ECLI:NL:RBROT:2023:8237

• Datum uitspraak: 31 augustus 2023
• Publicatiedatum: 8 september 2023
• Zaaknummer: ROT 22/176 en ROT 22/3638
• Instantie: Rechtbank Rotterdam
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht
• Uitkomst: Deels toewijzend
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: M.G.L. de Vette; E.J. Rutten; A. Douwes
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl
• Verwijzingen: 45 uitgaand · 2 inkomend

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Boete trustkantoor wegens te late melding ongebruikelijke transactie onder Wwft

De rechtbank Rotterdam behandelde het beroep van een trustkantoor tegen een bestuurlijke boete opgelegd door De Nederlandsche Bank (DNB) wegens overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft). De boete betrof het niet onverwijld melden van een ongebruikelijke transactie van USD 2.699.016,80, die pas ruim acht maanden later werd gemeld aan de Financial Intelligence Unit (FIU).

De rechtbank oordeelde dat de trustkantoor onvoldoende onderzoek had gedaan naar de transactie en dat er voldoende aanwijzingen waren om de transactie als ongebruikelijk te melden binnen veertien dagen. Diverse onverklaarbare aspecten, zoals onlogische kostenverdeling en ontbrekende ondertekende overeenkomsten, ondersteunden dit oordeel. Het onderzoek van DNB werd als zorgvuldig beoordeeld, en het beroep op vooringenomenheid werd verworpen.

Hoewel de overtreding ernstig en verwijtbaar was, matigde de rechtbank de boete op grond van het boetetoemetingsbeleid van DNB en vanwege overschrijding van de redelijke termijn. De boete werd vastgesteld op €67.500. Daarnaast werden beroepen tegen publicatiebesluiten van DNB ongegrond verklaard en werd de moedermaatschappij niet als belanghebbende erkend. De rechtbank veroordeelde DNB tot vergoeding van griffierecht en proceskosten aan de trustkantoor.

Uitkomst: De boete wegens te late melding ongebruikelijke transactie wordt gematigd tot €67.500, overige beroepen worden ongegrond verklaard.

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Zittingsplaats Rotterdam

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 22/176 en ROT 22/3638

uitspraak van de meervoudige kamer van 31 augustus 2023 in de zaken tussen

[eiseres 1] , gevestigd te [plaats 1] , eiseres 1

[eiseres 2] , gevestigd te [plaats 2] , eiseres 2, tezamen eiseressen

(gemachtigden: mr. G.P. Roth en mr. P. Smith),

en

De Nederlandsche Bank N.V., verweerster (DNB)

(gemachtigden: mr. C. de Rond en mr. W.J. Poot).

Inleiding

1. DNB heeft met de beslissing van 14 juni 2021 eiseres 1 een bestuurlijke boete opgelegd van € 100.000,- wegens overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft) (boetebesluit).

2. Met de beslissing van 16 juni 2021 heeft DNB besloten tot openbaarmaking van het boetebesluit (publicatiebesluit 1).

3. Tegen het boetebesluit heeft eiseres 1 bezwaar gemaakt. Tegen het publicatiebesluit 1 hebben eiseressen bezwaar gemaakt.

4. Bij uitspraak van 3 november 2021 (ECLI:NL:RBROT:2021:10943) heeft de voorzieningenrechter het door eiseressen ingediende verzoek om voorlopige voorziening om het publicatiebesluit 1 op te schorten tot de beslissing op bezwaar afgewezen.

5. Met de beslissing van 7 december 2021 (het bestreden besluit) heeft DNB het bezwaar van eiseres 1 ongegrond en het bezwaar van eiseres 2 niet-ontvankelijk verklaard. Tegen dit besluit hebben eiseressen beroep ingesteld (ROT 22/176).

6. Op 23 juni 2022 heeft DNB besloten tot openbaarmaking van het bestreden besluit (publicatiebesluit 2).

7. Tegen publicatiebesluit 2 hebben eiseressen bezwaar gemaakt en, na instemming van DNB, rechtstreeks beroep ingesteld (ROT 22/3638).

8. DNB heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

9. De rechtbank heeft de beroepen op 8 juni 2023 op zitting behandeld.
Hieraan hebben deelgenomen de gemachtigden van eiseressen, vergezeld door [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] en de gemachtigden van DNB, vergezeld door [naam 4] , [naam 5] en [naam 6] , allen werkzaam bij DNB.

Feiten en totstandkoming van het besluit

10. Eiseres 1 is een trustkantoor. Zij beschikt sinds 26 augustus 2008 over een vergunning van DNB voor het verlenen van trustdiensten vanuit een vestiging in Nederland als bedoeld in artikel 3, eerste lid, van de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018). Eiseres 2 is de moedermaatschappij van eiseres 1.

Eiseres 1 (destijds [onderneming] ) was sinds medio 2017 bestuurder van de doelvennootschap [A.] ( [A.] ). [A.] houdt een aandelenbelang van 10% in [Holding] ( [Holding] ). De andere aandeelhouders van [Holding] zijn [B.] met een belang van 47,5 % en [C.] ( [C.] ) met een belang van 42,5%. [Holding] is het hoofd van de [Groep] . [D.] ( [D.] ) maakt onderdeel uit van de [Groep] en is actief in de handel in olie in of via Kazachstan en Rusland.

[E.] ( [E.] ), geregistreerd op Panama en met een Zwitserse bankrekening, verricht consultancy diensten voor [D.] , die zij daarvoor voor [F.] ( [F.] ), een andere tot de [Groep] behorende rechtspersoon, verrichtte.

[naam 7] ( [naam 7] ) verrichtte vanaf 2008 consultancydiensten vanuit zijn onderneming [E.] voor [D.] en andere operationele entiteiten onder [Holding] .

11. Op 4 september 2018 is een bedrag van USD 10.000.000,- overgemaakt van [Holding] naar [A.] onder de omschrijving “dividend income [Holding] ”.

Op 6 september 2018 is een bedrag van USD 2.699.016,80 overgeboekt van [A.] naar [Holding] , onder de omschrijving “BAL payments to [Holding] re consultancy services settled obo BV” (de transactie van 6 september 2018).

In het dienstverleningsdossier (DVD) van eiseres 1 wordt vermeld dat de transactie een verrekening betreft van in 2015, 2016, 2017 en 2018 gemaakte kosten voor verleende consultancydiensten door [E.] en voor een aan een werknemer van [E.] ( [naam 7] ) toegekende bonus.

12. Aan deze transactie liggen twee facturen van [Holding] aan [A.] ten grondslag.

Een factuur is gedateerd op 4 september 2018 en ziet op een bedrag van USD 232.960,- en vermeldt het volgende: "Balance of reimbursement of expenses incurred on your behalf for payments made to [E.] in 2015" (factuur 1).

De andere factuur is eveneens gedateerd op 4 september 2018 met een bedrag van

USD 2.466.056,80 en vermeldt het volgende: "Reimbursement of expenses incurred on your behalf for payments made to [E.] and [naam 7] in 2016, 2017 and 2018 for services rendered aggregating to USD 3.699,085.20 - Allocation 2/3rd" (factuur 2).

Aan deze facturen liggen op haar beurt facturen van [E.] ten grondslag.

13. Door [E.] zijn kosten voor consultancydiensten en een bonus in rekening gebracht aan [D.] . De kosten zijn door [Holding] vergoed en doorbelast aan twee van de drie aandeelhouders van [Holding] , te weten [A.] en [B.] . Aan [A.] is twee derde van de kosten in rekening gebracht, aan [B.] een derde van de kosten. Aan [C.] zijn geen kosten in rekening gebracht.

14. Op 22 november 2018 heeft eiseres 1 aan DNB en de Financial Intelligence Unit Nederland (FIU) een incidentmelding gedaan vanwege negatieve publiciteit die in verband kan worden gebracht met [A.] in verband met een artikel dat is verschenen in de Public Eye.

15. Op 12 maart 2019 heeft DNB eiseres 1 om nadere informatie gevraagd, welke bij e-mail van 27 maart 2029 door eiseres 1 is geleverd.
Bij e-mailbericht van 8 april 2019 heeft DNB bij eiseres een onderzoek aangekondigd.
Het onderzoek heeft ter plaatse op 25 april 2019 plaatsgevonden aan de hand van vooraf door eiseres gestuurde stukken, gesprekken en onderzoek van het DVD van [A.] .

16. Op 28 mei 2019 heeft eiseres 1 de transactie van 6 september 2018 gemeld bij de FIU.

17. Op 27 november 2019 heeft DNB een (definitief) onderzoeksrapport en op 24 september 2020 een boeterapport opgesteld. Op 23 november 2020 heeft DNB het voornemen bekend gemaakt tot het opleggen van de bestuurlijke boete aan eiseres 1.
Bij brief van 14 januari 2021 heeft eiseres 1 haar zienswijze aan DNB kenbaar gemaakt. Vervolgens heeft DNB het boetebesluit en het publicatiebesluit 1 genomen.

18. DNB heeft eiseres 1 tegengeworpen dat zij artikel 16, eerste lid, van de Wwft in de periode van 21 september 2018 tot 28 mei 2019 heeft overtreden, doordat zij een ongebruikelijke transactie (de transactie van 6 september 2018) niet onverwijld (dat wil zeggen binnen veertien dagen na de transactie van 6 september 2018), maar pas op 28 mei 2019 (dus ruim 8 maanden later) heeft gemeld aan de FIU.

19. Nadat het verzoek om voorlopige voorziening is afgewezen bij uitspraak van 3 november 2021 is op 8 november 2021 het boetebesluit openbaar gemaakt.
Vervolgens zijn het bestreden besluit en het publicatiebesluit 2 genomen.

Beoordeling door de rechtbank

20. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

Overtreding

21. Tussen partijen is in geschil of eiseres 1 uiterlijk op 20 september 2018 de transactie van 6 september 2018 als ongebruikelijk had dienen aan te merken en zij deze daarom op dat moment had dienen melden aan de FIU.

22. Eiseres 1 stelt dat artikel 16 van de Wwft niet is overtreden. Er was - kort samengevat - volgens haar geen aanleiding te veronderstellen dat de transactie van
6 september 2018 verband kon houden met witwassen of terrorismefinanciering op grond van de subjectieve indicator. Eiseres 1 heeft uitgebreid gemotiveerd waarom zij van opvatting is dat de transactie is te verklaren en begrijpelijk is en daarom terecht niet onverwijld als ongebruikelijk bij de FIU is gemeld.

22. DNB meent dat de transactie van 6 september 2018 moest worden opgevat als een ongebruikelijke transactie die eiseres 1 als zodanig onverwijld had moeten melden aan de FIU. De in het primaire besluit opgesomde feiten en omstandigheden zoals nader toegelicht in het bestreden besluit hadden volgens DNB voor eiseres 1 aanleiding moeten zijn om te veronderstellen dat de transactie verband kon houden met witwassen of het financieren van terrorisme. Door de transactie niet onverwijld (binnen 14 dagen) te melden heeft eiseres 1 artikel 16 van de Wwft overtreden.

24. Aan het standpunt dat eiseres 1 artikel 16, eerste lid, van de Wwft heeft overtreden, heeft DNB - samengevat - het volgende ten grondslag gelegd.

Verhoogde risicofactoren

De transactie was met hoge risicofactoren omgeven, omdat:

• twee ultimate beneficial owners (UBO’s) van [A.] politiek prominente personen (PEP’s) zijn;
• het product waarop de consultancydiensten zien de handel in olie betreft;
• de betrokken landen Rusland en Kazachstan zijn (landen met een hoog niveau van corruptie en andere criminele activiteiten);
• de facturen op kosten in verband met consultancydiensten zien (in het algemeen lastig te verifiëren of tegenover de in rekening gebrachte kosten reële tegenprestaties hebben gestaan) en
• deze diensten worden verricht door een in Panama (land met verhoogd risico op witwassen en financiering van terrorisme) gevestigde partij, te weten [E.] .

Deze verhoogde risicofactoren maakten dat extra alertheid van eiseres 1 kon worden gevergd en voor eiseres 1 aanleiding bestond tot het verrichten van onderzoek naar de transactie.

Transactieprofiel

Facturen 1 en 2 passen niet binnen het door eiseres 1 opgestelde transactieprofiel van [A.] .

Uit het DVD van [A.] blijkt dat eiseres 1 de transactie niet heeft opgenomen als een te verwachten transactie in het transactieprofiel. In het transactieprofiel is opgenomen dat er vanuit [Holding] slechts jaarlijkse dividendinkomsten worden verwacht, geen kosten.

Gelet op de hoogte van het transactiebedrag van USD 2.699.016,80 had mogen verwacht dat een dergelijke kostenpost was opgenomen in het transactieprofiel.

Dat er op dat moment nog geen wettelijke verplichting was een transactieprofiel op te stellen doet er niet aan af dat een dergelijk profiel er wel was met als doel om mede aan de hand daarvan te toetsen of transacties als ongebruikelijk kwalificeren. Op grond van het transactieprofiel noch op grond van andere stukken heeft DNB kunnen vast stellen dat de post dividend mede consultatiekosten omvat. Dat het eerder werd verrekend is niet onderbouwd.

Kostenverdeling aandeelhouders [Holding] en side agreement

De onderlinge kostenverdeling tussen de aandeelhouders van [Holding] ter zake van de kosten die door [E.] in rekening zijn gebracht voor consultancydiensten is onlogisch.

De kosten zijn voor twee derde deel doorbelast aan [A.] , terwijl [A.] de kleinste aandeelhouder is. Uit het DVD blijkt niet dat daar een goede reden voor is. Dat sprake zou zijn van mondelinge afspraken die later zijn geformaliseerd in een concept side agreement is niet onderbouwd. Ten tijde van de transactie was dat document door [A.] niet ondertekend.

De side agreement verklaart niet dat en waarom er kosten over 2015 door [Holding] in rekening zijn gebracht en door [A.] zijn vergoed. De side agreement ziet alleen op de verdeling van kosten over 2016, 2017 en 2018.

Consultancy agreement

De afspraken, zoals opgenomen in de consultancy agreement tussen [D.] en [E.] van 20 juni 2016 die ten grondslag ligt aan de vijf facturen die tezamen de basis vormen voor factuur 2, zijn niet nagekomen.

Uit de consultancy agreement blijkt namelijk het volgende:

• maandelijks wordt een fixed fee van USD 200.000,- in rekening gebracht door [E.] aan [D.] ;
• daarvoor zal iedere maand een factuur worden verstuurd;
• een bonus (in de vorm van aanvullende fees) zou kunnen worden betaald in geval van exceptionele resultaten, maar dit moet separaat worden overeengekomen en gedocumenteerd en
• de door [E.] te verzenden facturen bevatten een specificatie en beschrijving van de in die maand verrichte activiteiten.

De door [E.] aan [F.] en [D.] verzonden facturen bevatten echter geen specificaties en beschrijvingen van de door [E.] verrichte consultancydiensten, zodat eiseres 1 op basis hiervan niet heeft kunnen vaststellen dat tegen de in rekening gebracht kosten een daadwerkelijke tegenprestatie heeft bestaan. Er was nader onderzoek nodig waarvan DNB niet is gebleken.

De handgeschreven aantekeningen op facturen 1 en 2 laten zien dat eiseres 1 heeft nagerekend hoe zij tot de factuurbedragen is gekomen, maar laten niet zien dat zij ervan op de hoogte was welke werkzaamheden zijn verricht voor de in rekening gebrachte kosten.

Ook uit de correspondentie van eiseres 1 met [C.] van 27 mei 2019 en de door eiseres 1 gedane melding bij de FIU van 28 mei 2019 blijkt dat eiseres 1 ten tijde van de transactie over onvoldoende informatie beschikte om te kunnen vaststellen of de vergoeding van kosten aan [E.] verband hield met daadwerkelijk verrichte werkzaamheden.

Anders dan de consultancy agreement vereist werden niet maandelijkse kosten in rekening gebracht, maar halfjaarlijks. Daarbij werden er andere bedragen in rekening gebracht dan was overeengekomen. Ten tijde van de transactie had eiseres 1 hiervoor geen verklaring.

[E.] heeft een bonus over 2017 aan [D.] in rekening gebracht, terwijl - in strijd met hoe de consultancy agreement dat voorschrijft - uit het dossier noch uit de aanvullende documenten blijkt dat zij zijn overeengekomen dat [E.] aanspraak maakt op een bonus. Zonder deze grondslag is er geen recht op een bonus.

DNB heeft voorts vastgesteld dat de consultancy agreement niet (uiterlijk) bij aanvang van de overeenkomst op 1 januari 2016 is ondertekend, maar pas op 20 juni 2016. Ook daarvoor heeft eiseres 1 geen goede verklaring gegeven.

Daarnaast blijkt uit het DVD niet dat eiseres 1 daadwerkelijk op de hoogte was van de consultancy agreement tussen [E.] en [F.] uit 2014 en de overname door

[D.] van de activiteiten van [F.] . De consultancy agreement uit 2014 zit niet in het DVD. Eiseres 1 heeft niet verklaard waarom deze consultancy agreement in haar archief zou worden bewaard en niet, net als andere (ook oudere) documenten, in het DVD.

Nu deze consultancy agreement uit 2014 ten grondslag lag aan aantal facturen van de transactie had eiseres 1 deze moeten bestuderen om de transactie adequaat te beoordelen. Niet is gebleken dat eiseres 1 ten tijde van de transactie over deze consultancy agreement uit 2014 beschikte en heeft betrokken bij de beoordeling van de transactie.

Dat haar medewerkers, [medewerker 1] en [medewerker 2] , uit hoofde van hun vorige functie bij United International Management B.V. (UIM) kennis zouden hebben van de consultancy agreement uit 2014 en zouden weten dat deze afspraken gelijkwaardig zijn, is niet onderbouwd. Het is ook niet gebleken uit de stukken, bijvoorbeeld door aantekeningen in het DVD. Ook van de overname van werkzaamheden van [F.] door [E.] is niets in het DVD terug te vinden.

Voor eiseres 1 was het, zo volgt ook uit het verslag van [naam rapporteur 1] en de halfjaarlijkse reviews op 19 maart 2018 en 19 augustus 2018, ten tijde van de transactie niet duidelijk dat de werkzaamheden waren overgegaan in [D.] . Die informatie was wel relevant om te kunnen beoordelen of de transactie begrijpelijk en verklaarbaar was.

Verrekening over 2015

DNB heeft vastgesteld dat [Holding] ook kosten over 2015 heeft doorbelast aan [A.] .

Uit de brief van 28 juli 2016 blijkt dat er in 2016 tussen partijen al een verrekening van de dividenduitkering met gemaakte kosten over 2015 heeft plaatsgevonden.

Het is onverklaarbaar waarom er in 2018 wederom kosten over 2015 zijn doorbelast.

De side agreement bood ook geen grondslag voor het doorbelasten van consultancydiensten over 2015.

Onderzoek door eiseres 1

Eiseres 1 heeft op 5 september 2018 wel vragen gesteld aan [C.] over de totstandkoming en verantwoording van de bedragen op facturen 1 en 2 en daarmee over de verrekening en de onderliggende facturen, maar daarbij zijn voormelde aspecten onvoldoende aan de orde gesteld. Met de informatie die eiseres 1 (onder meer) tijdens het gesprek op 28 juni 2019 van [C.] heeft verkregen, heeft [C.] geen plausibele verklaring gegeven voor hetgeen hiervoor is opgemerkt. Bovendien is deze informatie door eiseres 1 pas verkregen nadat zij op 28 mei 2019 een melding bij de FIU had verricht met betrekking tot de transactie.

Ook de door eiseres 1 overgelegde rapporten van [naam rapporteur 1] ( [naam rapporteur 1] ) en [naam rapporteur 2] ( [naam rapporteur 2] ) zijn gebaseerd op informatie die ruim na de overtredingsperiode is verkregen. Als het onderzoek niet alle vragen wegneemt en/of er factoren of omstandigheden zijn die onduidelijk of onverklaarbaar zijn of bevreemding wekken - zoals hier het geval - dan is volgens DNB de conclusie dat de transactie verband kan houden met witwassen of terrorismefinanciering. Op basis van de uitkomst van het onderzoek had eiseres 1 tot melding over moeten gaan.

Oordeel rechtbank over overtreding

25. Volgens vaste rechtspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb, zie onder meer zijn uitspraak van 5 november 2015, ECLI:NL:CBB:2015:363) bestaat de verplichting tot het doen van een melding als bedoeld in artikel 16 van de Wwft niet slechts wanneer er concrete aanwijzingen bestaan dat sprake is van witwassen of het financieren van terrorisme. Artikel 16 van de Wwft heeft een (veel) ruimere strekking: iedere ongebruikelijke transactie behoort te worden gemeld. Hieruit volgt dat de drempel tot melden laag is.

26. De rechtbank is met DNB van oordeel dat, gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden en gelet op de lage drempel tot melden, er voor eiseres 1 ten tijde van de transactie van 6 september 2018 (dan wel binnen veertien dagen daarna) aanleiding had moeten bestaan om te veronderstellen dat de transactie verband kon houden met witwassen of terrorismefinanciering en dat daardoor een meldplicht is ontstaan.
Uit het dossier blijkt dat eiseres 1 bij de acceptatie van [A.] niet heeft stil gezeten door, onder meer (destijds onverplicht) een transactieprofiel op te stellen van [A.] en haar als hoog risico te bestempelen. Daarnaast heeft eiseres 1 eerder een melding in het dossier gedaan. Ook blijkt dat eiseres 1 voorafgaand onderzoek heeft gedaan naar de transactie van 6 september 2018. Desondanks moet geconcludeerd worden dat zij ten tijde van die transactie over onvoldoende informatie beschikte om te kunnen oordelen dat op dat moment geen sprake was van een ongebruikelijke transactie. Op meerdere punten was geen verklaring beschikbaar, zoals het niet opnemen van deze transactie als een te verwachten transactie in het transactieprofiel, de gelet op het minderheidsbelang onbegrijpelijke bijdrage van [A.] in twee derde van de consultancy kosten, de niet door [A.] ondertekende side agreement, de consultancy agreement tussen [D.] en [E.] over de periode van 1 januari 2016 tot en met 31 december 2017 die eerst op 20 juni 2016 is opgemaakt en het feit dat de consultancy agreement niet zag op de verrekening over het jaar 2015. De antwoorden op de vragen die zij op 5 september 2018 per mail aan [A.] heeft gesteld, hebben dat ook niet (volledig) opgehelderd.
Dat eiseres 1 wel bekend was met de informatie van de consultancy agreement uit 2014 tussen [E.] en [F.] , omdat [medewerker 1] en [medewerker 2] uit hoofde van hun vorige functie bij UIM kennis hiervan zouden hebben, kunnen de gestelde onduidelijkheden evenmin voldoende verklaren. Eiseres 1 heeft haar stellingen op dit punt ook niet onderbouwd.
Ook de omstandigheid dat eiseres 1 later opnieuw onderzoek is gaan doen en stelt alsnog opheldering te hebben verkregen van [C.] en achteraf voor genoemde discrepanties mogelijk een verklaring kan geven, laat de overtreding onverlet. Het gaat om informatie die (ver) na de transactie (en overtredingsperiode) is verkregen.
De rechtbank wijst op het belang van het onverwijld melding doen aan de FIU van een ongebruikelijke transactie. Een dergelijke melding stelt de FIU in staat direct nader onderzoek naar de transactie te verrichten en te beoordelen of deze verdacht is. Indien daarvan sprake is, kan zij dit zo spoedig mogelijk doorgeven aan de relevante instanties. Door een ongebruikelijke transactie niet binnen 14 dagen te melden wordt de FIU belemmerd in haar onderzoek.

27. De rapporten van [naam rapporteur 1] van 6 januari 2021 en [naam rapporteur 2] van 8 januari 2021 en 14 juli 2021 overtuigen de rechtbank niet. Deze rapporten zijn gebaseerd op een eerder rapport van [naam rapporteur 1] van 18 augustus 2020 en dat rapport is vrijwel geheel gebaseerd op informatie die eiseres 1 (ver) na de transactie van 6 september 2018 van [C.] op 28 juni 2019, 12 maart 2020 en 17 april 2020 en van Ernst & Young Zwitserland (EY) op 4 maart 2020 heeft gekregen. Vastgesteld kan worden dat deze informatie aan eiseres 1 daarvoor niet bekend was. Het rapport zegt dus niets over de informatiepositie van eiseres 1 ten tijde van de transactie van 6 september 2018. Uit de door [C.] verstrekte informatie is verder gebleken en toegelicht dat het contract tussen [F.] en [E.] per 2016 is overgegaan naar [D.] , waarom er bij de transactie nog kosten uit 2015 in rekening zijn gebracht en waarom er minder kosten in rekening zijn gebracht voor consultancydiensten dan de overeengekomen maandelijkse vergoeding. Ook de stelling dat sprake was van een andere administratieve verrekening van inhuur met dividend dan eerst, is pas later toegelicht en stemt nog steeds niet overeen met het transactieprofiel. Het [naam rapporteur 1] rapport van 6 januari 2021 bevat voor een aantal discrepanties in het geheel geen verklaring. Zo is er in het geheel niet in gegaan op het ontbreken van specificaties ten aanzien van de facturen. Verder is gebleken dat EY wel kosten in de audit heeft betrokken, maar omdat deze onder de audit-drempelwaarde vielen zijn er geen testen op de kosten en bonus uitgevoerd. Dit betekent dat EY de transactie niet heeft beoordeeld.

28. De door eiseres 1 overgelegde studie van DNB getiteld ‘Van herstel naar balans’ van 8 september 2022 leidt niet tot een andere uitkomst in deze zaak. In de studie is vermeld: “De wetgever zou er voor kunnen kiezen instellingen te vragen niet al te melden wanneer transacties ‘ongebruikelijk’ zijn, maar de focus bij het melden te leggen op ‘verdachte’ transacties waarbij de instelling vermoedt dat de handelwijze van de klant verband houdt met witwassen of het financieren van terrorisme”.

De studie ziet met name op de rol van banken in het tegengaan van witwassen en terrorismefinanciering en het toezicht van DNB hierop. Eiseres 1 is geen bank, maar een trustkantoor. In de studie wordt geconcludeerd dat ten aanzien van banken een toename van meldingen van ongebruikelijke transacties is te zien. Ter zitting is door DNB toegelicht dat deze trend zich niet bij trustkantoren laat zien. Zij melden veel minder ongebruikelijke transacties. In de studie wordt voorgesteld om de focus te leggen op hoge risico’s. Bovendien is van belang dat de studie slechts voorstellen tot aanpassen van wetgeving bevat en het dus om mogelijke (onzekere) aanpassing van toekomstige wetgeving gaat. Overigens wijst de rechtbank erop dat het hier om een transactie met hoog risico gaat en dat in dit geval de transactie door de FIU als verdacht is aangemerkt.

29. De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat eiseres 1 niet (met stukken) heeft aangetoond dat op basis van het door haar uitgevoerde onderzoek ten tijde van de transactie op 6 september 2018 geen aanleiding (meer) was om te veronderstellen dat de transactie verband kon houden met witwassen.
Gelet op het voorgaande had eiseres 1 de transactie van 6 september 2018 als een ongebruikelijke transactie dienen aan te merken en was zij op grond van artikel 16, eerste lid, van de Wwft gehouden die transactie onverwijld, nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie haar bekend was geworden, aan de FIU te melden. DNB heeft buiten redelijke twijfel aangetoond dat eiseres 1 de haar verweten overtreding heeft begaan en dus niet heeft voldaan aan de op grond van de toepasselijk wet- en regelgeving op haar rustende meldplicht. In wat eiseres 1 verder nog heeft aangevoerd ziet zij geen aanleiding daar anders over te oordelen.

Zorgvuldigheid onderzoek DNB

30. Eiseres 1 heeft zich op het standpunt gesteld dat het onderzoek van DNB naar de dienstverlening door eiseres 1 niet zorgvuldig is geweest.

Onderwerp/aanleiding onderzoek

31. Eiseres 1 betoogt dat DNB aanvankelijk onduidelijk was over het onderwerp van haar onderzoek. Pas nadat de conceptbevindingen in juli 2019 bekend werden gemaakt was voor eiseres 1 duidelijk dat onderzoek werd gedaan naar de transactie van 6 september 2018. Het onderzoek was al vanaf het begin gericht op de transactie van 6 september 2018. Ook meent eiseres 1 dat het onderzoek vooringenomen is.

32. Gelet op vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 12 oktober 2017, ECLI:CBB:NL:2017:326) is voor DNB geen redengevend feit, signaal, grond of vermoeden vereist om haar bevoegdheden te kunnen uitoefenen om adequaat toezicht te kunnen uitoefenen op de naleving van de door gehandhaafde wetten. De aanleiding voor het onderzoek is in beginsel niet relevant voor de vraag of DNB rechtmatig heeft gehandeld door een nader onderzoek in te stellen.

33. De rechtbank acht de door DNB gegeven uitleg over de aanleiding van het onderzoek voldoende plausibel. In het primaire besluit heeft zij toegelicht dat de incidentmelding van eiseres 1 aan DNB op 22 november 2018 de reden voor nader onderzoek was. Deze incidentmelding had eiseres 1 gedaan naar aanleiding van negatieve publiciteit die in verband kon worden gebracht met haar (toenmalige) doelvennootschap [A.] en de uiteindelijke belanghebbenden (de UBO’s). Het onderzoek had tot doel vast te stellen in hoeverre het cliëntonderzoek naar [A.] in overeenstemming was met de vereisten die voortvloeien uit de Wtt 2018, het Besluit toezicht trustkantoren 2018, de Regeling toezicht trustkantoren 2018, de Wwft, de Sanctiewet 1977 en de Regeling toezicht Sanctiewet 1977 en dat is ook op die wijze richting eiseres 1 gecommuniceerd. Eiseres 1 heeft op 22 februari 2018 naar aanleiding van de negatieve publiciteit ook een melding gedaan bij de FIU. Deze melding is op 11 maart 2019 door de FIU verdacht verklaard. Deze verdacht verklaring door de FIU staat overigens los van het onderzoek van DNB. Aannemelijk is dat DNB daarvan toen nog niet op de hoogte was. Pas na het inzien van het DVD van [A.] , waarvan op 7 mei 2019 een kopie is verstrekt, is DNB op de transactie gestuit. Dat tijdens een presentatie van de FIU bij een seminar van DNB op 11 juni 2019 de transactie van 6 september 2018 - overigens zonder medeweten van DNB - als voorbeeld werd genoemd, verdient niet de schoonheidsprijs, maar kan niet tot het oordeel leiden dat het onderzoek van DNB onzorgvuldig is geweest.
De stelling van eiseres 1 dat het onderzoek van DNB al vanaf het begin was gericht op de transactie van 6 september 2018 volgt de rechtbank niet, gelet op hetgeen hiervoor is overwogen.
Voor zover eiseres 1 betoogt dat sprake is van vooringenomenheid, heeft zij deze stelling onvoldoende onderbouwd. Voor een schending van het verbod op vooringenomenheid is vereist, zoals blijkt uit de wetsgeschiedenis bij artikel 2:4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), dat het bestuursorgaan de hem toevertrouwde belangen oneigenlijk behartigt door zich door bepaalde belangen of voorkeuren te laten beïnvloeden, waardoor niet de nodige objectiviteit wordt betracht. Om vooringenomenheid aan te nemen moet sprake zijn van objectieve aanknopingspunten voor een dergelijke beïnvloeding. De enkele stelling dat DNB voorbij gaat aan de door eiseres 1 aangedragen argumenten om het standpunt van DNB te ontkrachten is daartoe onvoldoende.

Bevoegdheden informatieverzoek/vordering

34. DNB heeft toegelicht dat de aanleiding van het onderzoek was gelegen in de op 22 november 2018 door eiseres 1 gedane incidentmelding en dat het onderzoek breder was ingestoken, zoals uiteengezet in 33. DNB heeft dit in haar e-mail van 12 maart 2019, waarin vervolgvragen op de incidentmelding aan eiseres 1 zijn gesteld, ook al aan haar medegedeeld. Een van de vervolgvragen in die e-mail van 12 maart 2019 had betrekking op de transactiemonitoring, in algemene zin, van eiseres 1.
In het kader van haar onderzoek heeft DNB op 25 april 2019 een bezoek gebracht aan het kantoor van eiseres 1 en DNB heeft in dat verband de beschikking gekregen over het DVD van [A.] . DNB heeft daarover - onder meer op 3 september 2019 - een aantal vragen gesteld. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten om aan de toelichting van DNB te twijfelen. Dat het informatieverzoek van 3 september 2019 aanvankelijk niet als formele informatievordering was vormgegeven, maakt het onderzoek niet onzorgvuldig.
Bij e-mail van 10 september 2019 heeft DNB meegedeeld dat zij op grond van artikel 43, eerste lid, van de Wtt 2018 bevoegd is inlichtingen te vorderen en eiseres op grond van artikel 5:20 van de Awb verplicht is om hieraan te werken. Daarbij is meegedeeld dat een formele vordering zou worden aangekondigd als eiseres 1 niet aan het verzoek zou meewerken. Op telefonisch verzoek van eiseres 1 is het verzoek geformaliseerd in een informatievordering van 17 september 2019. Tussen partijen is niet in geschil dat aan de vordering is voldaan en dat van een schending van de medewerkingsplicht geen sprake is.

Overdracht USB-stick

35. DNB heeft toegelicht dat de reden van het verzoek om de USB-stick met vertrouwelijke informatie voor de ingang van het kantoor van DNB over te dragen erin was gelegen, dat de contactpersoon van eiseres 1 dan niet door de strenge beveiliging van DNB hoefde te gaan. Gesteld noch gebleken is dat eiseres 1 hiertegen destijds bezwaren heeft geuit. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat ter plaatse een ontvangstbevestiging is getekend en de USB-stick is overhandigd. Onder deze omstandigheden is de rechtbank met DNB van oordeel dat deze werkwijze, ingegeven vanuit praktische redenen, weliswaar niet de voorkeur verdient, maar dat dit het onderzoek van DNB nog niet onzorgvuldig maakt.
Van belang daarbij is dat eiseres 1 geen bezwaar heeft gemaakt tegen deze afspraak.

36. De beroepsgrond dat het onderzoek van DNB onzorgvuldig is geweest slaagt niet.

De beboetbaarheid

37. Eiseres 1 betoogt - primair - dat er geen sprake is van een ongebruikelijke transactie en er geen bestuurlijke boete mocht worden opgelegd. In het geval wel een overtreding wordt vastgesteld, dan had moeten worden volstaan met een waarschuwing. Zij stelt dat DNB bij een first offender bijna nooit overgaat tot het opleggen van een boete.

38. Gelet op hetgeen hiervoor is geoordeeld, heeft eiseres 1 artikel 16, eerste lid, van de Wwft overtreden. Eiseres 1 heeft nagelaten onverwijld een ongebruikelijke transactie te melden, terwijl zij daartoe op grond van artikel 16, eerste lid, van de Wwft wel verplicht was. Daardoor heeft zij de FIU belemmerd in de uitvoering van haar onderzoek naar een mogelijk verdachte transactie. DNB was dan ook bevoegd een bestuurlijke boete op te leggen.

39. De rechtbank ziet, met DNB, gelet op de combinatie van feiten en omstandigheden in dit geval aanleiding om te oordelen dat de door eiseres 1 begane overtreding ernstig is. Artikel 16, eerste lid, van de Wwft vormt met het oog op de poortwachtersrol die trustkantoren dienen te vervullen een kernbepaling van de Wwft. De meldingsplicht speelt een belangrijke rol in de opsporing van witwassen en terrorismefinanciering en er gaat een belangrijke preventieve werking van uit (zie ook Kamerstukken II 2007/2008, 31238 nummer 3, p.4). Op eiseres 1 als professionele marktdeelnemer rust een eigen verantwoordelijkheid om zich aan de geldende wet- en regelgeving te houden. Van haar mocht daarom worden verwacht dat zij de verplichtingen die uit artikel 16, eerste lid, van de Wwft voortvloeien naleeft. Dat heeft eiseres 1 ten aanzien van de transactie van 6 september 2018 niet gedaan.
Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat eiseres 1 haar onderzoek naar de transactie van 6 september 2018 al had afgesloten, omdat zij tot de (onjuiste) conclusie kwam dat de transactie niet ongebruikelijk was. Pas naar aanleiding van het onderzoek van de DNB heeft zij haar onderzoek naar de transactie van 6 september 2018 heropend en aanleiding gezien de transactie van 6 september alsnog als een ongebruikelijke transactie bij de FIU te melden.
Dat zij de melding op 28 mei 2019 alsnog heeft gedaan, doet niet af aan de bevoegdheid van DNB de boete op te leggen. De melding was (circa 8 maanden) te laat, zodat FIU niet direct onderzoek heeft kunnen doen. Hierdoor is de opsporing ter bestrijding van witwassen of financiering van terrorisme mogelijk te laat op gang gekomen.
Dat DNB slechts willekeurig zou optreden tegen onder toezicht staande instellingen als zij geen melding doen, volgt de rechtbank niet. Zoals ook uit de rechtspraak blijkt treedt DNB wel degelijk op tegen instellingen als haar bekend is dat zij een ongebruikelijke transactie niet hebben gemeld, ook als dit de eerste keer is en ook als het slechts om één transactie gaat. Het tegendeel is door eiseres 1 niet aannemelijk gemaakt noch anderszins gebleken.
Dat dit de eerste overtreding is van eiseres 1, maakt evenmin dat DNB in beginsel van boeteoplegging had moeten afzien.

40. Nu vast staat dat eiseres 1 een ernstige overtreding heeft begaan doordat zij een ongebruikelijke transactie niet onverwijld gemeld heeft en een niet gemelde ongebruikelijke transactie een beboetbare overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wwft oplevert heeft DNB het opleggen van een bestuurlijke boete aan eiseres 1 passend mogen achten.

Hoogte van de boete

41. Eiseres 1 betoogt dat de hoogte van de boete dient te worden gematigd vanwege geringe ernst en verminderde verwijtbaarheid. Zij acht de hoogte van de boete disproportioneel.

42. Op grond van artikel 31, derde lid, van de Wwft en artikel 13 van het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs), valt overtreding van artikel 16, eerste lid, van de Wwft in boetecategorie 3. Voor deze categorie geldt een basisbedrag van € 2.500.000,-.
DNB gaat ervan uit dat sprake is van een ernstige overtreding, die eiseres 1 volledig is te verwijten. Daarom ziet DNB geen aanleiding het basisbedrag naar boven of beneden bij te stellen.
In de omvang van de onderneming (€ 5.546.993,-), stap 5 en omvangtabel II van bijlage 1 van het Algemeen boetetoemetingsbeleid DNB (het boetetoemetingsbeleid), heeft DNB een boetepercentage van 22,99% toegepast op het op basis van stappen 1 tot en met 4 vastgestelde boetebedrag en aanleiding gezien om het basisbedrag te matigen tot een bedrag van € 574.750,-.
DNB heeft het boetebedrag op grond van stap 6, onder c (passendheidstoets) van het boetetoemetingsbeleid verder gematigd tot € 100.000,-, omdat zij het boetebedrag onevenredig hoog vond. Daarbij heeft DNB de omvang van de transactie in aanmerking genomen en de omstandigheid dat sprake is van één niet onverwijlde gemelde transactie ten aanzien van één doelvennootschap.

43. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of de boete in redelijke verhouding staat tot de aard en de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en dus of de boete een evenredige sanctie vormt. Daarbij houdt zij zo nodig rekening met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd en de draagkracht van de overtreder. De rechtbank gebruikt daarbij het criterium ‘passend en geboden’. Een afzonderlijke evenredigheidstoets op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb voegt daar niets aan toe. Aan de verwijzing van eiseres 1 ter zitting naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, over het evenredigheidsbeginsel gaat de rechtbank dan ook voorbij. De rechtbank verwijst hiervoor naar haar uitspraak van 21 juli 2022, ECLI:NL:RBROT:2022:4948 en de uitspraak van het CBb van 2 november 2021, ECLI:NL:CBB:2021:967.

Afwezigheid alle schuld/dwaling

44. Van rechtsdwaling dan wel afwezigheid van alle schuld, zoals eiseres 1 betoogt, is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. Onder verwijzing naar bijvoorbeeld de uitspraak van het Cbb van 12 oktober 2017 (ECLI:NL:CBB:2017:326) overweegt de rechtbank dat dwaling omtrent (de toepassing van) het recht slechts onder bijzondere omstandigheden verschoonbaar is. Van dergelijke bijzondere omstandigheden is niet gebleken. Van een trustkantoor, zoals eiseres 1 is, mag verwacht worden dat zij zich op de hoogte telt van alle toepasselijke wet- en regelgeving. Voor zover eiseres 1 daarbij ook verwijst naar de rapporten van de deskundigen, maken die ook niet dat er sprake is van bijzondere omstandigheden. Deze rapporten zijn niet opgesteld ten tijde van de transactie van 6 september 2018, maar pas later in de procedure tot het opleggen van een boete.

45. Van een verminderde ernst of verwijtbaarheid is geen sprake. Eiseres 1 had ten aanzien van deze transactie, zoals hiervoor vermeld, wel diepgaander onderzoek moeten verrichten ten tijde van de transactie, Bovendien is de drempel tot melden laag en had zij al bij enige twijfel over de ongebruikelijkheid ervan binnen veertien dagen de transactie bij de FIU moeten melden en zij heeft dit duidelijk te laat gedaan.

46. Toch ziet de rechtbank aanleiding om de hoogte van de opgelegde boete te matigen. Daarbij acht de rechtbank van belang dat eiseres 1 aantoonbaar meerdere inspanningen, hoewel dat diepgaander had gemoeten, heeft verricht om de overtreding te voorkomen door onderzoek naar de transactie van 6 september 2018 te doen. Ook komt uit het dossier het beeld naar voren dat eiseres 1 haar poortwachtersrol serieus neemt en regelmatig FIU meldingen doet. Het is de eerste keer dat DNB vaststelt dat eiseres 1 een ongebruikelijke transactie niet (tijdig) heeft gemeld en daarbij lijkt geen sprake van enige opzet. Ook nadien is niet gebleken van dergelijke overtredingen. Voorts heeft deze overtreding geruime tijd geleden, in 2018, plaatsgevonden.

47. Gelet op deze omstandigheden ziet de rechtbank aanleiding de boete nog verder te matigen dan DNB reeds heeft gedaan op grond van stap 6 (passendheidstoets) van het stappenplan van het boetetoemetingsbeleid. Een matiging van de boete met 25% tot € 75.000,- acht de rechtbank passend en geboden. De rechtbank ziet in de overige door eiseres 1 aangevoerde omstandigheden, met uitzondering van de hierna te bespreken overschrijding van de redelijke termijn, geen aanleiding voor een verdere matiging van het boetebedrag.

Termijn van artikel 5:51 van de Awb

48. Dat de 13 weken termijn van artikel 5:51 van de Awb is overschreden heeft eiseres 1 voor het eerst ter zitting aangevoerd. De rechtbank acht dit in strijd met de goede procesorde en laat dit punt daarom buiten beschouwing.

Publicatie boetebesluit en bestreden besluit

Ontvankelijkheid eiseres 2

49. Eiseres 2 stelt zich op het standpunt dat zij ten onrechte niet is aangemerkt als belanghebbende.

50. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Artikel 1:2, derde lid, van de Awb bepaalt dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

51. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient sprake te zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan (zie ook de uitspraak van de rechtbank Rotterdam van 24 september 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:8329 en van het CBb van 12 oktober 2017, ECLI: NL:CBB:2017:327).

52. De rechtbank is van oordeel dat een eigen (rechtstreeks) belang van eiseres 2 bij het bestreden besluit en het publicatiebesluit 2 ontbreekt. Zij heeft slechts een afgeleid belang bij beide besluiten en wordt derhalve niet rechtstreeks in haar belang geraakt. Dat eiseres 2 een vergelijkbare naam heeft als eiseres 1, beursgenoteerde vennootschap is en als moedermaatschappij met de aan eiseres 1 opgelegde boete in verband zal kunnen worden gebracht, maakt dat niet anders. Zij is in het bestreden besluit niet genoemd als overtreder en zij is ook niet met naam genoemd in het persbericht (haar naam is weggelakt).

53. Het bezwaar van eiseres 2 gericht tegen het bestreden besluit van 7 december 2021 is terecht niet-ontvankelijk verklaard, zodat het beroep (ROT 22/176) van eiseres 2 gericht tegen publicatiebesluit 1 ongegrond is. Het (rechtstreeks) beroep (ROT 22/3638) van eiseres 2 tegen publicatiebesluit 2 is niet-ontvankelijk.

Vroegtijdige openbaarmaking

54. Eiseres 1 betoogt dat niet tot vroegtijdige publicatie mocht worden overgegaan.
Er is een onjuist criterium toegepast bij de vraag of gronden bestaan om openbaarmaking uit te stellen of te anonimiseren. DNB is volgens haar ten onrechte aangehaakt bij het publicatieregime van de Wft en rechtspraak van het CBb. Dit criterium verdraagt zich volgens eiseres 1 niet met artikel 60 van de Richtlijn (EU) nr 2015/849/EC (de vierde anti-witwasrichtlijn), artikel 32f en artikel 32g van de Wwft. Eiseres 1 heeft gewezen op het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Wet transparant toezicht financiële markten (TK, 2016-2017, 34 769, nr. 4) inzake het wetsvoorstel Wet transparant toezicht financiële markten.

55. Overtreding van artikel 16 van de Wwft is beboetbaar gesteld met een boete uit de derde categorie. Op grond van artikel 32f, eerste en vierde lid, van de Wwft dient DNB het boetebesluit zo spoedig mogelijk openbaar te maken. Slechts indien één van de in artikel 32g van de Wwft limitatief opgesomde uitzonderingsgronden van toepassing is, dient openbaarmaking te worden uitgesteld, geanonimiseerd of dient van openbaarmaking te worden afgezien.
Uit de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2017/18, 34 808, nr. 3, p. 11) bij de wijziging van de Wwft en enkele andere wetten in verband met de implementatie van de vierde anti-witwasrichtlijn volgt dat met de publicatiebepalingen uit de Wwft aansluiting is gezocht bij de publicatiebevoegdheden uit de Wft. Verder blijkt uit de Memorie van Toelichting dat volgens de wetgever het belang bij openbaarmaking in beginsel opweegt tegen het belang van de overtreder dat de overtreding niet bekend wordt.

56. Volgens vaste rechtspraak over de openbaarmaking van besluiten tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie ingevolge de Wft, bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 12 oktober 2017, ECLI:NL:CBB:2017:327, volgt dat de toezichthouder verplicht is een besluit tot het opleggen van een boete volledig openbaar te maken, tenzij bekendmaking van persoonsgegevens onevenredig zou zijn of betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend. Nu het belang van de toezichthouder bij publicatie slechts wijkt voor het belang van de betrokken partijen in geval van onevenredigheid of onevenredige schade, dient het in zodanig geval te gaan om een individuele, bijzondere situatie, waarbij de door de financiële onderneming als gevolg van de publicatie te verwachten schade zodanig uitzonderlijk is dat het belang van de bescherming van de markt daarvoor moet wijken.

57. De rechtbank volgt eiseres 1 niet in haar betoog dat DNB niet aan de hand van dit criterium mocht beoordelen of aanleiding bestond om het boetebesluit anoniem, uitgesteld of zelfs niet openbaar te maken. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat voornoemd kader zich niet verdraagt met artikel 60 van de vierde anti-witwasrichtlijn.
De vierde anti-witwasrichtlijn voorziet in minimumharmonisatie, waardoor het lidstaten vrij staat strengere maatregelen vast te stellen en verder te gaan dan waarin de richtlijn voorziet.

58. De rechtbank ziet ook geen grond voor het oordeel dat de belangenafweging in het door DNB gehanteerde toetsingscriterium onvoldoende is. Het door eiseres 1 genoemde advies van de Raad van State is in lijn met de opmerking van de wetgever dat steeds een belangenafweging moet worden gemaakt. Ook bij toepassing van het door DNB gehanteerde toetsingscriterium vindt een belangenafweging plaats, echter met dien verstande dat aan het belang van de bescherming van de markt een dermate zwaar gewicht toekomt dat dit belang in beginsel dient te prevaleren.

59. Gelet op het voorgaande heeft DNB terecht aan de hand van het in het kader van de Wft in de rechtspraak ontwikkelde criterium beoordeeld of aanleiding bestond om het boetebesluit anoniem, uitgesteld of zelfs niet openbaar te maken. Naar het oordeel van de rechtbank stelt DNB terecht dat van een individuele, bijzondere situatie, waarbij de door de financiële onderneming als gevolg van de publicatie te verwachten schade zodanig uitzonderlijk is dat het belang van de bescherming van de markt daarvoor moet wijken in dit geval geen sprake is.

60. De rechtbank overweegt dat indien sprake is van een verplichting tot openbaarmaking van een sanctiebesluit - zoals hier het geval is - die verplichting slechts zal komen te vervallen indien het sanctiebesluit - in essentie - onrechtmatig wordt bevonden (vergelijk de uitspraak van het CBb van 25 augustus 2015, ECLI:NL:CBB:2015:278 en van de rechtbank van 24 september 2020, ECLI:NL:RBROT:2020:8329).
Dat thans het boetebesluit wat betreft de boetehoogte is vernietigd, maakt niet dat het besluit van DNB destijds om tot publicatie over te gaan, achteraf alsnog onrechtmatig is.
Het boetebesluit is immers in essentie in stand gebleven. De verplichting om het bestreden besluit te publiceren is niet komen te vervallen.

61. Het betoog slaagt niet. De beroepen van eiseres 1 (ROT 22/176 en 22/3638) voor zover gericht tegen de publicatiebesluiten, zijn ongegrond. De rechtbank stelt vast dat in beide hoofdzaken griffierecht is geheven. Dit is ten onrechte, want de boeteoplegging en publicatie ervan vormen samenhangende zaken in de zin van artikel 8:41, derde lid, van de Awb (zie ECLI:NL:RBROT:2018:375). De rechtbank zal daarom de griffier opdragen het in de zaak ROT 22/3638 betaalde griffierecht terug te betalen.

Redelijke termijn

62. Eiseres 1 betoogt dat de redelijke termijn is overschreden en vraagt de rechtbank daaraan gevolgen te verbinden.

63. Volgens vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 26 oktober 2021, ECLI:NL:CBB:2021:961) geldt bij punitieve sancties als uitgangspunt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet.

Overschrijding van de redelijke termijn behoort te leiden tot vermindering van de boete, afhankelijk van de mate waarin de redelijke termijn is overschreden. Bij een overschrijding van de redelijke termijn met zes maanden of minder wordt de boete verminderd met 5% en bij een overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zes maanden doch niet meer dan twaalf maanden wordt de boete verminderd met 10%.

64. Hoofdregel is dat het moment dat vanwege het bestuursorgaan jegens de beboete een handeling is verricht waaraan deze in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat aan hem een boete zal worden opgelegd, het moment is van het voornemen tot boeteoplegging, in dit geval 23 november 2020 (zie bijvoorbeeld de uitspraak van het CBb van 4 april 2023, ECLI:NL:CBB:2023:172). Gesteld noch gebleken is dat er reden is om in dit geval van die hoofdregel af te wijken. Evenmin is gesteld of gebleken dat sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat de rechtbank niet binnen twee jaar nadat de redelijke termijn is aangevangen uitspraak moet doen. Dit betekent dat met de uitspraak van heden de redelijke termijn is overschreden met meer dan zes maanden doch niet meer dan twaalf maanden en dat de boete van € 75.000,- moet worden verminderd met 10% tot € 67.500,-.

Conclusie en gevolgen

65. Het beroep van eiseres 1 (ROT 22/176), voor zover gericht tegen de boete, is gegrond. De rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen voor zover het de hoogte van de boete betreft. De rechtbank zal zelf in de zaak voorziend het primaire besluit in zoverre herroepen en de hoogte van de boete vaststellen op € 67.500,-. Het beroep (ROT 22/176) van eiseres 1, gericht tegen het ongegrond verklaarde bezwaar met betrekking tot publicatiebesluit 1, is ongegrond. Het beroep (ROT 22/176) van eiseres 2, gericht tegen het niet-ontvankelijk verklaarde bezwaar met betrekking tot publicatiebesluit 1, is ongegrond.

Het beroep (ROT 22/3638) van eiseres 1, gericht tegen publicatiebesluit 2, is ongegrond en het beroep van eiseres 2, gericht tegen publicatiebesluit 2, is niet-ontvankelijk.

66. Omdat de rechtbank het beroep met procedurenummer ROT 22/176 gegrond verklaart, zal DNB het door eiseres 1 in het beroep betaalde griffierecht dienen te vergoeden. Het in de zaak ROT 22/3638 betaalde griffierecht zal door de griffier worden terugbetaald.

67. De rechtbank veroordeelt DNB met betrekking tot de door eiseres 1 gemaakte proceskosten in het beroep met procedurenummer ROT 22/176. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 3.406,50 (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt in bezwaar van € 597,- en per punt in beroep van € 837,- en een wegingsfactor 1,5 voor het gewicht van de zaak).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van eiseres 1 met procedurenummer ROT 22/176, voor zover gericht tegen de hoogte van de boete, gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit, voor zover het de hoogte van de boete betreft, en herroept het primaire besluit in zoverre;

- stelt de hoogte van de bestuurlijke boete vast op € 67.500,-;

- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit;

- verklaart het beroep met procedurenummer ROT 22/176 van eiseres 1 voor het overige en het beroep met procedurenummer ROT 22/176 van eiseres 2 ongegrond;

- verklaart het beroep met procedurenummer ROT 22/3638 van eiseres 2 niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep met procedurenummer ROT 22/3638 van eiseres 1 ongegrond;

- draagt DNB op het betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres 1 te vergoeden;

- bepaalt dat de griffier het betaalde griffierecht in het beroep met procedurenummer ROT 22/3638 aan eiseres 1 terugbetaalt;

- veroordeelt DNB in de proceskosten van eiseres 1 tot een bedrag van € 3.406,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.G.L. de Vette, voorzitter, en mr. E.J. Rutten en mr. A. Douwes, leden, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 31 augustus 2023.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrecht

“Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

(…)

3. Ten aanzien van rechtspersonen worden als hun belangen mede beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.”

Wet ter voorkoming van witwassen en financiering van terrorisme (Wwft)

“Artikel 1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

(…)

ongebruikelijke transactie: transactie die op grond van de indicatoren bedoeld in artikel 15, eerste lid, als ongebruikelijk is aan te merken.

(…)

Artikel 15

1. Bij algemene maatregel van bestuur worden, zo nodig per daarbij te onderscheiden categorieën transacties, indicatoren vastgesteld aan de hand waarvan wordt beoordeeld of een transactie wordt aangemerkt als een ongebruikelijke transactie.

2. Indien het spoedeisende belang dat vereist, kunnen bij regeling van Onze Minister van Financiën en Onze Minister van Justitie gezamenlijk de indicatoren, bedoeld in het eerste lid, worden vastgesteld voor een termijn van ten hoogste zes maanden.

Artikel 16

1. Een instelling meldt een verrichte of voorgenomen ongebruikelijke transactie onverwijld nadat het ongebruikelijke karakter van de transactie bekend is geworden, aan de Financiële inlichtingen eenheid.

2. Bij een melding als bedoeld in het eerste lid verstrekt de instelling de volgende gegevens:

a. de identiteit van de cliënt, de identiteit van de uiteindelijk belanghebbenden en, voor zover mogelijk, de identiteit van degene ten behoeve van wie de transactie wordt uitgevoerd;

b. de aard en het nummer van het identiteitsbewijs van de cliënt en, voorzover mogelijk, van de overige in onderdeel a bedoelde personen;

c. de aard, het tijdstip en de plaats van de transactie;

d. de omvang en de bestemming en herkomst van de gelden, effecten, edele metalen of andere waarden die bij de transactie betrokken zijn;

e. de omstandigheden op grond waarvan de transactie als ongebruikelijk wordt aangemerkt;

f. een omschrijving van de desbetreffende zaken van grote waarde bij een transactie boven de € 15 000;

g. aanvullende, bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen, gegevens.

3. In afwijking van het tweede lid verstrekt een instelling als bedoeld in artikel 1a, vierde lid, onderdeel k, de gegevens bedoeld in het tweede lid voor zover zij daarover beschikt, alsmede een beschrijving van de desbetreffende onroerende zaken en rechten waaraan onroerende zaken zijn onderworpen.

4. De meldingsplicht, bedoeld in het eerste lid, is van overeenkomstige toepassing indien:

a. een cliëntenonderzoek als bedoeld in artikel 3, eerste lid, niet leidt tot het in artikel 5, eerste lid, onderdeel b, bedoelde resultaat of tot de uitvoering van de in artikel 3, veertiende lid, onderdeel a, bedoelde maatregelen, en er tevens indicaties zijn dat de desbetreffende cliënt betrokken is bij witwassen of financieren van terrorisme;

b. een zakelijke relatie wordt beëindigd ingevolge artikel 5, derde lid, en er tevens indicaties zijn dat de desbetreffende cliënt betrokken is bij witwassen of financieren van terrorisme.

5. Bij een melding ingevolge het vierde lid verstrekt een instelling naast de gegevens, bedoeld in het tweede lid, een beschrijving van de redenen waarom het vierde lid van toepassing is.

Artikel 31

1. Het bedrag van de bestuurlijke boete wordt bepaald bij algemene maatregel van bestuur, met dien verstande dat de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 5.000.000, of, in gevallen als bedoeld in het vierde lid, ten hoogste € 10.000.000 bedraagt.

2. De algemene maatregel van bestuur, bedoeld in het eerste lid, bepaalt bij elke daarin omschreven overtreding het maximale bedrag van de op te leggen bestuurlijke boete. De overtredingen worden gerangschikt in categorieën naar zwaarte van de overtreding met de daarbij behorende basisbedragen, minimumbedragen en maximumbedragen. Daarbij wordt de volgende indeling gebruikt:

Categorie

Basisbedrag

Minimumbedrag

Maximumbedrag

1

€ 10.000,–

€ 0,–

€ 10.000,–

2

€ 500.000,–

€ 0,–

€ 1.000.000,–

3

€ 2.000.000,–

€ 0,–

€ 4.000.000,–

3. In afwijking van het tweede lid, bedraagt het basisbedrag voor de bestuurlijke boete voor een overtreding die is gerangschikt in de derde categorie indien de boete wordt opgelegd aan een instelling als bedoeld in artikel 1a, tweede, derde, of vierde lid, onderdeel f, € 2.500.000,– en is het maximumbedrag van de bestuurlijke boete € 5.000.000,–.

Artikel 32f

1. De toezichthoudende autoriteit maakt een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie ingevolge deze wet of artikel 5:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht openbaar. De openbaarmaking geschiedt zodra het besluit onherroepelijk is geworden.

(…)

4. In afwijking van het eerste lid maakt de toezichthoudende autoriteit een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar, indien het een bestuurlijke boete betreft ter zake een overtreding van een voorschrift dat op grond van artikel 31, tweede lid, is gerangschikt in de derde categorie.

(…)

6. De toezichthoudende autoriteit maakt de indiening van een bezwaar of de instelling van een beroep of hoger beroep tegen een besluit als bedoeld in het vierde of vijfde lid, alsmede de beslissing op bezwaar en de uitkomst van dat beroep of hoger beroep, zo spoedig mogelijk openbaar, tenzij het besluit op grond van artikel 32g niet openbaar is gemaakt.

7. Een besluit dat ingevolge het eerste, vierde of vijfde lid openbaar is gemaakt, blijft, tenzij bij wettelijk voorschrift anders bepaald, gedurende een periode van vijf jaar na bekendmaking beschikbaar op de website van de toezichthoudende autoriteit, met uitzondering van de persoonsgegevens die deel uitmaken van het besluit indien enig wettelijk voorschrift daaraan in de weg staat.

Artikel 32g

1. Openbaarmaking op grond van artikel 32f wordt uitgesteld of geschiedt in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen voor zover:

a. die gegevens herleidbaar zijn tot een natuurlijke persoon en bekendmaking van zijn persoonsgegevens onevenredig zou zijn;

b. betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend;

c. een lopend strafrechtelijk onderzoek of een lopend onderzoek door de personen, bedoeld in artikel 24, naar mogelijke overtredingen zou worden ondermijnd; of

d. de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou worden gebracht.

2. Openbaarmaking op grond van artikel 32f blijft achterwege, indien openbaarmaking overeenkomstig het eerste lid:

a. onevenredig zou zijn gezien de geringe ernst van de overtreding, tenzij het een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete betreft; of

b. de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou brengen.”

Algemeen boetetoemetingsbeleid DNB (Stcrt. 2020, 63846)

“Artikel 3.1

In het kader van dit boeteregime hanteert DNB onderstaand stappenplan voor het vaststellen van boetes wegens overtredingen van voorschriften die zijn ingedeeld in categorie 2 en 3.

Artikel 3.3

Bij toepassing van dit stappenplan neemt DNB de bij wet vastgestelde boetemaxima in acht.

Stap 1 : basisbedrag

(…)

Stap 6

a. DNB kan het op basis van de stappen 1 tot en met 5 berekende boetebedrag verlagen op grond van onderstaande bijzondere omstandigheden, al dan niet in onderlinge samenhang bezien.

Opstelling overtreder

b.1 DNB houdt rekening met de opstelling van de overtreder. Voor zover van toepassing en van belang, spelen voor DNB in dit verband onder meer onderstaande vragen een rol, al dan niet in onderlinge samenhang bezien.

• Heeft de overtreder – voordat hij bekend was met het onderzoek van DNB – de overtreding uit eigen beweging aan DNB gemeld, zonder dat hij daartoe op grond van de wet al gehouden was?

• Heeft de overtreder – voordat hij bekend was met het onderzoek van DNB – concrete en specifieke maatregelen getroffen ter beëindiging van de overtreding?

• Heeft de overtreder de overtreding zo spoedig mogelijk uit eigen beweging beëindigd?

• Heeft de overtreder zelf volledig en adequaat onderzoek verricht naar de overtreding en de uitkomsten daarvan vrijwillig met DNB gedeeld?

• Heeft de overtreder uit eigen beweging adequate maatregelen getroffen ter voorkoming van herhaling van de overtreding?

• Heeft de overtreder de gevolgen van de overtreding uit eigen beweging zo veel en zo snel mogelijk ongedaan gemaakt? Heeft de overtreder bijvoorbeeld betrokkenen uit eigen beweging ingelicht over de overtreding en zo nodig schadeloos gesteld?

b.2 De verlaging wegens de opstelling van de overtreder bedraagt in beginsel maximaal 20%. Bij de toepassing van deze verlaging hanteert DNB in beginsel de in
bijlage 2 (https://wetten.overheid.nl/BWBR0044472/2022-04-16) opgenomen tabel.

Andere bijzondere omstandigheden

c. Daarnaast kunnen er bijzondere omstandigheden aan de orde zijn die op basis van het voorgaande niet bij het bepalen van de boetehoogte van een overtreding zijn betrokken, maar in het kader van de evenredigheid van de boetehoogte wel relevant (kunnen) zijn. Deze omstandigheden worden per geval bezien.

(…)