Uitspraak
RECHTBANK NOORD-NEDERLAND
Zittingsplaats Groningen
Bestuursrecht
zaaknummer: LEE 16/1091
uitspraak van de meervoudige kamer van 14 juli 2017 in de zaak tussen
[eiser] , te [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. A.Z. van Braam),
en
het dagelijks bestuur van de Intergemeentelijke Sociale Dienst (ISD) Noordenkwartier, verweerder
(gemachtigde: mr. N.A.J. Schuiten).
Procesverloop
Bij besluit van 31 augustus 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder de uitkering van eiser op grond van de Participatiewet (PW) met ingang van 1 juli 2015 en onder toepassing van de kostendelersnorm als bedoeld in artikel 22a van de PW verlaagd.
Verweerder heeft bij besluit van 25 januari 2016 het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 9 september 2016. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Zoals afgesproken op de zitting van 9 september 2016 heeft verweerder (met de brief van 13 september 2016) de nieuwsbrief Participatiewet van december 2014 aan de rechtbank en aan eisers gemachtigde doen toekomen.
Bij brief van 30 september 2016 heeft eiser laten weten dat het nadere stuk van verweerder geen aanleiding geeft tot opmerkingen. Eiser heeft verzocht om aanhouding van het beroep, totdat de meervoudige kamer van de rechtbank uitspraak heeft gedaan in de zaak met registratienummer 15/4641, in welke zaak eveneens een beroep is gedaan op artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM).
Bij brieven van 19 oktober 2016 aan partijen heeft de rechtbank het onderzoek met toepassing van artikel 8:68 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) heropend en meegedeeld de behandeling van het beroep te verwijzen naar een meervoudige kamer.
Het onderzoek ter zitting is voortgezet op de zitting van de meervoudige kamer van
21 maart 2017. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.
Overwegingen
1. Bij besluit van 24 juni 2008 heeft verweerder eiser met ingang van 20 mei 2008, toen
eiser ging inwonen bij het gezin van zijn zus en zwager (J.R. [naam zwager en verhuurder] , hierna: [naam zwager en verhuurder] ) aan de [adres] in [woonplaats] , een uitkering op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) toegekend naar de norm voor een alleenstaande, met een toeslag van 10%. Eisers zus is later uit de woning vertrokken.
1.1.
Bij besluit van 17 september 2012 heeft verweerder eisers uitkering met ingang van
19 juli 2012 gewijzigd naar de norm voor gehuwden/samenwonende personen, omdat uit naar aanleiding van de aanvraag om bijstand van [naam zwager en verhuurder] ingesteld onderzoek is gebleken dat eiser met hem een gezamenlijke huishouding voert.
1.2.
Bij uitspraak van 18 oktober 2012 (AWB 12/914) heeft de voorzieningenrechter van de
rechtbank Groningen naar aanleiding van het door eiser tegen het besluit van 17 september 2012 gemaakte bezwaar en het ingediende verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening, het besluit van 17 september 2012 geschorst, tot zes weken na bekendmaking van het besluit op bezwaar.
1.3.
Bij besluit van 29 november 2012 heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard en
het besluit van 17 september 2012 ingetrokken.
2. Bij brief van 18 juni 2015 heeft verweerder eiser meegedeeld dat onderzocht wordt of
eiser onder de kostendelersnorm valt. Daarbij heeft verweerder verwezen naar hetgeen over voorwaarden voor een commerciële overeenkomst en over een commerciële prijs is bepaald in respectievelijk artikel 2 en Pro artikel 3 van Pro de Beleidsregels verlagingen Participatiewet ISD Noordenkwartier 1-1-2015. Verweerder heeft eiser opgedragen nog ontbrekende gegevens in te dienen, te weten bewijs van jaarlijkse indexatie van de huurprijs en bewijs van het betalen van huur over de laatste drie maanden. In reactie daarop heeft eiser een op 1 juli 2015 voor ontvangst van € 230,- ondertekende kwitantie ingeleverd.
2.1.
Uit het rapport van 15 juli 2015, dat is opgemaakt om eisers woonsituatie vast te stellen
in verband met de kostendelersnorm, blijkt dat volgens de Basis Registratie Personen (BRP)
op het adres [adres] in [woonplaats] behalve eiser nog drie meerderjarige personen ingeschreven staan: [naam zwager en verhuurder] en diens beide zoons.
2.2.
In het rapport van 27 juli 2015 is vastgesteld dat op het adres [adres] in
[woonplaats] sprake is van een vierpersoonshuishouden en dat de kostendelersnorm moet worden toegepast, voor vier personen. Eisers uitkering moet met ingang van juli 2015 verlaagd worden naar € 550,07, inclusief vakantietoeslag.
2.3.
Bij het primaire besluit heeft verweerder de bijstandsuitkering van eiser met ingang van
1 juli 2015 gewijzigd in die zin, dat op eiser met ingang van die datum de kostendelersnorm van toepassing is, omdat eiser samen met drie meerderjarige personen zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft. Eiser voldoet niet aan de uitzondering op de kostendelersnorm van artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder c, van de PW, te weten het hebben van een commerciële relatie met de verhuurder.
2.4.
De Commissie voor de bezwaarschriften van de ISD Noordenkwartier (hierna: de
commissie) heeft in het advies van 14 januari 2016 vastgesteld dat in de huurovereenkomst tussen eiser en [naam zwager en verhuurder] geen sprake is van jaarlijkse indexering en voorts dat er geen bewijs is van betaling van de huur van de laatste drie maanden, als verzocht bij brief van 18 juni 2015. Daarmee is naar het oordeel van de commissie, op basis van artikel 22a, vierde lid, van de PW en de Beleidsregels, geen sprake van commerciële verhuur. De vier meerderjarige personen hebben in dezelfde woning het hoofdverblijf en daarmee tellen zij allen mee voor de bepaling van de hoogte van de in artikel 22a, eerste lid, van de PW bedoelde kostendelersnorm.
2.5.
In het bestreden besluit heeft verweerder, overeenkomstig en onder verwijzing naar het
advies van de commissie, het bezwaar ongegrond verklaard.
3. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
3.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de WWB en is met
artikel 22a van de PW de kostendelersnorm ingevoerd.
3.2.
Op grond van het overgangsrecht (artikel XVIII van de Wet maatregelen Wet werk en
bijstand en enkele andere wetten, Stb. 2014, 269) is voor eiser met ingang van 1 juli 2015 de kostendelersnorm van toepassing.
3.3.
Artikel 22a van de PW, zoals dat artikel luidde tot 1 januari 2016, is dwingendrechtelijk
van aard en biedt, behalve de uitzonderingssituaties die zijn opgenomen in het derde en vierde lid van dit artikel, geen ruimte voor afwijking dan wel het buiten toepassing laten van de kostendelersnorm.
3.4.
Volgens het eerste lid van artikel 22a van de PW is, indien de belanghebbende met een
of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende: ((40% + A x 30%) / A) x B. Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
3.5.
In artikel 22a, vierde lid, van de PW staat welke personen niet worden gerekend tot de
personen met wie kosten kunnen worden gedeeld, zoals bedoeld in artikel 22a, eerste lid, van de PW.
3.6.
De rechtbank stelt vast dat tijdens de behandeling ter zitting van 9 september
2016 de gemachtigde van verweerder, desgevraagd, heeft meegedeeld dat artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder c, van de PW niet aan de orde is. Voorts hebben partijen ter zitting van 9 september 2016, daarnaar gevraagd, meegedeeld dat de vraag voorligt of artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, in het geval van eiser van toepassing is.
3.7.
Ingevolge artikel 22a, vierde lid, aanhef onder b, van de PW wordt tot de personen,
bedoeld in het eerste lid, niet gerekend de persoon, niet zijnde een bloed- of aanverwant in de eerste of tweede graad van belanghebbende, die op basis van een schriftelijke overeenkomst met de belanghebbende, waarbij een commerciële prijs is overeengekomen, als verhuurder, huurder, onderverhuurder, onderhuurder, kostgever of kostganger in dezelfde woning als de belanghebbende zijn hoofdverblijf heeft.
3.8.
Tussen partijen is in geschil of verweerder de toepassing van artikel 22a,
vierde lid, aanhef en onder b, van de PW terecht achterwege heeft gelaten voor wat betreft [naam zwager en verhuurder] . Dat betekent dat de vraag moet worden beantwoord of [naam zwager en verhuurder] als verhuurder op basis van een schriftelijke overeenkomst een commerciële huurprijs is overeengekomen met eiser.
3.9.
Onder verwijzing naar de uitspraak van 17 januari 2017 van de Centrale Raad van
Beroep (CRvB), ECLI:NL:CRVB:2017:243, stelt de rechtbank vast dat de bewijslast dat wordt voldaan aan de voorwaarden van de uitzonderingsbepaling als opgenomen in artikel 22a, vierde lid, aanhef en onder b, van de PW, op eiser rust. Eiser dient daarom met verifieerbare gegevens aannemelijk te maken dat sprake is van een commerciële huurprijs voor de kamer die hij huurt. Om dat aan te kunnen nemen, moet in ieder geval sprake zijn van een voor de betreffende woonruimte in het economisch verkeer gebruikelijke huurprijs, die in verhouding staat tot de geleverde diensten en die periodiek wordt aangepast.
3.10.
De rechtbank stelt vast dat eiser niet heeft bestreden dat tot 1 juli 2015 geen sprake
is geweest van indexering van de huurprijs. Eisers standpunt dat voor de toekomst wel een indexering van de huurprijs geldt, is niet onderbouwd met een schriftelijke vastlegging daarvan. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat niet voldaan wordt aan de eis van periodieke aanpassing van de huurprijs. Reeds om die reden heeft eiser niet voldaan aan de op hem rustende bewijslast. Naar aanleiding van de brief van 18 juni 2015 van verweerder (zie onder 2), heeft eiser slechts één kwitantie overgelegd, die op 1 juli 2015 voor ontvangst van € 230,- is ondertekend en waarop het cijfer 7 is vermeld. In beroep heeft eiser alsnog kwitanties - met een andere lay-out - ingebracht en betrekking hebbend op de termijnen 3, 4, 5, 6 en 8 en ook (weer) termijn 7 van 2015. Van betalingen van de huur van vóór termijn 3 van 2015 heeft eiser geen bewijs overgelegd. Van belang is dat eiser geen bankafschriften heeft overgelegd waaruit blijkt dat hij voorafgaand aan de betaling van de huur bedragen contant opneemt van zijn bankrekening. Uit hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat eiser niet, dan wel onvoldoende heeft voldaan aan de op hem rustende bewijslast. De beroepsgrond van eiser dat verweerder eerder, in het kader van het tegen het besluit van
17 september 2012 gemaakte bezwaar, vond dat met een huurprijs van € 200,- sprake is van een redelijke huurprijs, kan niet slagen. Immers, toentertijd was niet aan de orde of sprake was van commerciële onderhuur, maar ging het om de vraag of sprake was van een gezamenlijke huishouding.
17 september 2012 gemaakte bezwaar, vond dat met een huurprijs van € 200,- sprake is van een redelijke huurprijs, kan niet slagen. Immers, toentertijd was niet aan de orde of sprake was van commerciële onderhuur, maar ging het om de vraag of sprake was van een gezamenlijke huishouding.
1.
3.11.
Eiser heeft, onder verwijzing naar de rapporten van verweerder van 15 juli 2015
(zie onder 2.1) en van 27 juli 2015 (zie onder 2.2), aangevoerd dat de verlaging van de bijstand in strijd is met het vertrouwensbeginsel, omdat hem te kennen zou zijn gegeven dat zijn uitkering ongewijzigd zou worden voortgezet.
3.12.
Een beroep op het vertrouwensbeginsel kan volgens vaste rechtspraak (uitspraak
van de CRvB van 19 november 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BK4735) alleen slagen als het tot beslissen bevoegde orgaan of de daartoe bevoegde functionaris een uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezegging heeft gedaan, die bij de betrokkene gerechtvaardigde verwachtingen heeft gewekt.
3.13.
De rechtbank stelt vast dat te dien aanzien in voormelde rapporten niets is
opgenomen en dat ook overigens niet is gebleken van een dergelijke toezegging. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet.
4. De meervoudige kamer van deze rechtbank heeft op 2 maart 2017 uitspraak gedaan
in de zaak met registratienummer LEE 15/4641 (ECLI:NL:RBNNE:2017:670), ten aanzien van de vraag of met de verlaging van bijstand vanwege de kostendelersnorm sprake is van strijd met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM. De rechtbank neemt de overwegingen, voor zover hier van belang, uit die uitspraak hieronder (cursief) over.
4.1. “
“Met de invoering van de kostendelersnorm heeft de wetgever de bijstand
toekomstbestendig willen maken, in die zin dat de bijstand ook houdbaar en toegankelijk blijft nu de vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking daalt. De kostendelersnorm houdt rekening met de (schaal)voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben en die groter zijn naarmate er meer kosten delende medebewoners zijn. Voorkomen wordt dat binnen een huishouden sprake is van een stapeling van uitkeringen. Tegelijkertijd loont het om te werken, doordat loon niet wordt verrekend met de uitkeringen in het huishouden. Zie Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8 en bijvoorbeeld de uitspraak van de CRvB van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3869.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt de aard van het inkomen van elk van
de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten.”In dat verband wordt verwezen naar vaste rechtspraak (de uitspraak van de CRvB van 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9386), die ook onder de werking van de PW zijn gelding behoudt (zie bijvoorbeeld de eerder in deze rechtsoverweging genoemde uitspraak van 1 november 2016 van de CRvB en diens uitspraak van 13 december 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:4770).
4.2.
Artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM luidt in de Nederlandse vertaling
als volgt: “Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
4.3.
Volgens vaste rechtspraak van de CRvB (uitspraak van 26 januari 2010,
ECLI:NL:CRVB:2010:BL2155) is bij de beëindiging of intrekking van een bijstandsuitkering het eigendomsrecht als gewaarborgd in artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM in het geding. Bij een verlaging van een bijstandsuitkering is dat niet anders, zodat die verlaging aan die bepaling kan worden getoetst (zie de uitspraak van de CRvB van 1 november 2016, ECLI:NL:CRVB:2016:3872). Uit de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) blijkt dat in een dergelijk geval ten eerste moet worden beoordeeld of de inmenging bij wet is voorzien en, zo ja, of de inmenging een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang. Vervolgens dient te worden beoordeeld of bij de inmenging een behoorlijk evenwicht (“fair balance”) is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu. Bij de hantering van deze criteria heeft de staat een ruime beoordelingsmarge. De vereiste proportionaliteitsrelatie ontbreekt als op individuele belanghebbenden een buitensporig zware last (“individual and excessive burden”) wordt gelegd. Zie het arrest van het EHRM van 8 december 2009, nr. 18176/05, r.o. 58-60 (Wieczorek tegen Polen). Ter voorkoming van een dergelijke last dient de staat bij ontneming van eigendom een bepaalde compensatie te bieden.
4.4.
Een overgangstermijn van zes maanden vanaf de inwerkingtreding van een wet die
een uitkering beperkt, zou volgens vaste rechtspraak van de CRvB in overeenstemming kunnen worden geacht met artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM, omdat een belanghebbende dan in het algemeen de mogelijkheid heeft om zich aan te passen aan de nieuwe situatie (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 18 juni 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AP4680).
4.5.
Vast staat dat de bijstand van eiser door toepassing van de kostendelersnorm per
1 juli 2015 lager is dan vóór 1 juli 2015. Hiermee staat de inmenging in het eigendomsrecht van eiser vast. De inmenging in het eigendomsrecht is met de invoering van artikel 22a van de PW bij wet voorzien. De verlaging vloeit immers voort uit, en is ook in overeenstemming met, het bepaalde in artikel 22a, eerste lid, van de PW. De inmenging in het eigendomsrecht heeft, gelet op overweging 4.1. hiervóór, een legitieme doelstelling.
4.6.
Ten aanzien van de volgende vraag, namelijk of de verlaging van bijstand als
gevolg van de toepassing van de kostendelersnorm voor personen als eiser proportioneel is, dan wel in zijn geval tot een buitensporig zware last leidt, overweegt de rechtbank als volgt.
4.7.
In het geval van eiser is een overgangstermijn van zes maanden vanaf de
inwerkingtreding van de PW in acht genomen. De rechtbank volgt eiser niet in zijn stelling dat een overgangstermijn van zes maanden, wil zij voldoende compensatie bieden, pas op het moment van het primaire besluit ingaat. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder aan een ieder, die eind 2014 in het bezit was van een bijstandsuitkering van de ISD Noordenkwartier, samen met het maandelijkse infobulletin, de “Nieuwsbrief Participatiewet - december 2014” heeft verzonden, in welke nieuwsbrief onder meer uitleg over de kostendelersnorm is gegeven. In de nieuwsbrief is er op gewezen dat de bijstandsuitkering (norm) lager wordt naarmate meer personen in dezelfde woning wonen en is voorts aangegeven wat de normhoogte en het daarbij behorende netto bedrag per persoon is, in het geval van een éénpersoonshuishouden en een twee-, drie- en vierpersoonshuishouden. Voorts is er in de nieuwsbrief op gewezen dat voor personen die op 31 december 2014 al een bijstandsuitkering ontvangen op grond van het overgangsrecht de nieuwe bijstandsnorm ingaat per 1 juli 2015. Vanwege het voorgaande kan niet worden gezegd dat verweerder bij het primaire besluit de bijstand niet met ingang van 1 juli 2015 heeft mogen verlagen. Eiser heeft geen feiten en omstandigheden gesteld waaraan de conclusie moet worden verbonden dat hij te kort de tijd heeft gehad om zich op de verlaging van zijn uitkering voor te bereiden.
4.8.
Ter zitting van 9 september 2016 heeft eiser naar voren gebracht dat hij sinds de
toepassing van de kostendelersnorm niet meer kan rondkomen en ter zitting van 21 maart 2017 heeft eiser, onder verwijzing naar een vergelijking van eisers situatie met de Nibud-normen voor een student, in dat kader naar voren gebracht dat hij onder het bestaansminimum is geraakt.
4.9.
De toepassing van de kostendelersnorm kan weliswaar aanzienlijke financiële
gevolgen hebben voor personen op wie die norm van toepassing is, maar niet zodanig dat enkel om die reden al geoordeeld zou moeten worden dat niet is voldaan aan het proportionaliteitsvereiste. Van enige onderbouwing van eisers standpunt, als vermeld onder 4.8, bijvoorbeeld door het geven van inzicht in eisers vaste lasten en het overleggen van bankafschriften, is geen sprake. Daarmee is het standpunt van eiser niet toegespitst op de financiële situatie in zijn individuele geval.
4.10.
Gelet op hetgeen is overwogen onder 4.7 en 4.9 is de rechtbank van oordeel dat
eiser voldoende is gecompenseerd voor de inmenging in zijn eigendom, zodat van een buitensporig zware last en daarmee van schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM geen sprake is.
4.11.
Ter zitting van 21 maart 2017 heeft de gemachtigde van eiser nog naar voren
gebracht dat hij feitelijk geen mogelijkheid heeft om de kosten te delen, omdat hij geen familieband en ook overigens geen band heeft met de andere personen in de woning en hij slechts huurder is van een kamer van de verhuurder, [naam zwager en verhuurder] . In het kader van de nationaalrechtelijke beoordeling treft dit betoog geen doel, gelet op hetgeen de rechtbank hiervoor onder 4.1 heeft overwogen. Van schending van artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het EVRM is geen sprake, omdat volgens jurisprudentie van het EHRM een recht op een uitkering zoals hier aan de orde wel een voorwerp van eigendom vormt, maar deze eigendom niet de aanspraak op een bepaald bedrag omvat (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 15 juni 1999, 34610/97, Domalewski en 2 maart 2000, 52442/99, Schwengel). De beroepsgrond faalt.
5. Uit al hetgeen hiervoor is overwogen volgt dat verweerder terecht en op juiste wijze de
kostendelersnorm heeft toegepast op de bijstandsuitkering van eiser. Het beroep is ongegrond.
6. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en mr. P.G. Wijtsma en
mr. P.P.D. Mathey-Bal, leden, in aanwezigheid van H.M. Eleveld, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.