Uitspraak
21 774 WMO15
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 28 januari 2021, 20/7992 WMO (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Moerdijk (college)
Datum uitspraak: 31 mei 2023
PROCESVERLOOP
Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Nadien heeft zijn zoon, [naam gemachtigde] , zich als gemachtigde gesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Appellant heeft nadere stukken ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 maart 2023. Namens appellant is [naam gemachtigde] verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. C.H.C. van Aken.
OVERWEGINGEN
1.1.
Appellant, geboren in 1934, heeft een maatwerkvoorziening aangevraagd op grond van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015). Appellant ervaart beperkingen bij het gebruik van zijn favoriete stoel en wil daarom een andere stoel.
1.2.
Bij besluit van 17 april 2020 heeft het college deze aanvraag afgewezen, omdat de voorziening niet onder de reikwijdte van de Wmo 2015 valt en verstrekt kan worden op grond van de Zorgverzekeringswet (Zvw).
1.3.
Bij besluit van 4 augustus 2020 (bestreden besluit) heeft het college de afwijzing gehandhaafd. Het college heeft hieraan, onder verwijzing naar artikel 2.3.5, derde lid van de Wmo 2015 ten grondslag gelegd dat geen maatwerkvoorziening hoeft te worden verstrekt indien aanspraak kan worden gemaakt op zorg vanuit de Zvw waarmee in de behoefte op het gebied van maatschappelijke ondersteuning wordt voorzien. Appellant kan op eigen kracht het probleem oplossen door een aanvraag in te dienen op grond van de Zvw. In de Zvw is al een bewuste keuze gemaakt onder welke voorwaarden stoelen voor vergoeding in aanmerking komen.
2. De rechtbank heeft bij de aangevallen uitspraak het beroep ongegrond verklaard. De rechtbank heeft overwogen dat de in het bestreden besluit vervatte afwijzing kan worden gedragen door het door het college ter zitting van de rechtbank ingenomen standpunt dat sprake is van een algemeen gebruikelijke voorziening.
3. Appellant heeft zich in hoger beroep tegen de aangevallen uitspraak gekeerd. Hij heeft, kort samengevat, aangevoerd dat het college onvoldoende onderzoek heeft verricht naar de stoel die hij vanwege zijn beperkingen nodig heeft. Volgens appellant heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat sprake is van een algemeen gebruikelijke voorziening. Verder heeft appellant aangevoerd dat hij de benodigde voorziening niet op grond van de Zvw kan krijgen.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
Grondslag van het bestreden besluit
4.1.
De Raad stelt ambtshalve vast dat de rechtbank haar oordeel heeft gebaseerd op een andere grondslag dan die waarop het bestreden besluit rust. De rechtbank heeft immers geoordeeld dat het college terecht de aanvraag heeft afgewezen omdat sprake is van een algemeen gebruikelijke voorziening, terwijl uit 1.3 volgt dat het bestreden besluit daarop niet rust. Naar vaste rechtspraak verdraagt het zich niet met de in artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) neergelegde afbakening van de omvang van het geding dat de bestuursrechter in het kader van de toetsing van het in beroep bestreden besluit de grondslag van dat besluit uitbreidt. De Raad zal daarom zelf het beroep van appellant tegen het bestreden besluit beoordelen.
Het te verrichten onderzoek
4.2.
Artikel 3:2 van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen. Artikel 2.3.2 van de Wmo 2015 geeft voorschriften voor het onderzoek dat door het college dient te worden verricht naar aanleiding van een melding van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning. Hierin is onder meer vermeld dat het college onderzoek dient te doen naar de mogelijkheden om op eigen kracht de zelfredzaamheid of de participatie te verbeteren en naar de mogelijkheid om door middel van samenwerking met zorgverzekeraars en zorgaanbieders als bedoeld in de Zvw en partijen op het gebied van de publieke gezondheid te komen tot een zo goed mogelijk afgestemde dienstverlening met het oog op de behoefte aan verbetering van zijn zelfredzaamheid en participatie. In artikel 2.3.5, derde lid, van de Wmo 2015 is bepaald wanneer het college een maatwerkvoorziening verstrekt. Deze maatwerkvoorziening levert een passende bijdrage aan het realiseren van een situatie waarin de cliënt in staat wordt gesteld tot zelfredzaamheid of participatie en zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving kan blijven.
4.3.
In de uitspraak van 21 maart 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:819, is, onder rechtsoverweging 4.4.2, nader uiteengezet op welke wijze het onderzoek naar maatschappelijke ondersteuning onder de Wmo 2015 moet plaatsvinden. Daarbij is – samengevat en voor zover hier van belang – overwogen dat wanneer bij het college melding wordt gedaan van een behoefte aan maatschappelijke ondersteuning, het college allereerst moet vaststellen wat de hulpvraag is. Vervolgens zal het college moeten vaststellen welke problemen worden ondervonden bij de zelfredzaamheid en maatschappelijke participatie. Wanneer die problemen voldoende concreet in kaart zijn gebracht, kan worden bepaald welke ondersteuning naar aard en omvang nodig is om een passende bijdrage te leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de ondersteuningsvrager. Vervolgens moet onderzocht worden of en in hoeverre er andere mogelijkheden zijn die de nodige hulp en ondersteuning kunnen bieden. Slechts voor zover die mogelijkheden ontoereikend zijn dient het college een maatwerkvoorziening te verstrekken. Voor zover het onderzoek naar de nodige ondersteuning specifieke deskundigheid vereist, zal een specifiek deskundig oordeel en advies niet kunnen ontbreken.
De eigen kracht
4.4.
Eén van de in 4.3 genoemde andere mogelijkheden die de nodige hulp en ondersteuning kan bieden, is de ‘eigen kracht’. Dit begrip is in de Wmo 2015 niet gedefinieerd. De Raad heeft reeds eerder overwogen dat in de memorie van toelichting onder ‘eigen kracht’ wordt verstaan dat wat binnen het vermogen van de betrokkene ligt om zelf tot verbetering van zijn zelfredzaamheid en participatie of tot een oplossing voor zijn behoefte aan beschermd wonen of opvang te komen. De betrokkene zal zich in hoge mate moeten inspannen om dat aan te wenden wat binnen zijn eigen bereik ligt om zelf in zijn behoefte op het gebied van maatschappelijke ondersteuning te voorzien. [1] De Raad leidt verder uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wmo 2015 af dat bij de invulling van het begrip ‘eigen kracht’ ook gedacht is aan aanspraak maken op voorzieningen die op grond van een andere wettelijke regeling bestaan, waaronder de Zvw.
Zo staat in de memorie van toelichting:
“(…) Voorts hebben mensen duidelijk afgebakende aanspraken op zorg als omschreven in de Zvw. (…) Indien op grond van de criteria voor de toegang tot zorg op grond van de Wlz en de Zvw recht op zorg op basis van deze wetten bestaat, is de gemeente, voor de onderdelen die het betreft, niet gehouden maatschappelijke ondersteuning te bieden. Voor de onderdelen waarvoor geen recht op zorg bestaat, kan de cliënt een beroep op ondersteuning door de gemeente doen.(…)” [2]
En in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2.3.5 van de Wmo 2015:
“(…)De onderdelen b, c en d benadrukken dat het maatwerkvoorziening gecoördineerd moet worden met zorg, hulp en andere diensten uit het sociale domein. De formulering «voor zover daartoe aanleiding bestaat» maakt duidelijk dat het college alleen dan tot deze afstemming verplicht is als de in het onderzoek verzamelde gegevens daartoe aanleiding geven. De afstemming kan ook inhouden dat het college de aanvrager indien nodig verwijst naar de Zvw, Wet op de jeugdzorg/Jeugdwet, Wet werk en bijstand etc.(…)” [3]
In het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State en het nader rapport staat:
“(…)De gemeente is niet gehouden iemand ondersteuning te bieden, voor zover zijn probleem kan worden opgelost door gebruik te maken van zorg waarop hij ingevolge een andere wet, in casu de Zorgverzekeringswet, aanspraak maakt; dat is niet anders dan onder de huidige Wmo.(…)” [4]
“(…)De gemeente is niet gehouden iemand ondersteuning te bieden, voor zover zijn probleem kan worden opgelost door gebruik te maken van zorg waarop hij ingevolge een andere wet, in casu de Zorgverzekeringswet, aanspraak maakt; dat is niet anders dan onder de huidige Wmo.(…)” [4]
En in de nota naar aanleiding van het verslag is vermeld:
“(…) Alle personen die een verplichte basisverzekering hebben gesloten op grond van de Zvw, komen in voorkomend geval in aanmerking voor de zorg die onder die verzekering valt. De gemeente hoeft geen maatschappelijke ondersteuning te bieden die bestaat uit zorg die onder de Zvw valt, omdat dan het uitgangspunt opgeld doet dat betrokkene op eigen kracht (namelijk door zijn verzekeringsaanspraken tot gelding te brengen) het probleem kan oplossen.(…)” [5]
Het voorgaande betekent dat onder de ‘eigen kracht’ ook wordt verstaan aanspraak maken op voorzieningen die op grond van een andere wettelijke regeling bestaan, waaronder de Zvw.
4.5.
Dat geen aanspraak op maatschappelijke ondersteuning bestaat voor zover met betrekking tot de problematiek die in het gegeven geval aanleiding geeft tot ondersteuning al een voorziening op grond van een andere wettelijke regeling, zoals de Zvw, bestaat, was onder de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo (oud)) niet anders. [6] De wetgever heeft op dit punt geen inhoudelijke wijziging beoogd. [7] Dit brengt mee dat ook de rechtspraak die onder de Wmo (oud) over dit onderwerp is gevormd relevantie heeft behouden. Uit deze rechtspraak vloeit voort dat evenmin recht op maatschappelijke ondersteuning bestaat indien de specifieke regeling, zoals de Zvw, slechts in een gedeeltelijke vergoeding van de aan de orde zijnde kosten voorziet. [8] Dit betekent dat als in de specifieke regeling een bewuste keuze is gemaakt bepaalde kosten niet te vergoeden, het college niet is gehouden hiervoor een maatwerkvoorziening te verstrekken. Dit laat overigens onverlet dat het het college wel vrij staat dit toch te doen als dat in een individuele situatie als het meest aangewezen wordt ervaren.
4.6.
Het college zal, indien het onder verwijzing naar de Zvw, de ‘eigen kracht’ wil tegenwerpen zo nodig contact moeten zoeken met de zorgverzekeraar ter verkrijging van duidelijkheid over een mogelijke aanspraak op de voorziening. Dit sluit aan bij de integraliteitsgedachte en de afstemmingsgedachte van de wetgever [9] en komt ook mede tot uitdrukking in artikel 2.3.2, vierde lid, aanhef en onder f, van de Wmo 2015.
Het onderzoek in deze zaak
4.7.
Het onderzoek van het college is niet volledig en zorgvuldig geweest. Het college heeft zich bij het onderzoek laten leiden door de mededeling van appellant dat zijn huidige stoel moet worden vervangen om pijnvrij te kunnen zitten. Het college heeft reeds hierom geconcludeerd dat het gevraagde niet valt onder de reikwijdte van de Wmo 2015 en dat appellant aanspraak kan maken op een voorziening op grond van de Zvw. Hiermee voldoet het door het college verrichte onderzoek niet aan de vereisten die hiervoor uiteengezet zijn. Uit het verslag van het huisbezoek blijkt dat bij appellant naast pijnklachten bij zitten ook sprake is van rugproblemen, armklachten rechts, een verminderde beenfunctie, longklachten en zichtproblematiek. Ter zitting heeft appellant bovendien meegedeeld dat hij ook problemen heeft met transfers. Het college had ook deze problemen moeten betrekken bij de vraag of en zo ja welke ondersteuning appellant naar aard en omvang nodig heeft om een passende bijdrage te leveren aan zijn zelfredzaamheid of participatie. Eerst wanneer duidelijk is welke ondersteuning nodig is, kan het college namelijk onderzoeken of en in hoeverre appellant andere mogelijkheden heeft waarmee deze nodige ondersteuning kan worden geboden, zoals de eigen kracht met de aanspraken op grond van de Zvw daaronder begrepen.
4.8.
Uit wat hiervoor is overwogen volgt dat de aangevallen uitspraak zal worden vernietigd, het beroep gegrond is en het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking komt. Nu onvoldoende gegevens voorhanden zijn kunnen de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit niet in stand worden gelaten en zijn er geen mogelijkheden om zelf in de zaak te voorzien. Het college zal een nieuwe beslissing op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Dit betekent dat het college opnieuw onderzoek zal moeten verrichten. Daarbij zal het college, indien het de aanvraag van appellant onder verwijzing naar de Zvw opnieuw met een beroep op de eigen kracht zou willen afwijzen, contact moeten opnemen met de zorgverzekeraar om de in dit geval benodigde afstemming te realiseren.
4.9.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de door het college te nemen nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep:
- vernietigt de aangevallen uitspraak;
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 4 augustus 2020;
- draagt het college op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van wat in deze uitspraak is overwogen;
- bepaalt dat tegen de nieuwe beslissing op bezwaar slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld;
- bepaalt dat het college aan appellant het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 182,- vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door D.S. de Vries als voorzitter en L.M. Tobé en L.Z. Achouak el Idrissi als leden, in tegenwoordigheid van E.P.J.M. Claerhoudt als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 31 mei 2023.
(getekend) D.S. de Vries
(getekend) E.P.J.M. Claerhoudt