ECLI:NL:RBOVE:2023:3429

Uitspraak

RECHTBANK OVERIJSSEL

Zittingsplaats Zwolle

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB 22/1042, 22/2318 en 23/611

uitspraak van de enkelvoudige kamer in de zaak tussen

[eiser]wonende te [woonplaats 1] ,

[naam vennootschap] B.V, te Reutum,

tezamen eiser,

gemachtigde: mr. ing. A.J.G. Nijland,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tubbergen, verweerder,

gemachtigde: C.I. Migchielsen,

en als derde-partij neemt aan het geding deel:
[naam 1]en
[naam 2], te [woonplaats 2] ,

gemachtigde: drs. E. Nijhuis.

Procesverloop

In het besluit van 20 mei 2021 (hierna: het dwangsombesluit) heeft verweerder aan eiser meerdere lasten onder dwangsom opgelegd voor het bouwen op en het gebruiken van het perceel [straat] [nummer 1] in [plaats] (hierna: perceel [nummer 1] ). Eiser moest uiterlijk 1 november 2021 aan deze lasten hebben voldaan.

In het besluit van 8 december 2021 heeft verweerder het verzoek van eiser van 23 oktober 2021 om het dwangsombesluit in te trekken, afgewezen. Op 11 mei 2022 heeft verweerder op het bezwaarschrift beslist en het besluit onder aanpassing van de motivering in stand gelaten (het bestreden besluit I).

Op 21 juni 2022 heeft verweerder de verbeurde dwangsommen van drie overtredingen van lasten als bedoeld in het besluit van 20 mei 2021 ingevorderd. Op 28 november 2022 heeft verweerder het bezwaar gericht tegen deze invordering afgewezen (het bestreden besluit II).

In het besluit van 12 september 2022 heeft het college dwangsommen ingevorderd voor het plaatsen van kampeermiddelen buiten de aanduiding ‘kampeerterrein’. Op 19 januari 2023 heeft verweerder de bezwaren tegen dit besluit afgewezen (het bestreden besluit III).

De rechtbank heeft de beroepen 13 juli 2023 op zitting behandeld. Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door C.I. Migchielsen. De derde-partij is met kennisgeving niet verschenen.

Overwegingen

Feiten / samenhangende besluitvorming

1. Eiser woont op perceel [nummer 1] . Dit perceel bestaat uit twee kadastrale percelen,

te weten het perceel kadastraal bekend als gemeente Tubbergen, sectie [letter] , nummer [nummer 2] (hierna: perceel [letter en nummer] ) en het perceel kadastraal bekend als gemeente Tubbergen, sectie [letter] , nummer [letter en nummer] (hierna: perceel [letter en nummer] ). [eiser] is eigenaar van perceel [letter en nummer] . [naam vennootschap] B.V. is eigenaar van perceel [letter en nummer] .

2. Voor perceel [nummer 1] geldt het bestemmingsplan “Schuur voor schuur 4 locaties, Reutum, Manderveen en Haarle” (hierna: het bestemmingsplan SvS). Aan perceel [nummer 1] zijn hierin de bestemmingen “Wonen” (met functieaanduidingen ‘specifieke vorm van bedrijf – rusttheater’ en ‘specifieke vorm van bedrijf – ingenieursbureau’), “Agrarisch-1” en “Groen” toegekend. Binnen de bestemming “Agrarisch-1” is kleinschalig kamperen ter plaatse van de aanduiding 'kampeerterrein' toegestaan. Het bestemmingsplan is op 23 september 2019 vastgesteld en is onherroepelijk.

3. De derde partij heeft verweerder verzocht om handhavend op te treden tegen meerdere overtredingen op het perceel [nummer 1] . Tijdens een controle ter plaatse zijn (ook andere) overtredingen geconstateerd over bouwen zonder omgevingsvergunning en het gebruiken in strijd met het bestemmingsplan. Dit zijn overtredingen van de verboden in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, en artikel 2.3a van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

4. Het handhavingsverzoek is deels afgewezen en deels toegewezen. Het (deels) toewijzen van het handhavingsverzoek en de ambtshalve geconstateerde overtredingen hebben geresulteerd in het dwangsombesluit van 20 mei 2021, waarbij aan eiser meerdere lasten onder dwangsom zijn opgelegd. Dit betreft, samengevat weergegeven, de volgende lasten.

Het verwijderd houden van kampeermiddelen buiten de aanduiding ‘kampeerterrein’ op perceel [letter en nummer] .

Het verwijderen van het zonder omgevingsvergunning geplaatste sanitair-gebouw van perceel [letter en nummer] en dit verwijderd houden.

Het uitvoering geven aan het erfinrichtingsplan.

Het beëindigen van het gebruik van een (kantoor)gebouw voor bewoning en het, na deze beëindiging, niet wederom gebruiken van een niet voor bewoning bestemd gebouw voor bewoning.

Het verwijderen van de yurt van percelen [letter en nummer] en [letter en nummer] en deze verwijderd houden.

Het verwijderen van de schutting van het perceel [letter en nummer] .

Het verwijderen van de berging van perceel [letter en nummer] .

Het verwijderen van de jacuzzi van perceel [letter en nummer] .

Het verwijderen van de tijdelijke unit van percelen [letter en nummer] en [letter en nummer] .

Het verwijderen van de overkapping van perceel [letter en nummer] .

Het verwijderen van de verharding van perceel [letter en nummer] ter plaatse van de parkeerplaats binnen de bestemmingen “Agrarisch-1” en “Groen”.

Tegen het dwangsombesluit van 20 mei 2021 is geen bezwaar gemaakt. Dit besluit is daardoor onherroepelijk.

5. Op 23 oktober 2021 heeft eiser verzocht om een gedeeltelijke intrekking van de lasten onder dwangsom. Aan het verzoek heeft hij onder meer ten grondslag gelegd dat verweerder het bouwvlak voor het rusttheater verkeerd heeft ingemeten waardoor de groenstrook niet op de juiste plaats kon worden gerealiseerd en dat de lasten niet uitvoerbaar zijn. Verweerder heeft het verzoek onder verwijzing naar artikel 5:34 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) afgewezen, omdat geen sprake is van een blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid om de lasten uit te voeren. Op 11 mei 2022 heeft verweerder op het bezwaarschrift beslist en het besluit onder aanpassing van de motivering in stand gelaten (bestreden besluit I).

6. Op 28 november 2022 heeft verweerder het bezwaar gericht tegen de invordering van drie lasten afgewezen (het bestreden besluit II). De invordering heeft betrekking op lasten voor het niet uitvoeren van het beplantingsplan, de aanwezigheid van de receptie-unit en de overkapping. Op 19 januari 2023 heeft verweerder vervolgens de bezwaren tegen de invordering van dwangsommen voor het plaatsen van kampeermiddelen buiten de aanduiding ‘kampeerterrein’ afgewezen (het bestreden besluit III). Eiser heeft gesteld dat de gebreken in de besluitvorming aan de invordering in de weg staan.

7. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden de beroepen tegen deze drie besluiten. De rechtbank constateert dat eiser drie uitvoerige beroepschriften en aanvullende stukken heeft ingediend. De rechtbank meent dat de kern van het geschil zich richt op de in deze uitspraak opgenomen beroepsgronden. Hieronder bespreekt de rechtbank deze beroepsgronden gericht tegen de drie besluiten. De rechtbank bespreekt eerst het besluit gericht tegen het verzoek om intrekking van de lasten, vervolgens het besluit tot invordering van drie verbeurde dwangsommen en daarna het besluit gericht tegen invordering van de dwangsom voor het buiten de aanduiding ‘kampeerterrein’ plaatsen van kampeermiddelen. De rechtbank constateert dat eiser tegen de drie besluiten soms gelijkluidende beroepsgronden heeft aangevoerd. De overkoepelende beroepsgrond bespreekt de rechtbank als laatste.

Beoordeling

Vooraf

8. De rechtbank constateert verder dat meerdere beroepsgronden feitelijk zijn gericht tegen het reeds onherroepelijke dwangsombesluit. Eiser probeert soms door het vragen van een intrekking van de last onder dwangsom of het aanvechten van de mogelijkheden voor invordering van de dwangsom de rechtmatigheid van dit dwangsombesluit van 20 mei 2021 alsnog te bestrijden. Sommige beroepsgronden die eiser in de huidige procedures heeft ingebracht, had eiser kunnen en moeten aanvoeren in een procedure tegen het dwangsombesluit. Dat heeft eiser echter niet gedaan zodat het dwangsombesluit onherroepelijk is en geacht wordt rechtmatig te zijn, zowel wat betreft de wijze van totstandkoming als wat betreft de inhoud.

Verzoek om intrekking van de last onder dwangsom (het bestreden besluit I)

Onvolledige beantwoording van het verzoek tot intrekking

9. Eiser voert aan dat het verzoek tot intrekking ook betrekking had op preventieve lasten, hierop is verweerder niet ingegaan. Dit is in strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel.

10. De rechtbank constateert dat verweerder in het primaire besluit van 8 december 2021 het verzoek van eiser tot intrekking heeft afgewezen. Deze afwijzing had betrekking op alle elf opgelegde lasten en dus ook op de preventieve lasten. Verweerder heeft in het bestreden besluit het advies van de commissie bezwaarschriften overgenomen. In het advies is ingegaan op de elf lasten en is overwogen dat eiser tijdig maatregelen heeft genomen om aan acht lastgevingen te voldoen. Verweerder heeft dan ook in het bestreden besluit overwogen dat intrekking van deze acht lasten ‘niet aan de orde is’ en heeft zich gericht op de bezwaargronden die zich primair richtten op de drie resterende lasten. De rechtbank is van oordeel dat geen strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel bestaat, nu eiser de uitvoerige bezwaargronden niet expliciet heeft gericht op de preventieve lasten. De beroepsgrond slaagt niet.

Onuitvoerbaarheid en bevoegdheid tot intrekking

11. Eiser stelt dat verweerder het dwangsombesluit had moeten intrekken gelet op onvolkomenheden in de lasten en onmogelijkheden bij de uitvoering van die lasten. Door dit niet te doen handelt verweerder in strijd met het beginsel van fair play. Eiser wijst op de onmogelijkheid het erfinrichtingsplan conform het bestemmingsplan uit te voeren. Eiser voert aan dat de last niet uitvoerbaar is, omdat de beplanting voor een eetbare houtsingel niet kan worden gerealiseerd op de bestemming ‘Groen’ aangrenzend aan het vitaliteitsgebouw. Daar is slechts 2,3 meter beschikbaar en dus niet de volledige breedte van het bestemmingsvlak ‘Groen’ van 4,5 meter. Het realiseren van de eetbare houtsingel op de bestemming ‘Agrarisch-1 is in strijd met het bestemmingsplan.

12. De rechtbank overweegt als volgt. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat de bevoegdheid op grond van artikel 5:34 van Pro de Awb om tot intrekking over te gaan, een discretionaire bevoegdheid is. Verweerder heeft naar een uitspraak^[1]van de Afdeling^[2]mogen verwijzen. In deze uitspraak heeft de Afdeling geoordeeld dat het voor verweerder niet noodzakelijk is om een verzoek op grond van artikel 5:34 van Pro de Awb een belangenafweging te herhalen die is gemaakt in het besluit bij oplegging van de dwangsom. Verweerder mocht zich in het kader van de toetsing op grond van artikel 5:34 van Pro de Awb naar het oordeel van de rechtbank beperken tot een beoordeling van de omstandigheden en belangen die maken dat het voor een overtreder onmogelijk is om aan de verplichtingen uit de last te voldoen. Verweerder is nagegaan of er sprake is van een blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid om aan de verplichtingen van eiser te voldoen. De rechtbank constateert dat eiser niet langer in beroep betwist dat geen beletselen bestonden om de overkapping en de tijdelijke unit te verwijderen. De beroepsgrond richt zich dan ook alleen tegen de uitvoerbaarheid van het erfinrichtingsplan.

13. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat de verplichtingen van eiser die betrekking hebben op het erfinrichtingsplan uitvoerbaar waren. Het feit dat er slechts een smalle strook ter hoogte van het vitaliteitsgebouw met de bestemming ‘Groen’ resteert en niet de gehele breedte van de bestemde strook ‘Groen’ kan worden benut voor het aanleggen van de erfbeplanting, maakt niet dat het realiseren van de erfbeplantingsstrook onuitvoerbaar was. De strook kon worden gerealiseerd, ook als deze voor het vitaliteitsgebouw smaller moet worden uitgevoerd en beperkingen oplevert om vruchtdragende beplanting te realiseren. Voor zover de gestelde onuitvoerbaarheid zou zijn gelegen in planologische beperkingen, kon anders dan eiser stelt, de erfbeplanting ook worden gerealiseerd op de bestemming ‘Agrarisch-1’, nu op deze bestemming, omdat op grond van artikel 3.1, lid g, van het bestemmingsplan de gronden (mede) zijn bestemd voor het uitvoeren van erfinrichtingsplannen. De rechtbank volgt eiser dan ook niet dat het uitvoeren van het erfinrichtingsplan op de bestemming ‘Agrarisch-1’ een bestemmingswijziging tot gevolg zou hebben. Het feit dat de aanpalende strook de bestemming ‘Groen’ heeft en deze strook de houtsingel planologisch beoogt mogelijk te maken, brengt niet met zich mee dat een houtsingel op de bestemming ‘Agrarisch-1’ niet kan worden aangelegd omdat dit strijd met het bestemmingsplan zou opleveren. Ook kan niet worden ingezien waarom de rechtszekerheid zich zou verzetten tegen het uitvoeren van een houtsingel op de bestemming ‘Agrarisch-1’. Anders dan eiser overweegt de rechtbank dat indien toestemming van verweerder nodig is om het erfinrichtingsplan uit te voeren, dit niet in de weg staat aan de uitvoerbaarheid van de last. Voor zover verweerder die toestemming niet al heeft gegeven bij vaststelling van het bestemmingsplan door dit erfinrichtingsplan als bijlage bij de planregels op te nemen, kon eiser verweerder alsnog om toestemming verzoeken.

14. De rechtbank komt tot de conclusie dat geen sprake is (geweest) van een blijvende of tijdelijke onmogelijkheid om de erfbeplanting te realiseren. De rechtbank is van oordeel dat het college voldoende draagkrachtig heeft gemotiveerd dat het erfbeplantingsplan uitvoerbaar is. Voor zover eiser wijst op strijd met het zorgvuldigheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het gelijkheidsbeginsel, het beginsel van fair play en het verbod van willekeur, overweegt de rechtbank dat gelet op het voorgaande niet gebleken is dat hiervan sprake is.

15. Eiser verwijst verder naar de conclusie van Staatsraad Wattel bij de uitspraak van 4 april 2018^[3]. Hieruit volgt dat onder bijzondere omstandigheden invordering van een dwangsom onevenredig kan zijn. Verweerder had dit kader ook moeten betrekken en moeten beoordelen of bijzondere omstandigheden tot een intrekking van het dwangsombesluit nopen.

16. De rechtbank begrijpt dat eiser in de door hem gestelde gebreken in het dwangsombesluit van 20 mei 2021 een bijzondere omstandigheid ziet die tot intrekking had moeten leiden. Anders dan eiser is de rechtbank van oordeel dat het laten voortduren van een last een andere situatie betreft dan het invorderen van een dwangsom. Het laten voortduren van de last beoogt het voorkomen of het laten voortduren van een overtreding. Zolang geen sprake is van een overtreding wordt geen dwangsom verbeurd. Dit is een geheel andere situatie dan de vraag of de inning van een dwangsom (nog) evenredig is^[4]in het geval er bijvoorbeeld sprake zou zijn van een onduidelijke last en deze bijzondere omstandigheden er aan in de weg staan om tot inning over te gaan^[5]. Al om deze reden mocht verweerder zich bij het verzoek beperken tot de beoordeling van de uitvoerbaarheid van de last en hoefde hij geen andere bijzondere omstandigheden te betrekken bij het besluit op een verzoek als bedoeld in artikel 5:34 van Pro de Awb. De beroepsgrond slaagt niet.

Overige beroepsgronden

17. Eiser voert verder de volgende beroepsgronden aan:

Eiser verwijst naar de inwerkingtreding van het bestemmingsplan ‘Tubbergen Buitengebied 2016 Veegplan’ en voert aan dat een achterhaalde grondslag is gehanteerd voor het besluit tot oplegging van de lasten onder dwangsom. De lasten zijn onverbindend en in strijd met de vereiste rechtszekerheid. Dit gegeven vormt aanleiding voor intrekking van de lasten.
Eiser voert aan dat [naam vennootschap] .V. geen overtreder is voor overtredingen die betrekking hebben op perceel Sectie [letter] , nummer [letter en nummer] . Het opleggen van de last is in strijd met het rechtzekerheidsbeginsel.
Ook stelt eiser dat de lasten gekoppeld hadden moeten worden aan de bestemmingen en niet aan de percelen. Hierdoor zijn lasten opgelegd zonder dat strijdigheid met de bestemming bestond. Zo kon de berging wel vergunningvrij worden gerealiseerd.
Eiser stelt dat de plaatsing van de kampeermiddelen, de tijdelijke unit, de overkapping en de gebouwen ten dienste van het rusttheater geen overtredingen opleveren. De plaatsing van de kampeermiddelen levert geen overtreding op van artikel 3.1, lid c. De plaatsing van de tijdelijke unit was niet in strijd met artikel 2.1., eerste lid, onder a. van de Wabo omdat er geen sprake was van bouwen van een bouwwerk. De tijdelijke unit kon worden aangemerkt als bijbehorend bouwwerk bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Bijlage II behorend bij het Besluit Omgevingsrecht (Bor). Hiervoor was geen omgevingsvergunning vereist. Ook de overkapping is ten onrechte niet als vergunningvrij aangemerkt. Tot slot zijn bouwwerken ten onrechte niet aangemerkt als bij het rusttheater bijbehorend bouwwerk. Bij de vergunning voor het vitaliteitsgebouw, die na het dwangsombesluit is verleend, is volgens verweerder geen strijd met de planregels terwijl dit bij handhaving wel het geval zou zijn. Dit is in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

De rechtbank constateert met verweerder dat deze beroepsgronden feitelijk gericht zijn tegen het reeds onherroepelijke dwangsombesluit. Deze beroepsgronden had eiser kunnen en moeten aanvoeren in een procedure tegen het dwangsombesluit. Dat heeft eiser echter niet gedaan zodat het dwangsombesluit onherroepelijk is en geacht wordt rechtmatig te zijn, zowel wat betreft de wijze van totstandkoming als wat betreft de inhoud. Dat eiser de juridische grondslag van de overtredingen betwist en stelt dat hierdoor geen overtredingen hebben plaatsgevonden, maakt bij een verzoek tot intrekking van het dwangsombesluit niet dat alsnog kan worden opgekomen tegen dat onherroepelijke dwangsombesluit van 20 mei 2021. De beroepsgronden slagen niet.

18. Voor zover eiser stelt dat verweerder het verzoek tot intrekking als een zelfstandig verzoek los van artikel 5:34 van Pro de Awb diende te beoordelen, overweegt de rechtbank als volgt. De bijzondere omstandigheden voor het zelfstandig verzoek bestaan volgens eiser uit onvolkomenheden in de lasten die tot gevolg hebben dat geen overtreding kan worden vastgesteld. Verweerder heeft echter terecht overwogen dat door een procedure tegen de weigering de lasten in te trekken nogmaals aan de orde zou kunnen worden gesteld of de opgelegde last onder dwangsom rechtmatig is^[6]. Nu verweerder voldoende draagkrachtig gemotiveerd het verzoek op grond van artikel 5:34 van Pro de Awb om intrekking van de lasten heeft afgewezen en in het bestreden besluit is gemotiveerd dat volgens verweerder geen sprake is van bijzondere omstandigheden, is het kenbaar voor eiser geweest dat verweerder ook op andere gronden geen aanleiding heeft gezien om tot intrekking van de lasten over te gaan. De rechtbank is ook van oordeel dat verweerder het zorgvuldigheidsbeginsel en het fair play beginsel niet heeft geschonden. De beroepsgrond slaagt niet.

Invordering drie verbeurde dwangsommen (bestreden besluit II)

19. De rechtbank overweegt vooraf als volgt. Het toetsingskader voor de beoordeling of verweerder tot invordering mag overgaan wijkt af van het toetsingskader voor de beoordeling of verweerder tot intrekking van lasten kan overgaan. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 15 februari 2017^[7], dient bij een besluit over invordering van een verbeurde dwangsom aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht te worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Steun voor dit uitgangspunt kan worden gevonden in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37, eerste lid, van de Awb^[8]. Hierin is vermeld dat een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.

20. Een belanghebbende kan verder in de procedure tegen de invorderingsbeschikking of de kostenverhaalbeschikking in beginsel niet met succes gronden naar voren brengen die hij tegen de last onder dwangsom of de last onder bestuursdwang naar voren heeft gebracht of had kunnen brengen. Dit kan alleen in uitzonderlijke gevallen. Een uitzonderlijk geval kan bijvoorbeeld worden aangenomen indien evident is dat er geen overtreding is gepleegd en/of betrokkene evident geen overtreder is^[9].

21. Eiser wijst op de rechtspraak^[10]van de Afdeling over uitzonderlijke gevallen waardoor alsnog de last kan worden bestreden. Dit is het geval als er evident geen sprake is van een overtreding, de betrokkene geen overtreder is en situaties waarbij de last niet uitvoerbaar is. Ook verwijst eiser naar de bijzondere omstandigheden die Staatsraad Wattel onder 7.2.11 en verder beschreef in zijn conclusie bij de uitspraak^[11]van de Afdeling van 4 april 2018 en tot gevolg zouden hebben dat afgezien zou moeten worden van invordering van de verbeurde dwangsommen.

22. De rechtbank zal per beroepsgrond nagaan of sprake is van een uitzonderlijk geval of dat sprake is van een bijzondere omstandigheid indien door eiser daar een beroep op is gedaan.

Onjuiste grondslag?

23. Eiser voert aan dat een onjuiste grondslag voor de last van 20 mei 2021 is gehanteerd, omdat dat besluit ten onrechte is gebaseerd op het bestemmingsplan SvS. Nu verweerder niet is ingegaan op de door eiser aangevoerde bezwaargrond over deze grondslag, is het besluit tot invordering onrechtmatig en in strijd met het beginsel van fair play en misbruikt verweerder zijn machtspositie. Eiser stelt zich op het standpunt dat door de gehanteerde onjuiste grondslag in de last van 20 mei 2021 geen overtreding heeft plaatsgevonden en er dus sprake is van een uitzonderlijk geval.

24. De rechtbank overweegt als volgt. Verweerder heeft de last gebaseerd op het bestemmingsplan SvS. De regels van dit plan zijn op grond van Artikel A van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Tubbergen 2016 Veegplan’ dat van kracht was ten tijde van het dwangsombesluit van 20 mei 2021, volgens verweerder ongewijzigd van toepassing. Artikel A luidt als volgt:

Artikel A: Toepassingsbereik

Het vigerend bestemmingsplan 'Tubbergen Buitengebied 2016' (vastgesteld 23 mei 2016), zoals dat geldt na de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2071) is, met uitzondering van nadien vastgestelde partiële herzieningen en wijzigingen, onverkort van toepassing op het plangebied van onderhavig bestemmingsplan, met dien verstande dat het bestemmingsplan 'Tubbergen Buitengebied 2016' als volgt wordt herzien:

wijziging van de toelichting en de regels: met een doorhaling (vervallen) en aanvullingen zijn de wijzigingen die onderdeel uitmaken van dit Veegplan in geel gemarkeerd;

wijziging van de verbeelding: deze percelen zijn op de verbeelding van dit plan opgenomen;

Voor het overige blijven de regels en de verbeelding van het bestemmingsplan 'Tubbergen Buitengebied 2016' ongewijzigd van toepassing.

Partiële herzieningen die zijn vastgesteld na 23 mei 2016 en zijn opgenomen in bijlage 26, worden als volgt herzien:

wijzigingen dan wel toevoegen van de begripsbepalingen: met een doorhaling (vervallen) en aanvullingen zijn de wijzigingen die onderdeel uitmaken van dit Veegplan in artikel 1 in Pro geel gemarkeerd;

wijzigen dan wel toevoegen van de algemene gebruiksregels voor strijdig gebruik:

1.
het gebruik en laten gebruiken van gronden en bouwwerken voor bedrijfsmatige kamerverhuur;

2.
het gebruik en laten gebruiken van bijbehorende bouwwerken, recreatiewoningen, boerderijkamers, groepsaccommodaties, kampeermiddelen en stacaravans ten behoeve van permanente bewoning;

3.
het gebruik en laten gebruiken van bijbehorende bouwwerken, recreatiewoningen, boerderijkamers, groepsaccommodaties, kampeermiddelen en stacaravans ten behoeve van de huisvesting van seizoenarbeiders dan wel elders werkzaam zijnde arbeiders;

4.
het (zelfstandig) bewonen van gebouwen, niet zijnde woningen;

Voor het overige blijven de regels van de in bijlage 26 opgenomen partiële herzieningen ongewijzigd van toepassing.

25. De rechtbank constateert dat het bestemmingplan SvS is opgenomen in bijlage 26 en daarmee ongewijzigd van toepassing is. Hoewel het wenselijk was geweest dat verweerder had verwezen naar bestemmingsplan ‘Tubbergen, buitengebied 2016, Veegplan’ waardoor elke onduidelijkheid over de grondslag zou zijn weggenomen, volgt de rechtbank eiser niet in de stelling dat door het afzien van een dergelijke verwijzing een onjuiste grondslag is gehanteerd.

26. Gelet op het toetsingskader dat is opgenomen onder 19 tot en met 21 kan de door eiser aangevoerde beroepsgrond alleen met succes in deze procedure naar voren worden gebracht als evident duidelijk is dat het bestemmingsplan geen grondslag bood voor het opleggen van de lasten. De rechtbank is van oordeel dat evidentie ontbreekt. De rechtbank volgt eiser verder niet in het betoog dat door de geringe onduidelijkheid over de planologische grondslag vast is komen te staan dat er evident geen overtreding heeft plaatsgevonden. Ook de wijziging van de begripsbepalingen en gebruiksregels als bedoeld in Artikel A, (tweede) b., eerste tot en met vierde lid, van het bestemmingsplan ‘Buitengebied Tubbergen 2016 Veegplan’ leidt niet tot het oordeel dat zonder meer moet worden aangenomen dat evident geen overtredingen van de voor eiser kenbare planregels hebben plaatsgevonden. Tot slot is het de rechtbank niet gebleken dat het bestemmingsplan ‘Tubbergen buitengebied 2016 Veegplan’ in strijd met de voorgeschreven regels is gepubliceerd.

27. De rechtbank komt hiermee niet tot de conclusie dat er evident geen overtreding is. Verweerder heeft dan ook niet gehandeld in strijd met het beginsel van fair play en maakt geen misbruik van zijn machtspositie. Nu verweerder in het bestreden besluit de bezwaargrond van eiser gemotiveerd heeft weerlegd, is er verder geen sprake van strijd met het motiveringsbeginsel. De beroepsgrond slaagt niet.

Staat onduidelijkheid over wie overtreder is aan invordering in de weg?

28. Eiser voert aan dat [naam vennootschap] B.V. alleen eigenaar is van een klein gedeelte van het erf ( [letter] [nummer 2] ) en dat [eiser] enig eigenaar is van het perceel [letter] [nummer 2] waarop de drie lasten met name betrekking hebben. [naam vennootschap] B.V. is geen overtreder. Invordering van de dwangsom dient daarom achterwege te blijven. Verweerder heeft zich ten onrechte op het standpunt gesteld dat beide partijen het in hun macht hebben om de overtreding te beëindigen. Het besluit is onzorgvuldig voorbereid, onvoldoende draagkrachtig gemotiveerd en in strijd met de rechtszekerheid.

29. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van eiser zo dat het ontbreken van overtrederschap aangemerkt moet worden als een uitzonderlijk geval, omdat [naam vennootschap] B.V. geen overtreder is. De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is dat [naam vennootschap] B.V. evident geen overtreder is. Verweerder heeft zowel [naam vennootschap] B.V. als [eiser] als overtreder aangemerkt. De last gericht tegen het niet uitvoeren van het erfinrichtingsplan had betrekking op het perceel [letter] [nummer 2] van [eiser] , de lasten gericht tegen de overkapping en de tijdelijke unit vonden – anders dan eiser stelt – plaats op zowel het perceel [letter] [nummer 2] van [naam vennootschap] B.V. als het perceel [letter] [nummer 2] . [eiser] is enig aandeelhouder van [naam vennootschap] B.V. De beëindigde overtredingen die betrekking hadden op de andere lasten vonden plaats op beide percelen, zowel [naam vennootschap] B.V. als [eiser] en hadden het in hun macht overtredingen te beëindigen. Dit leidt tot de slotsom dat [naam vennootschap] B.V. niet evident geen (mede)overtreder was en dus geen sprake is van een uitzonderlijk geval waardoor deze grond gericht tegen de lasten nu niet meer met succes kan worden aangevoerd. Voor zover eiser verder beoogt te stellen dat er sprake is van een bijzondere omstandigheid waardoor van inning moet worden afgezien, volgt de rechtbank dit dan ook niet. De beroepsgrond slaagt niet.

Last voor het erfinrichtingsplan niet uitvoerbaar?

30. Eiser stelt zich op het standpunt dat de last gericht op uitvoering van het erfinrichtingsplan onduidelijk en niet uitvoerbaar is. De last heeft betrekking op het ‘geheel’ uitvoeren van het erfinrichtingsplan. Dat is fysiek niet mogelijk. Het uitvoeren van het erfinrichtingsplan binnen de bestemming ‘Agrarisch-1’ heeft een wijziging van het bestemmingsplan tot gevolg, omdat binnen de bestemming ‘Groen’ onvoldoende ruimte beschikbaar is. Dit is in strijd met de Wet ruimtelijke ordening. Bovendien is het erfinrichtingsplan nog niet goedgekeurd door het college, die goedkeuring is op grond van de bestemmingsplanregels voorgeschreven. Verder heeft de last betrekking op een voorwaardelijke verplichting uit de planregels, die bij niet nakoming leidt tot strijdig gebruik, de last is daardoor niet gericht op herstel van een overtreding. Dit is in strijd met artikel 5:1, eerste lid, artikel 5:2, tweede lid, onder b. en artikel 5:31d, onder a, van de Awb. Deze juridische belemmeringen maken dat er sprake is van een uitzonderlijk geval waardoor de last niet uitvoerbaar is.

31. De rechtbank overweegt als volgt. Zoals al in rechtsoverwegingen 13 en 14 is overwogen, bestaan er geen juridische of fysieke beletselen om het erfinrichtingsplan uit te voeren. Het betreft geen uitzonderlijk geval zoals bedoeld in de uitspraak van 30 juni 2021^[12]waar sprake was van een juridische of fysieke onmogelijkheid om de last uit te voeren.

32. Ook het standpunt van eiser dat niet duidelijk is welk erfinrichtingsplan moet worden gerealiseerd omdat deze nog niet door het college was goedgekeurd, volgt de rechtbank niet. Het erfinrichtingsplan maakt onderdeel uit van het bestemmingsplan dat specifiek voor het perceel is vastgesteld. Hierdoor kon geen misverstand bestaan over de uitvoeringseisen. Bovendien kan eiser - voor zover nog nodig - om goedkeuring vragen aan verweerder.

33. Voor zover eiser stelt dat het afzien van uitvoering van het erfinrichtingsplan strijdig gebruik oplevert met de bestemming ‘Wonen’ of Agrarisch-1’ en hierdoor niet het ontbreken van uitvoering van het erfinrichtingsplan als grondslag voor de overtreding kon dienen, overweegt de rechtbank als volgt. Kenbaar is geweest dat het erfinrichtingsplan diende te worden uitgevoerd, of de overtreding bestaat uit het niet uitvoeren van dit plan of dat het strijdig gebruik van de bestemming ‘Wonen of ‘Agrarisch-1’ is, heeft niet tot gevolg dat evident geen sprake zou zijn van een overtreding of dat de last evident niet uitvoerbaar^[13]is. De beroepsgrond slaagt niet.

Tijdelijke unit geen overtreding?

34. Eiser stelt dat de tijdelijke unit aangemerkt moet worden als een bijbehorend bouwwerk zoals bedoeld in het bestemmingsplan. Op grond van artikel 3, eerste lid, Bijlage II van het Bor is hiervoor geen omgevingsvergunning voor bouwen vereist. Bovendien was er geen sprake van bouwen, de tijdelijke unit stond er al. Er was evident geen overtreding.

35. De rechtbank begrijpt dat eiser zich op het standpunt stelt dat de tijdelijke unit op grond van de planregels en het Bor moet worden aangemerkt als een bijbehorend bouwwerk en hierbij ogenschijnlijk de functionele relatie van het bijbehorende bouwwerk met het bedrijfsgebouw (het rusttheater) leidend acht. De rechtbank volgt eiser niet. Het perceel heeft de bestemming ‘Wonen’ en is voorzien van de aanduidingen ‘rusttheater’ en ‘ingenieursbureau’. Op grond van de bestemming ‘Wonen’ kunnen alleen woonhuizen als hoofdgebouw worden gebouwd. Op grond van artikel 1, Bijlage II, van het Bor wordt een bijbehorend bouwwerk gedefinieerd als ‘
een uitbreiding van het hoofdgebouw dan wel functioneel met een zich op hetzelfde perceel bevindend hoofdgebouw verbonden, daar al dan niet tegen aangebouwd gebouw, of een ander bouwwerk, met een dak’. Nu het woonhuis als hoofdgebouw op grond van de bestemming ‘Wonen’ moet worden aangemerkt, heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat het bijbehorend bouwwerk functioneel verbonden dient te zijn met dit woonhuis. Omdat dit niet het geval is, heeft verweerder de tijdelijke unit kunnen aanmerken als een niet vergunningvrij bouwwerk, omdat de functionele verbinding met het rusttheater er voor deze beoordeling niet toe doet. In ieder geval is het de rechtbank niet gebleken dat er evident geen overtreding heeft plaatsgevonden. Anders dan eiser stelt, is de rechtbank verder van oordeel dat het handhaven van een bouwwerk na afloop van een tijdelijke vergunning, gelijkgesteld moet worden met bouwen als bedoeld in artikel 1.1, eerste lid, van de Wabo, omdat de noodzakelijke omgevingsvergunning voor bouwen ontbreekt.

36. Verweerder heeft dan ook terecht niet de conclusie getrokken dat er evident geen overtreding was. Niet is gebleken dat verweerder dit besluitonderdeel onzorgvuldig heeft voorbereid of in strijd heeft gehandeld met de rechtszekerheid en het beginsel van fairplay. De beroepsgrond slaagt niet.

Overkapping evident geen overtreding?

37. Eiser voert aan dat de overkapping past binnen het bestemmingsplan. Dat blijkt uit de vergunningverlening van 27 december 2021 voor die overkapping. Verder moet de overkapping worden aangemerkt als een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk, er was dan ook geen sprake van een overtreding. Door over te gaan tot inning maakt verweerder misbruik van zijn macht en handelt hij in strijd met het verbod van willekeur omdat verweerder ten onrechte strijd met het bestemmingsplan ten grondslag heeft gelegd aan de overtreding.

38. De rechtbank overweegt dat verweerder het standpunt heeft kunnen innemen dat er geen sprake is van een vergunningvrij bijbehorend bouwwerk bij het hoofdgebouw (de woning) nu deze niet achter de gevel van het dichtst bij de weg gesitueerde bestaande gebouw of in het verlengde daarvan is gebouwd. Verweerder mocht zich op het standpunt stellen dat door deze omstandigheid geen sprake is van het evident ontbreken van een overtreding. Verweerder heeft dan ook geen misbruik gemaakt van zijn machtspositie.

39. De overtreding en de invordering hebben betrekking op het bouwen zonder vereiste omgevingsvergunning voor bouwen. Strijdigheid met het bestemmingsplan is niet ten grondslag gelegd aan de overtreding. Anders dan eiser stelt, heeft verweerder zich in het primaire invorderingsbesluit van 21 juni 2022 en het bestreden besluit niet op het standpunt gesteld dat de overkapping in strijd met het bestemmingsplan is gebouwd. De rechtbank volgt eiser dan ook niet in de stelling dat verweerder in strijd zou hebben gehandeld met het verbod van willekeur of dat dit zou maken dat er evident geen overtreding heeft plaatsgevonden. De beroepsgrond slaagt dan ook niet.

Beginselen van behoorlijk bestuur

40. Eiser voert verder aan dat verweerder in strijd handelt met beginselen van behoorlijk bestuur (strijd met verbod van willekeur, strijd met het evenredigheidsbeginsel en misbruik van macht). De rechtbank overweegt dat eiser op omstandigheden wijst die de rechtbank in overwegingen 23 tot en met 39 heeft besproken. Eiser stelt verder dat verweerder meer rekening diende te houden met de transitie van het bedrijf tijdens de Covid 19-periode en het feit dat tussen de verbeelding en het erfinrichtingsplan een maatverschil is geslopen, waardoor er complicaties bij de uitvoering van dat erfinrichtingsplan zijn ontstaan.

41. De rechtbank is van oordeel dat deze omstandigheden niet tot gevolg hebben dat verweerder gehouden was tot matiging van de invordering. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat aan het belang van invordering een zwaarwegend gewicht moet worden toegekend, en dat alleen in bijzondere omstandigheden moet worden afgezien van invordering van de verbeurde dwangsommen. Eiser heeft niet met stukken onderbouwd dat invordering aanmerkelijke nadelige financiële gevolgen heeft. Ook kan het maatverschil niet aangemerkt worden als een dergelijke bijzondere omstandigheid, nu deze omstandigheid niet in de weg stond aan uitvoerbaarheid van de last. Naar het oordeel van de rechtbank is het besluit niet genomen in strijd met het evenredigheidsbeginsel en maakt verweerder geen misbruik van macht. Nu eiser verder ook niet heeft onderbouwd waarom invordering in strijd zou zijn met het verbod van willekeur, slagen deze beroepsgronden niet.

Invordering verbeurde dwangsom kampeermiddelen (bestreden besluit III)

42. Eiser stelt dat verweerder niet had mogen overgaan tot invordering van de verbeurde dwangsom gericht tegen de aanwezigheid van kampeermiddelen buiten de aanduiding ‘kampeerterrrein’. Bijzondere omstandigheden maken dat er strijd met het evenredigheidsbeginsel is en dat verweerder misbruik maakt van zijn machtspositie. Eiser voert de volgende gronden aan.

Plaatsing kampeermiddelen geen overtreding?

43. Eiser voert aan dat verweerder een gedeeltelijk onjuiste grondslag in het dwangsombesluit van 20 mei 2021 heeft opgenomen, te weten artikel 3.1, lid c, van het geldende bestemmingsplan. In het bestreden invorderingsbesluit heeft verweerder de grondslag ten onrechte gewijzigd, zo kan eiser niet nagaan welke overtreding is begaan. De enkele resterende verwijzing naar artikel 2.1, onder c, van de Wabo is te vaag. Tot slot wijst eiser er op dat de air streams niet kunnen worden aangemerkt als een kampeermiddel.

44. De rechtbank volgt verweerder in het standpunt dat de grondslag al mede was gebaseerd op artikel 2.1, onder c, van de Wabo en er geen onduidelijkheid bestaat op welke overtreding de invordering van de dwangsom ziet. Geconstateerd is dat kampeermiddelen (de air streams) buiten de aanduiding ‘kampeerterrein’ waren geplaatst. De overtreding had dan ook betrekking op dit buiten de aanduiding ‘kampeerterrein’ plaatsen van de kampeermiddelen en niet, zoals eiser stelt, op het zonder omgevingsvergunning plaatsen van kampeermiddelen. De rechtbank is van oordeel dat de vaststelling van verweerder in het bestreden besluit dat de grondslag artikel 3.1, lid c, van het bestemmingsplan ‘dan niet juist mag zijn’^[14]niet met zich brengt dat evident geen overtreding heeft plaatsgevonden. Voor zover er sprake is van een gebrek, richt deze beroepsgrond zich tegen het onherroepelijke dwangsombesluit en zou het besluit niet hoeven te worden herroepen als daar wel tegen zou zijn opgekomen. Verweerder heeft zich verder terecht op het standpunt gesteld dat de air streams moeten worden aangemerkt als een kampeermiddel als bedoeld in artikel 1.70 van het bestemmingplan SvS, nu niet kan worden ingezien waarom deze niet zouden kunnen worden aangemerkt als een
‘caravan of een stacaravan dan wel enig ander voertuig of onderkomen, dat geheel of ten dele is bestemd of opgericht, dan wel wordt of kan worden gebruikt voor recreatief nachtverblijf, en geen bouwwerk is waarvoor de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen is vereist’. De beroepsgrond slaagt niet.

Wie was overtreder bij plaatsing van de kampeermiddelen?

45. Eiser voert aan dat [naam vennootschap] B.V. geen overtreder was, nu de kampeermiddelen op gronden van [eiser] waren geplaatst.

46. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond van eiser zo dat het ontbreken van overtrederschap aangemerkt moet worden als een uitzonderlijk geval, omdat [naam vennootschap] B.V. geen overtreder is. De last gericht tegen het plaatsen van kampeermiddelen buiten de aanduiding ‘kampeerterrein’ had betrekking op het perceel [letter] [nummer 2] van [eiser] Verweerder heeft echter zowel [naam vennootschap] B.V. als [eiser] als overtreder aangemerkt en de invordering ook aan [naam vennootschap] B.V. en [eiser] gericht. Daargelaten dat eiser deze beroepsgrond tegen het dwangsombesluit had moeten aanvoeren, is niet komen vast te staan dat [eiser] of [naam vennootschap] B.V. evident geen overtreder zijn. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt mogen stellen dat andere overtredingen op percelen in eigendom van [eiser] of [naam vennootschap] B.V. zijn beëindigd en één van beide (rechts)personen het in de macht heeft gehad de overtreding te beëindigen. De rechtbank neemt daarbij de verwevenheid tussen beide (rechts)personen in aanmerking, nu [eiser] enig aandeelhouder is van [naam vennootschap] B.V. De beroepsgrond slaagt niet.

Tekortschietende motivering?

47. Eiser stelt dat verweerder onvoldoende is ingegaan op de aangevoerde bijzondere omstandigheden die met zich mee brengen dat moet worden afgezien van invordering van de dwangsommen of dat deze moeten worden gematigd. Verweerder had niet mogen volstaan met de enkele opmerking dat de aangevoerde omstandigheden niet kunnen worden aangemerkt als bijzondere omstandigheden.

48. De rechtbank volgt eiser niet. Verweerder heeft gemotiveerd gesteld dat de aangevoerde omstandigheden betrekking hebben op de bedrijfstransitie en het verschil in standpunten tussen eiser en verweerder over de benodigde publiekrechtelijke toestemmingen voor die transitie van het bedrijf. Deze omstandigheden hebben geen betrekking op de preventieve last voor het plaatsen van kampeermiddelen. De last was niet onduidelijk, eiser kon het verbeuren van de dwangsom eenvoudig voorkomen door na oplegging van de last af te zien van het alsnog plaatsen van de kampeermiddelen buiten de aanduiding ‘kampeerterrein’. De beroepsgrond slaagt niet.

Planologische grondslag onjuist?

49. Eiser voert een gelijkluidende grond aan tegen de gehanteerde planologische grondslag als tegen het invorderingsbesluit II. De rechtbank verwijst daarom voor de beoordeling van de beroepsgrond tegen de gehanteerde planologische grondslag naar de behandeling van die beroepsgrond bij besluit II.

Overkoepelende beroepsgrond

Is er sprake van een ‘criminal charge’?

50. Eiser voert aan dat er sprake is van een criminal charge, zoals bedoeld in artikel 6 van Pro het Europese verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM), nu de dwangsommen worden opgelegd zonder dat er sprake is van een overtreding, niet vast staat wie de overtreder is, of indien dat wel het geval zou zijn, ten onrechte geen rekening is gehouden met bijzondere omstandigheden. Verweerder misbruikt hierdoor zijn macht en handelt in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel.

51. De rechtbank overweegt dat het opleggen van een last onder dwangsom naar nationaal recht wordt gezien als een bestuurlijke maatregel en niet als een bestraffende sanctie. De last onder dwangsom strekt tot beëindiging en voorkoming van de geconstateerde overtredingen. Het opleggen van een last onder dwangsom is niet bedoeld om leed toe te brengen na het overtreden van de last. Eiser kan voorkomen dat hij een dwangsom verbeurt door de overtredingen te beëindigen. Dat eiser de geconstateerde overtreding, de grondslag daarvan of het overtrederschap bij het verzoek tot intrekking en het beroep tegen de besluiten tot invordering alsnog betwist en zich op het standpunt stelt dat met de uitzonderlijke gevallen en bijzondere omstandigheden ten onrechte geen rekening is gehouden, brengt hierin geen verandering. Dit betekent dat het opleggen van lasten onder dwangsom niet kan worden aangemerkt als of worden gelijkgesteld met een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM Pro. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

De rechtbank is van oordeel dat de beroepen ongegrond zijn. Dit betekent dat de besluiten in stand blijven.

Beslissing

De rechtbank verklaart de beroepen tegen de bestreden besluiten van 11 mei 2022 (besluit I), van 28 november 2022 (besluit II) en van 19 januari 2023 (besluit III) ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. de Boer, in aanwezigheid van mr. J.M. van Westerlaak, griffier, op

griffier rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Bevestiging dwangsombesluit en invordering dwangsommen voor bouw- en bestemmingsplanovertredingen