Uitspraak
RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND
Zittingsplaats Utrecht
Bestuursrecht
zaaknummers: UTR 24/417 en 24/418
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 18 maart 2025 in de zaak tussen
Aldi [plaats] B.V., uit [plaats] (eiser-1), en
Bouwkundig Advies- en Ontwerpburo [B.V.] B.V.(eiser-2), uit [vestigingsplaats],
gezamenlijk eisers
(gemachtigden: mr. H. Doornhof en mr. E. Euverman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente IJsselstein(het college)
verweerder
(gemachtigde: mr. M. Buyse en mr. J.J. Vogel).
Als derde-partij neemt aan de zaken deel:
[bedrijf] B.V. uit [vestigingsplaats] (derde-belanghebbende)
[bedrijf] B.V. uit [vestigingsplaats] (derde-belanghebbende)
(gemachtigde: mr. W.G.B. van de Ven).
Inleiding
1.1.
Aldi [plaats] B.V. exploiteert aan de [adres] in [woonplaats] een supermarkt (de Aldi). Op 3 oktober 2022 heeft Aldi [plaats] B.V. een aanvraag omgevingsvergunning ingediend voor het vergroten van de bestaande winkelruimte van de Aldi. Het college heeft deze aanvraag met het besluit van 24 november 2022 afgewezen. Tegen dat besluit zijn geen rechtsmiddelen aangewend.
1.2.
Op 4 april 2023 heeft Bouwkundig Advies- en Ontwerpburo [B.V.] B.V. in opdracht van de Aldi nogmaals een aanvraag omgevingsvergunning gedaan voor het vergroten van de bestaande winkelruimte aan de [adres] in [woonplaats]. Op 7 juli 2023 heeft het college aan Aldi [plaats] B.V. meegedeeld dat de vergunning van rechtswege is verleend. Op 10 juli 2023 is de van rechtswege verleende omgevingsvergunning gepubliceerd.
1.3.
Derde-partij heeft bezwaar gemaakt tegen de verleende omgevingsvergunning. Met het bestreden besluit van 12 december 2023 op het bezwaar van derde-partij heeft het college de vergunning van rechtswege herroepen en de aanvraag omgevingsvergunning afgewezen onder verwijzing naar het besluit van 24 november 2022.
1.4.
Eisers hebben daartegen beroep ingesteld. Het college heeft gereageerd met een verweerschrift. Eisers hebben op 24 december 2024 aanvullende gronden ingediend.
1.5.
De rechtbank heeft de beroepen op 9 januari 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [A] namens Aldi [plaats] B.V., bijgestaan door
mr. H. Doornhof, de gemachtigden van het college en [B] namens derde-partij, bijgestaan door mr. B.J.W. Walraven.
Beoordeling door de rechtbank
2. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. De aanvraag om omgevingsvergunning in deze zaak is ingediend vóór 1 januari 2024. Dat betekent dat in dit geval de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
2.1.
De rechtbank beoordeelt of het college terecht de van rechtswege verleende vergunning heeft herroepen en de aanvraag omgevingsvergunning voor het vergroten van de winkelruimte van de Aldi met toepassing van artikel 4:6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heeft afgewezen. De rechtbank beoordeelt dat aan de hand van de beroepsgronden van eisers.
Procesbelang en belanghebbendheid
3. Het college heeft op de zitting het standpunt ingenomen dat eisers geen procesbelang meer hebben bij een beoordeling van de beroepen. Het college wijst er op dat een uitbreiding van de winkelruimte van de Aldi niet meer kan worden gerealiseerd, omdat in het naastgelegen pand aan de [adres] inmiddels een vloerenzaak is gevestigd.
3.1.
De rechtbank is van oordeel dat niet is gebleken dat vergroting van de bestaande winkelruimte niet meer mogelijk is als gevolg van het feit dat in het naastgelegen pand inmiddels geen fietsenzaak maar een vloerenzaak is gevestigd. Stukken waaruit blijkt dat het pand langdurig aan de vloerenzaak is verhuurd ontbreken. Eisers hebben daarom procesbelang bij de uitkomst van het beroep.
3.2.
De rechtbank beoordeelt ambtshalve of eisers wel of niet als belanghebbende kunnen worden aangemerkt. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. Als gemachtigde van eiser-1 is door eiser-2 de omgevingsvergunning aangevraagd. Eiser-1 is adressant van het besluit op bezwaar, waarmee de aan hem van rechtswege verleende vergunning werd herroepen. Over eiser-1 bestaat geen twijfel dat hij kan worden aangemerkt als belanghebbend. Eiser-2 was als bouwkundig advies- en ontwerpbureau door eiser-1 gemachtigd om namens hem de aanvraag in te dienen en tijdens de behandelfase van de aanvraag overleg te voeren met de ambtelijke dienst over de bij de aanvraag in te dienen gegevens en bescheiden. Naar het oordeel van de rechtbank geeft deze betrokkenheid van eiser-2 hem geen eigen belang dat rechtstreeks bij het besluit betrokken is. Eiser-2 heeft als gemachtigde van eiser-1 in deze procedure slechts een afgeleid belang. Daarom is zijn beroep niet-ontvankelijk en zal alleen het beroep van eiser-1 inhoudelijk worden beoordeeld in deze uitspraak.
Strijd met artikel 7:11 van de Awb?
4. Eiser-1 voert aan dat het college bij het nemen van het bestreden besluit in strijd heeft gehandeld met artikel 7:11, eerste lid, van de Awb, omdat niet op de grondslag van het bezwaar is beslist. De bezwaren waren namelijk niet gericht tegen (het ontbreken van) toepassing van artikel 4:6 van de Awb, maar tegen de verleende omgevingsvergunning.
4.1.
Artikel 7:11, eerste lid, van de Awb regelt dat op grondslag van een ontvankelijk bezwaar een heroverweging van het bestreden besluit plaatsvindt. Het tweede lid van genoemd artikel bepaalt dat als de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en voor zover nodig daarvoor in de plaats een nieuw besluit neemt.
4.2.
Uit vaste rechtspraak [1] volgt dat de volledige heroverweging in bezwaar niet gebonden is aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Dat betekent dat artikel 7:11 van de Awb er niet aan in de weg staat dat de weigering van de omgevingsvergunning op een andere grond steunt dan de gronden die in bezwaar naar voren zijn gebracht. Wel geldt op grond van vaste rechtspraak dat bij de heroverweging de onderdelen van het besluit buiten beschouwing moeten blijven die geheel los van de aangevoerde bezwaren staan. [2] Op de zitting heeft eiser-1 bevestigd dat naar zijn mening de vergunning van rechtswege van 7 juli 2023 niet meerdere te onderscheiden besluitonderdelen bevat. Ook naar het oordeel van de rechtbank is het besluit niet op te delen in van elkaar te onderscheiden besluitonderdelen en kent het dus één ondeelbaar rechtsgevolg. Dat betekent dat het college met het weigeren van de vergunning op grondslag van artikel 4:6, tweede lid, van de Awb de grondslag van het bezwaar niet heeft verlaten en het bestreden besluit niet is genomen in strijd met artikel 7:11 van de Awb. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college in bezwaar toepassing kunnen geven aan artikel 4:6 van de Awb?
5. Artikel 4:6 van de Awb gaat over herhaalde aanvragen. Als iemand na een eerdere afwijzing een herhaalde aanvraag doet, moet hij nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden vermelden. Die feiten of omstandigheden moeten relevant zijn en aanleiding kunnen geven om tot een ander besluit te komen. Als er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn vermeld, dan kan het bestuursorgaan de aanvraag afwijzen door te verwijzen naar de eerdere afwijzing.
5.1.
De rechtbank zal allereerst beoordelen of sprake is van een herhaalde aanvraag als bedoeld in artikel 4:6 van de Awb. Als geen sprake is van een herhaalde aanvraag kan artikel 4:6 Awb immers niet worden toegepast.
5.2.
Volgens eiser-1 is geen sprake van een herhaalde aanvraag, omdat het bouwplan niet in essentie gelijk is aan het eerdere bouwplan waarvoor op 3 oktober 2022 een omgevingsvergunning is aangevraagd. Eiser-1 wijst erop dat in het eerdere bouwplan de voormalige fietsenwinkel aan de [adres] betrokken zou worden als magazijn bij de Aldi, inclusief de bovenverdieping als personeelsruimte/kantine. Dat bouwplan voorzag ook in een lift, sanitaire voorziening, meterkast en trap. Het nieuwe bouwplan voorziet alleen in een uitbreiding van de Aldi door de begane grond van de voormalige fietsenwinkel bij de winkel te betrekken. Ook verschillen de beide bouwplannen voor wat betreft de afwijking van het bestemmingplan. Het eerste plan leidde tot een toename van het aantal detailhandelsmeters met een bruto vloeroppervlak van 300 m² en het nu aangevraagde bouwplan leidt tot een afname van het aantal detailhandelmeters, omdat de bedrijfsfunctie van de bovenverdieping van de voormalige fietsenwinkel vervalt. Eiser-1 heeft tijdens de zitting een notitie overgelegd van Ginder waaruit volgens hem volgt dat het detailhandelsbeleid van de gemeente inmiddels is achterhaald.
5.3.
Voor het antwoord op de vraag of een aanvraag moet worden aangemerkt als een herhaalde aanvraag is van belang of het bouwplan waarop de eerdere bouwaanvraag betrekking heeft in essentie gelijk is aan het bouwplan waarop de tweede bouwaanvraag ziet. Bij die vergelijking komt mede betekenis toe aan de gronden waarop de vergunning voor het eerste bouwplan is geweigerd [3] .
5.4.
De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een herhaalde aanvraag. Daarbij baseert de rechtbank zich met name op de gronden van de weigering van de omgevingsvergunning voor de eerdere bouwaanvraag. De rechtbank licht dit als volgt toe.
5.5.
De aanvraag omgevingsvergunning voor het eerdere bouwplan is in de kern afgewezen, omdat dat bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan [bestemmingsplan] voor wat betreft het voor supermarkten toegestane totale bedrijfsvloeroppervlakte van 3.000 m² en het college geen medewerking wil verlenen aan afwijking van het bestemmingsplan vanwege strijdigheid met detailhandelsbeleid dat is neergelegd in het Distributief Planologisch Onderzoek (DPO) van december 2021. Gelet op gronden van de weigering van de eerdere bouwaanvraag is het bouwplan waarop de nieuwe aanvraag ziet niet wezenlijk anders. Ook in het nieuwe bouwplan is immers sprake van vergroting van het aantal m² bedrijfsvloeroppervlakte van de supermarkt, wat in strijd is met het bestemmingsplan. Dat de uitbreiding van de bedrijfsvloeroppervlakte met het nieuwe bouwplan minder groot is dan in de eerdere bouwaanvraag neemt niet weg dat het nieuwe bouwplan in strijd is met het bestemmingsplan en het detailhandelsbeleid. De door eiser-1 overgelegde notitie van Ginder doet evenmin af aan deze strijdigheid.
5.6.
Tijdens de zitting heeft eiser-1 overigens bevestigd dat de notitie van Ginder is overgelegd ter onderbouwing van de stelling dat geen sprake is van een herhaalde aanvraag. De notitie is niet overgelegd met als doel om alsnog nieuwe feiten of veranderde omstandigheden aannemelijk te maken. Ook anderszins heeft eiser-1 geen gegevens overgelegd op grond waarvan het college had moeten oordelen dat er sprake is van nieuwe feiten of veranderende omstandigheden.
5.7.
Omdat sprake is van een herhaalde aanvraag en eiser-1 geen nieuwe feiten of veranderende omstandigheden heeft vermeld, moet vervolgens worden beoordeeld of het college in bezwaar artikel 4:6, lid 2, van de Awb heeft kunnen toepassen. Eiser-1 voert namelijk aan dat artikel 4:6, lid 2, van de Awb alleen kan worden toegepast bij de beslissing op de aanvraag en dat bij de beslissing op bezwaar niet meer alsnog toepassing hieraan kan worden gegeven. Dit volgt volgens eiser-1 uit artikel 7:14 van de Awb, waarin is bepaald dat onder meer titel 4.1 van de Awb (waar ook artikel 4:6 deel van uitmaakt), niet van toepassing is op besluiten op bezwaar.
5.8.
De rechtbank stelt voorop dat het ook naar haar oordeel evident is dat de onderwerpen die geregeld zijn in titel 4.1 van de Awb (behoudens enkele uitzonderingen) niet van toepassing kunnen zijn op een bezwaarschrift en het daarop te nemen besluit. Voor het afhandelen van bezwaarschriften kent de Awb immers in de hoofdstukken 6 en 7 specifieke bepalingen waarin die onderwerpen afwijkend zijn geregeld van dat wat in titel 4.1 is geregeld voor aanvragen tot het geven van een beschikking. Het gaat hier bijvoorbeeld om eisen die gesteld worden aan een bezwaarschrift, het horen van belanghebbenden en de termijn waarbinnen op een bezwaarschrift moet worden beslist.
5.9.
Ook voor het ‘in behandeling nemen’ van bezwaarschriften is niet de in titel 4.1 opgenomen bepaling uit artikel 4:5 voor het behandelen van een aanvraag van toepassing, maar is een specifieke regeling gegeven in artikel 6:6 van de Awb. Hierin is voorzien in het bieden van een herstelmogelijkheid bij bezwaarschriften die niet aan de gestelde vereisten voldoen en het niet-ontvankelijk verklaren als de indiener van het bezwaarschrift aan zo’n gegeven herstelmogelijkheid niet heeft voldaan.
5.10.
Ook artikel 4:6 van de Awb kan niet zien op een bezwaarschrift en het daarop te nemen besluit. Alleen vanwege de termijn van zes weken voor het indienen van een bezwaarschrift, is het praktisch al niet goed denkbaar dat op een later moment opnieuw een bezwaarschrift wordt ingediend tegen hetzelfde besluit. Een dergelijk herhaald bezwaar past ook niet binnen de systematiek van rechtsbescherming zoals dat in de Awb is uitgewerkt. [4] In zoverre kan de rechtbank eisers volgen in hun uitleg van artikel 7:14 dat artikel 4:6 van de Awb niet van toepassing is op het bezwaarschrift en het daarop te nemen besluit.
5.11.
Op grond van artikel 7:11 van de Awb, vindt echter op grondslag van een ontvankelijk bezwaar een heroverweging plaats van het op de aanvraag genomen besluit. Dat bepalingen uit titel 4.1 niet toepasbaar zijn op het besluit dat op een bezwaarschrift wordt genomen, maakt het naar het oordeel van de rechtbank niet dat aan deze bepalingen geen betekenis meer kan toekomen in het kader van de in artikel 7:11 voorgeschreven heroverweging van het primaire besluit. Als dit met een verdergaande uitleg van de reikwijdte van artikel 7:14 van de Awb zou worden uitgesloten, zou dat tot ongewenste beperkingen kunnen leiden in de rechtsbeschermingsmogelijkheden in het algemeen en van derde-belanghebbenden in het bijzonder.
5.12.
De rechtbank denkt hierbij bijvoorbeeld aan de situatie waarin een omgevingsvergunning is verleend voor het realiseren van een bouwproject, op basis van een aanvraag waarbij essentiële gegevens en bescheiden ontbraken om te kunnen beoordelen of aan bepaalde beoordelingsregels werd voldaan. Rechtsbescherming zou tekort schieten als een bevoegd gezag een dergelijk gebrek niet in het kader van de heroverweging zou kunnen herstellen. In zo’n situatie zou het bevoegd gezag het gebrek moeten kunnen herstellen door de aanvrager alsnog in de gelegenheid te stellen aanvullende gegevens te overleggen en op basis daarvan alsnog de vereiste beoordeling te verrichten. Als de beoordeling daartoe aanleiding geeft, zou het bevoegd gezag in die situatie ook het primaire besluit moeten kunnen herroepen en daar een nieuw besluit voor in de plaats nemen. Bijvoorbeeld door de aanvankelijk verleende vergunning alsnog te weigeren. Mocht de vergunninghouder in zo’n geval de gevraagde gegevens niet alsnog overleggen, dan moet het ook mogelijk worden geacht dat het bevoegd gezag de verleende vergunning herroept en daarvoor in de plaats het besluit neemt om de aanvraag niet te behandelen.
5.13.
De toepassing van artikel 4:5 van de Awb op deze wijze, in de fase van de heroverweging van het primaire besluit naar aanleiding van een bezwaarschrift, is in de rechtspraak overigens al vaker geaccepteerd. [5] De rechtbank heeft ook kennis genomen van de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin deze mogelijkheid met een verdergaande uitleg over de reikwijdte van artikel 7:14 van de Awb werd uitgesloten [6] . Mede met het oog op een adequate rechtsbescherming, neemt de rechtbank afstand van deze verdergaande uitleg van artikel 7:14 van de Awb en volgt hij de lijn van de eerder aangehaalde uitspraak van de Centrale Raad van Beroep.
5.14.
Wat in het voorgaande is beschreven over de toepassing van artikel 4:5, is naar het oordeel van de rechtbank in gelijke zin ook van toepassing op artikel 4:6, lid 2, van de Awb. Deze bepaling maakt immers eveneens deel uit van titel 4.1 van de Awb. De rechtbank ziet niet in dat daaraan voor wat betreft de reikwijdte van artikel 7:14 een andere uitleg moet worden gegeven dan aan artikel 4:5 van de Awb. Hieruit volgt dat ook tegen het al dan niet toepassing geven aan artikel 4:6, lid 2, van de Awb een belanghebbende in bezwaar kan opkomen en het bevoegd gezag in het kader van de heroverweging van het primaire besluit de mogelijkheid heeft om een eventueel gebrek te herstellen. Zoals eerder al toegelicht is die heroverweging in bezwaar niet gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Dat betekent dat het bevoegd gezag in het kader van deze heroverweging ook zelfstandig tot een ander inzicht kan komen over het al dan niet toepassing geven aan artikel 4:6, lid 2, van de Awb en dit in het besluit op het bezwaar kan herstellen.
5.15
Gelet op het voorgaande is de rechtbank dus van oordeel dat artikel 7:14 van de Awb er niet aan in de weg staat om in het kader van de heroverweging van het primaire besluit alsnog toepassing te geven aan artikel 4:6, lid 2, van de Awb en in dit geval de van rechtswege verleende vergunning te herroepen en de aanvraag alsnog af te wijzen onder verwijzing naar het eerdere afwijzende besluit. Deze beroepsgrond slaagt niet.
Is de toepassing van artikel 4:6, lid 2, van de Awb evident onredelijk?
6. Omdat de rechtbank heeft geoordeeld dat artikel 7:14 van de Awb er op zichzelf niet aan in de weg staat om in het kader van de heroverweging van het primaire besluit alsnog toepassing te geven aan artikel 4:6, lid 2, van de Awb, is het vervolgens de vraag of het college daaraan ook in dit geval toepassing heeft kunnen geven.
6.1.
Nu de rechtbank reeds heeft vastgesteld dat het college zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat er geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden zijn vermeld, kan dat volgens vaste rechtspraak het besluit tot afwijzing van de aanvraag in beginsel dragen. De bestuursrechter kan aan de hand van wat de rechtzoekende heeft aangevoerd echter tot het oordeel komen dat het besluit op de herhaalde aanvraag of het verzoek om terug te komen van een besluit evident onredelijk is. [7] De rechtbank is van oordeel dat het bestreden besluit die toets doorstaat. Eiser-1 had wat hij in de huidige procedure heeft aangevoerd in de procedure tegen het eerdere afwijzende besluit van 24 november 2022 naar voren kunnen en moeten brengen. Dat hij dat niet heeft gedaan, komt voor zijn rekening en risico. De beroepsgrond van eiser-1 op dit punt slaagt dan ook niet.
Beoordeling geweigerde vergunning
7. Eiser-1 voert tot slot aan dat er geen inhoudelijke argumenten zijn om de van rechtswege verleende omgevingsvergunning te herroepen. Hij verwijst in dit verband naar zijn schriftelijke uiteenzetting van 25 september 2023 en verzoekt de rechtbank een inhoudelijk oordeel te geven over de in bezwaar herroepen en vervolgens geweigerde omgevingsvergunning. Gelet op wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen bestaat voor een inhoudelijk oordeel geen aanleiding.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep van eiser-1 is ongegrond. Het beroep van eiser-2 is niet-ontvankelijk. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart:
- het beroep van eiser-1 ongegrond;
- het beroep van eiser-2 niet-ontvankelijk.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Rademaker, rechter, in aanwezigheid van mr. G.M.T.M. Sips, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 18 maart 2025.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.