie. In het licht van de conclusies van Factum en de situatie zoals die door eiseres en haar partner zijn geschetst is het besluit van het college voor eiseres onbegrijpelijk.
Wat vindt de rechtbank?
Het toetsingskader en de omvang van het geschil
6. Uit vaste rechtspraak volgt dat het college een stappenplan moet volgen wanneer er een melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. [9] Het college moet onderzoeken:
(1) wat de hulpvraag is;
(2) wat de beperkingen in de zelfredzaamheid en participatie zijn;
(3) wat de aard en totale omvang is van de gewenste en nodige maatschappelijke ondersteuning;
(4) of de nodige hulp en ondersteuning kan worden geboden met gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen.
Alleen als de eigen kracht (stap 4) ontoereikend is moet het college een maatwerkvoorziening op grond van de Wmo 2015 verlenen. Als voor het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid is vereist, moet het college zo’n onderzoek laten uitvoeren.
6.1.
De rechtbank stelt vast dat stappen 1 en 2 niet in geschil zijn. Partijen zijn het niet eens over de vraag welke ondersteuning naar aard en totale omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid en participatie van eiseres (stap 3). Ook stap 4 is in geschil en in dat kader verschillen partijen van mening over de vraag of de gevraagde training voor een hulphond vanuit de Wmo 2015 vergoed kan worden.
Wat adviseert Factum?
7. De rechtbank stelt vast dat uit het advies van Factum van 5 maart 2024 volgt dat geadviseerd wordt om naast de behandeling (aanvullend) individuele begeleiding in te zetten om het gedrag van eiseres te duiden en te normaliseren. Er wordt hiervoor maximaal drie uur begeleiding per week geadviseerd. Daarnaast adviseert Factum 24-uurs zorg in de nabijheid en in dat kader acht Factum een assistentiehond (hulphond) mogelijk een passende oplossing.
Drie uur individuele begeleiding
8. De rechtbank stelt vast dat gelet op hetgeen tijdens de zitting besproken is voor wat betreft de hulpvraag die ziet op het duiden en normaliseren van gedrag niet in geschil is dat de door Factum geadviseerde en door het college toegekende begeleiding van drie uur per week afdoende is.
Is 24-uurs zorg in de nabijheid nodig voor eiseres?
9. Het college heeft in het bestreden besluit en in beroep gesteld dat 24-uurs zorg in de nabijheid niet nodig is. De partner van eiseres heeft namelijk op de hoorzitting aangegeven dat eiseres niet altijd 24-uurs zorg in de nabijheid nodig heeft. Ook is geen sprake van direct gevaar. In het verweerschrift heeft het college nog toegevoegd dat ondanks dat eiseres moeilijke perioden kent, zij kennelijk wel op een aanvaardbaar niveau kan participeren door regelmatig op vakantie of een weekendje weg te gaan, een terrasje te pakken of een ijsje te halen. Ook knapt zij in haar vrije tijd samen met haar partner een camper op. Dit geeft een heel ander beeld dan uit het advies van Factum naar voren komt en het college is daarom van mening dat het op het punt van 24-uurs zorg mocht afwijken van het advies van Factum.
9.1.
De rechtbank volgt het standpunt van het college niet. Allereerst wijkt het significant af van de conclusies van de door het college zelf ingeschakelde (medisch) adviseur van Factum. Deze concludeert immers dat 24-uurs zorg in de nabijheid nodig is en stelt daarnaast vast dat de partner overbelast is en niet goed in staat is om deze zorg te bieden. Het college heeft tijdens de zitting desgevraagd toegelicht aanleiding te hebben gezien om op deze punten van het advies af te wijken, omdat de activiteiten van eiseres in de praktijk laten zien dat er geen 24-uurs ondersteuning nodig is. De onderzoekers van de gemeente Berkelland hebben volgens het college zelf voldoende deskundigheid in huis om dit te kunnen beoordelen. De rechtbank begrijpt echter uit het feit dat het college extern (medisch) advies heeft ingewonnen dat de benodigde deskundigheid juist niet intern aanwezig was. Bovendien ziet de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de deugdelijkheid van het onderzoek van de adviseur van Factum of aan diens deskundigheid en de conclusies op het punt van de zorgbehoefte van eiseres en de problematiek van haar partner. Het ‘nadere onderzoek’ door het college is daarentegen niet inzichtelijk of controleerbaar.
9.2.
De rechtbank gaat er daarom vanuit dat 24-uurs zorg in de nabijheid voor eiseres noodzakelijk is. Dat betekent dat het beroep gegrond is, omdat het bestreden besluit op dat punt, op grond van artikel 3:2 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb), onzorgvuldig is voorbereid en op grond van artikel 7:12, eerste lid, van de Awb een motiveringsgebrek kent. De rechtbank zal hierna beoordelen of de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand kunnen worden gelaten.
Kan de (training van) een hulphond vanuit de Wmo 2015 vergoed worden?
10. De rechtbank stelt in het kader van stap 3 van het stappenplan vast dat Factum heeft geadviseerd dat voor wat betreft de 24-uurs zorg in nabijheid mogelijk een hulphond een passende oplossing zou kunnen zijn. De rechtbank zal daarom eerst beoordelen of het college in het kader van de Wmo 2015 gehouden is om de opleidingskosten van een hulphond te vergoeden als maatwerkvoorziening.
10.1.
Het is wettelijk bepaald [10] dat de te verzekeren zorg vanuit de Zvw moet voldoen aan het criterium ‘de stand van de wetenschap en praktijk’. Dit wettelijke criterium bepaalt dat de zorg in voldoende mate bewezen effectief moet zijn. Hulpmiddelenzorg valt onder de Zvw. Uit de Zvw, het Bzv en de Rzv volgt dat hulpmiddelenzorg onder meer de uitwendige hulpmiddelen gerelateerd aan stoornissen in de hoorfunctie, in het bewegingssysteem en in de visuele functie omvat. Hieronder vallen volgens de Rzv – op dit moment – signaalhonden, ADL-honden (assistentiehonden) en blindengeleidehonden. Alleen de kosten van deze honden komen dus, onder bepaalde voorwaarden, op grond van de Zvw voor vergoeding in aanmerking. Niet in geschil is dat de door eiseres gewenste hulphond, een psychiatrie-assistentiehond, niet valt onder de in de Rzv genoemde (type) honden.
10.2.
De CRvB heeft zijn uitspraak van 31 mei 2023 [11] geoordeeld dat onder de Wmo 2015 onder ‘eigen kracht’ mede moet worden verstaan het aanspraak maken op voorzieningen die op grond van een andere wettelijke regeling bestaan, waaronder de Zvw. Verder heeft de CRvB in deze uitspraak geoordeeld:
“Dat geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning bestaat voor zover met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft tot ondersteuning al een voorziening op grond van een andere wettelijke regeling, zoals de Zvw, bestaat, was onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo (oud)) niet anders. De wetgever heeft op dit punt geen inhoudelijke wijziging beoogd. Dit brengt mee dat ook de rechtspraak die onder de Wmo (oud) over dit onderwerp is gevormd relevantie heeft behouden. Uit deze rechtspraak vloeit voort dat evenmin recht op maatschappelijke ondersteuning bestaat indien de specifieke regeling, zoals de Zvw, slechts in een gedeeltelijke vergoeding van de aan de orde zijnde kosten voorziet. Dit betekent dat als in de specifieke regeling een bewuste keuze is gemaakt bepaalde kosten niet te vergoeden, het college niet is gehouden hiervoor een maatwerkvoorziening te verstrekken. Dit laat overigens onverlet dat het het college wel vrij staat dit toch te doen als dat in een individuele situatie als het meest aangewezen wordt ervaren.”
10.3.
In zijn uitspraak van 22 februari 2024 [13] heeft de CRvB, onder verwijzing naar de brief van de minister aan de Tweede Kamer van 5 juli 2023 [14] , geconcludeerd dat een bewuste keuze is gemaakt om geen andere hulphonden te vergoeden onder de Zvw, en dat – in het verlengde van de uitspraak van 31 mei 2023 – het college in die zaak niet gehouden was om de gevraagde maatwerkvoorziening (hulphond) onder de Wmo 2015 te verlenen. In zijn uitspraak van 19 juli 2024 is de CRvB tot hetzelfde oordeel gekomen. [15]
10.4.
Eiseres heeft aangevoerd dat zij voor het, onder 10.2 en 10.3 weergegeven, oordeel van de CRvB geen aanknopingspunten in de wet of de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 ziet. [16] De gevraagde hulphond wordt vanuit de Zvw niet vergoed. Alleen hierom al is de verwijzing naar de Zvw volgens eiseres niet juist en geen reden de gevraagde voorziening in het kader van de Wmo 2015 af te wijzen.
10.4.1.
Gelet op de motivering van de CRvB in zijn uitspraak van 31 mei 2023, waarin de CRvB juist uitgebreid is ingegaan op de wetsgeschiedenis van de Wmo 2015 ziet de rechtbank geen aanleiding om anders te oordelen dan de CRvB.
10.5.
Eiseres heeft verder aangevoerd dat de CRvB in zijn uitspraak van 22 februari 2024 de brief van de minister van 25 maart 2024 [17] , waarin juist staat dat het niet de bedoeling is dat gemeenten de hulphond voor psychische problematiek bij voorbaat afwijzen, niet kenbaar in die uitspraak heeft betrokken. De conclusie van de minister in de brief van 5 juli 2023, dat uitsluitend het gebrek aan wetenschappelijk bewijs in de weg staat aan een vergoeding vanuit het basispakket van de zorgverzekeraar, is volgens eiseres niet juist. De systematiek van de Zvw en die van de limitatieve functiegerichte aanspraken staan in de weg aan vergoeding, aldus eiseres.
10.5.1.
De rechtbank is van oordeel dat ook uit de brief van de minister van 25 maart 2024 volgt dat een bewuste keuze is gemaakt om geen ‘andere’ hulphonden te vergoeden onder de Zvw. Onder het kopje ‘Vergoeding vanuit het basispakket van de zorgverzekering’ wordt immers toegelicht dat deze hulphonden niet zijn opgenomen in het basispakket omdat niet wordt voldaan aan het criterium ‘de stand van de wetenschap en praktijk’.
In de brief van 25 maart 2024 bespreekt de minister onder het kopje ‘Wmo 2015’ hoe gemeenten onder de Wmo (kunnen) omgaan met een aanvraag voor een hulphond. Voor zover daaruit moet worden afgeleid dat de minister het standpunt inneemt dat de gemeente een aanvraag niet kan afwijzen op de grond dat de Zvw de gevraagde hulphond niet vergoedt, is dat standpunt een onjuiste weergave van de in 10.3 aangehaalde rechtspraak van de CRvB.
10.6.
Eiseres stelt dat gelet op artikel 2.6 van de Rvz alleen de blindengeleidehond, de signaalhond en de ADL-hond toegekend kunnen worden op grond van de Zvw. ‘Andere hulphonden’ vallen niet onder één van de categorieën van artikel 2.6 van de Rzv en daarom is volgens eiseres verstrekking van ‘andere hulphonden’ onder de Zvw helemaal niet mogelijk.
10.6.1.
De rechtbank onderschrijft dat op dit moment verstrekking van ‘andere hulphonden’ niet mogelijk is onder één van categorieën van art. 2.6 Rzv. Maar de Rzv is een ministeriële regeling en kan dus door de minister worden aangepast. Uit brieven van de minister van 5 juli 2023 en 25 maart 2024 volgt dat de minister zich op het standpunt stelt dat andere hulphonden op dit moment niet in het basispakket opgenomen kunnen worden omdat momenteel niet voldaan wordt aan het criterium ‘de stand van de wetenschap en praktijk’. Niet valt in te zien waarom de minister niet zou kunnen besluiten om, indien naar zijn mening (na advies van het Zorginstituut Nederland) opname in het basispakket gewenst is, aan artikel 2.6 van de Rzv een categorie toe te voegen die verstrekking van ‘andere hulphonden’ mogelijk maakt. Het standpunt van eiseres dat verstrekking van ‘andere hulphonden’ onder de Zvw niet mogelijk is, wordt dus niet gevolgd. Eiseres heeft verwezen naar informatie van het Zorginstituut Nederland van 12 september 2024. De rechtbank begrijpt uit die informatie dat het Zorginstituut Nederland het standpunt inneemt dat op dit moment geen vergoeding uit het basispakket mogelijk is. Zoals hiervoor overwogen is dat juist. Uit de informatie kan de rechtbank echter niet afleiden dat het Zorginstituut Nederland het standpunt inneemt dat een wijziging van de Rzv om vergoeding mogelijk te maken, überhaupt niet kan.
10.7.
De rechtbank komt met betrekking tot de kosten van de (training van een) hulphond gelet op het voorgaande tot de slotsom dat het college niet gehouden is deze opleidingskosten in het kader van de Wmo 2015 te verstrekken. Omdat de rechtbank in rechtsoverweging 9.2 heeft geoordeeld dat 24-uurs zorg in de nabijheid voor eiseres noodzakelijk is, zal het college dienen te onderzoeken wat de aard en totale omvang is van de gewenste en nodige maatschappelijke ondersteuning indien zij de kosten van de hulphond niet vergoed (stap 3). Dat heeft het college ten onrechte nagelaten. Vervolgens zal het college, conform stap 4 van het stappenplan, moeten onderzoeken of de nodige hulp en ondersteuning kan worden geboden met gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen. In dat kader zal de rechtbank hierna beoordelen of de motivering van het college dat de partner gebruikelijke hulp kan bieden en dat hem voor het deel van de zorg dat als bovengebruikelijke hulp wordt beschouwd toegang tot de mantelzorgregeling wordt geboden afdoende is.
Heeft het college stap 4 van het stappenplan voldoende beoordeeld?
11. In het bestreden besluit en in beroep heeft het college gesteld dat de partner van eiseres gebruikelijke hulp biedt. Het deel van de zorg dat de partner als bovengebruikelijke hulp ervaart, ziet het college als mantelzorg. Omdat de partner overbelast is heeft het college eiseres en haar partner toegang verleend tot de mantelzorgregeling, waardoor de partner zijn mantelzorgtaken beter kan volhouden. De begeleiding die voor eiseres is ingezet kan ook de partner ondersteunen in zijn zorgtaken. Volgens het college zorgt de combinatie van ambulante begeleiding, gebruikelijke hulp van haar partner en de mantelzorgregeling voor een aanvaardbare oplossing van de problemen die eiseres ervaart op het gebied van zelfredzaamheid en participatie.
11.1.
Eerder (in 9.2) heeft de rechtbank geoordeeld ervan uit te gaan dat voor eiseres 24-uurs zorg in de nabijheid nodig is. Op basis van dit uitgangspunt en gelet op de conclusie van de adviseurs van Factum dat de partner van eiseres overbelast is en het feit dat in het onderzoeksverslag van 24 april 2023 staat dat hij inmiddels zelf ook psychische hulp heeft ingeschakeld, acht de rechtbank bovengenoemd standpunt van het college onvoldoende gemotiveerd. Het college heeft met deze omstandigheden namelijk onvoldoende rekening gehouden bij het beoordelen van de vraag of de nodige hulp en ondersteuning (zijnde 24-uurs zorg in de nabijheid) aan eiseres kan worden geboden met gebruikelijke hulp, mantelzorg, ondersteuning door andere personen uit het sociale netwerk en voorliggende (algemene) voorzieningen.
11.2.
De rechtbank volgt eiseres overigens niet in haar standpunt dat de regels over de gebruikelijke hulp in de Verordening moeten worden opgenomen. Uit de wetsgeschiedenis [18] volgt enkel dat de wetgever het wenselijk acht dat gemeenten op het punt van de gebruikelijke hulp beleid ontwikkelen en ook dat gemeenten in individuele situaties telkens een zorgvuldige afweging dienen te maken. [19] Aan dit laatste heeft het in dit geval ontbroken.
Conclusie
12. Gelet op het onder 10.7 en 11.1 overwogene, ziet de rechtbank geen aanleiding om de rechtsgevolgen van het te vernietigen bestreden besluit in stand te laten. In het kader van de gevolgen die hieraan moeten worden verbonden, overweegt de rechtbank het volgende. Duidelijk is dat eiseres voor haar ondersteuning primair een hulphond wenst en dat deze – de vergoeding van de kosten – bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling niet vanuit de Wmo 2015 als maatwerkvoorziening hoeft te worden verstrekt. In zoverre was het bestreden besluit wel juist. Het college dient echter zorgvuldig te onderzoeken op welke andere wijze de door Factum geadviseerde 24-uurs zorg in de nabijheid als maatwerkvoorziening kan worden verstrekt, waarbij voldoende rekening wordt gehouden met de (on)mogelijkheden van hulp door de partner.
Conclusies en gevolgen.
13. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit vanwege het zorgvuldigheids- en motiveringsgebrek in strijd is met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid van de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit.
13.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft het college hiervoor zes weken. Deze termijn gaat op grond van artikel 8:106 van Pro de Awb pas lopen als de termijn om hoger beroep in te stellen is verstreken of, als hoger beroep wordt ingesteld, als daarop is beslist.
13.2.
Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding van haar proceskosten. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door een gemachtigde krijgt eiseres een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 907. De gemachtigde heeft een beroepschrift ingediend en aan de zitting van de rechtbank deelgenomen. De vergoeding bedraagt daarom in totaal € 1.814.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 12 november 2024;
- draagt het college op binnen zes weken na de dag nadat de termijn om hoger beroep in te stellen ongebruikt is verstreken, of als hoger beroep wordt ingesteld, na de dag nadat daarop is beslist, een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van eiseres;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 51 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.814 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J. Post, voorzitter, en mr. J.M. Hollebrandse en
mr. F. Ernens, leden, in aanwezigheid van mr. H. Peters, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Centrale Raad van Beroep waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Centrale Raad van Beroep vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Wet maatschappelijke ondersteuning 2015
Artikel 1.1.1
In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:
(…)
- begeleiding: activiteiten gericht op het bevorderen van zelfredzaamheid en participatie van de cliënt opdat hij zo lang mogelijk in zijn eigen leefomgeving kan blijven;
(…)
- gebruikelijke hulp: hulp die naar algemeen aanvaarde opvattingen in redelijkheid mag worden verwacht van de echtgenoot, ouders, inwonende kinderen of andere huisgenoten;
(…)
- maatschappelijke ondersteuning:
- maatschappelijke ondersteuning:
1°. bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld,
2°. ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving,
3°. bieden van beschermd wonen en opvang;
– maatwerkvoorziening: op de behoeften, persoonskenmerken en mogelijkheden van een persoon afgestemd geheel van diensten, hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen:
1°. ten behoeve van zelfredzaamheid, daaronder begrepen kortdurend verblijf in een instelling ter ontlasting van de mantelzorger, het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen, woningaanpassingen en andere maatregelen,
2°. ten behoeve van participatie, daaronder begrepen het daarvoor noodzakelijke vervoer, alsmede hulpmiddelen en andere maatregelen,
3°. ten behoeve van beschermd wonen en opvang;
– mantelzorg: hulp ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen, opvang, jeugdhulp, het opvoeden en opgroeien van jeugdigen en zorg en overige diensten als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, die rechtstreeks voortvloeit uit een tussen personen bestaande sociale relatie en die niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep;
(…)
- zelfredzaamheid: in staat zijn tot het uitvoeren van de noodzakelijke algemene dagelijkse levensverrichtingen en het voeren van een gestructureerd huishouden.
Artikel 2.1.3, eerste lid
De gemeenteraad stelt bij verordening de regels vast die noodzakelijk zijn voor de uitvoering van het in artikel 2.1.2 bedoelde plan en de door het college ter uitvoering daarvan te nemen besluiten of te verrichten handelingen.
Artikel 2.1.3, tweede lid
In de verordening wordt in ieder geval bepaald:
a. op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of een cliënt voor een maatwerkvoorziening voor zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen of opvang in aanmerking komt;
b. op welke wijze de hoogte van een persoonsgebonden budget wordt vastgesteld waarbij geldt dat de hoogte toereikend moet zijn;
c. welke eisen worden gesteld aan de kwaliteit van voorzieningen, eisen met betrekking tot de deskundigheid van beroepskrachten daaronder begrepen;
d. ten aanzien van welke voorzieningen een regeling voor de afhandeling van klachten van cliënten vereist is;
e. ten aanzien van welke voorzieningen een regeling voor medezeggenschap van cliënten over voorgenomen besluiten van de aanbieder die voor de gebruikers van belang zijn, vereist is.
Artikel 2.3.1
Het college draagt er zorg voor dat aan personen die daarvoor in aanmerking komen, een maatwerkvoorziening wordt verstrekt.
Artikel 2.3.2, vierde lid
Het college onderzoekt:
a. de behoeften, persoonskenmerken en de voorkeuren van de cliënt;
b. de mogelijkheden om op eigen kracht of met gebruikelijke hulp zijn zelfredzaamheid of zijn participatie te verbeteren of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
c. de mogelijkheden om met mantelzorg of hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie of te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
d. de behoefte aan maatregelen ter ondersteuning van de mantelzorger van de cliënt;
e. de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening of door het verrichten van maatschappelijk nuttige activiteiten te komen tot verbetering van zijn zelfredzaamheid of zijn participatie, onderscheidenlijk de mogelijkheden om met gebruikmaking van een algemene voorziening te voorzien in zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang;
f. de mogelijkheden om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zorgverzekeringswet en partijen op het gebied van publieke gezondheid, jeugdhulp, onderwijs, welzijn, wonen, werk en inkomen, te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid, zijn participatie of aan beschermd wonen of opvang;
g. welke bijdragen in de kosten de cliënt met toepassing van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.1.4 en 2.1.4a, verschuldigd zal zijn.
Artikel 2.3.5, derde lid
Het college beslist tot verstrekking van een maatwerkvoorziening ter compensatie van de beperkingen in de zelfredzaamheid of participatie die de cliënt ondervindt, voor zover de cliënt deze beperkingen naar het oordeel van het college niet op eigen kracht, met een algemeen gebruikelijke voorziening, met gebruikelijke hulp, met mantelzorg of met hulp van andere personen uit zijn sociale netwerk dan wel met gebruikmaking van algemene voorzieningen kan verminderen of wegnemen. De maatwerkvoorziening levert, rekening houdend met de uitkomsten van het in artikel 2.3.2 bedoelde onderzoek, een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
Jeugdwet
Artikel 2.3, eerste lid
Indien naar het oordeel van het college een jeugdige of een ouder jeugdhulp nodig heeft in verband met opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en voor zover de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen ontoereikend zijn, treft het college ten behoeve van de jeugdige die zijn woonplaats heeft binnen zijn gemeente, voorzieningen op het gebied van jeugdhulp en waarborgt het college een deskundige toeleiding naar, advisering over, bepaling van en het inzetten van de aangewezen voorziening, waardoor de jeugdige in staat wordt gesteld:
a. gezond en veilig op te groeien;
b. te groeien naar zelfstandigheid, en
c. voldoende zelfredzaam te zijn en maatschappelijk te participeren, rekening houdend met zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau.
Artikel 2.9
De gemeenteraad stelt bij verordening en met inachtneming van het bepaalde bij of krachtens deze wet in ieder geval regels:
a. over de door het college te verlenen individuele voorzieningen en overige voorzieningen, met betrekking tot de voorwaarden voor toekenning en de wijze van beoordeling van, en de afwegingsfactoren bij een individuele voorziening;
b. over de wijze waarop de toegang tot en de toekenning van een individuele voorziening wordt afgestemd met andere voorzieningen op het gebied van zorg, onderwijs, maatschappelijke ondersteuning, werk en inkomen;
c. de wijze waarop de hoogte van een persoonsgebonden budget als bedoeld in artikel 8.1.1 wordt vastgesteld, en
d. voor de bestrijding van het ten onrechte ontvangen van een individuele voorziening of een persoonsgebonden budget, alsmede van misbruik of oneigenlijk gebruik van de wet.
Zorgverzekeringswet
Artikel 10
Het krachtens de zorgverzekering te verzekeren risico is de behoefte aan:
a. geneeskundige zorg, waaronder de integrale eerstelijnszorg zoals die door huisartsen en verloskundigen pleegt te geschieden;
b. mondzorg;
c. farmaceutische zorg;
d. hulpmiddelenzorg;
e. verpleging;
f. verzorging, waaronder de kraamzorg;
g. verblijf in verband met geneeskundige zorg;
h. vervoer in verband met het ontvangen van zorg of diensten als bedoeld in de onderdelen a tot en met g, dan wel in verband met een recht op zorg op grond van de Wet langdurige zorg.
Besluit zorgverzekering
Artikel 2.9, eerste lid
Hulpmiddelenzorg omvat bij ministeriële regeling aangewezen, functionerende hulpmiddelen en verbandmiddelen, waarbij kan worden geregeld:
a. in welke gevallen de verzekerde recht heeft op die zorg;
b. vergoeding van bij die regeling aangewezen kosten in verband met thuisdialyse.
Verordening Sociaal Domein Berkelland 2024
Artikel 2.3.2, eerste lid
Vraagt de inwoner hulp die speciaal is afgestemd op de inwoner (hulp-op-maat), dan gelden in ieder geval de volgende voorwaarden:
a. De hulp is noodzakelijk om (één van) de doelen van de in 1.1 genoemde wetten te bereiken;
b. De inwoner heeft geen mogelijkheden om het gewenste effect op eigen kracht te bereiken. De inwoner kan dit effect ook niet op andere manieren bereiken, zoals met de inzet van hulp van huisgenoten, met mantelzorg, met hulp vanuit het sociale netwerk, met algemeen gebruikelijke voorzieningen of met behulp van andere voorzieningen of organisaties; en
c. De hulp is geschikt om het gewenste effect te bereiken en past bij de persoonlijke situatie van de inwoner.