Uitspraak
Rechtbank noord-holland
Zittingsplaats Haarlem
Bestuursrecht
zaaknummer: HAA 21/2239
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 juni 2022 in de zaak tussen
[eiseres] , wonende te [woonplaats] , eiseres,
en
de Belastingdienst/Toeslagen, kantoor Utrecht, verweerder.
Procesverloop
Verweerder heeft bij in één geschrift vervatte beschikkingen van 29 december 2020 de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget (inclusief de verhoging van het kindgebonden budget voor alleenstaande ouders; hierna: Alo-kop) voor het jaar 2020 herzien. De zorgtoeslag is bij beschikking vastgesteld op nihil, waardoor van eiseres een bedrag van € 1.250 is teruggevorderd. Het kindgebonden budget is bij beschikking vastgesteld op € 889, waardoor van eiseres een bedrag van € 2.392 is teruggevorderd.
Verweerder heeft bij beslissing op bezwaar het tegen de beschikkingen gemaakte bezwaar (kennelijk) ongegrond verklaard.
Eiseres heeft daartegen beroep bij de rechtbank ingesteld.
Eiseres heeft een nader stuk ingediend.
Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken overgelegd en een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 mei 2022 te Haarlem. Eiseres is verschenen. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en mr. [naam 2] .
Overwegingen
Feiten
1. Eiseres stond vanaf 8 augustus 2019 in de Basisregistratie Personen (hierna: BRP) ingeschreven op het adres [adres 1] .
2. Eiseres’ dochter staat sinds [geboortedatum] 2020 ingeschreven op hetzelfde adres in de BRP. Dit is ook de dag waarop de dochter van eiseres is geboren.
3. Mevrouw [naam 3] (van 27 oktober 1986 tot 16 oktober 2020) en de heer [naam 4] (sinds 2 januari 2003) stonden op hetzelfde adres als eiseres ingeschreven in de BRP. Mevrouw [naam 3] is de moeder van eiseres en de heer [naam 4] is de levenspartner van de moeder.
4. Bij brief van 27 december 2019 is aan eiseres een voorschot zorgtoeslag 2020 verleend van € 1.250 en bij brief van 23 juni 2020 een voorschot kindgebonden budget 2020 van € 3.281. Het voorschot kindgebonden budget 2020 is verhoogd met de Alo-kop. Bij het verlenen van deze voorschotten is uitgegaan van een geschat toetsingsinkomen van eiseres van € 0 en is er voorts van uitgegaan dat zij alleenstaande aanvrager is.
5. Op 16 oktober 2020 is mevrouw [naam 3] verhuisd naar [adres 2] . Hiervan heeft de Belastingdienst een melding ontvangen op 22 oktober 2020.
6. Met ingang van 1 november 2020 is de heer [naam 4] , vanwege de verhuizing van mevrouw [naam 3] , aangemerkt als toeslagpartner van eiseres. Bij brief van 25 november 2020 is eiseres verzocht om de handtekening van de heer [naam 4] . Op 29 november 2020 heeft de heer [naam 4] getekend als toeslagpartner van eiseres.
7. Aangezien eiseres en de heer [naam 4] in 2020 vanaf 1 januari op hetzelfde adres in de BRP stonden ingeschreven, zijn zij na de verhuizing van mevrouw [naam 3] voor het gehele jaar 2020 aangemerkt als toeslagpartners. Er is uitgegaan van een gezamenlijk geschat toetsingsinkomen van € 21.949.
8. De door eiseres ontvangen voorschotten zorgtoeslag 2020 en kindgebonden budget 2020 zijn door verweerder vanwege het toeslagpartnerschap herzien. Verweerder heeft van het voorschot zorgtoeslag 2020 een bedrag van € 1.250 en van het voorschot kindgebonden budget 2020 een bedrag van € 2.392 teruggevorderd.
Geschil9. In geschil is of verweerder de heer [naam 4] terecht als toeslagpartner van eiseres heeft aangemerkt voor de berekening van de zorgtoeslag 2020 en het kindgebonden budget (inclusief Alo-kop) 2020. Daarnaast is in geschil of de terugvordering van de ontvangen voorschotten zorgtoeslag 2020 en kindgebonden budget 2020 (geheel of gedeeltelijk) gematigd dient te worden.
10. Eiseres stelt dat de heer [naam 4] onterecht is aangemerkt als haar toeslagpartner. Daarnaast stelt zij dat verweerder dient af te zien van terugvordering. Eiseres concludeert tot gegrondverklaring van het beroep.
11. Verweerder stelt dat de heer [naam 4] terecht (met terugwerkende kracht) is aangemerkt als eiseres’ toeslagpartner en dat de voorschotten zorgtoeslag 2020 en kindgebonden budget 2020 geheel teruggevorderd kunnen worden. Er bestaat geen aanleiding om de terugvordering te matigen of van terugvordering af te zien, volgens verweerder. Verweerder concludeert tot ongegrondverklaring van het beroep.
12. De rechtbank verwijst voor het overige naar de gedingstukken.
Beoordeling van het geschil
Toepasselijke wetgeving
13. De hoogte van de zorgtoeslag en het kindgebonden budget is afhankelijk van de draagkracht op basis van het inkomen en het vermogen. Dit bepaalt artikel 1, tweede lid, van de Wet op de zorgtoeslag en artikel 1, tweede lid, van de Wet op het kindgebonden budget (hierna: Wkgb).
14. Artikel 7, eerste lid, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (hierna: Awir) bepaalt dat ter bepaling van de draagkracht het toetsingsinkomen, bedoeld in artikel 8 van Pro de Awir, van de belanghebbende en dat van zijn partner in aanmerking wordt genomen. Het toetsingsinkomen is het op het berekeningsjaar betrekking hebbende inkomensgegeven. Dit volgt uit artikel 8, eerste lid, van de Awir.
15. Op grond van artikel 3, tweede lid, aanhef en onder e, van de Awir (tekst 2020) wordt onder partner mede verstaan: degene die als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de BRP als de belanghebbende en die evenals de belanghebbende meerderjarig is, waarbij op dat woonadres tevens een minderjarig kind van ten minste een van beiden staat ingeschreven. Dit geldt niet als de belanghebbende door middel van een schriftelijke huurovereenkomst kan aantonen dat een van beiden op zakelijke gronden een gedeelte van de woning huurt van de ander.
16. Artikel 3, derde lid, van de Awir bepaalde in 2020 dat degene die op grond van artikel 3, tweede lid, van de Awir, voor een deel van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt, ook als partner wordt aangemerkt in de andere perioden van het berekeningsjaar, voor zover hij in die perioden als ingezetene op hetzelfde woonadres is ingeschreven in de basisregistratie personen als belanghebbende. Dit betekent dat (twee) personen met terugwerkende kracht als elkaars toeslagpartner kunnen worden aangemerkt.
17. Met ingang van 2021 is artikel 3, derde lid, van de Awir gewijzigd in die zin dat degene die voor een deel van het jaar als partner wordt aangemerkt, alleen voor de daaropvolgende perioden van het berekeningsjaar als partner wordt aangemerkt. Dit betekent dat iemand niet meer met terugwerkende kracht als toeslagpartner van een ander kan worden aangemerkt. Deze bepaling is in werking getreden met ingang van het berekeningsjaar 2021 (1 januari 2021).
18. Op grond van artikel 5, eerste lid, van de Awir en artikel 2, eerste lid, van de Wkgb heeft de ouder aan wie de kinderbijslag wordt betaald, met ingang van de kalendermaand na de maand waarin het kind is geboren, recht op kindgebonden budget. De ouder die geen partner heeft, heeft op grond van artikel 2, zesde lid, van de Wkgb aanspraak op een verhoging van het kindgebonden budget; de Alo-kop.
Beoordeling
19. Niet in geschil is dat geen schriftelijke huurovereenkomst is gesloten tussen eiseres en de heer [naam 4] . Partijen verschillen ook niet van mening dat er geen vergoeding werd betaald voor het verblijf van eiseres in de woning aan de [adres 1] .
20. Eiseres stelt dat geen sprake is van toeslagpartnerschap en stelt ook dat de voorschotten zorgtoeslag 2020 en kindgebonden budget 2020 niet (geheel) teruggevorderd kunnen worden. Zij voert ter onderbouwing aan dat aan haar feitelijke situatie niks is veranderd toen zij aan de [adres 1] is gaan wonen; zij is alleenstaande moeder gebleven. Het is volgens eiseres oneerlijk dat de heer [naam 4] als haar toeslagpartner is aangemerkt toen haar moeder op 16 oktober 2020 verhuisde. Eiseres heeft verklaard dat zij geen (affectieve) relatie heeft met de heer [naam 4] , en dat zij gescheiden privélevens hebben. Door het toeslagpartnerschap en mede doordat de heer [naam 4] eerder zorgtoeslag heeft aangevraagd (waardoor eiseres’ zorgtoeslag 2020 met terugwerkende kracht op nihil is gesteld), wordt de zorgtoeslag op de rekening van de heer [naam 4] gestort en moet zij hem om geld vragen. Eiseres heeft ter zitting verklaard de onderhavige situatie moeilijk te vinden. Zij heeft gestudeerd in Delft en haar studie afgerond in 2020, zij betaalt haar studieschuld af, maar kan vanwege haar gezondheidstoestand niet werken. Eiseres heeft ter zitting ook verklaard dat zij met haar pasgeboren kind bij haar moeder en de heer [naam 4] is gaan wonen uit pure noodzaak en dat haar moeder op 16 oktober 2020 is verhuisd naar een woning in een bosrijke, rustige omgeving waar haar levenspartner de heer [naam 4] (die onder andere aan de ziekte van Parkinson lijdt) ook zou kunnen wonen. Tot slot stelt eiseres dat gekeken moet worden naar haar persoonlijke situatie. Zij heeft in 2020 een inkomen van nihil en kan de door haar ontvangen voorschotten zorgtoeslag 2020 en kindgebonden budget 2020 niet terugbetalen.
21. Verweerder stelt dat sprake is van toeslagpartnerschap, ondanks dat geen sprake is van feitelijk partnerschap tussen eiseres en de heer [naam 4] . In dit kader verwijst verweerder naar de wetgeving omtrent toeslagpartnerschap. Verweerder stelt daarnaast dat geen sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor terugvordering geheel of gedeeltelijk zou moeten worden gematigd.
22. De rechtbank overweegt het volgende. Of sprake is van toeslagpartnerschap, en wanneer dit partnerschap begint en eindigt, wordt bepaald op basis van de (objectieve) voorwaarden die zijn neergelegd in de toepasselijke wetgeving (de Awir). De inschrijving in de BRP is daarbij doorslaggevend. Het is voor verweerder niet mogelijk om meer dan één volwassene als toeslagpartner aan te merken, waardoor pas bij het vertrek van de derde volwassene (mevrouw [naam 3] ) toeslagpartnerschap is ontstaan tussen eiseres en de heer [naam 4] (zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 22 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2771). Voorts staat vast dat geen huurovereenkomst is gesloten tussen eiseres en de heer [naam 4] , waardoor niet wordt voldaan aan de enige uitzondering om niet als toeslagpartners te worden aangemerkt. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt stelt dat, door het vertrek van mevrouw [naam 3] op 16 oktober 2020, tussen de heer [naam 4] en eiseres toeslagpartnerschap is ontstaan. De rechtbank heeft begrip voor het feit dat deze situatie eiseres niet duidelijk was, mede doordat zij geen (affectieve) relatie heeft met de heer [naam 4] en het toeslagpartnerschap pas is ontstaan door het vertrek van haar moeder. Dit maakt echter niet dat daarom geen sprake is van toeslagpartnerschap.
23. Het toeslagpartnerschap bestaat op grond van artikel 3, derde lid, van de Awir (tekst 2020) met terugwerkende kracht voor het gehele jaar 2020 (en heeft gevolg voor het kindgebonden budget, in het bijzonder voor het recht op de Alo-kop, met ingang van 1 april 2020, de datum waarop eiseres recht kreeg op kindgebonden budget), omdat toen in ieder geval eiseres en de heer [naam 4] op hetzelfde adres ingeschreven stonden. Dat de wetgeving omtrent terugwerkende kracht is veranderd per 1 januari 2021 leidt, nu de wijziging van deze bepaling pas is ingegaan per 2021, niet tot een ander oordeel.
24. Nu in 2020 sprake was van toeslagpartnerschap en daarmee de hoogte van de herziene voorschotbeschikking zorgtoeslag 2020 en kindgebonden budget 2020 vaststaat, zal de rechtbank beoordelen of verweerder het bedrag van € 1.250 aan voorschot zorgtoeslag 2020 en het bedrag van € 2.392 aan voorschot kindgebonden budget 2020 terecht in zijn geheel heeft teruggevorderd.
25. De Afdeling heeft in de uitspraak van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3536) overwogen dat in artikel 26 van Pro de Awir weliswaar een betalingsverplichting is neergelegd, maar hierin niet dwingend is voorgeschreven dat de Belastingdienst/Toeslagen het gehele bedrag moet terugvorderen. De bepaling biedt verweerder dus ruimte bij de vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 3:4, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) de rechtstreeks bij het besluit betrokken belangen moet afwegen en onder bijzondere omstandigheden van terugvordering kan afzien of het terug te vorderen bedrag kan matigen, ook als die omstandigheden al bij de vaststelling van de toeslagen aan de orde konden komen. Op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb mogen de nadelige gevolgen van dat besluit voor eiseres namelijk niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen.
26. Verweerder heeft die belangenafweging niet gemaakt bij het bestreden besluit en heeft dit ook ter zitting erkend en verklaard bereid te zijn het griffierecht van eiseres te vergoeden. Verweerder verzoekt de rechtbank om het motiveringsgebrek te passeren op grond van artikel 6:22 van Pro de Awb. De rechtbank overweegt hierover het volgende. Toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb is mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb (zie de uitspraak van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:921).
27. De rechtbank is van oordeel dat eiseres door het motiveringsgebrek in het bestreden besluit (beslissing op bezwaar) is benadeeld. Het kon eiseres niet duidelijk zijn waarom verweerder de voorschotten zorgtoeslag 2020 en kindgebonden budget 2020 terug wilde vorderen en zij niet in aanmerking kwam voor gehele of gedeeltelijke matiging, waar zij wel – zo valt op te maken uit hetgeen zij in bezwaar en beroep heeft aangevoerd – om heeft verzocht. De beslissing op bezwaar is onvoldoende gemotiveerd.
28. In het verweerschrift heeft verweerder toegelicht dat een toeslag een financiële tegemoetkoming is van het Rijk waarop alleen aanspraak kan worden gemaakt als wordt voldaan aan de daartoe in wet- en regelgeving gestelde voorwaarden. Hierbij past dat op grond van de systematiek van de Awir voorafgaande aan de definitieve berekening het bedrag van het voorschot zoveel mogelijk wordt afgestemd op het bedrag waarop de definitieve berekening vermoedelijk zal worden vastgesteld. Verweerder probeert te voorkomen dat er ten onrechte te hoge toeslagen worden uitgekeerd, maar om uiteenlopende redenen kan dat niet altijd worden voorkomen. Voor die situaties zijn er evenwel verschillende terugbetalingsregelingen om te voorkomen dat iemand in financiële problemen raakt. Zo kan eiseres op haar verzoek onder voorwaarden in aanmerking komen voor een betalingsregeling op maat op basis van haar betalingscapaciteit. De Afdeling heeft dit bepaald in een uitspraak van 4 december 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:4069).
29. Daarnaast wijst verweerder op het Verzamelbesluit Toeslagen van 11 januari 2021 (nr. 2020-179259), waarin het beleid rondom het matigen van de terugvordering van toeslagen is opgenomen. Uit dit besluit blijkt dat de financiële situatie of financiële problemen van belanghebbende die terugbetaling van toeslagen verhinderen, in het algemeen niet leiden tot een matiging van de terugvordering. Volgens verweerder zijn de nadelige gevolgen van de terugvordering voor eiseres niet onevenredig met de daarmee te stellen doelen. Ter zitting heeft verweerder verklaard zich op het standpunt te stellen dat de persoonlijke en financiële omstandigheden van eiseres, de omstandigheid dat het toeslagpartnerschap is ontstaan door het vertrek van haar moeder, alsmede de terugwerkende kracht van het toeslagpartnerschap tot het begin van het jaar, geen omstandigheden zijn op grond waarvan de terugvordering zou moeten worden gematigd.
30. De rechtbank overweegt over de terugvordering volgende. Uit de uitspraak van de Afdeling van 23 oktober 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:3536) blijkt dat de nadelige gevolgen van het besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding met de te dienen doelen. Artikel 26 van Pro de Awir biedt verweerder daarom meer mogelijkheden om in individuele gevallen maatwerk te leveren. De verwijzing naar het Verzamelbesluit door verweerder lijkt ten onrechte beperkend te werken. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet de juiste belangenafweging heeft gemaakt in deze situatie. Verweerder heeft ter zitting pas toegelicht waarom de heer [naam 4] is aangemerkt als toeslagpartner van eiseres; namelijk door het vertrek van de derde volwassene (mevrouw [naam 3] ) op 16 oktober 2020. Naar het oordeel van de rechtbank is daarmee al sprake van een afwijkende situatie, aangezien toeslagpartnerschap normaliter ontstaat als twee personen samen gaan leven en niet als iemand vertrekt (zie ook de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 12 april 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:2644).
31. De in rechtsoverweging 20 genoemde, door eiseres geschetste omstandigheden, waaronder de omstandigheid dat zij genoodzaakt was om bij haar moeder en diens levenspartner te gaan wonen met haar pasgeboren kind, dat zij een studie heeft afgerond maar door haar gezondheidstoestand niet in staat is om te werken, alsmede dat eerst door de verhuizing van haar moeder op 16 oktober 2020 toeslagpartnerschap is ontstaan terwijl eiseres zich niet bewust is geweest van de gevolgen hiervan en ook zelf niet voor deze situatie heeft gekozen, heeft verweerder volgens de rechtbank niet in redelijkheid als geen bijzondere omstandigheden kunnen aanmerken. Verder speelt een rol dat per 1 januari 2021 kennelijk sprake is van een verandering van inzicht bij de wetgever voor de onderhavige situatie, nu vanaf die datum niet langer met terugwerkende kracht over het gehele jaar toeslagpartnerschap wordt aangenomen. De rechtbank weegt mee dat de verhuizing van de moeder van eiseres op 16 oktober 2020 dichtbij de datum van deze nieuwe wetgeving (per 1 januari 2021) is gelegen (zie de uitspraken van de rechtbank Midden-Nederland van 15 december 2021, ECLI:NL:RBMNE:2021:6118 en de rechtbank Rotterdam van 20 oktober 2021, ECLI:NL:RBROT:2021:10386). Naar het oordeel van de rechtbank is in de situatie van eiseres sprake van bijzondere omstandigheden, waardoor de terugvordering over de maanden januari tot en met oktober 2020 niet in evenredige verhouding staat tot de gevolgen daarvan voor eiseres.
32. De rechtbank ziet aanleiding de primaire besluiten te herroepen en zelf in de zaak te voorzien, in die zin dat de beslissing tot terugvordering over de periode van 1 januari 2020 tot 16 oktober 2020 wordt vernietigd. Dit betekent dat verweerder de teveel ontvangen voorschotten zorgtoeslag 2020 en kindgebonden budget 2020 over de maanden november en december kan terugvorderen, aangezien met ingang van 16 oktober 2020 toeslagpartnerschap is ontstaan, maar niet over de maanden januari 2020 – voor het kindgebonden budget is dit april 2020 – tot en met oktober 2020. Gelet hierop dient verweerder de voorschotten zorgtoeslag en kindgebonden budget over 2020 voor eiseres opnieuw te berekenen. Hierbij dient rekening te worden gehouden met eventuele door eiseres terugbetaalde bedragen en verrekeningen die inmiddels hebben plaatsgevonden.
33. De rechtbank verklaart gelet op het vorenoverwogene het beroep gegrond.
Proceskosten
34. De rechtbank veroordeelt verweerder in de vergoeding van het door eiseres betaalde griffierecht (€ 49) en de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank vast op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: Bpb).
35. Reiskosten die een partij in verband met het bijwonen van een zitting heeft gemaakt komen in beginsel voor vergoeding in aanmerking. Op grond van het Bpb, dat voor het vaststellen van de reiskosten verwijst naar het Besluit tarieven in strafzaken 2003, wordt het tarief voor de reiskosten gelijk gesteld aan de hoogte van de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse dan wel een kilometervergoeding van € 0,28 per kilometer indien openbaar vervoer niet of niet voldoende mogelijk is.
36. Eiseres heeft de auto als vervoermiddel gekozen. Niet is gebleken dat gebruikmaking van het openbaar vervoer voor haar niet (voldoende) mogelijk is. De hoogte van het tarief voor de vergoeding van reiskosten is dan gelijk aan de reiskosten per openbaar middel van vervoer, laagste klasse. De rechtbank stelt deze kosten vast op € 9,92.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept de primaire besluiten voor zover daarbij de zorgtoeslag en het kindgebonden budget over 2020 zijn teruggevorderd;
- bepaalt dat verweerder binnen zes weken na deze uitspraak een nieuwe berekening over het voorschot zorgtoeslag en kindgebonden budget 2020 maakt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 9,92;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 49 vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.C. van As, rechter, in aanwezigheid van mr. M.L. Berkhof, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 juni 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kunnen partijen binnen zes weken na verzending hoger beroep instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019,
2500 EA Den Haag. (Nadere informatie www.raadvanstate.nl)
Bij het instellen van hoger beroep dient het volgende in acht te worden genomen:
1. bij het beroepschrift wordt een afschrift van deze uitspraak overgelegd.
2. het beroepschrift moet ondertekend zijn en ten minste het volgende vermelden:
a. de naam en het adres van de indiener;
b. een dagtekening;
c. een omschrijving van de uitspraak waartegen het hoger beroep is ingesteld;
d. de gronden van het hoger beroep.