Uitspraak
Rechtbank Rotterdam
Team Bestuursrecht 1
zaaknummer: ROT 14/1797
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 december 2014 in de zaak tussen
[Naam], te Rotterdam, eiseres,
gemachtigde: mr. J. Nieuwstraten,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Rotterdam, verweerder,
gemachtigden: M.E. Braak en mr. R. Lagrand.
Procesverloop
Bij besluit van 30 januari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres tegen de besluiten van 12 augustus 2013 en 26 september 2013 – welke besluiten strekken tot herziening van de aan eiseres op grond van de Wet werk en bijstand (WWB) toegekende bijstand over de periode van 4 augustus 2010 tot en met 31 mei 2013, tot terugvordering van de ten gevolge hiervan ten onrechte verstrekte bijstand tot een bedrag van € 30.386,46 en tot oplegging van een bestuurlijke boete van € 23.300,- – ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 8 oktober 2014. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres ontving laatstelijk met ingang van 4 augustus 2010 bijstand naar de norm voor een alleenstaande ouder. Naar aanleiding van een anonieme tip dat zij zwart zou werken in een bar in Breda is een onderzoek ingesteld door de sociale recherche, waarin eiseres is gehoord en waarin zij bankafschriften heeft overgelegd van drie bankrekeningen van haarzelf en haar zoontje (de bankrekeningen) over de periode van 4 augustus 2010 tot en met 31 mei 2013 (de periode in geding). Verweerder heeft aan de hand hiervan een overzicht gemaakt van alle stortingen op en overboekingen naar de bankrekeningen, totaal een bedrag van € 37.274,43.
2. Verweerder heeft aan het bestreden besluit ten grondslag gelegd dat de stortingen op en overboekingen naar de bankrekeningen als inkomen moeten worden aangemerkt, dat eiseres dit inkomen ten onrechte niet bij verweerder heeft gemeld, dat als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld en dat eiseres daarom in totaal (over al verstreken boekjaren gebruteerd) een bedrag van € 30.386,46 teveel aan bijstand heeft ontvangen. De bestuurlijke boete is gebaseerd op een netto benadelingsbedrag van € 23.294,02 en afgerond naar boven op een veelvoud van € 10,-.
3. Eiseres heeft allereerst betoogd dat geen sprake is van inkomen, maar van leningen die zij ontving van familie, vrienden en kennissen. Naar vaste rechtspraak is het aan eiseres om dit op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk te maken (uitspraken van de Centrale Raad van Beroep (de Raad) van onder meer 11 december 2012, ECLI:NL:CRVB:2012:BY5687, 1 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2204, en 15 juli 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:2361). Eiseres heeft op 23 juli 2013 echter tegenover sociaal rechercheurs verklaard dat van de leningen niets officieel is vastgelegd, dat zij geen rente hoefde te betalen en dat zij de bedragen zou terugbetalen zodra zij werk zal hebben gevonden. Voorts constateert de rechtbank dat de door eiseres overlegde verklaringen van geldverstrekkers – haar dochter, haar zus en haar oom – pas achteraf zijn opgemaakt en dat daarin geen bedragen worden genoemd en geen daadwerkelijke – want van de onzekere toekomstige gebeurtenis dat eiseres weer werk heeft afhankelijk gestelde – terugbetalingsverplichting is opgenomen. Eiseres heeft ter zitting verklaard dat de rekeningafschriften van de bankrekeningen haar boekhouding vormen, maar desgevraagd erkend dat de controleerbaarheid hiervan een probleem vormt, omdat niet kan worden vastgesteld of stortingen contante leningen of door haarzelf van een andere rekening opgenomen geld betreffen. Voorts blijkt uit de verklaringen van de geldverstrekkers niet van afspraken dat de leningen, ook de contante, op deze – weinig gebruikelijke – wijze zouden worden geadministreerd. De rechtbank is op grond van het voorgaande van oordeel dat eiseres niet op objectieve en verifieerbare wijze aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van leningen. Het moet er daarom voor gehouden worden dat de stortingen en overboekingen inkomsten vormen, die eiseres op grond van de ingevolge artikel 17, eerste lid, van de WWB op haar rustende inlichtingenplicht aan verweerder had moeten melden. Hetzelfde geldt voor zover het in de stellingname van eiseres geen leningen, maar giften (van haar oudste zuster) betreft.
4. Omdat eiseres van de inkomsten geen melding heeft gemaakt en haar als gevolg daarvan ten onrechte, althans tot een te hoog bedrag bijstand is verleend, was verweerder bevoegd tot herziening of intrekking van de toegekende bijstand op grond van artikel 54, derde lid, aanhef en onder a, van de WWB, zoals deze bepaling luidde tot 1 juli 2013 en in dit geval toepasselijk is op grond van de temporele werking van wetgeving, nu bij de wetswijziging per genoemde datum niet is voorzien in overgangsrecht (uitspraak van de Raad van 21 april 2005, ECLI:NL:CRVB:2005:AT4358). In hetgeen eiseres naar voren heeft gebracht, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder in redelijkheid niet van deze bevoegdheid gebruik heeft mogen maken.
5. De rechtbank is met eiseres van oordeel dat, anders dan verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, het recht op bijstand over de periode in geding kan worden vastgesteld, omdat uit het in de rapportage bestuursrechtelijk onderzoek van 8 juli 2013 opgenomen overzicht van stortingen en overboekingen volgt welk bedrag aan inkomsten per maand moet worden gekort op de bijstand. De rechtbank constateert echter dat verweerder, gelet op de stortingen en overboekingen die in aanmerking zijn genomen en de in de jaaroverzichten 2010 tot en met 2013 vermelde variërende hoogtes van de ontvangen en teruggevorderde bijstand, kennelijk toch steeds per maand de bijstand tot het beloop van de in aanmerking te nemen stortingen en overboekingen heeft herzien. De rechtbank is aldus niet gebleken dat het op grond van de herziening teruggevorderde bedrag van € 30.386,46 te hoog is vastgesteld. Eiseres heeft ter zitting verklaard de berekening van verweerder als zodanig nu ook wel te begrijpen en zij heeft deze als zodanig ook niet betwist.
6.1.
Ten aanzien van de terugvordering en de daarbij te hanteren toetsingsmaatstaf stelt de rechtbank voorop dat artikel 58 van de WWB, voor zover thans van belang, per 1 januari 2013 in die zin is gewijzigd, dat verweerders bevoegdheid tot terugvordering is gewijzigd in een verplichting tot terugvordering, behoudens dringende redenen. Op grond van artikel XXV, zesde lid, van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW-wetgeving (hierna: Wet aanscherping) is deze wijziging niet van toepassing ten aanzien van vorderingen die uiterlijk op 31 december 2012 zijn ontstaan en blijft met betrekking tot deze vorderingen het recht van toepassing zoals dat gold op die dag.
6.2.
Naar vaste rechtspraak van de Raad (onder meer uitspraken van 8 september 2009, ECLI:NL:CRVB:2009:BJ7729, en 3 mei 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BQ3768) ontstond een vordering als de onderhavige onder het vóór 1 januari 2013 geldende recht pas met het terugvorderingsbesluit. Nu het terugvorderingsbesluit eerst op 12 augustus 2013 is genomen, dient de terugvordering, gelet op het onder 6.1. vermelde overgangsrecht, derhalve te worden beoordeeld naar artikel 58 van de WWB zoals dat luidde per 1 januari 2013. De rechtbank tekent hierbij aan dat dit niet leidt tot een voor eiseres ongunstiger resultaat dan toepassing van het voordien geldende recht, aangezien verweerder voordien het beleid voerde behoudens dringende redenen altijd van zijn terugvorderingsbevoegdheid gebruik te maken.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder in hetgeen eiseres heeft aangevoerd geen dringende redenen hoeven zien en daarom terecht tot terugvordering besloten, in aanmerking genomen dat in de fase van de invordering overeenkomstig de daarvoor geldende wettelijke bepalingen rekening dient te worden gehouden met de financiële situatie van eiseres.
7.1.
Bij de beoordeling van de opgelegde boete stelt de rechtbank voorop dat op grond van artikel 18 van de WWB, zoals dat artikel luidde tot 1 januari 2013, en het destijds geldende artikel 10, eerste lid, van de Verordening afstemming en handhaving WWB Rotterdam 2009 (de Verordening), het niet nakomen van de inlichtingenplicht bij een benadelingsbedrag van € 4.000,- en meer leidde tot een maatregel van 100% van de bijstandsnorm gedurende een maand. Op grond van artikel 2, derde lid, van de Verordening kon verweerder de hoogte van de maatregel afwijkend vaststellen, of volstaan met een schriftelijke waarschuwing. Op grond van artikel 3, eerste lid, van de Verordening legde verweerder geen maatregel op als elke vorm van verwijtbaarheid ontbrak en op grond van het tweede lid van dit artikel kon hij afzien van het opleggen van een maatregel als daarvoor dringende redenen aanwezig waren.
7.2.1.
Op grond van het sinds 1 januari 2013 geldende artikel 18a, eerste lid, van de WWB, voor zover hier van belang, legt het college een bestuurlijke boete op van ten hoogste het benadelingsbedrag wegens het niet of niet behoorlijk nakomen door de belanghebbende van de inlichtingenplicht. Op grond van het zevende lid kan het college de bestuurlijke boete verlagen indien sprake is van verminderde verwijtbaarheid of afzien van het opleggen van een bestuurlijke boete indien daarvoor dringende redenen aanwezig zijn. Op grond van het negende lid worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld over de hoogte van de bestuurlijke boete. Op grond van artikel 2, eerste lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten (het Boetebesluit) wordt, voor zover hier van belang, de bestuurlijke boete vastgesteld op de hoogte van het benadelingsbedrag en wordt de bestuurlijke boete verlaagd bij verminderde verwijtbaarheid.
7.2.2.
De rechtbank heeft kennis genomen van de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 26 augustus 2014 (ECLI:NL:RBMNE:2014:3785) waarin is geoordeeld dat het Boetebesluit voor de toepassing van artikel 18a van de WWB pas in werking is getreden op 1 juli 2014, tegelijk met de inwerkingtreding van artikel 6b van het Boetebesluit, waarin onder meer is bepaald dat dit besluit zijn grondslag mede heeft in de artikelen 18a en 47g van de WWB. De rechtbank neemt dit oordeel niet over, aangezien zij van oordeel is dat er redelijkerwijs geen twijfel over kan bestaan dat het Boetebesluit met ingang van 1 januari 2013 is gaan gelden als de algemene maatregel van bestuur als bedoeld in onder meer artikel 18a, negende lid, van de WWB. De rechtbank neemt hierbij niet alleen de uit dit artikellid blijkende kennelijke bedoeling van de wet- en regelgever om het Boetebesluit (weer) van toepassing te laten zijn in aanmerking (vergelijk de arresten van de Hoge Raad van 19 september 2006, ECLI:NL:HR:2006:AV1141, en 20 mei 2010, ECLI:NL:HR:2010:BK8210) maar ook en vooral dat uit het met ingang van 1 januari 2013 gewijzigde artikel 1, aanhef en onder q (voordien letter p en inmiddels vernummerd tot letter r), van het Boetebesluit volgt dat in het Boetebesluit onder bestuurlijke boete mede wordt begrepen de bestuurlijke boete als bedoeld in de artikelen 18a en 47g van de WWB. Voor toepasselijkheid van het Boetebesluit acht de rechtbank een aanvullende grondslagbepaling als artikel 6b van het Boetebesluit – blijkens de nota van toelichting opgenomen “omwille van de duidelijkheid” (Stb. 2012, 484, p. 26) – daarom niet noodzakelijk, waarbij zij opmerkt dat een dergelijke grondslagbepaling ook ontbreekt voor de meeste overige wetten die zijn genoemd in artikel 1 van het Boetebesluit.
7.3.
Op grond van artikel XXV, tweede lid, van de Wet aanscherping blijft ten aanzien van beboetbare overtredingen als de onderhavige die zijn begaan voor 1 januari 2013 en die nadien voortduren, het voor 1 januari 2013 geldende recht van toepassing, mits uiterlijk op 31 januari 2013 de overtreding is opgeheven of geconstateerd. Overeenkomstig de uitspraak van de Raad van 24 november 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:3754, r.o. 5.7-5.9) dient dit artikel echter buiten toepassing te worden gelaten voor zover het er toe leidt dat een handelen of nalaten wegens strijd met de inlichtingenverplichting voor 1 januari 2013 wordt bestraft overeenkomstig het strengere boeteregime zoals dat geldt vanaf 1 januari 2013. Nu in het bestreden besluit ten aanzien van de boete over de gehele periode in geding het vanaf 1 januari 2013 geldende recht is toegepast, kan het bestreden besluit wat de boete betreft daarom geen stand houden en dient het in zoverre te worden vernietigd. De rechtbank zal gelet op artikel 8:72a van de Awb zelf omtrent het opleggen van een boete beslissen.
8. Onder 3. tot en met 5. is reeds geoordeeld dat eiseres haar inlichtingenplicht niet is nagekomen. Voorts kan niet geoordeeld worden dat eiseres geen enkel verwijt van die overtreding kan worden gemaakt: zij had kunnen en moeten begrijpen dat zij de gestorte en overgeboekte bedragen niet zonder meer als lening mocht aanmerken en had de bedragen daarom aan verweerder moeten melden. Verder is niet gesteld of gebleken dat verweerder het benadelingsbedrag, zijnde het netto-terugvorderingsbedrag, onjuist heeft vastgesteld. Nu van dringende redenen om geheel van het opleggen van boeteoplegging af te zien niet is gebleken, heeft verweerder in zoverre kunnen besluiten tot het opleggen van een bestraffende sanctie.
9. De ten onrechte verstrekte bijstand over de periode van 1 maart 2008 tot 1 januari 2013 overstijgt het benadelingsbedrag van € 4.000,- als bedoeld in artikel 10, eerste lid, van de Verordening en een maatregel op grond van dit artikel zou 100% van de bijstandsnorm gedurende één maand bedragen. Voor een praktische en eenvormige rechtstoepassing zal de rechtbank overeenkomstig haar uitspraak van 27 maart 2014 (ECLI:NL:RBROT:2014:2157) uitgaan van de bijstandsnorm gedurende de laatste maand van de periode van benadeling voor inwerkingtreding van de Wet aanscherping, dus in dit geval de bijstandsnorm voor december 2012, blijkens het jaaroverzicht 2012 een bedrag van € 1.068,05. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, gelet op de omvang van het benadelingsbedrag en de lange periode waarover de benadeling heeft plaatsgevonden, deze maatregel wat betreft het aspect verwijtbaarheid evenredig kunnen oordelen. De noodzaak van een indringender toets van de verwijtbaarheid doet zich hier, mede gelet op de genoemde uitspraak van de Raad van 24 november 2014 (r.o. 8.2 en 7.4), niet gelden.
10. Gelet op de genoemde uitspraak van de Raad van 24 november 2014 (met name de r.o. 6.3-6.7) dient de onder de Wet aanscherping over de periode na 1 januari 2013 opgelegde boete door de rechter met toepassing van artikel 5:46, tweede lid, van de Awb volledig te worden getoetst op evenredigheid, gezien de ernst van de overtreding, de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Daarbij is ook de huidige financiële situatie, mede als gevolg van de terugvordering, van belang (arrest van de Hoge Raad van 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:685). Naar mate een benadelingsbedrag dat de grondslag vormt voor het boetebedrag hoger wordt, zal voorts eerder sprake kunnen zijn van een niet proportionele boete (uitspraak van de Raad van 2 april 2014, ECLI:NL:CRVB:2014:1091).
11. Tegen deze achtergrond en met toepassing van de door de Raad in meergenoemde uitspraak van 24 november 2014 (r.o. 7.7) redelijk geachte uitgangspunten bij de afstemming van de boete op het aspect verwijtbaarheid, is de rechtbank van oordeel dat de maximale boete onvoldoende rekening houdt met de mate waarin eiseres een verwijt valt te maken. Nu de stortingen op en overboekingen naar de bankrekeningen niet zijn verheimelijkt, acht de rechtbank aannemelijk dat eiseres in de veronderstelling verkeerde dat de stortingen als leningen waren aan te merken en niet relevant waren voor haar recht op bijstand, zodat geen sprake is van opzet of grove schuld bij het niet naleven van de inlichtingenplicht. In de door de rechtbank aannemelijk geachte omstandigheden dat eiseres de inkomsten, die haar schuldenlast niet overtroffen, heeft aangewend om schulden te voldoen en dat zij te maken had met een dreigende huisuitzetting en afsluiting van energie en water, terwijl zij bovendien de zorg had voor haar inwonende minderjarige zoon, ziet de rechtbank voorts grond om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen, zodat, gelet op meergenoemde uitspraak van de Raad van 24 november 2014, een boete van 25% van het uit het jaaroverzicht 2013 blijkende benadelingsbedrag over 2013 van € 3.658,13, derhalve € 914,53, een passend uitgangspunt is.
12. Over de totale periode in geding leidt het onder 9. en 11. overwogene tot een gecombineerde maatregel (€ 1.068,05) en boete (€ 914,53) van totaal € 1.982,58 naar boven afgerond op een veelvoud van € 10,- derhalve € 1.990,-. De ernst van de overtreding, de gebleken verwijtbaarheid van eiseres en de financiële en overige persoonlijke omstandigheden waarin zij destijds verkeerde en thans verkeert, geven de rechtbank geen grond om op een lager bedrag uit te komen. Zoals onder 8. al overwogen had eiseres kunnen en moeten begrijpen dat zij de gestorte en overgeboekte bedragen niet zonder meer als lening mocht aanmerken en daarom de bedragen aan verweerder moeten melden. Voorts neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres, nog afgezien van haar andere schulden, een aanzienlijk bedrag aan bijstand moet terugbetalen aan verweerder, zodat zij naar verwachting een lange periode zal zijn aangewezen op een besteedbaar inkomen dat de beslagvrije voet niet overstijgt, terwijl zij zorg draagt voor haar inwonende minderjarige zoon. Daar staat echter tegenover dat sprake is van een financieel omvangrijke overtreding die lange tijd heeft geduurd en dat een boete van enige omvang nodig is om het door de wetgever beoogde afschrikwekkend effect te kunnen sorteren. Gelet op al deze omstandigheden, in onderling verband en samenhang beschouwd, acht de rechtbank een boete van € 1.990,- evenredig en zal zij deze aan eiseres opleggen.
13. Omdat de rechtbank het beroep deels gegrond verklaart, bepaalt zij dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht dient te vergoeden.
14. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten, op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vastgesteld op € 1.948,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en wegingsfactor 1). Omdat een toevoeging is verleend, dienen de kosten te worden voldaan aan de rechtsbijstandverlener.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond voor zover het ziet op de boeteoplegging;
- vernietigt het bestreden besluit voor zover daarin het bezwaar tegen de boeteoplegging bij het besluit van 26 september 2013 ongegrond is verklaard;
- herroept het besluit van 26 september 2013 wat betreft de boeteoplegging, legt een boete op van € 1.990,- en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
- bepaalt dat verweerder aan eiseres het betaalde griffierecht van € 45,- vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.948,- en bepaalt dat, nu aan eiseres een toevoeging is verleend, deze kosten rechtstreeks aan de rechtsbijstandverlener worden betaald.
Deze uitspraak is gedaan door mr. dr. P.G.J. van den Berg, voorzitter, en mr. H. Bedee en mr. M.J.S. Korteweg-Wiers, leden, in aanwezigheid van mr. dr. R. Stijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 december 2014.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep.