ECLI:NL:RBMNE:2025:4891

Uitspraak

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 24/3965

uitspraak van de meervoudige kamer van 10 september 2025 in de zaak tussen

[eiseres 1], gevestigd in [vestigingsplaats 1] , eiseres

(gemachtigde: mr. D. Delibes-Vermeulen),

het college van gedeputeerde staten van de provincie Utrecht, verweerder

(gemachtigde: mr. drs. F. Onrust).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[derde-partij], gevestigd in [vestigingsplaats 2]

(gemachtigde: mr. F.H. Damen).

Inleiding

1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van het verzoek van [eiseres 1] om handhavend op te treden tegen de uitbreiding van het bedrijf van [derde-partij] op grond van PAS-meldingen. De vraag ligt voor of sprake is van een overtreding van de natuurvergunningplicht.

2. [derde-partij] is een slachterij en vleesverwerkingsbedrijf dat in [vestigingsplaats 2] is gevestigd. Op basis van twee PAS-meldingen is het bedrijf in 2015 en 2018 uitgebreid en is de bedrijfsvoering veranderd. Ook verricht [derde-partij] twee activiteiten die onder de toen geldende drempelwaarde van 0,05 mol/ha/jaar bleven en daarom niet meldingsplichtig waren op grond van het PAS. [eiseres 1] heeft gedeputeerde staten op 1 november 2019, na de PAS-uitspraak,^[1]verzocht om handhavend op te treden tegen [derde-partij] .

3. Deze zaak is het vervolg op de uitspraak van deze rechtbank van 22 september 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:4523 en de uitspraak in hoger beroep van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:844.

4. In de uitspraak van deze rechtbank van 22 september 2021 is het beroep van [eiseres 1] gegrond verklaard. De rechtbank heeft vastgesteld dat sprake is van een overtreding en geoordeeld dat de natuurbelangen onvoldoende zijn betrokken bij de afweging om af te zien van handhavend optreden. De Afdeling heeft deze uitspraak bevestigd en gedeputeerde staten de opdracht gegeven een nieuw besluit te nemen.

5. Op 16 april 2024 hebben gedeputeerde staten een nieuwe beslissing op bezwaar genomen. Gedeputeerde staten hebben het bezwaarschrift opnieuw ongegrond verklaard, de afwijzing van het handhavingsverzoek in stand gelaten onder verwijzing naar een voortoets van 27 oktober 2023, waaruit naar voren is gekomen dat geen sprake is van een overtreding. [eiseres 1] heeft tegen deze nieuwe beslissing op bezwaar beroep ingesteld.

6. Gedeputeerde staten hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift. [derde-partij] heeft ook schriftelijk gereageerd.

7. De rechtbank heeft het beroep op 4 juni 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen:

- de gemachtigde van [eiseres 1] , kantoorgenoot mr. M. Woudwijk en [A] , technisch-chemisch deskundige namens [eiseres 1] ;

- de gemachtigde van gedeputeerde staten, ir. [B] en [C] , beiden werkzaam bij de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) Utrecht;

- namens [derde-partij] de gemachtigde, [D] , deskundige, [E] , algemeen directeur bij [derde-partij] en [F] , directeur/aandeelhouder.

8. Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen. De rechtbank heeft ook de verlengde termijn niet gehaald en partijen bericht uiterlijk op 17 oktober 2025 uitspraak te doen.

Beoordeling door de rechtbank

Wet natuurbescherming is nog van toepassing

9. Op 1 januari 2024 is de Wet natuurbescherming (Wnb) ingetrokken en is de Omgevingswet in werking getreden. Omdat voor die datum het handhavingsverzoek is ingediend, is in deze zaak de Wnb nog van toepassing. Dat volgt uit het overgangsrecht van artikel 2.9, eerste lid, van de Aanvullingswet natuur Omgevingswet.

Totstandkoming beslissing op bezwaar

10. Gedeputeerde staten hebben ter uitvoering van de rechtbankuitspraak een voortoets laten uitvoeren om inzicht te krijgen in de mogelijk significant negatieve effecten van het project teneinde de natuurbelangen nader te kunnen onderbouwen. Deze voortoets is ingebracht in de hoger beroepsprocedure, maar in hoger beroep door de Afdeling buiten beschouwing gelaten in verband met de goede procesorde. De voortoets ligt nu ten grondslag aan de nieuwe beslissing op bezwaar. In de voortoets is kort gezegd geconcludeerd dat negatieve effecten op Natura 2000-gebieden als gevolg van de activiteiten van [derde-partij] met zekerheid kunnen worden uitgesloten.

Wijziging standpunt gedeputeerde staten van overtreding naar geen overtreding

11. In de vorige zaak hebben gedeputeerde staten van handhavend optreden afgezien, omdat dit onevenredig werd geacht. Zowel door de rechtbank als de Afdeling is vastgesteld dat sprake was van een overtreding. In de beslissing op bezwaar die in deze procedure voorligt nemen gedeputeerde staten het standpunt in dat er geen overtreding is. De rechtbank overweegt dat gedeputeerde staten bij het nemen van de nieuwe beslissing op bezwaar niet gebonden waren aan de eerdere uitspraken, waarin is vastgesteld dat sprake is van een overtreding. In een handhavingszaak zijn er twee toetsmomenten: de situatie ten tijde van het nemen van het primaire besluit en de situatie ten tijde van het nemen van de beslissing op bezwaar. Na een vernietiging van een beslissing op bezwaar geldt ook het uitgangspunt dat de heroverweging moet plaatsvinden aan de hand van het op het moment van de beslissing op bezwaar geldende recht en feiten en omstandigheden. Dit volgt uit rechtspraak van de Afdeling.^[2]Gedeputeerde staten hebben gelet hierop op basis van de voortoets, die in hoger beroep niet is betrokken bij beantwoording van de vraag of sprake is van een overtreding, in de nieuwe beslissing op bezwaar een ander standpunt kunnen innemen.

Wettelijk kader

12. Volgens artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is het verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura 2000-gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.

Beoordeling beroepsgronden

Voortoets van onafhankelijke partij?

13. [eiseres 1] brengt naar voren dat gedeputeerde staten zich niet op de voortoets hadden mogen baseren, omdat de voortoets niet door een onafhankelijke partij is opgesteld. Deze beroepsgrond slaagt niet. De voortoets is in opdracht van de provincie opgesteld door de Regionale Uitvoeringsdienst (RUD). De auteurs zijn [G] en ir. [B] . De RUD voert (milieu)taken uit voor de provincie. De enkele omstandigheid dat de RUD organisatorisch verbonden is met de provincie, is onvoldoende om te oordelen dat de voortoets niet door een onafhankelijke of deskundige partij is opgesteld. Gedeputeerde staten en RUD behartigen het publieke belang en hebben geen belang bij een bepaalde uitkomst van de voortoets.

Voortoets onjuist en onvolledig?

14. [eiseres 1] betoogt dat gedeputeerde staten zich niet op basis van de voortoets op het standpunt hebben kunnen stellen de uitbreiding van [derde-partij] niet natuurvergunningplichtig is. Volgens [eiseres 1] is de voortoets op onjuiste en onvolledige uitgangspunten gebaseerd. Zo stelt zij dat de voortoets niet in lijn is met de 18 december-uitspraak van de Afdeling,^[3]omdat op grond daarvan de gevolgen van het gehele project na wijziging beoordeeld moeten worden, terwijl in de voortoets alleen de gemelde activiteiten zijn beoordeeld.

Omvang van het project

15. De rechtbank overweegt dat de rechtspraak van de Afdeling over intern salderen met de 18 december-uitspraak is gewijzigd. Niet in geschil is dat in de voortoets niet is uitgegaan van intern salderen. De rechtbank is het met [eiseres 1] eens dat de 18 december-uitspraak ook in algemene zin aanwijzingen geeft over hoe een voortoets er uit moet zien. Uit deze uitspraak leidt de rechtbank af dat een wijziging van het project in dit geval als nieuw project gezien moet worden en dat de gevolgen van het gehele project na wijziging moeten worden beoordeeld.^[4]

16. In paragraaf 1.2 van de voortoets staat dat de gemelde activiteiten de volgende projecten betreffen:
- energievoorziening (warmtebereiding, stoomketel, WKK en stookinstallatie vlamovens);
- stalemissies varkensstal Rav type D3.2.15.4;

- verkeersbeweging gerelateerd aan de hoofdactiviteit.

17. [derde-partij] heeft uiteengezet dat de voortoets inderdaad de activiteiten vermeldt waarvoor een PAS-melding is gedaan, maar dat uit de voortoets en de AERIUS-berekening blijkt dat het gehele bedrijf is beoordeeld. Rekening is gehouden met alle emissiebronnen van NH₃ en NOₓ, ook met de bronnen die al bestonden voor de bedrijfsuitbreiding zoals de stoomketel en de warmwaterbereider.

18. De rechtbank stelt vast dat in de AERIUS-berekening is uitgegaan van de volgende emissiebronnen: warmwaterbereider Sentry, stoomketel, warmtekrachtkoppeling (WKK), stookinstallatie vlamovens, stalemissies en verkeersnetwerk. [eiseres 1] is er niet van overtuigd dat dit alle relevante emissiebronnen zijn. Op de zitting heeft [eiseres 1] toegelicht dat in de milieuvergunning bronnen staan, zoals de vergistingsinstallatie en de schroeiovens, waarvan niet duidelijk is of die zijn meegenomen. In reactie hierop heeft de deskundige van [derde-partij] uitgelegd dat het bedrijf één WKK heeft en dat de vergistingsinstallatie in de slachterij zit en deel uitmaakt van de WKK. Verder is op de zitting duidelijk geworden dat in de vergunning genoemde schroeiovens de vlamovens uit de AERIUS-berekening zijn. De rechtbank oordeelt dat de deskundige met deze toelichting de kritiek van [eiseres 1] voldoende heeft weerlegd. Naar het oordeel van de rechtbank is aannemelijk dat alle bronnen zijn meegenomen en dat daarmee in de voortoets de gevolgen van het hele project zijn beoordeeld.

Luchtwasser: mitigerende maatregel of niet?

19. In de voortoets is uitgegaan van een stal met stalsysteem D3.2.15.4. Dat is een gecombineerd luchtwassysteem met watergordijn en biologische luchtwasser.

20. [eiseres 1] stelt dat de luchtwasser in de wachtstal gezien moet worden als mitigerende maatregel en daarom niet in de voortoets meegenomen had mogen worden. Daarbij verwijst [eiseres 1] naar de 18 december uitspraak en het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie van 15 juni 2023, ECLI:EU:C:2023:477 (Eco Advocacy).

21. Zoals de Afdeling in de 18 december-uitspraak heeft overwogen, volgt uit het arrest Eco Advocacy dat in de voortoets enkel rekening mag worden gehouden met onderdelen in het ontwerp van een project die daar inherent deel van uitmaken en die de schadelijke gevolgen van dat project beperken. Het Hof noemt dit standaardonderdelen die niet worden opgenomen ter beperking van de negatieve gevolgen, maar als standaardonderdeel verplicht zijn voor alle projecten van dezelfde soort.

22. Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of de luchtwasser inherent deel uitmaakt van de bedrijfsvoering. Gedeputeerde staten en [derde-partij] vinden dat dit het geval is. Volgens [derde-partij] is de luchtwasser als BBT-maatregel voorgeschreven. De rechtbank oordeelt dat de luchtwasser als standaardonderdeel van het project gezien moet worden en overweegt daartoe als volgt. Het gaat hier om een stal met RAV-code D3.2.15.4 en daarbij is de luchtwasser verplicht. Dat op grond van de BBT meerdere technieken mogelijk zijn om daaraan te voldoen, zoals op zitting besproken, laat onverlet dat het een verplichting is om emissiereducerende maatregelen te treffen om de emissie uit de stal te verminderen. Op de zitting heeft de gemachtigde van gedeputeerde staten toegelicht dat deze maatregel getroffen moet worden, ongeacht de afstand en de gevolgen voor een Natura 2000-gebied, waarbij verwezen is naar de conclusie van A-G Kokott van 19 januari 2023, ECLI:EU:C:2023:39 (Eco Advocacy). De rechtbank kan dit volgen. De omstandigheid dat de luchtwasser ook de nadelige gevolgen op Natura 2000-gebieden beperkt, is gelet op het Eco Advocacy-arrest niet doorslaggevend. Op de zitting is met partijen gesproken over de uitspraak van de rechtbank Oost-Brabant van 25 februari 2025,^[5]waarin is geoordeeld dat het gebruik van elektrisch materieel geen standaardonderdeel bij ieder bouwproject is, omdat elektrisch materieel niet is voorgeschreven waardoor het gebruik van niet-elektrisch materieel niet is uitgesloten. Dit leidt de rechtbank in deze zaak niet tot een ander oordeel, omdat de luchtwasser bij dit stalsysteem juist wel is voorgeschreven.

Emissiebeperkende werking van de luchtwasser

23. [eiseres 1] stelt dat, als de luchtwasser al in de voortoets mag worden meegenomen, de emissiebeperkende werking daarvan onvoldoende zeker is. In de AERIUS-berekening is gerekend met een reductie van 85%, maar volgens [eiseres 1] komt dit niet overeen met de werkelijkheid.

24. De Afdeling heeft bij uitspraak van 4 september 2023 kort gezegd geoordeeld dat de emissiebeperkende werking van combiluchtwassers in een varkenshouderij onvoldoende zeker is en dat niet vaststaat dat de reductie van 85% wordt gehaald.^[6]De rechtbank is echter van oordeel dat in deze zaak gelet op de bedrijfsspecifieke situatie bij [derde-partij] en de uitgevoerde metingen in de voortoets wel uitgegaan mocht worden van een emissiereductie van 85%. De rechtbank legt dat hierna uit.

25. [derde-partij] heeft metingen laten uitvoeren door [advies & ingenieursbureau] . Uit deze metingen blijkt dat de emissies in werkelijkheid nog veel lager zijn dan waarvan in de voortoets is uitgegaan. Daarvoor heeft [derde-partij] drie redenen genoemd, die samenhangen met het feit dat het bij [derde-partij] , anders dan bij een varkenshouderij, om een wachtstal gaat. Ten eerste is de wachtstal niet 24 uur per dag bezet. Ten tweede zijn de dieren die worden aangevoerd voor de slacht nuchter, waardoor sprake is van minder ontlasting. Ten derde worden de dieren in de wachtruimte met water beneveld om ze rustig te houden en daardoor wordt een deel van de ammoniakemissies gebonden. In aanvulling hierop heeft de deskundige van gedeputeerde staten op de zitting toegelicht dat de luchtwasser ook beter werkt als er minder bronemissies zijn.

26. [advies & ingenieursbureau] heeft in juni 2023 emissiemetingen uitgevoerd en de resultaten daarvan staan in het rapport van 24 oktober 2023. Op 14 en 15 juni 2023 zijn op verschillende tijdstippen bij verschillende meetpunten metingen uitgevoerd. Meetpunt 1 in het rapport van [advies & ingenieursbureau] is de wachtstal. Aan de hand van dit meetrapport heeft adviesbureau [adviesbureau] de emissie berekend. [adviesbureau] heeft vastgesteld dat de emissie van de wachtstal op basis van de metingen 213 kg NH₃ per jaar bedraagt. In de voortoets is uitgegaan van een emissie van 643,5 kg NH₃ per jaar.

27. [eiseres 1] heeft kritiek geuit op de metingen, omdat deze slechts op twee dagen zijn uitgevoerd. Verder heeft [eiseres 1] een expertoordeel en een schriftelijke reactie van [A] van 11 april 2025, respectievelijk 22 mei 2025 overgelegd. [A] komt tot de conclusie dat de meetresultaten en de verwerking van data van [advies & ingenieursbureau] en [adviesbureau] op meerdere punten tekortschieten.

28. [A] vindt het onduidelijk waarop het ventilatiedebiet van 139.955 m³ per uur uit het [adviesbureau] rapport is gebaseerd. Verder bestrijdt hij de emissieberekening van [adviesbureau] , omdat is uitgegaan van een onjuist emissiegetal, ten onrechte een temperatuurcorrectie is toegepast en een toelichting op de foutmarges ontbreekt. Ook vindt hij de door [advies & ingenieursbureau] gehanteerde detectielimiet voor de metingen relatief hoog en wordt betwijfeld of de gehanteerde NEN-norm 15259 wel voldoet voor het bemonsteren van ammoniakemissies bij ventilatiedebieten tot 150.000 m³ per uur.

29. In het rapport van [adviesbureau] staat dat het jaargemiddeld debiet is gebaseerd op wisselende capaciteiten en bedrijfstijden, uitgaande van maximaal 139.955 m³ per uur. De deskundige van [derde-partij] heeft op de zitting toegelicht dat [advies & ingenieursbureau] na drie deelmetingen op een gemiddeld debiet van 150.000 m³ is uitgekomen en dat dat overeenkomt met de capaciteit van de ventilatie. Met dit getal is verder gerekend. De deskundige heeft uitgelegd dat 150.000 m³ geldt als het bedrijf in werking is, maar de stal bij [derde-partij] is in het weekend en in de nacht leeg. Op basis van een bedrijfstijd van 8.760 uur per jaar is het debiet van 139.955 m³ berekend. De rechtbank kan deze uitleg volgen en ziet geen reden om te twijfelen aan het door [adviesbureau] gehanteerde debiet.

30. Volgens [derde-partij] sluit de door [adviesbureau] gebruikte emissieconcentratie (< 0,2 mg/Nm3) aan bij de meting van [advies & ingenieursbureau] . [A] heeft naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat in de rapporten van een te lage emissieconcentratie is uitgegaan. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om te twijfelen aan de uitleg van [derde-partij] dat een temperatuurcorrectie is toegepast, omdat de metingen zijn gedaan bij een lagere temperatuur (23,6 ºC) dan de standaardconditie bij luchtemissies. Ook in de overige door [A] aangevoerde punten ziet de rechtbank gelet op de stukken geen aanleiding om te oordelen dat gedeputeerde staten niet van de resultaten uit de rapporten van [advies & ingenieursbureau] en [adviesbureau] hadden mogen uitgaan. Dat de metingen maar op twee dagen zijn uitgevoerd, maakt naar het oordeel van de rechtbank niet dat deze metingen niet bruikbaar zijn. De metingen zijn indicatief bedoeld en ter ondersteuning van de AERIUS-berekening. Gelet op de ruime marge tussen de emissie zoals die uit de metingen is berekend (213 kg NH₃) en de emissie van 643,5 kg NH₃ uit de voertoets, hebben gedeputeerde staten er vanuit mogen gaan dat de werkelijke emissies van de wachtstal niet hoger zullen zijn dan waarvan in de voortoets is uitgegaan. In dit specifieke geval komt dus geen betekenis toe aan de uitspraak van de Afdeling van 4 september 2024.

Natuurwaarden

31. [eiseres 1] stelt dat in de voortoets bij de beoordeling van de effecten onvoldoende rekening is gehouden met de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van de betrokken Natura 2000-gebieden, terwijl dat op grond van rechtspraak vereist is.

32. De rechtbank overweegt dat in de voortoets de kwaliteit van de habitattypen zoals beschreven in de natuurdoelenanalyses (NDA’s) als uitgangspunt is genomen. In de NDA’s is dit beoordeeld aan de hand van vier kwaliteitsaspecten: vegetatiekundige kwaliteit, voorkomen van typische soorten, abiotische randvoorwaarden en kenmerken van goede structuur en functie. [eiseres 1] wijst er terecht op dat uit de uitspraak van de Afdeling van 16 augustus 2023^[7]volgt dat de conditie of toestand van de natuurwaarden in de voortoets goed in kaart moeten worden gebracht. Naar het oordeel van de rechtbank zijn de NDA’s daarvoor bij uitstek geschikt. Wat [eiseres 1] aanvoert geeft de rechtbank geen aanleiding om te oordelen dat in de voortoets van onjuiste of onvolledige toestand of conditie van de natuurwaarden is uitgegaan.

Effecten op de Natura 2000-gebieden

33. [eiseres 1] kan zich niet vinden in de ecologische beoordeling van de effecten op de Natura 2000-gebieden, omdat deze op aannames is gebaseerd. In de voortoets staat dat de stikstofdepositie voor verschillende habitattypen een knelpunt is, omdat de kritische depositiewaarde (KDW) wordt overschreden. Daarom kan [eiseres 1] zich niet verenigen met de conclusie dat verslechtering van de stikstofgevoelige habitattypen is uitgesloten, omdat de stikstofbijdrage van [derde-partij] zeer gering is. Ter onderbouwing van deze beroepsgrond heeft [eiseres 1] een onderzoeksrapport van BE-WARE overgelegd. Dat is een evaluatie van een rapport over de ecologische beoordeling van stikstofeffecten van [1] . In het onderzoeksrapport staat onder meer dat aangenomen kan worden dat een verhoogde atmosferische stikstofdepositie (boven KWD) tot extra achteruitgang kan leiden.

34. In de voortoets is uitgebreid beschreven hoe de ecologische effecten van de stikstofbijdrage van [derde-partij] op de soortenrijkdom modelmatig zijn beoordeeld aan de hand van het model van Stevens en het model Soons. In paragraaf 3.2.13. Omslagpuntbepaling Stevens Model staat het volgende:

“Op basis van het Stevens model is het mogelijk om modelmatig te bepalen wanneer soorten onder de grens komen, waarbij de gunstige staat van instandhouding onder druk staat. Modelmatig is deze grenswaarde gesteld op de benadering van de soortenrijkdom (n) van n+0,5 soorten per stikstofgevoelig habitat hexagon (omslagpunt), waarbij de afronding van de soortenrijkdom uitkomt op n+1. Komt de totale soortenrijkdom onder de n+5 soorten, dan betekent dit dat niet zeker is dat alle soorten robuust aanwezig blijven en is mogelijk sprake van een negatieve trend in soortenrijkdom. Blijft de soortenrijkdom echter boven de n+0,5, dan is geen sprake van een mogelijk negatieve trend.
Ten behoeve van het bepalen van mogelijke omslagpunten voor onder druk staande stikstofgevoelige hexagonen is een selectie uitgevoerd, waarbij de hexagonen geselecteerd zijn waarbij dit omslagpunt bij de huidige achtergronddepositie zonder projectbijdrage benaderd wordt tot 0,501 soorten per stikstofgevoelige habitat hexagon (naderend omslagpunt). Vervolgens is bepaald of de bijdrage van het project leidt tot een mogelijke negatieve trend (omslagpunt t1).”

Voorts beschrijft de voortoets dat het model Soons is toegepast om een inschatting te maken van de effecten van de stikstofbijdrage van [derde-partij] op de biomassa, en daarmee (indirect) op de verruiging.

35. Voor acht Natura 2000-gebieden is in de voortoets onderzocht wat de verwachte ecologische effecten zijn. Bij deze beoordeling is eerst een gebiedsbeschrijving opgenomen, gevolgd door een overzicht van de kwaliteit, de instandhoudingsdoelen, de knelpunten in habitattypen, de KDW, de achtergronddepositie en de stikstofbijdrage van de activiteiten van [derde-partij] . De activiteiten veroorzaken een toename aan stikstofdepositie die varieert van 0,03 mol/ha/jr tot 0,23 mol/ha/jr. Voor alle gebieden geldt een vergelijkbare conclusie dat het uitgesloten is dat de zeer geringe stikstofbijdrage van [derde-partij] tot (verdere) verslechtering leidt. Daarbij is het maximale verlies van soorten per 4 m² betrokken en de maximale toename van de biomassa. Paragraaf 5 van de voortoets gaat over de omslagpuntbepaling. Daarin is met een tabel inzichtelijk gemaakt dat bij geen van de 13 belaste stikstofgevoelige hexagonen het modelmatige omslagpunt wordt overschreden.

36. [eiseres 1] stelt dat wetenschappelijk onderzoek laat zien dat elke toename van stikstofdepositie, hoe gering ook, effect kàn hebben. Dat staat op zichzelf ook niet ter discussie, maar de vraag is of de geringe toename de natuurlijke kenmerken van een gebied zal aantasten. Uit rechtspraak van de Afdeling volgt dat de gevolgen van die toename moeten worden beoordeeld in het licht van de specifieke omstandigheden van het Natura 2000-gebied, en moeten de instandhoudingsdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied daarbij worden betrokken.^[8]Dat is in de voortoets gedaan. [eiseres 1] heeft weliswaar aangevoerd dat de omslagpuntbepaling onvoldoende wetenschappelijke basis heeft, maar daar heeft [eiseres 1] naar het oordeel van de rechtbank met het onderzoeksrapport van BE-WARE onvoldoende tegenover gezet.

37. Volgens [eiseres 1] is voor habitattype H7140B Veenmosrietlanden zoals dat voorkomt in de Natura 2000-gebieden Oostelijke Vechtplassen en de Nieuwkoopse Plassen & De Haeck onvoldoende aangetoond dat er geen significante effecten zijn, nu de KDW met 100% wordt overschreden en blijkens het BE-WARE onderzoeksrapport aan te nemen is dat ook een geringe toename effect zal hebben.

38. De rechtbank is van oordeel dat in de voortoets voor dit habitattype in beide Natura 2000-gebieden voldoende is onderbouwd dat de stikstofbijdrage, ondanks de overschrijding van de KWD, geen significante effecten zal hebben. De bevindingen uit het BE-WARE onderzoeksrapport maken dit niet anders, omdat daarin over een ander project is geoordeeld met een hogere stikstofdepositie, waarbij niet de modellen Stevens en Soons zijn toegepast.

39. Het voorgaande leidt de rechtbank tot het oordeel dat gedeputeerde staten zich op de effectenbeoordeling uit de voortoets hebben mogen baseren.

Cumulatieve effecten

40. Verder voert [eiseres 1] aan dat de cumulatietoets in de voortoets ontbreekt. Ten onrechte is geen rekening gehouden met het project ViA15 (dat onder meer de aansluiting van de snelweg A15 op de snelweg A12 omvat) en met de andere 130 PAS-melders in de provincie Utrecht.

41. De rechtbank stelt vast dat in voortoets niet gekeken is naar cumulatie-effecten met andere projecten. Ook is daarin niet vermeld dat er geen projecten zijn waar rekening mee gehouden had moeten worden, zoals in het verweerschrift en op de zitting is gesteld. De rechtbank is van oordeel dat dit een motiveringsgebrek is, maar ziet aanleiding om de gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

42. Ter onderbouwing van het standpunt dat met PAS-melders rekening gehouden had moeten worden, verwijst [eiseres 1] naar de uitspraak van de rechtbank Noord-Nederland van 25 april 2025.^[9]Daarin is geoordeeld dat in de passende beoordeling onvoldoende inzichtelijk is gemaakt waarom de beoordeling van de cumulatieve effecten geen rekening is gehouden met de PAS-melders die zich hebben aangemeld voor het legalisatieprogramma. De rechtbank is echter van oordeel dat de deposities van de PAS-melders niet in cumulatietoets betrokken hoeven te worden, omdat deze dan dubbel zouden worden geteld. De rechtbank deelt het standpunt van gedeputeerde staten dat de activiteiten van PAS-melders immers al zijn gerealiseerd en dat de deposities daardoor bij de AERIUS-berekening in de achtgrondwaarden worden meegenomen.

43. In reactie op het project ViA15 heeft de deskundige verklaard dat expliciet navraag is gedaan of er projecten zijn vergund die nog niet zijn gerealiseerd. Omdat niet gebleken is van plannen of projecten met een natuurtoestemming die in de cumulatietoets betrokken hadden moeten worden, oordeelt de rechtbank dat aannemelijk is dat belanghebbenden niet zijn benadeeld door het motiveringsgebrek.

Conclusie en gevolgen

44. De rechtbank komt tot de conclusie dat het gedeputeerde staten zich op basis van de voortoets op het standpunt hebben kunnen stellen dat op grond van objectieve gegevens kan worden uitgesloten dat significante gevolgen kunnen optreden door de depositie van stikstof als gevolg van activiteiten van [derde-partij] . Dit betekent dat het bedrijf geen natuurvergunning nodig heeft. Omdat geen sprake is van een overtreding van artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb is de afwijzing van het handhavingsverzoek in de nieuwe beslissing op bezwaar terecht in stand gelaten.

45. Het beroep is ongegrond. Dit betekent dat [eiseres 1] geen gelijk krijgt en gedeputeerde staten niet handhaven kunnen optreden tegen [derde-partij] .

46. Gedeputeerde staten moet wel het griffierecht en proceskosten aan [eiseres 1] vergoeden, omdat naar aanleiding van een gebrek in de voortoets toepassing is gegeven aan artikel 6:22 van de Awb. De proceskostenvergoeding bedraagt € 1.814,- omdat de gemachtigde van [eiseres 1] een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. De deskundigenkosten van [A] komen niet voor vergoeding in aanmerking, omdat wat deze deskundige naar voren heeft gebracht geen verband houdt met de beroepsgrond over het ontbreken van de beoordeling van de cumulatieve effecten in de voortoets.^[10]

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep ongegrond;

- bepaalt dat gedeputeerde staten het griffierecht van € 371 aan [eiseres 1] moet vergoeden;

- veroordeelt gedeputeerde staten tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan [eiseres 1] .

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, en mr. R.C. Moed en mr. R.S. Wertheim, leden, in aanwezigheid van mr. S.C.J. van der Hoorn, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 10 september 2025.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Afwijzing handhavingsverzoek tegen vleesverwerkingsbedrijf in IJsselstein op basis van Wet natuurbescherming