Uitspraak
16/3834 PW
Datum uitspraak: 13 december 2016
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer
Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van
28 april 2016, 15/6174 (aangevallen uitspraak)
Partijen:
[appellant] te [woonplaats] (appellant)
het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam (college)
PROCESVERLOOP
Namens appellant heeft mr. S.L.I. Meekel, advocaat, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 3 oktober 2016. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Meekel. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door
drs. A.A. Brouwer.
OVERWEGINGEN
1. De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.
1.1.
Appellant ontvangt bijstand op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande. In de woning van appellant woont ook zijn in 1986 geboren zoon.
1.2.
Bij besluit van 8 mei 2015, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 18 augustus 2015 (bestreden besluit) heeft het college de bijstand van appellant met ingang van 1 juli 2015 gewijzigd door toepassing te geven aan de kostendelersnorm in de zin van artikel 22a van de PW. In verband met het kunnen delen van de kosten met zijn zoon ontvangt appellant 50% van de norm voor gehuwden.
2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.
3. In hoger beroep heeft appellant zich op de hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.
4. De Raad komt tot de volgende beoordeling.
4.1.
Met ingang van 1 januari 2015 is de PW in de plaats gekomen van de Wet werk en bijstand en is met artikel 22a van de PW de “Kostendelersnorm” ingevoerd. In deze zaak is van toepassing de tekst van deze bepaling zoals die luidde tot 1 januari 2016. Volgens het eerste lid van deze bepaling is, indien de belanghebbende met een of meer meerderjarige personen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft, de norm per kalendermaand voor de belanghebbende, behoudens de uitzonderingssituaties zoals genoemd in het derde en vierde lid:
(40% + A × 30%) / A) × B.
Hierbij staat A voor het totaal aantal meerderjarige personen dat in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft en B voor de rekennorm als bedoeld in het tweede lid.
4.2.
Aan de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 22a van de PW (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 3 t/m 8) ontleent de Raad dat de wetgever met de introductie van de kostendelersnorm heeft beoogd dat bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening wordt gehouden met de voordelen van het kunnen delen van de kosten met één of meer personen die in dezelfde woning hun hoofdverblijf hebben. Dat in de bijstandswetgeving met die voordelen rekening wordt gehouden is niet nieuw. De bijstandssystematiek tot de invoering van de kostendelersnorm ging er ook al van uit dat personen met een hoofdverblijf in dezelfde woning kosten met elkaar kunnen delen. De bij de uitvoering van de bijstandswetgeving betrokken bestuursorganen hadden tot de inwerkingtreding van de PW in een dergelijke situatie de plicht om overeenkomstig een daartoe vastgestelde verordening de bijstand aan te passen door het al dan niet toekennen van een toeslag op, of het toepassen van een verlaging van, de toepasselijke bijstandsnorm. Hierbij werd echter geen rekening gehouden met het aantal kosten delende medebewoners binnen een woning, terwijl de mate waarin de gemiddelde kosten per persoon dalen door het hoofdverblijf houden in dezelfde woning, wel afhankelijk is van het aantal in de woning verblijvende personen met wie de kosten kunnen worden gedeeld. Met de invoering van de kostendelersnorm heeft de wetgever rekening willen houden met de schaalvoordelen, die groter zijn naarmate er meer kosten delende medebewoners zijn. De wetgever heeft dit rechtstreeks in de toepasselijke bijstandsnorm tot uitdrukking willen laten komen. Door invoering van de kostendelersnorm blijft volgens de wetgever de vangnetfunctie van de bijstand gewaarborgd, blijft een individueel recht op bijstand behouden, blijft het lonend om te werken en wordt een bijdrage geleverd om de schatkist van de overheid op orde te brengen.
4.3.
Bij toepassing van de kostendelersnorm speelt de aard van het inkomen van elk van de kosten delende medebewoners geen rol. Evenmin is relevant de vraag of die medebewoners de kosten feitelijk delen en of elk van hen daadwerkelijk bijdraagt in die kosten. In dit verband wordt verwezen naar vaste rechtspraak (uitspraak van 3 juli 2007, ECLI:NL:CRVB:2007:BA9386) die ook onder de werking van de PW zijn gelding behoudt. Voorts is in de wetsgeschiedenis nadrukkelijk overwogen dat de voordelen waarmee de kostendelersnorm rekening houdt, los staan van de redenen waarom men de woning deelt (Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 19, blz. 15-16).
4.4.
Niet in geschil is dat het bij het bestreden besluit gehandhaafde wijzigingsbesluit in overeenstemming is met artikel 22a van de PW en met het toepasselijke overgangsrecht. In hoofdzaak is in geschil of deze bepaling geheel of gedeeltelijk buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met het door appellant ingeroepen recht op bescherming van het ongestoord genot van eigendom als gewaarborgd door artikel 1 van Pro het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag inzake de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EP).
4.5.
Artikel 1 van Pro het EP luidt in de Nederlandse vertaling als volgt:
“Iedere natuurlijke of rechtspersoon heeft recht op het ongestoord genot van zijn eigendom. Aan niemand zal zijn eigendom worden ontnomen behalve in het algemeen belang en onder de voorwaarden voorzien in de wet en in de algemene beginselen van internationaal recht. De voorgaande bepalingen tasten echter op geen enkele wijze het recht aan, dat een Staat heeft om die wetten toe te passen, die hij noodzakelijk oordeelt om het gebruik van eigendom te reguleren in overeenstemming met het algemeen belang of om de betaling van belastingen of andere heffingen of boeten te verzekeren.”
4.6.
Volgens vaste rechtspraak (uitspraak van 26 januari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL2155) is bij de beëindiging of intrekking van bijstand het eigendomsrecht als gewaarborgd in artikel 1 van Pro het EP in het geding. Bij een verlaging van bijstand is dit niet anders, zodat de verlaging met toepassing van artikel 22a van de PW aan die bepaling kan worden getoetst. Nu moet worden aangenomen dat sprake is van inmenging in het eigendomsrecht van appellant, moet acht worden geslagen op de uitleg die het Europees Hof voor de rechten van de mens (EHRM) in zijn rechtspraak aan artikel 1 van Pro het EP geeft. Daarbij dient allereerst beoordeeld te worden of de inmenging bij wet is voorzien. Vervolgens dient te worden beoordeeld of de inmenging in het eigendomsrecht een legitieme doelstelling heeft in het algemeen belang en of er een behoorlijk evenwicht (“fair balance”) is behouden tussen de eisen van het algemeen belang van de samenleving en de bescherming van de fundamentele rechten van het individu, een en ander onder erkenning van een ruime beoordelingsmarge die de Staat heeft bij de hantering van deze criteria. Aan het proportionaliteitsvereiste wordt niet voldaan als het individu door de inmenging in het eigendomsrecht een buitensporig zware last (“an individual and excessive burden”) moet dragen. Zie het arrest van het EHRM van 15 september 2009, nr. 18176/05 (Wieckzorek versus Polen), ECLI:CE:ECHR:2009:1208JUD0018176/05, r.o. 62-64).
4.7.
Voorop staat dat de inmenging in het eigendomsrecht met de invoering van artikel 22a van de PW bij wet is voorzien. Appellant bestrijdt het oordeel van de rechtbank dat sprake is van een legitieme doelstelling voor de inmenging in het eigendomsrecht. Ter onderbouwing van deze grond heeft appellant naar voren gebracht dat de wetgever met de in de memorie van toelichting (TK 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 6) opgenomen verwijzing naar het budgetonderzoek van het Centraal Bureau van de Statistiek (CBS), waarvan de resultaten zijn neergelegd in het rapport ‘Equivalentiefactoren 1995-2000’ (rapport) niet deugdelijk heeft onderbouwd dat met toepassing van de kostendelersnorm de bijstand met 20% kan worden verlaagd. Dit onderzoek is, volgens appellant, daarvoor te beperkt omdat het ziet op andere situaties. De schaalvoordelen waarop de wetgever doelt gaan niet in alle gevallen op en zeker niet in de situatie van appellant omdat zijn inwonende zoon bij gebreke aan enig inkomen niet kan bijdragen aan de kosten van levensonderhoud.
4.8.
Uit de wetsgeschiedenis van artikel 22a van de PW is, ter aanvulling op 4.2 en 4.3, op te maken dat de doelstelling van de wetgever bij het introduceren van de kostendelersnorm onder meer is geweest dat de bijstand houdbaar en toegankelijk blijft voor de toekomst nu de vergrijzing toeneemt en de beroepsbevolking daalt. Om dat doel te bereiken heeft de wetgever het vangnetkarakter van de bijstand versterkt door bij de vaststelling van de toepasselijke bijstandsnorm direct rekening te houden met de voordelen van het delen van de kosten met één of meer personen met een hoofdverblijf binnen dezelfde woning.
4.9.
Ingevolge vaste rechtspraak van het EHRM (bijvoorbeeld de beslissingen van 8 oktober 2013, nr. 57725/12, Mateus, ECLI:CE:ECHR:2013:1008DEC006223512 en van 1 september 2015, nr. 13341/14, Da Silva Carvalho Rico, ECLI:CE:ECHR:2015:0901DEC001334114) is beperking van de overheidsuitgaven een gerechtvaardigde doelstelling in het belang van het veiligstellen van het stelsel van sociale zekerheid en het beschermen van de nationale economie, waarbij de staat een ruime beoordelingsmarge heeft om te bepalen wat in het algemeen belang is. Hieruit vloeit voort dat aan de wetswijziging een legitieme doelstelling in het algemeen belang ten grondslag ligt. Met de verwijzing naar het in 4.7 genoemde rapport heeft de wetgever niet beoogd de in 4.8 weergegeven doelstelling van een onderbouwing te voorzien, noch een onderbouwing te geven voor de mate van verlaging van de bijstand. Volgens de memorie van toelichting (TK 2013/14, 33 801, nr. 3, blz. 6) biedt het rapport slechts steun voor de aanvaardbare gedachte dat hoe meer mensen samenwonen, des te lager de kosten per persoon van levensonderhoud zijn. De stelling van appellant dat hij feitelijk de kosten van het levensonderhoud niet kan delen met zijn zoon betekent niet, gelet op wat in 4.3 is overwogen, dat op zich geen sprake is van schaalvoordelen. De grond dat geen sprake is van een legitieme doelstelling voor de eigendomsontneming, slaagt dus niet.
4.10.
Voorts heeft appellant aangevoerd dat geen sprake is van een proportioneel middel, dan wel dat de toepassing van de kostendelersnorm in zijn geval tot een “individual and excessive burden” leidt zodat ook om die reden strijd is met artikel 1 van Pro het EP. Ook in dit verband heeft appellant erop gewezen dat zijn zoon geen inkomen heeft en appellant door het niet kunnen delen van de kosten met zijn zoon in een schrijnende financiële situatie is terechtgekomen.
4.11.
Wat appellant naar voren heeft gebracht geeft geen aanleiding voor het oordeel dat sprake is van een buitensporig zware last voor appellant als bedoeld in de onder 4.6 weergegeven rechtspraak van het EHRM. Hiervoor is van belang dat appellant de stelling dat zijn zoon geen bijdrage kan leveren in de kosten niet met verifieerbare stukken heeft onderbouwd. Volgens appellant ontvangt zijn zoon in ieder geval zorgtoeslag en verder kan zijn zoon, indien hij in bijstandbehoevende omstandigheden verkeert, bijstand aanvragen. Hierbij moet verder nog worden aangetekend dat appellant bepaalde kosten van zijn zoon betaalt en dat het in de invloedssfeer van appellant ligt om in ieder geval deze kosten van zijn zoon niet voor zijn rekening te nemen en zijn zoon - met hulp en begeleiding door derden in verband met de kwetsbare persoonlijkheidsstructuur van appellant - aan te sporen bij te dragen in de kosten.
4.12.
Voorts heeft appellant aangevoerd dat het college ten onrechte geen maatwerk heeft verleend. Hierbij wijst appellant onder meer op de verzamelbrief van de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 13 november 2015, waaruit appellant afleidt dat het college had moeten onderzoeken of appellant door de verlaging van zijn bijstand nog wel in de kosten van het bestaan kan voorzien en, in aansluiting hierop, de bijstand op grond van artikel 18, eerste lid, van de PW, in afwijking van toepassing van de kostendelersnorm, had dienen af te stemmen op de omstandigheden, mogelijkheden en middelen van appellant. Deze grond slaagt evenmin omdat de door appellant aangevoerde omstandigheden, gelet op dat wat in 4.11 is overwogen, geen zeer bijzondere omstandigheden vormen die afstemming van de bijstand, zoals bedoeld in artikel 18, eerste lid, van de PW rechtvaardigen.
4.13.
Uit 4.2 tot en met 4.12 volgt dat het hoger beroep niet slaagt zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.
5. Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.
BESLISSING
De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak
Deze uitspraak is gedaan door G.M.G. Hink als voorzitter en Y.J. Klik en J.T.H. Zimmerman als leden, in tegenwoordigheid van C. Moustaïne als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 13 december 2016.
(getekend) G.M.G. Hink
(getekend) C. Moustaïne