ECLI:NL:RBROT:2014:10373

Uitspraak

Rechtbank Rotterdam

Team Bestuursrecht 1

zaaknummer: ROT 14/3358

uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2014 in de zaak tussen

1.
[Naam eiser], eiser;

2.
[Naam eiseres], eiseres,

tezamen eisers, te Rotterdam,

gemachtigde eisers: mr. R. Wijling,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,

gemachtigde: mr. A. Dinç.

Procesverloop

Bij besluit van 28 april 2014 (besluit 1) heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 30 oktober 2013, strekkende tot intrekking van de bijstandsuitkering van eisers met ingang van 1 januari 2013 en tot terugvordering van de aan hen toegekende bijstand over de periode van 1 januari 2013 tot en met 31 augustus 2013 tot een bedrag van € 7.795,74 ongegrond verklaard en de grondslag van dat besluit gewijzigd.

Voorts heeft verweerder bij besluit 1 het bezwaar tegen het besluit van 21 november 2013, strekkende tot oplegging van een bestuurlijke boete aan eisers van een bedrag van € 7.800,- gegrond verklaard en het boetebedrag gewijzigd in € 7.795,74. Ten slotte heeft verweerder een beslissing genomen over toepassing van artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), door de te vergoeden kosten op nihil te stellen.

Eisers hebben tegen besluit 1 beroep ingesteld.

Bij besluit van 19 mei 2014 (besluit 2) heeft verweerder het bezwaar tegen het besluit van 1 januari 2014, strekkende tot brutering van het terugvorderingsbedrag door het terug te vorderen bedrag te verhogen met € 3.280,46, ongegrond verklaard.

Verweerder heeft de stukken met betrekking tot besluit 2 aan de rechtbank gezonden.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 november 2014. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.

Overwegingen

1. Omdat gezinsbijstand is verstrekt en eisers ook uitdrukkelijk gezamenlijk bezwaar hebben gemaakt tegen de boeteoplegging houdt de rechtbank het ervoor dat met het indienen van een bezwaarschrift door eiser tegen het besluit van 30 oktober 2013 is beoogd om mede namens eiseres daartegen bezwaar te maken, zo komt ook naar voren uit de door de gemachtigde van eisers ingediende gronden van bezwaar. Artikel 6:13 van de Awb staat dan ook niet in de weg aan de ontvankelijkheid van de beroepen van een van de eisers.

2. Het besluit van 1 januari 2014 is een besluit tot wijziging van het besluit van 30 oktober 2013 hangende het bezwaar tegen laatstgenoemd besluit, omdat met het besluit van 1 januari 2014 het terugvorderingsbedrag is verhoogd wegens brutering. Gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb was het bezwaar tegen besluit 1 van rechtswege mede gericht tegen dit besluit, omdat aangenomen mag worden dat eisers daarbij voldoende belang hebben. Verweerder heeft dit miskend door het bezwaar tegen het besluit van 1 januari 2014 niet te betrekken bij de heroverweging van het besluit van 30 oktober 2013, zoals dit is gewijzigd bij het besluit van 1 januari 2014. Besluit 1 is daarom in die zin onvolkomen. Omdat verweerder dit gebrek heeft hersteld door het besluit van 1 januari 2014 bij besluit 2 alsnog te heroverwegen zal de rechtbank besluit 2 aanmerken als een besluit in de zin van artikel 6:19 van de Awb dat hangende beroep is genomen. Het beroep is dus tevens gericht tegen besluit 2.

3. Eisers hebben op 4 december 2012 bij verweerder een aanvraag om bijstand uit hoofde van de Wet werk en bijstand (WWB) ingediend wegens het aflopen van de werkloosheidsuitkering van eiser. Op 8 februari 2013 ontving verweerder van eiser vanwege zijn mogelijk recht op een Ziektewetuitkering wegens ziekmelding op 3 december 2013 een volmacht tot het in ontvangst nemen van al hetgeen eiser heeft te vorderen van de Raad van bestuur van het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (het Uwv) ter verrekening van de uitkering die eiser zal ontvangen van verweerder. Bij besluit van 19 februari 2013 heeft verweerder eisers vanaf 4 december 2012 bijstand naar de norm voor gehuwden toegekend. Verweerder heeft bij brief van 19 februari 2013 de volmacht aan het Uwv verzonden. Nadat eiser zich op 18 maart 2013 hersteld heeft verklaard kwam na telefonisch contact tussen verweerder en het Uwv naar voren dat het Uwv de Ziektewetuitkering over de periode van 1 januari 2013 tot 18 maart 2013 rechtstreeks aan eiser heeft overgemaakt. Die betalingen hingen samen met de gegrondverklaring van het bezwaar van eiser tegen de betermelding door het Uwv. Eisers hebben verweerder hiervan niet op de hoogte gesteld. Uit nader onderzoek is verweerder gebleken dat doorlopend de Ziektewetuitkering en aanvullende toeslag uit hoofde van de Toeslagenwet aan eiser is uitbetaald. Verweerder heeft in verband hiermee de bijstandsuitkering van eisers per 1 september 2013 geblokkeerd. Vervolgens is besloten tot intrekking vanaf 1 januari 2013, terugvordering, boeteoplegging en tot brutering van het terug te vorderen bedrag.

4.1.

Eisers betogen ten aanzien van het besluit van 30 oktober 2013 dat het wijzigen van de grondslag van het besluit tot intrekking van de bijstand, door daaraan ten grondslag te leggen dat eisers de inlichtingenplicht als bedoeld in artikel 17, eerste lid, van de WWB niet zijn nagekomen, zich niet verdraagt met de artikelen 7:11 en 5:4 van de Awb. Eisers stellen verder dat geen sprake is van inlichtingenverzuim, omdat zij bij hun aanvraag hebben gemeld dat eiser mogelijk aanspraak had op een Ziektewetuitkering en dat eiser in dat verband de volmacht heeft afgegeven. Volgens eisers dient de uitbetaling van uitkering door het Uwv onder die omstandigheid voor rekening en risico van het Uwv en verweerder te komen. Verweerder kon ook zelfstandig nagaan of de uitkering door het Uwv werd betaald. Volgens eisers brengt een en ander met zich dat de zogenoemde zes maanden-jurisprudentie ter zake van terugvordering aan de orde is en dat van brutering zou moeten worden afgezien, zodat slechts een deel kan worden teruggevorderd. Daar komt volgens eisers bij dat verweerder hen niet een nadere termijn heeft geboden om de vordering nog binnen het lopende jaar te kunnen voldoen, zodat ook besluit 2 volgens hen geen stand kan houden.

4.2.

Op grond van artikel 17, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, doet de belanghebbende aan het college op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op bijstand. Op grond van de artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, zoals deze bepaling luidde tot 1 juli 2013 (oud) en voor zover hier van belang, kan het college een besluit tot toekenning van bijstand herzien of intrekken indien het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid, heeft geleid tot het ten onrechte of tot een te hoog bedrag verlenen van bijstand. Met ingang van 1 juli 2013 is verweerder in een dergelijk geval, behoudens dringende redenen, op grond van artikel 54, derde lid, verplicht om tot herziening of intrekking over te gaan. Op grond van artikel 58, eerste lid, en voor zover hier van belang, vordert het college van de gemeente die de bijstand heeft verleend de kosten van bijstand terug voor zover de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is ontvangen als gevolg van het niet of niet behoorlijk nakomen van de verplichting, bedoeld in artikel 17, eerste lid. Op grond van artikel 58, achtste lid, kan, indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn, het college besluiten geheel of gedeeltelijk van terugvordering af te zien.

4.3.

Anders dan eisers stellen is de rechtbank van oordeel dat het wijzigen van de motivering van het besluit tot intrekking valt binnen de heroverweging op de voet van artikel 7:11 van de Awb. Dat verweerder in bezwaar nu mede artikel 54, derde lid, van de Awb aan de intrekking ten grondslag heeft willen leggen, waarbij de rechtbank opmerkt dat daarbij een splitsing moet worden gemaakt tussen de periode voor en vanaf 1 juli 2013, is niet in strijd met het verbod van reformatio in peius. Evenmin is sprake van strijd met artikel 5:4 van de Awb. Ten eerste staat die bepaling op zichzelf niet in de weg aan het wijzigen van een motivering een belastend besluit, en ten tweede is voor het nemen van een besluit in de zin van artikel 18a van de WWB niet maatgevend op welke grond besloten is tot herziening. Indien rechtsmiddelen tegen een besluit tot boeteoplegging worden aangewend dient de rechter zich te buigen over de vraag of daartoe een bevoegdheid bestaat, ongeacht of er een onherroepelijk herzieningsbesluit voorligt die is gestoeld op het niet nakomen van de inlichtingenplicht (vergelijk de uitspraken van de Centrale Raad van beroep van 16 oktober 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:2085 en 30 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2799).

4.4.

Eisers hebben de stortingen van de Ziektewetuitkering en van een aanvullende toeslag door het Uwv niet uit eigen beweging gemeld aan verweerder, terwijl zij daartoe gelet op artikel 17, eerste lid, van de WWB wel waren verplicht. Dat eisers bij hun bijstandsaanvraag melding hebben gemaakt van een mogelijk recht op een Ziektewetuitkering en dat eiseres een volmacht aan verweerder heeft afgegeven maakt dit niet anders (CRvB 1 oktober 2013, ECLI:NL:CRVB:2013:1916). Eisers hebben hierdoor achteraf gezien ten onrechte uitkering ontvangen. Verweerder was daarom bevoegd en vanaf 1 juli 2013 – behoudens dringende redenen waarvan niet is gebleken – verplicht de bijstand in trekken. Die intrekking vormt de grondslag voor de terugvordering. Voor toepassing van de zogenoemde zes maanden-jurisprudentie betstaat geen aanleiding, omdat ten tijde in geding sprake is van een verplichting tot terugvordering, terwijl van dringende redenen om daarvan af te zien niet is gebleken. Voor wat betreft de brutering geldt dat verweerder ook daartoe was gehouden, omdat eisers niet voor de jaarwisseling tot terugbetaling zijn overgegaan. Hetgeen eisers verder hebben aangevoerd kan hier niet aan afdoen.

5. Gelet op wat hiervoor is overwogen kan de besluitvorming inzake intrekking, terugvordering en brutering stand houden.

6.1.

Eisers betogen met betrekking tot de boeteoplegging dat wegens het ontbreken van inlichtingenverzuim geen bevoegdheid bestaat tot het opleggen van een bestuurlijke boete. Indien hen toch een bestuurlijke boete kan worden opgelegd, zou een lagere boete moeten volgen. Eisers menen in dit verband dat het Boetebesluit socialezekerheidswetten door een wetstechnische fout eerst op 1 juli 2014 in werking is getreden, in welk verband zij wijzen op de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 augustus 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:3785). Omdat artikel 5:46, tweede lid, van de Awb daardoor het toetsingskader vormt in plaats van artikel 5:46, derde lid, van de Awb, moet de boete nader binnen het maximumbedrag worden afgestemd, hetgeen niet is gebeurd. Verder wijzen eisers op de omstandigheden waarin zij verkeren, waarbij zij wijzen op de beperkte psychische belastbaarheid van eiser en de schuldenproblematiek van eisers. Voorts zou boetematiging moeten volgen, omdat het college de termijn van artikel 5:51 van de Awb niet heeft nageleefd. Voorts hebben eisers nog gewezen op enkele andere uitspraken.

6.2.

Op grond van het sinds 1 januari 2013 geldende artikel 18a, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de inlichtingenplicht. Op grond van het zevende lid kan het college de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Op grond van het negende lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten wordt, voor zover hier van belang, de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag en wordt de bestuurlijke boete verlaagd bij verminderde verwijtbaarheid.

6.3.

De rechtbank heeft reeds geoordeeld dat eisers hun inlichtingenplicht niet zijn nagekomen. Voorts kan niet geoordeeld worden dat hen geen subjectief verwijt van die overtreding in de zin van artikel 5:41 van de Awb kan worden gemaakt: zij hadden kunnen en moeten begrijpen dat zij melding hadden maken dat ondanks de volmacht uitkeringen door het Uwv door eiser werden ontvangen. In de door eisers geschetst omstandigheden ziet de rechtbank geen dringende redenen besloten om van boeteoplegging af te zien.

6.4.

De rechtbank heeft kennis genomen van de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 augustus 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:3785) waarin is geoordeeld dat het Boetebesluit socialezekerheidswetten voor de toepassing van artikel 18a van de WWB pas in werking is getreden op 1 juli 2014, tegelijk met de inwerkingtreding van artikel 6b van het Boetebesluit socialezekerheidswetten, waarin onder meer is bepaald dat dit besluit zijn grondslag mede heeft in de artikelen 18a en 47g van de WWB. De rechtbank neemt dit oordeel niet over, aangezien zij van oordeel is dat er redelijkerwijs geen twijfel over kan bestaan dat het Boetebesluit socialezekerheidswetten met ingang van 1 januari 2013 is gaan gelden als de algemene maatregel van bestuur als bedoeld in onder meer artikel 18a, negende lid, van de WWB. De rechtbank neemt hierbij niet alleen de uit dit artikellid blijkende kennelijke bedoeling van de wet- en regelgever om het Boetebesluit socialezekerheidswetten (weer) van toepassing te laten zijn in aanmerking (vgl. HR 19 september 2006, ECLI:NL:HR:2006:AV1141 en HR 20 mei 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK8210) maar ook en vooral dat uit het met ingang van 1 januari 2013 gewijzigde artikel 1, aanhef en onder q (voordien letter p en inmiddels vernummerd tot letter r), van het Boetebesluit socialezekerheidswetten volgt dat in het Boetebesluit socialezekerheidswetten onder bestuurlijke boete mede wordt begrepen de bestuurlijke boete als bedoeld in de artikelen 18a en 47g van de WWB. Voor toepasselijkheid van het Boetebesluit socialezekerheidswetten acht de rechtbank een aanvullende grondslagbepaling als artikel 6b van het Boetebesluit socialezekerheidswetten – blijkens de nota van toelichting opgenomen “omwille van de duidelijkheid” (Stb. 2012, 484, blz. 26) – daarom niet noodzakelijk, waarbij zij opmerkt dat een dergelijke grondslagbepaling ook ontbreekt voor de meeste overige wetten die zijn genoemd in artikel 1 van het Boetebesluit socialezekerheidswetten.

6.5.

Het beroep dat eisers doen op de uitspraak van de rechtbank van 27 maart 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:2157) en op die van de rechtbank Gelderland van 13 mei 2014 (ECLI:NL:RBGEL:2014:3059) kan geen doel treffen, nog daargelaten dat zij hebben nagelaten aan te geven wat zij hebben beoogd met de vermelding van die uitspraken in een van de aanvullende beroepschriften. De eerstgenoemde uitspraak heeft betrekking op overgangsrecht ter zake van boeteoplegging en de tweede uitspraak ziet op de situatie dat de rechtbank Gelderland de overtreding voor een deel van de door het bestuursorgaan in aanmerking genomen periode niet bewezen acht. Beide situaties doen zich hier niet voor.

6.6.

In navolging van de door de Centrale Raad van Beroep op 24 november 2014 gewezen uitspraak (ECLI:NL:CRVB:2014:3754) is de rechtbank van oordeel dat de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving niet voorziet in een volledig gefixeerde boete, zodat de beoordeling van de boetehoogte moet plaatsvinden op basis van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb. In navolging van deze uitspraak is de rechtbank voorts van oordeel dat het in de rede ligt om alleen ten aanzien van overtreders, aan wie vanaf 1 januari 2013 opzettelijk handelen of opzettelijk nalaten in strijd met de inlichtingenverplichting kan worden verweten, 100% van het benadelingsbedrag in artikel 2 van Boetebesluit socialezekerheidswetten als uitgangspunt te nemen bij de afstemming op het aspect van de verwijtbaarheid. Alleen indien opzet kan worden aangetoond is er sprake van een zo zware verwijtbaarheid, dat deze in het kader van de evenredigheidstoets het opleggen van het maximumbedrag in beginsel zou kunnen rechtvaardigen. Is er geen sprake van opzet maar wel van grove schuld bij overtreders, dan is de verwijtbaarheid minder groot en is 75% van dat bedrag een passend uitgangspunt. Is er geen sprake van opzet en ook niet van grove schuld, dan is 50% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid van overtreders. Bij de afstemming op het aspect van verwijtbaarheid zal verder moeten worden bezien of, en zo ja, op grond van een van de criteria genoemd in artikel 2a van het Boetebesluit socialezekerheidswetten of om een andere reden sprake is van verminderde verwijtbaarheid. Dan is de mate van verwijtbaarheid beperkt en 25% van het benadelingsbedrag een passend uitgangspunt bij de afstemming op het aspect verwijtbaarheid. Bij toepassing van percentages van minder dan 100% zal toepassing gegeven kunnen worden aan de afrondingsregel van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten.

6.7.

De rechtbank is van oordeel dat met de maximale boete in dit geval onvoldoende rekening wordt gehouden met de mate waarin eisers een verwijt valt te maken en met de financiële en overige persoonlijke omstandigheden waarin zij destijds verkeerden en thans verkeren. Enerzijds is sprake van een ernstige overtreding. Eisers hadden kunnen moeten beseffen dat de ontvangst van ziekengeld relevant was voor het recht op bijstand, dit temeer nu eiser juist een volmacht tot verrekening had afgegeven aan verweerder. Anderzijds kan er niet aan voorbij worden gegaan dat het Uwv ondanks die volmacht rechtstreeks ziekengeld heeft uitgekeerd aan eiser. De rechtbank zal daarom uitgaan van gemiddelde verwijtbaarheid aan de zijde van eisers. Een boete ter hoogte van 50% van het benadelingsbedrag komt bij toepassing van de afrondingsregel van artikel 2, tweede lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten neer op een bedrag van € 3.900,-. Dit boetebedrag acht de rechtbank acht de rechtbank gelet op de omstandigheden van eiser niet evenredig. De rechtbank heeft hierbij het volgende in aanmerking genomen. Verweerder was reeds ten tijde van de aanvraag bekend met de gokverslavingsproblematiek van eiser. Eisers hebben verder onweersproken gesteld dat zij kampen met een schuldenproblematiek, terwijl zij voorts gehouden zijn een bruto terugvorderingsbedrag van € 11.076,20 terug te betalen. De rechtbank acht daarom een bestuurlijke boete van € 2.500,- passend en geboden. Voor een verdergaande matiging ziet de rechtbank geen aanleiding. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat de wetgever met de Wet aanscherping uitdrukkelijk heeft beoogd dat de oplegging van een bestuurlijke boete afschrikkende werking heeft. Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat de termijn als bedoeld in artikel 5:51 van de Awb, anders dan eisers stellen, niet is overschreden nu tussen de kennisgeving van 30 oktober 2013 en het besluit van 21 november 2013 nog geen dertien weken waren verstreken.

7. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank aanleiding het beroep tegen besluit 1 voor zover het ziet op de intrekking en terugvordering en het beroep tegen besluit 2 ongegrond te verklaren en het beroep tegen besluit 1 voor zover het ziet op de boeteoplegging gegrond te verklaren. De rechtbank ziet aanleiding te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen gedeelte van besluit 1, hetgeen in dit verband inhoudt dat het besluit van 21 november 2013 wordt herroepen voor zover het de hoogte van de boete betreft en dat de boete wordt vastgesteld op € 2.500,-.

8. Omdat de rechtbank het beroep deels gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hun betaalde griffierecht vergoedt.

11. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten met betrekking tot besluit 1. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.948,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 487,- en wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep tegen besluit 1 gegrond voor zover het ziet op de boeteoplegging;
vernietigt besluit 1 voor zover het ziet op de boeteoplegging;
herroept het besluit van 21 november 2013 voor zover het de hoogte van de boete betreft;
stelt de bestuurlijke boete die eisers moeten voldoen vast op € 2.500,-;
bepaalt dat haar uitspraak in zoverre in de plaats treedt van besluit 1;
verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
bepaalt dat verweerder aan eisers het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.948,-, te betalen aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, voorzitter, en mr. A. Hello en mr. D. Haan, leden, in aanwezigheid van mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2014.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.