ECLI:NL:RBROT:2025:6921

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummers: ROT 23/6359 en ROT 24/1863

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juni 2025 in de zaken tussen

[eiseres 1] , eiseres 1, [eiseres 1] ,

[eiseres 2], eiseres 2, [eiseres 2] ,

uit Amsterdam, gezamenlijk eiseressen,

(gemachtigden: mr. G.P. Roth, mr. P. Smith en mr. M.H. Kok),

De Nederlandsche Bank N.V., DNB,

(gemachtigden: mr. A.J. Boorsma en mr. M. Koppenol)

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Samenvatting

Deze uitspraak gaat over het beroep dat eiseressen hebben ingesteld tegen de bestuurlijke boete die aan eiseres 1 is opgelegd vanwege overtreding van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, in combinatie met artikel 27 van Pro de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) in de periode van 13 mei 2019 tot en met 17 maart 2021 en de publicatie daarvan. Deze bepalingen hebben betrekking op het verrichten van het vereiste cliëntonderzoek door trustkantoren. De rechtbank komt tot de conclusie dat DNB alle overtredingen – met uitzondering van één overtreding – terecht heeft vastgesteld en dat DNB een bestuurlijke boete heeft kunnen opleggen aan eiseres 1. De rechtbank verklaart het beroep gegrond, maar alleen vanwege het voornoemde punt en het feit dat de redelijke termijn is overschreden. De bestuurlijke boete wordt gematigd wegens de overschrijding van de redelijke termijn. Ten aanzien van de publicatiebesluiten komt de rechtbank tot het oordeel dat deze in stand kunnen blijven.

Inleiding

1. DNB heeft bij besluit van 2 maart 2023 aan eiseres 1 een bestuurlijke boete van € 3.125.000,- opgelegd wegens overtreding van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, in combinatie met artikel 27 van Pro de Wet toezicht trustkantoren 2018 (Wtt 2018) in de periode van 13 mei 2019 tot en met 17 maart 2021 (boetebesluit) en heeft tevens besloten tot openbaarmaking van het boetebesluit (publicatiebesluit 1).

2. Bij uitspraak van 15 juni 2023 (ECLI:NL:RBROT:2023:5209) heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het verzoek van eiseressen afgewezen om publicatiebesluit 1 te schorsen. Vervolgens heeft DNB het boetebesluit openbaar gemaakt.

3. Bij besluit van 10 augustus 2023 (bestreden besluit 1) heeft DNB het bezwaar van eiseres 1 tegen het boetebesluit, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard. Tevens heeft DNB het bezwaar van eiseres 1 tegen het publicatiebesluit 1, onder aanvulling van de motivering, ongegrond verklaard. Het bezwaar van eiseres 2 tegen het publicatiebesluit 1 is door DNB niet-ontvankelijk verklaard.

4. Tegen bestreden besluit 1 heeft eiseres 1 beroep ingesteld. Eiseres 2 heeft beroep ingesteld voor zover haar bezwaar tegen het publicatiebesluit 1 niet-ontvankelijk is verklaard. Deze beroepen staan bekend onder zaak ROT 23/6359.

5. Bij besluit van 9 november 2023 heeft DNB besloten tot openbaarmaking van bestreden besluit 1 (publicatiebesluit 2, tevens bestreden besluit 2).

6. DNB heeft bestreden besluit 1 openbaar gemaakt op 17 november 2023.

7. Tegen publicatiebesluit 2 hebben eiseressen bezwaar gemaakt. Na instemming met rechtstreeks beroep heeft DNB het bezwaarschrift doorgezonden aan de rechtbank ter behandeling als beroepschrift. Dit betreft zaak ROT 24/1863.

8. DNB heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.

9. De rechtbank heeft de beroepen (in zaken ROT 23/6359 en ROT 24/1863) op 27 maart 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseressen haar gemachtigden en [naam 1] deelgenomen. Namens DNB hebben haar gemachtigden en [naam 2] , [naam 3] en [naam 4] aan de zitting deelgenomen.

10. De rechtbank heeft de Staat als partij aangemerkt in verband met mogelijke overschrijding van de redelijke termijn.

Feiten en totstandkoming van de besluiten

11. Eiseres 1 is een trustkantoor als bedoeld in de Wtt 2018 en zij beschikt sinds 31 mei 2015 over een vergunning voor het verlenen van trustdiensten als bedoeld in artikel 3, eerste lid juncto artikel 6, eerste lid juncto artikel 70, eerste lid, van de Wtt 2018.

12. Op 14 augustus 2020 is DNB een onderzoek gestart naar de naleving van onder andere de Wtt 2018 door eiseres 1. Desgevraagd heeft eiseres 1 de dienstverleningsdossiers (DVD’s) van acht doelvennootschappen aan DNB verstrekt. Van 28 tot en met 30 oktober 2020 en op 3 en 5 november 2020 heeft DNB onderzoek bij eiseres 1 verricht, waarbij onder meer interviews zijn afgenomen met de accountmanagers van de onderzochte doelvennootschappen. Van de gesprekken zijn verslagen gemaakt, waarop eiseres 1 heeft mogen reageren en heeft gereageerd. Op 17 maart 2021 heeft DNB haar definitieve bevindingen met eiseres 1 gedeeld. Op 13 juli 2021 heeft DNB aan eiseres 1 een waarschuwingsbrief gestuurd. Het boeterapport dateert van 20 oktober 2022.

13. Na bij brief van 27 oktober 2022 het voornemen tot het opleggen van een bestuurlijke boete aan eiseres 1 kenbaar te hebben gemaakt en kennis te hebben genomen van haar zienswijze daarop, heeft DNB (op 2 maart 2023) het boetebesluit en publicatiebesluit 1 genomen.

14. Aan de bestuurlijke boete heeft DNB ten grondslag gelegd dat eiseres 1 in de periode van 13 mei 2019 tot en met 17 maart 2021 artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, in combinatie met artikel 27 van Pro de Wtt 2018 heeft overtreden. Dit betekent dat DNB eiseres 1 verwijt dat zij een zakelijke relatie is aangegaan dan wel trustdiensten heeft verleend zonder toereikend cliëntenonderzoek te verrichten.

15. In bestreden besluit 1 verwijt DNB in totaal 33 tekortkomingen in zeven DVD’s aan eiseres 1. Het gaat om overtredingen van de volgende verplichtingen uit artikel 27 van Pro de Wtt 2018:

de verplichting om het integriteitsrisicoprofiel van de doelvennootschap vast te stellen (artikel 27, tweede lid, onder a, van de Wtt 2018);
de verplichting de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap vast te stellen (artikel 27, tweede lid, onder c, van de Wtt 2018);
de verplichting om de vermogenspositie van de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap vast te stellen (artikel 27, tweede lid, onder d, van de Wtt 2018);
de verplichting om te bepalen dat het vermogen van de doelvennootschap en de uiteindelijk belanghebbende uit legitieme bron afkomstig is (artikel 27, tweede lid, onder e, van de Wtt 2018);
de verplichting om vast te stellen of de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort hebben voldaan aan de registratieplicht (artikel 27, tweede lid, onder f, van de Wtt 2018);
de verplichting om de eigendoms- en zeggenschapsstructuur vast te stellen (artikel 27, tweede lid, onder g, van de Wtt 2018);
de verplichting om de strekking van de opzet van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort vast te stellen (artikel 27, tweede lid, onder i, van de Wtt 2018);
de verplichting om voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen (artikel 27, tweede lid, onder k, van de Wtt 2018);
de verplichting om de uiteindelijk belanghebbende van de cliënt vast te stellen (artikel 27, derde lid, onder b, van de Wtt 2018); en
de verplichting om te controleren of de contactpersoon van de cliënt vertegenwoordigingsbevoegd is (artikel 27, derde lid, onder e, van de Wtt 2018).

Beoordeling door de rechtbank

16. De voor de beoordeling van de beroepen belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

17. Op grond van artikel 8:69, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) doet de rechtbank uitspraak op de grondslag van het beroepschrift, de overgelegde stukken, het verhandelde tijdens het vooronderzoek en het onderzoek ter zitting. Als DNB in het boetebesluit en bestreden besluit 1 stelt en onderbouwt dat eiseres 1 een wettelijk voorschrift heeft overtreden, is het aan eiseres 1 om dit in beroep gemotiveerd te betwisten als zij hierover een oordeel van de rechtbank wil verkrijgen. Als eiseres 1 niet betwist dat zij een bepaalde overtreding heeft begaan, moet de rechtbank er op grond van artikel 8:69, eerste lid, van de Awb bij de beoordeling van het beroep van uitgaan dat DNB deze overtreding buiten redelijke twijfel heeft aangetoond.

18. DNB verwijt eiseres 1 dat zij het verbod van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 heeft overtreden. Dit is het verbod op vroegtijdige dienstverlening. Volgens dit artikelonderdeel is het een trustkantoor verboden om een zakelijke relatie aan te gaan of een trustdienst te verlenen, tenzij zij cliëntenonderzoek heeft verricht, dit onderzoek tot het in de artikelen 27 tot en met 30a, 33 en 34 bedoelde resultaat heeft geleid en er over de juistheid of volledigheid daarvan redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan. Aan eiseres 1 zijn meerdere overtredingen in de naleving van artikel 27 van Pro de Wtt 2018 tegengeworpen.

19. Eiseres 1 heeft een groot aantal van de verweten overtredingen in beroep niet betwist. Zo is eiseres 1 in het geheel niet ingegaan op de door DNB gestelde overtreding van artikel 27, tweede lid, onder a (integriteitsrisicoprofiel), artikel 27, tweede lid, onder e (herkomst vermogen uit legitieme bron), artikel 27, tweede lid, onder i (strekking van de structuur) en artikel 27, tweede lid, onder k (voortdurende controle) van de Wtt 2018. Ten aanzien van de andere gestelde overtredingen geldt dat eiseres 1 deze steeds slechts ten aanzien van één of enkele DVD’s heeft weersproken en niet in alle DVD’s waarin DNB deze overtredingen heeft vastgesteld. De rechtbank gaat er daarom van uit dat DNB de niet betwiste overtredingen van de betreffende normen van artikel 27 van Pro de Wtt 2018 buiten redelijke twijfel heeft aangetoond. Voor de vaststelling dat artikel 23 van Pro de Wtt 2018 is overtreden, is het aantal tekortkomingen in de naleving van artikel 27 van Pro de Wtt 2018 niet van belang. DNB stelt zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht op het standpunt dat de door eiseres 1 niet gemotiveerd betwiste overtredingen van de normen uit artikel 27 van Pro de Wtt 2018 de conclusie rechtvaardigen dat eiseres 1 artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018 heeft overtreden.

20. DNB betoogt dat voor elk van de vastgestelde overtredingen van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder a, juncto artikel 27 van Pro de Wtt 2018 een bestuurlijke boete ter hoogte van het basisboetebedrag had kunnen worden opgelegd. Daarom kan in haar visie het eventuele slagen van gronden tegen de overige, wel betwiste, overtredingen nergens toe leiden. De rechtbank volgt DNB niet in dit betoog. De rechtbank is van oordeel dat, nu er voor alle vastgestelde overtredingen één totaalboete is opgelegd vanwege de samenhang tussen de overtredingen, het wegvallen van een deel van de betwiste overtredingen invloed kan hebben op de boetehoogte. Wanneer het aantal overtredingen vermindert, ligt het in de rede dat de boete in beginsel lager uitvalt.^[1]Om die reden acht de rechtbank in dit geval voldoende belang aanwezig om de betwiste overtredingen te beoordelen.

21. De rechtbank bespreekt hierna eerst de door DNB gestelde overtredingen en sluit dat deel af met een tussenconclusie. Vervolgens bespreekt de rechtbank het beroep op het lex certa-beginsel en de argumenten die in het kader van de opportuniteit en de evenredigheid en rond de boetehoogte zijn aangevoerd. Daarna gaat de rechtbank over tot bespreking van de publicatiebesluiten.

Overtreding van artikel 27, tweede lid, onder c, Wtt 2018 (herkomst vermogen doelvennootschap)

22. Deze overtreding heeft DNB in vier DVD’s vastgesteld. Ten aanzien van twee DVD’s ( [DVD 1] en [DVD 2] ) heeft eiseres 1 de overtreding bestreden.

23. Het cliëntonderzoek dat eiseres 1 verricht moet haar in staat stellen de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap vast te stellen. In de memorie van toelichting bij de Wtt 2018 (de MvT) is vermeld dat eerst het vermogen van de doelvennootschap in kaart moet worden gebracht, om daarna het ontstaan ervan te kunnen onderzoeken.^[2]Dit onderzoek moet zijn gericht op het gehele vermogen van de doelvennootschap en niet uitsluitend op de bij de trustdienstverlening betrokken gelden en er dient geen onderscheid tussen eigen vermogen en vreemd vermogen te worden gemaakt. Het vermogen van de doelvennootschap moet met zekerheid worden vastgesteld. Deze verplichting was vóór de inwerkingtreding van de Wtt 2018 opgenomen in artikel 19, eerste lid, onder a van de Regeling integere bedrijfsvoering Wet toezicht trustkantoren 2014 (Rib Wtt 2014).^[3]In de toelichting bij deze regeling staat onder meer dat er van het trustkantoor een actieve houding wordt verlangd bij de vaststelling van de herkomst van het vermogen en dat er in de regel gerichte vragen zullen worden gesteld.^[4]

[DVD 1]

24. DNB verwijt eiseres 1 dat zij niet het gehele vermogen van [DVD 1] in kaart heeft gebracht en onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de herkomst van het vermogen.

25. Eiseres 1 stelt dat zij het gehele vermogen van de doelvennootschap in kaart heeft gebracht en het ontstaan daarvan heeft onderzocht. Het grootste deel van het vermogen van de doelvennootschap is afkomstig van de inbreng van de uiteindelijk belanghebbenden of
ultimate beneficial owners(UBO’s) die zowel eigen vermogen als vreemd vermogen hebben ingebracht. Het eigen vermogen bestaat uit kapitaalstortingen van de aandeelhouder. Eiseres 1 heeft onderzoek gedaan naar de herkomst van het vermogen van de UBO’s en daarmee in haar ogen ook naar de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap. De resultaten daarvan heeft zij vastgelegd in het DVD.

Eiseres 1 stelt dat zij in 2006 onderzoek heeft gedaan naar de lening die door [A] is verstrekt. Op basis van dit onderzoek heeft eiseres 1 geen reden gehad om te twijfelen aan de herkomst noch de legaliteit van de lening. De lening is vastgelegd in een ongewijzigde leningsovereenkomst waarover jaarlijks rente wordt berekend. Dit alles wordt gemonitord. [DVD 1] lost de lening niet af, en betaalt nog geen rente. Er hebben dus nog geen monetaire transacties plaatsgevonden. Ten aanzien van de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap hebben geen wezenlijke wijzigingen plaatsgevonden. Tegen deze achtergrond meent eiseres 1 dat ze de herkomst van het vermogen mede heeft kunnen vaststellen aan de hand van de jaarrekening van 2017. Dat de jaarrekening over 2018 vanwege het ontbreken van jaarcijfers van de deelneming was vertraagd en daarom ontbreekt doet volgens haar aan het voorgaande niets af.

26. Naar het oordeel van de rechtbank heeft DNB zich terecht op het standpunt gesteld dat de dossiervoering te summier en onvoldoende specifiek is. De
client risk analysis(CRA) bevat beperkte informatie over de herkomst van het vermogen en de herkomst blijkt ook niet uit de overige documentatie in het DVD. In de CRA is slechts in enkele regels vermeld: “
The source of funds consist of capital contributions made by the member” en “
the Client Entity had entered into a loan agreement with a related party ( [A] ) in the amount of € 4,5 million”. In het DVD is hiervan geen onderbouwing aangetroffen. Uit het DVD blijkt niet dat eiseres 1 in 2006 daadwerkelijk onderzoek naar de herkomst van de middelen heeft gedaan. Ook blijkt niet hoe het kapitaal gegroeid is. Uit artikel 74 van Pro de Wtt 2018 volgt dat trustkantoren gehouden zijn het cliëntonderzoek dat naar bestaande cliënten (onder de Wtt (oud)) reeds was verricht, bij eerste gelegenheid te actualiseren. DNB stelt terecht dat een verwijzing naar de jaarrekening van 2017 onvoldoende en niet actueel is. De CRA is van jaren later, namelijk van 22 juni 2020. Dat het jaarverslag van 2018 nog niet voorhanden was, maakt dat niet anders
.Eiseres 1 had actuele informatie kunnen inwinnen. Zij had gerichte vragen kunnen stellen aan de cliënt over het vermogen van de doelvennootschap en daarmee de CRA kunnen actualiseren. Dit heeft zij nagelaten. DNB mocht een actieve houding verwachten van eiseres 1. Ook het beroep op het lex certa-beginsel slaagt niet. De norm kon gelet op de hiervoor onder 23 genoemde toelichting in de wetsgeschiedenis als voldoende duidelijk worden verondersteld (zie ook hierna onder 66). Het cliëntonderzoek voldoet ten aanzien van [DVD 1] op dit onderdeel daarom niet aan de wettelijke vereisten en daarmee staat de overtreding van artikel 27, tweede lid, onder c, van de Wtt 2018 vast.

[DVD 2]

27. DNB verwijt eiseres 1 dat zij niet het gehele vermogen van [DVD 2] ( [DVD 2] ) in kaart heeft gebracht en onvoldoende onderzoek heeft gedaan naar de herkomst van het vermogen. De bij de zienswijze overgelegde documenten en de toelichting die eiseres 1 over de herkomst van het vermogen geeft, waren niet in het DVD opgenomen en maken daarom geen onderdeel uit van het cliëntonderzoek.

28. Eiseres 1 meent dat zij het gehele vermogen van de doelvennootschap in kaart heeft gebracht en in dit dossier genoegzaam onderzoek heeft gedaan naar de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap. [DVD 2] wordt gebruikt als financieringsentiteit voor de groep en de herkomst ligt in leningen van andere groepsentiteiten, agiostortingen, rente-inkomsten uit verstrekte leningen, royalty inkomsten en dividendinkomsten. De transacties en de herkomst van de onderliggende middelen zijn bekend. Voor wat betreft de financiering van [B] ten behoeve van de door [DVD 2] verstrekte lening verwijst eiseres 1 naar de geconsolideerde jaarrekening van [C 1] , waarin [B] als deelneming wordt opgevoerd en waaruit, onder meer, blijkt dat de moedermaatschappij in 2013 obligaties van USD 300 miljoen heeft uitgegeven en [B] in 2019 goed was voor ongeveer 80% van de totale omzet van de groep. De winst voor belastingen van de totale groep was USD 198 miljoen. Eiseres 1 meent dat DNB ten onrechte de bij de zienswijze overgelegde documenten buiten beschouwing heeft gelaten. Uit deze documenten blijkt dat eiseres 1 wel inzicht heeft gehad in de transacties en tot een onderbouwde conclusie heeft kunnen komen ten aanzien van de totstandkoming en de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap. Zij stelt dat de Wtt 2018 slechts voorschrijft welke gegevens een DVD moet bevatten; de wet schrijft niet voor dat alle informatie in één en hetzelfde dossier moet worden opgeslagen. Zij wijst in dat verband op de uitspraak van deze rechtbank van 12 juli 2023.^[5]

29. Het betoog van eiseres 1 dat zij voldoende inzicht in het vermogen van de doelvennootschap had en voldoende onderzoek naar de herkomst ervan heeft gedaan, slaagt niet. Uit hetgeen eiseres 1 aanvoert over [B] blijkt niet dat de herkomst van het vermogen is vastgesteld. De beschrijving in het DVD is onvoldoende specifiek en de transacties zijn niet met stukken onderbouwd. Niet gespecificeerd is hoe de
fundingvan [B] ten behoeve van de door [DVD 2] verstrekte leningen tot stand is gekomen. Er hebben bijvoorbeeld kapitaalmutaties plaatsgevonden (agiostortingen door de aandeelhouder) die niet beschreven zijn. DNB heeft zich daarbij terecht op het standpunt gesteld dat eiseres 1 ten tijde van het onderzoek niet over alle vereiste documenten en gegevens beschikte, nu deze in het onderzochte DVD ontbraken en tijdens het onderzoek door DNB ook niet zijn verstrekt. Eiseres 1 heeft pas bij de zienswijze hierover stukken overgelegd. Uit de door eiseres 1 aangehaalde uitspraak volgt dat artikel 39 van Pro de Wtt 2018 en de MvT^[6]uitgaan van een DVD dat bestaat uit één geheel. Dit is van belang, omdat personen die werkzaamheden verrichten voor het trustkantoor, zoals een complianceofficer of een auditor, in staat moeten zijn om in korte tijd kennis te nemen van de trustdienstverlening aan een cliënt, de daaraan verbonden integriteitrisico’s en de wijze waarop voldaan is aan de verplichtingen van de Wtt 2018. De rechtbank leidt uit de wet en de MvT af dat alle op verschillende plekken digitaal opgeslagen informatie en documentatie uiteindelijk één dossier moet vormen. Kiest een trustkantoor er dus voor om een digitaal DVD niet in één systeem of in één folder op te slaan, dan moet zij er wel voor zorgdragen dat de op verschillende plekken opgeslagen digitale informatie en documentatie op zodanige wijze aan elkaar is gekoppeld dat het één geheel vormt. Doet het trustkantoor dat onvoldoende, dan loopt zij het risico dat er niet langer aan het doel wordt voldaan dat met het DVD wordt beoogd.

30. Eiseres 1 heeft niet betwist dat het DVD niet alle informatie en documentatie bevatte die daarin hoort te zitten op het moment dat DNB in het kader van een onderzoek verschillende DVD’s bij haar opvroeg. Ook was er in het onderzochte DVD geen verwijzing naar die stukken. Blijkbaar was de koppeling tussen de verschillende locaties bij eiseres dus niet zodanig dat van één dossier kon worden gesproken dat één geheel vormt. Eiseres 1 moet aantonen dat zij wel over de ontbrekende informatie en documentatie beschikte. Hiervoor is van belang dat DNB in beginsel ervan mag uitgaan dat eiseres 1 alle beschikbare en relevante informatie heeft verstrekt.^[7]Eiseres 1 stelt wel dat de ontbrekende informatie en documentatie al ten tijde van het onderzoek in haar bezit was, maar heeft dat niet onderbouwd en de omstandigheid dat de stukken pas tijdens de zienswijze zijn overgelegd duidt er niet op dat ze snel ter beschikking waren of direct duidelijk was waar deze werden bewaard. Samenvattend concludeert de rechtbank dat eiseres 1 ook ten aanzien van [DVD 2] artikel 27, tweede lid, onder c, van de Wtt 2018 heeft overtreden.

Overtreding van artikel 27, tweede lid, onder d, Wtt 2018 (vermogenspositie UBO)

31. Deze overtreding heeft DNB in zeven DVD’s vastgesteld. Ten aanzien van twee DVD’s ( [DVD 3] en [DVD 4] ) heeft eiseres 1 de overtreding bestreden.

32. Het cliëntonderzoek dat eiseres 1 verricht moet haar in staat stellen de vermogenspositie van de UBO van de doelvennootschap zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen. In de MvT is vermeld dat het onderzoek moet zijn gericht op het gehele vermogen van de UBO, ongeacht of het vermogen gerelateerd is aan de doelvennootschap en de wijze waarop het is vergaard.^[8]Voor het onderzoek naar de vermogenspositie van de UBO(’s) van een doelvennootschap geldt een inspanningsverplichting. Dit houdt in dat het trustkantoor moet komen tot een onderbouwde indicatie van de totale omvang en de opbouw van het vermogen van de UBO. Hiertoe kan relevante informatie worden opgevraagd bij de UBO zelf, bij een tussenpersoon, of via openbare bronnen.

[DVD 3]

33. DNB verwijt eiseres 1 dat zij de vermogenspositie van de drie UBO’s, [UBO 1] , [UBO 2] en [UBO 3] , niet zoveel mogelijk met zekerheid heeft vastgesteld. Dit geldt ook voor [pseudo UBO 1] en [pseudo UBO 2] , die sinds 18 september 2020 als pseudo-UBO’s zijn aangemerkt.

34. Eiseres 1 meent dat een redelijke uitleg van artikel 27, tweede lid, onder d, van de Wtt 2018 met zich brengt dat een trustkantoor niet gehouden is om (ook) de vermogenspositie van een pseudo-UBO in kaart te brengen. Zij wijst op de
guidancevan branchevereniging [naam brancheverenging] ( [naam brancheverenging] ) en stelt dat DNB deze ten onrechte terzijde heeft geschoven. [naam brancheverenging] heeft ook verzocht om aanpassing van de wetgeving op dit punt. DNB heeft begrip getoond voor het standpunt van [naam brancheverenging] en heeft de sector op dit punt geen
guidancegeboden. Daarnaast acht eiseres 1 het niet evenredig een maatregel op te leggen voor een overtreding waarvan de zwaarte in de praktijk gering is.

35. DNB heeft geconcludeerd dat eiseres 1 ten aanzien van de reguliere UBO’s geen (of onvoldoende) onderzoek heeft verricht naar hun vermogenspositie. Dit heeft eiseres 1 niet bestreden. Dit levert reeds een overtreding op van artikel 27, tweede lid, onder d, van de Wtt 2018. Echter, omdat het tegenwerpen van het niet vaststellen van de vermogenspositie van de pseudo-UBO’s meeweegt in de zwaarte van de overtredingen, zal de rechtbank de gronden die hiertegen zijn gericht ook bespreken.

36. De UBO-definitie uit de Wtt 2018 sluit aan bij de UBO-definitie in de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft). In het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 zijn in artikel 3 de Pro categorieën natuurlijke personen aangewezen. Hiertoe behoren, onder voorwaarden, de natuurlijke persoon of personen die tot het hoger leidinggevend personeel van de rechtspersoon of vennootschap behoort of behoren. Uit de wetgeving blijkt dus dat een pseudo-UBO geldt als een UBO als bedoeld in artikel 27, tweede lid, aanhef en onder d (en e), van de Wtt 2018. Naar het oordeel van de rechtbank is de wet voldoende duidelijk op dit punt. Eiseres 1 is van de wet afgeweken. Dat zij, in navolging van [naam brancheverenging] , een andere uitleg voorstaat van de wet en dat [naam brancheverenging] heeft geprobeerd de wet aan te laten passen, kan echter niet afdoen aan de geldende wetgeving. Tijdens de zitting is gebleken dat aan de wens tot wijziging van de wet geen gevolg is gegeven. Evenmin is gebleken dat dit in de nabije toekomst gaat gebeuren.

[DVD 4]

37. DNB verwijt eiseres 1 dat het DVD geen onderbouwde indicatie bevat van de gehele vermogenspositie van de UBO’s [UBO 4] en drie dochters [UBO 5] , [UBO 6] en [UBO 7] . Niet is onderzocht of de UBO’s nog andere vermogensbronnen hebben naast het (geërfde) belang van 41% in [C 2] .

38. Eiseres 1 meent dat het niet nodig was meer onderzoek te doen naar de rest van het vermogen van de UBO’s. De herkomst van het merendeel van het vermogen blijkt uit de vererving. De rest is daaraan ondergeschikt.

39. Uit de wet en MvT blijkt dat een trustkantoor zoveel mogelijk met zekerheid de
gehelevermogenspositie van de UBO moet vaststellen om tot een onderbouwde indicatie van het vermogen te komen. Het trustkantoor zal deze inspanning moeten leveren ongeacht de hoogte van het vermogen of van een bepaald vermogensbestanddeel. Eiseres 1 heeft erkend dat zij niet het gehele vermogen heeft onderzocht. Hierdoor heeft eiseres 1 geen goed beeld van het totale vermogen van de UBO’s. Ook het overige vermogen kan risico’s met zich brengen, waarop eiseres 1 geen zicht heeft. DNB heeft zich dan ook terecht op het standpunt gesteld dat hier sprake is van een overtreding van artikel 27, tweede lid, onder d, van de Wtt 2018.

Overtreding van artikel 27, tweede lid, onder f, Wtt 2018 (inschrijvingsverplichting)

40. Deze overtreding heeft DNB in drie DVD’s vastgesteld en eiseres 1 heeft de overtreding ten aanzien van alle drie de DVD’s ( [DVD 4] , [DVD 5] , [DVD 3] ) bestreden.

41. Op grond van artikel 27, tweede lid, onder f, van de Wtt 2018 dient eiseres 1 vast te stellen of voldaan is aan verplichtingen tot inschrijving van de doelvennootschap, alsmede de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort, in het Handelsregister of een daarmee vergelijkbaar register in een ander land. In het dossier moet het trustkantoor een document hebben waaruit de inschrijving van de desbetreffende rechtspersonen of vennootschappen blijkt of dat is geconstateerd dat geen inschrijvingsplicht in het land van de zetel geldt. Door middel van deze controle heeft het trustkantoor kennis of de rechtspersoon of vennootschap in beeld is bij de autoriteiten, hetgeen relevant kan zijn voor het bepalen van de integriteitsrisico’s aan de dienstverlening.^[9]Deze plicht moet, aldus de toelichting, verhulling door gebruik van rechtspersonen of vennootschappen die onbekend zijn bij autoriteiten tegengaan. De controle levert het trustkantoor informatie op over het bestaan van een mogelijke plicht voor de betrokken rechtspersonen of vennootschappen tot inschrijving in een register en of aan deze plicht voldaan is. Het niet voldoen aan een inschrijvingsplicht kan naast het overtreden van de desbetreffende wettelijke plicht ook een indicatie zijn dat de dienstverlening integriteitrisico’s met zich brengt.

42. In de MvT is ingegaan op de vraag wat onder ‘relevant onderdeel van de structuur’ moet worden verstaan, afhankelijk van het concrete geval.^[10]Hieronder moeten in ieder geval (maar niet limitatief) worden verstaan:

– alle entiteiten die rechtstreeks of onrechtstreeks enige formele zeggenschap hebben in de doelvennootschap;

– alle entiteiten die rechtstreeks onder dezelfde aandeelhouder(s) vallen als waaronder de doelvennootschap valt;

– alle entiteiten waar de doelvennootschap rechtstreeks of onrechtstreeks enige formele zeggenschap in heeft;

– alle entiteiten binnen de groep van de doelvennootschap die vanwege de aard van hun activiteiten relevant zijn voor het risicoprofiel van de doelvennootschap of de cliënt.

[DVD 4]

43. Eiseres 1 heeft betwist dat [D] en [E] tot de relevante delen van de structuur behoren die onderzocht hadden moeten worden ten aanzien van de inschrijvingsplicht. Gelet op de risicogebaseerde benadering, en indachtig de door [naam brancheverenging] gegeven
guidance, strekt haar onderzoekverplichting niet zo ver dat zij elke zustervennootschap van de doelvennootschap in kaart moet brengen. Haar komt ruimte toe om aan de hand van de omstandigheden van het geval vast te stellen welke onderdelen van de structuur onderzocht moeten worden. Deze zustermaatschappijen zijn geen relevante onderdelen van de structuur, omdat er geen intra-groep transacties plaatsvinden tussen de doelvennootschap en deze twee deelnemingen en ze niet relevant zijn voor het integriteitsprofiel van de doelvennootschap. Subsidiair heeft eiseres 1 gesteld dat het lex certa-beginsel en/of het evenredigheidsbeginsel op dit punt aan beboeting in de weg staan. Als al sprake is van een overtreding, dan is de zwaarte in de praktijk gering.

44. DNB heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres 1 erkent dat [D] en [E] zustervennootschappen zijn van [DVD 4] en dus ook deelnemingen van moedermaatschappij [F] De vennootschappen zijn daarmee entiteiten die rechtstreeks onder dezelfde aandeelhouder vallen, zoals genoemd onder het tweede gedachtestreepje van de MvT, en moeten dus in ieder geval als relevant onderdeel van de structuur worden beschouwd. Dat [naam brancheverenging] mogelijk een andere invulling aan het onderzoek naar de inschrijvingsplicht geeft, doet hieraan niet af. Deze invulling wijkt in ieder geval af van de MvT die leidend is en ook duidelijk is op dit punt. Van de entiteiten [D] en [E] is geen vastlegging in het DVD beschikbaar waaruit blijkt dat deze entiteiten voldaan hebben aan de verplichting tot inschrijving in het handelsregister, of een daarmee vergelijkbaar register in een ander land. Eiseres 1 betwist niet dat zij geen nader onderzoek heeft gedaan naar deze vennootschappen. De enkele opname in een gecontroleerde geconsolideerde jaarrekening is niet hetzelfde als inschrijving in het handelsregister of een daarmee vergelijkbaar register in een ander land. Het cliëntonderzoek voldoet ten aanzien van [DVD 4] op dit onderdeel (inschrijvingsplicht) daarom niet aan de wettelijke vereisten. Daarmee staat de overtreding van artikel 27, tweede lid, onder f, van de Wtt 2018 vast.

[DVD 5]

45. Eiseres 1 stelt dat zij wel onderzoek heeft gedaan naar de registratieplicht van [G] ( [G] ) en [H] [G] is een beursgenoteerde onderneming waarvan voldoende publiek toegankelijke informatie beschikbaar is over het bestaan van de entiteit. Daarmee staat volgens eiseres 1 vast dat is voldaan aan de verplichting tot inschrijving. Wat betreft [H] (100% meegeconsolideerd) heeft eiseres 1 aan de hand van de jaarrekening van [G] , die is opgesteld door een (register)accountant, vastgesteld dat voldaan is aan de verplichting tot inschrijving.

46. [G] en [H] zijn indirect aandeelhouder van [DVD 5] . Niet in geschil is dat zij vallen onder de reeds aangehaalde opsomming uit de MvT (eerste gedachtestreepje), waarin is bepaald voor welk relevant onderdeel van de structuur in ieder geval moet worden vastgesteld of is voldaan aan de verplichting tot inschrijving. Het DVD dient ten aanzien van deze onderdelen van de structuur een document te bevatten waaruit de inschrijving blijkt. DNB heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat het DVD niet zo’n document bevat. Dat het op grond van publiek toegankelijke informatie zeer waarschijnlijk is dat het beursgenoteerde [G] als juridische entiteit bestaat, is op zichzelf onvoldoende voor de conclusie dat [G] ook heeft voldaan aan haar verplichting tot inschrijving. Ook bevat de in de jaarrekening van [G] getoonde informatie geen informatie over de inschrijving van de entiteit (bijvoorbeeld het registernummer en de vermelding van het register waarin deze entiteit geregistreerd is). Eiseres 1 had in het Chileense handelsregister moeten controleren of de entiteiten zijn ingeschreven en de bewijzen hiervan in het DVD moeten opnemen. Het cliëntonderzoek in dit DVD voldoet niet aan de wettelijke vereisten en daarmee staat de overtreding van artikel 27, tweede lid, onder f, van de Wtt 2018 door eiseres 1 ten aanzien van [DVD 5] vast.

[DVD 3]

[entiteit 1]

47. Ten aanzien van de kleindochter van [DVD 3] , [entiteit 1] ( [entiteit 1] ) heeft DNB zich terecht op het standpunt gesteld dat uit het DVD niet blijkt dat eiseres 1 onderzoek heeft gedaan naar de inschrijvingsverplichting en heeft geconstateerd dat hieraan is voldaan. Tijdens de bezwaarfase heeft eiseres 1 weliswaar een uittreksel uit de Cypriotische Kamer van Koophandel van 30 augustus 2018 overgelegd waaruit de inschrijving blijkt, maar dit document zat ten tijde van de overtredingsperiode niet in het DVD en ook is dit document niet alsnog tijdens de onderzoeksperiode overgelegd. Evenmin is gebleken dat het document dusdanig met het DVD verbonden was dat het daarmee één geheel vormde en gemakkelijk vindbaar was. De rechtbank verwijst naar wat hiervoor onder 30 is overwogen. Als de in bezwaar overgelegde jaarrekening van [I] over 2014 ten tijde van de overtredingsperiode al in het DVD zat, wat niet is aangetoond, dan is dit geen document waaruit kan worden afgeleid dat voldaan is aan de verplichting tot inschrijving van [entiteit 1] . Gelet hierop heeft DNB terecht vastgesteld dat eiseres 1 ten aanzien van entiteit [entiteit 1] artikel 27, tweede lid, onder f, van de Wtt 2018 heeft overtreden.

[entiteit 2] en [entiteit 3]

48. DNB heeft eiseres 1 verweten dat zij ten aanzien van de entiteiten [entiteit 2] ( [entiteit 2] ) en [entiteit 3] ( [entiteit 3] ) geen documentatie heeft opgenomen in het DVD van de doelvennootschap waaruit een inschrijving in een met het handelsregister vergelijkbaar register blijkt. Volgens DNB kwalificeren de entiteiten als relevante delen van de structuur, omdat ze zich direct onder zeggenschap van de door eiseres 1 vastgestelde UBO’s, respectievelijk [UBO 1] ( [entiteit 2] ) en [UBO 3] ( [entiteit 3] ), in de structuur bevinden.

49. Eiseres 1 meent dat [entiteit 2] en [entiteit 3] niet tot de relevante onderdelen van de structuur behoren. De entiteiten vallen niet onder de opsomming zoals opgenomen in de MvT. Hun belangen zijn niet zodanig dat ze relevant zijn voor het risicoprofiel van [DVD 3] . Uit het cliëntonderzoek zijn ook geen overige feiten en omstandigheden naar voren gekomen die noopten een andere afweging te maken. De interpretatie van DNB was voor eiseres 1 vooraf niet kenbaar. Gelet daarop meent zij terecht geen onderzoek te hebben gedaan naar de inschrijfplicht.

50. De rechtbank is van oordeel dat DNB in het bestreden besluit 1 (en het boetebesluit) onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de entiteiten [entiteit 2] en [entiteit 3] relevante delen van de structuur zijn waarvoor een onderzoek naar de inschrijvingsplicht is vereist. DNB heeft pas voor het eerst in het verweerschrift gesteld dat de omstandigheid dat de entiteiten direct onder de zeggenschap in de structuur van de UBO’s [UBO 3] en [UBO 1] vallen, te scharen valt onder het laatste gedachtestreepje als genoemd in de MvT. Bij dat streepje staat dat onder relevant onderdeel van de structuur in ieder geval moet worden verstaan ‘alle entiteiten binnen de groep van de doelvennootschap die vanwege de aard van hun activiteiten relevant zijn voor het risicoprofiel van de doelvennootschap of de cliënt’. DNB heeft in haar besluitvorming bij deze gestelde overtreding niet nader onderbouwd wat de aard van de activiteiten van de entiteiten [entiteit 2] en [entiteit 3] is waardoor zij in dit geval relevant zijn voor het risicoprofiel van [DVD 3] . Dit gebrek in motivering kan niet worden hersteld door de ter zitting gegeven uitleg dat dit blijkt uit de casuïstiek die uit het onderzoeksdossier naar voren komt en die in de bevindingenbrief is neergelegd. Weliswaar kan uit het dossier worden afgeleid dat het om een hoog-risicoklant uit Rusland gaat en is te volgen dat de aard van de activiteiten relevant zou kunnen zijn voor het risicoprofiel van [DVD 3] , maar DNB had dat in de besluitvorming moeten motiveren en onderbouwen. Een bestuurlijke boete is een belastend besluit en DNB draagt de bewijslast van de feiten waarop het boetebesluit is gebaseerd. Ook pagina 61 van de definitieve onderzoeksbevindingen, waarnaar nog ter zitting is gewezen, geeft te weinig aanknopingspunten om de overtreding vast te stellen; pagina 96 van ditzelfde document spreekt weliswaar van ‘bad press’ met betrekking tot UBO [UBO 1] , maar niet in het kader van de onderhavige overtreding. Gelet op het voorgaande staat onvoldoende vast dat de twee entiteiten een relevant onderdeel zijn van de structuur waarnaar eiseres 1 onderzoek had moeten doen met betrekking tot de inschrijvingsplicht. DNB heeft eiseres 1 dan ook ten onrechte verweten dat ten aanzien van deze twee entiteiten sprake is van overtreding van artikel 27, tweede lid, onder f, van de Wtt 2018. Het betoog slaagt.

[entiteit 4]

51. DNB heeft zich in bestreden besluit 1 op het standpunt gesteld dat entiteit [entiteit 4] ( [entiteit 4] ) een relevant onderdeel van de structuur is en eiseres 1 verweten dat zij ten onrechte de inschrijving van deze entiteit niet heeft onderzocht en gedocumenteerd. [entiteit 4] heeft twee keer een betaling gedaan aan eiseres 1 voor de dienstverlening door eiseres 1 aan [DVD 3] . Uit het structuuroverzicht volgt dat [Holding 1] ( [Holding 1] ) feitelijke zeggenschap (als promotor) uitoefent op [DVD 3] . [entiteit 4] is een 100% deelneming van [Holding 1]
.Als er betalingen worden ontvangen van een entiteit die tot dezelfde groep behoort als de doelvennootschap, mag volgens DNB worden verlangd dat wordt nagegaan hoe die entiteit zich verhoudt tot de doelvennootschap, wat de entiteit precies doet en of de desbetreffende entiteit wel is ingeschreven. Als de entiteit zich bezig houdt met risicovolle activiteiten, kan dat (vanwege de gedane betalingen) uitstralen naar de doelvennootschap en wegens de dienstverlening ook naar eiseres 1. Nu [entiteit 4] betalingen heeft gedaan aan eiseres 1, kwalificeert zij volgens DNB als een relevant deel van de structuur, omdat [entiteit 4] hiermee een entiteit is binnen de groep van de doelvennootschap die vanwege de aard van haar activiteiten relevant is voor het risicoprofiel van de doelvennootschap of de cliënt.

51. Eiseres 1 betoogt dat [entiteit 4] geen relevant onderdeel van de structuur is. Zij valt niet onder de opsomming zoals opgenomen in de MvT. Van [entiteit 4] is slechts twee keer een gering bedrag als betaling ontvangen. Die enkele omstandigheid brengt niet mee dat [entiteit 4] een relevant onderdeel van de structuur van de doelvennootschap is. Tegen deze achtergrond heeft eiseres 1 volgens haar met recht geen onderzoek gedaan naar de inschrijfplicht.

53. Naar het oordeel van de rechtbank heeft DNB tegenover de betwisting door [eiseres 1] onvoldoende concreet onderbouwd dat uit de twee betalingen door [entiteit 4] aan [DVD 3] volgt dat sprake is van een relevant onderdeel van de structuur als bedoeld in het laatste gedachtestreepje van de MvT (entiteit binnen de groep van de doelvennootschap die vanwege de aard van haar activiteiten relevant is voor het risicoprofiel van de doelvennootschap). Evenmin is DNB ingegaan op de vraag wat de activiteiten zijn van [entiteit 4] die van belang zijn voor het risicoprofiel van de doelvennootschap. Zonder een nadere motivering staat naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende vast dat de entiteit een relevant onderdeel is van de structuur waarnaar eiseres 1 onderzoek had moeten doen met betrekking tot de inschrijvingsplicht. DNB heeft eiseres 1 dan ook ten onrechte verweten dat ten aanzien van deze entiteit sprake is van overtreding van artikel 27, tweede lid, onder f, van de Wtt 2018. Het betoog slaagt.

Overtreding van artikel 27, tweede lid, onder g, Wtt 2018 (eigendoms- en zeggenschapsstructuur)

54. Deze overtreding heeft DNB in drie DVD’s vastgesteld en eiseres 1 heeft de overtreding ten aanzien van één DVD ( [DVD 4] ) bestreden.

[DVD 4]

55. Eiseres 1 betoogt dat [D] en [E] geen relevante onderdelen van de structuur zijn en dat ze deze daarom terecht niet heeft meegenomen in het structuuroverzicht. De interpretatie van DNB was niet duidelijk. DNB maakt in haar ogen niet concreet welke activiteiten deze entiteiten verrichten en hoe die activiteiten maken dat deze entiteiten kwalificeren als hoog risico.

56. Zoals de rechtbank hiervoor ook bij de overtreding van artikel 27, tweede lid, onder f, van de Wtt 2018 heeft overwogen erkent eiseres 1 dat [D] en [E] zustervennootschappen zijn van [DVD 4] . De vennootschappen zijn daarmee ‘entiteiten die rechtstreeks onder dezelfde aandeelhouder vallen’ die volgens de MvT in ieder geval als relevant onderdeel van de structuur moeten worden beschouwd. Eiseres 1 betwist niet dat zij geen nader onderzoek heeft gedaan naar deze vennootschappen. Daarmee staat de overtreding van artikel 27, tweede lid, onder f, van de Wtt 2018 al vast, zodat DNB het risico niet verder hoefde te onderbouwen. Het betoog slaagt niet.

Overtreding van artikel 27, derde lid, onder b, Wtt 2018 (UBO vaststellen)

57. Deze overtreding heeft DNB in twee DVD’s vastgesteld en eiseres 1 heeft de overtreding ten aanzien van één DVD ( [DVD 2] ) bestreden.

58. Op grond van artikel 27, derde lid, onder b, van de Wtt 2018 dient eiseres 1 de UBO van de cliënt vast te stellen. De achtergrond van het onderzoek naar de UBO is altijd geweest om feitelijk te achterhalen wie het belang heeft.^[11]Het onderzoek ingevolge artikel 27, tweede lid, onderdeel g en h, van de Wtt 2018 naar de eigendomsstructuur, formele zeggenschapsstructuur en feitelijke zeggenschapsstructuur van een doelvennootschap, hangt nauw samen met het onderzoek naar de UBO van een doelvennootschap op grond van artikel 27, derde lid, onderdeel b (of het vierde lid, onderdeel b). Een UBO is, zo volgt uit artikel 3, zesde lid, van de Vierde Anti-witwasrichtlijn (Richtlijn (EU) 2015/849), de natuurlijke persoon die de uiteindelijke eigenaar is van of zeggenschap heeft over de doelvennootschap. Daarbij wordt geen onderscheid gemaakt tussen formele of feitelijke zeggenschap. Bij het in kaart brengen van de eigendomsstructuur en de formele en feitelijke zeggenschapsstructuur zal het trustkantoor derhalve kunnen nagaan of alle UBO’s van de doelvennootschap zijn geïdentificeerd, hun identiteit is geverifieerd en wat de aard en omvang van hun uiteindelijk belang in de doelvennootschap is; vergelijk ook artikel 25 van Pro de Wtt 2018.^[12]

[DVD 2]

59. Eiseres 1 betoogt dat DNB de Wtt 2018 op onjuiste wijze uitlegt. De cliënt waarvan de UBO moet worden vastgesteld is een besloten vennootschap. Dan moet alleen gekeken worden naar artikel 3, eerste lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit Wwft.

60. De rechtbank volgt DNB in haar standpunt dat het onderzoek zich richt op de UBO en dat door de juridische constructie heen moet worden gekeken. De opsomming in artikel 3, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 is door het gebruik van de woorden “in elk geval” in de aanhef immers niet limitatief. Dat maakt dat het onderzoek niet dient te stoppen bij de cliënt ( [DVD 2] als besloten vennootschap) zelf. De aandelen van de groep waartoe [DVD 2] behoort, worden gehouden door drie trusts. Als de juridische entiteit een trust is, gelden in ieder geval als UBO’s van die juridische entiteit de personen genoemd in artikel 3, eerste lid, onder e, van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018. Eiseres 1 had nader onderzoek naar de aandeelhouders (trusts) achter de cliënt moeten verrichten in het kader van die bepaling en op grond van artikel 25 van Pro de Wtt 2018 de identiteit van alle UBO’s moeten verifiëren. Uit het DVD komt naar voren dat eiseres 1 dit niet heeft gedaan. Zij heeft ten onrechte gemeend te kunnen volstaan met het identificeren van de UBO’s aan de hand van artikel 3, eerste lid, onder a, van het Uitvoeringsbesluit Wwft 2018, waarbij zij, naar zij stelt, heeft geconcludeerd dat geen van de natuurlijke personen achter de trusts meer dan 25 procent eigendom in de cliënt heeft. Gelet daarop heeft DNB terecht vastgesteld dat artikel 27, derde lid, onder b, van de Wtt 2018 overtreden is.

Overtreding van artikel 27, derde lid, onder e, Wtt 2018 (vertegenwoordigingsbevoegdheid)

61. Deze overtreding heeft DNB in één DVD ( [DVD 3] ) vastgesteld. Eiseres 1 heeft deze overtreding bestreden.

62. Op grond van artikel 27, derde lid, onder e, van de Wtt 2018 dient eiseres 1 vast te stellen of de natuurlijke persoon die de cliënt vertegenwoordigt daartoe bevoegd is. Deze bepaling sluit aan bij artikel 13 van Pro de Vierde Anti-witwasrichtlijn.^[13]Hierin is (onder meer) bepaald dat de meldingsplichtige entiteiten ook verifiëren of degene die zegt namens de cliënt te handelen daartoe gemachtigd is.

[DVD 3]

63. Eiseres 1 heeft betoogd dat de Wtt 2018 niet voorschrijft hoe de vertegenwoordigingsbevoegdheid in een dossier moet worden vastgesteld. Bij gebrek aan nadere toelichting in de parlementaire geschiedenis dan wel
guidancevan DNB is het aan haar om deze verplichting nader in te vullen. Eiseres 1 meent dat de vertegenwoordigingsbevoegdheid ook op andere manieren kan worden vastgesteld dan op de wijze die DNB geschikt vindt.

64. Een overeenkomst waaruit de vertegenwoordigingsbevoegdheid blijkt van [naam 5] en [naam 6] om voor [DVD 3] of voor de
protectorvan de stichting, [naam stichting] , op te treden, bevond zich tijdens het onderzoek niet in het DVD en is ook niet door eiseres 1 overgelegd. DNB heeft terecht geconstateerd dat het feit dat de betreffende personen gebruik maakten van e-mailadressen van [entiteit 4] , de vermelding van hen op LinkedIn en de wijze waarop zij bij eiseres 1 zijn geïntroduceerd, onvoldoende is om vast te stellen dat deze personen in juridische zin bevoegd waren om de entiteit te vertegenwoordigen. Uit voormelde feiten blijkt slechts dát [DVD 3] door deze personen wordt vertegenwoordigd en dat zij werkzaam zijn bij de cliënt, maar niet dat zij ook daadwerkelijk vertegenwoordigingsbevoegd zijn. Er waren geen documenten in het DVD opgenomen waaruit blijkt dat ze daartoe gemachtigd waren. Nu deze documenten ontbreken, heeft DNB zich terecht op het standpunt gesteld dat eiseres 1 artikel 27, derde lid, onder e, van de Wtt 2018 heeft overtreden.

Tussenconclusie overtredingen

65. Uit het voorgaande volgt dat DNB in totaal 33 tekortkomingen in zeven DVD’s aan eiseres 1 heeft verweten. Eiseres 1 heeft vier van de tien verweten overtredingen van artikel 27 van Pro de Wtt 2018 in zijn geheel niet bestreden. Bij de overige overtredingen heeft eiseres 1 de overtreding steeds slechts ten aanzien van enkele DVD’s bestreden, terwijl deze in meer DVD’s is vastgesteld. Uit het voorgaande blijkt dat alleen de gronden slagen tegen de in DVD [DVD 3] vastgestelde overtredingen ten aanzien van de entiteiten [entiteit 2] , [entiteit 3] en [entiteit 4] op het punt van de inschrijvingsverplichting (artikel 27, tweede lid, onder f, van de Wtt 2018). Dit betekent dat DNB alle overige overtredingen terecht aan eiseres 1 heeft verweten.

Lex certa-beginsel

66. Zoals uit voorgaande overwegingen blijkt zijn naar het oordeel van de rechtbank de bij de overtredingen in geding zijnde gestelde normen voldoende duidelijk en is van de door eiseres 1 gestelde strijd met het lex certa-beginsel geen sprake.^[14]De regels ten aanzien van het cliëntenonderzoek uit de Wtt 2018 hadden voor eiseres 1 voldoende kenbaar, duidelijk en voorzienbaar moeten zijn. De wet en de MvT geven voldoende uitleg over de invulling die behoort te worden gegeven aan de verschillende eisen uit artikel 27 van Pro de Wtt 2018. Bovendien was een groot deel van de normen ook al opgenomen in de Rib Wtt 2014, die ook een toelichting op de normen bevat. Niet valt in te zien waarom meer
guidancevan DNB nodig was. Gelet hierop valt, anders dan eiseres 1 heeft aangevoerd, niet in te zien waarom DNB bij de invulling van het cliëntonderzoek door trustkantoren meer
guidancehad moeten geven dan zij heeft gedaan door middel van nieuwsbrieven, ‘
good practices’ en seminars.

Opportuniteit en evenredigheid van de boete

67. Eiseres 1 meent dat het niet opportuun en onevenredig is om haar een bestuurlijke boete op te leggen.

Toetsingskader

68. De rechtbank toetst zonder terughoudendheid of de opgelegde boete in een redelijke verhouding staat tot de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten (artikel 5:46, tweede lid, van de Awb) en aldus een evenredige sanctie vormt. Hierbij is het criterium of de bestuurlijke boete passend en geboden is. Een afzonderlijke evenredigheidstoetsing op grond van artikel 3:4, tweede lid, van de Awb, zoals eiseres 1 met verwijzing naar de ‘Harderwijk-uitspraak’^[15]bepleit, voegt daaraan niets toe.^[16]

69. DNB heeft zich deugdelijk gemotiveerd op het standpunt gesteld dat het opleggen en in bezwaar handhaven van een bestuurlijke boete aan eiseres 1 opportuun is. DNB heeft in zeven van de acht onderzochte DVD’s meerdere overtredingen vastgesteld. Het cliëntonderzoek heeft op vrijwel alle onderdelen van artikel 27 van Pro de Wtt 2018 tekort geschoten. DNB heeft daarbij terecht gewezen op de omstandigheid dat eiseres 1 langere tijd de relevante voorschriften niet heeft nageleefd nu de overtreding zeker één jaar en tien maanden heeft voortgeduurd. Dit betreft een ernstige en verwijtbare overtreding, die naar haar aard het opleggen van een bestuurlijke boete – waarmee leedtoevoeging en speciale preventie wordt beoogd – rechtvaardigt. Uit wat de rechtbank hiervoor heeft overwogen volgt dat de in geding zijnde normen van artikel 27 van Pro de Wtt 2018 voldoende duidelijk zijn (en waren) en, indien overtreden, wel degelijk een grondslag bieden voor boeteoplegging op grond van artikel 48, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wtt 2018. Dat DNB ten aanzien van drie entiteiten onvoldoende heeft gemotiveerd dat artikel 27, eerste lid, onder f, van de Wtt 2018 is overtreden, maakt dit niet anders nu dit in verhouding slechts op een enkel onderdeel van het cliëntenonderzoek ziet. Vastgesteld is dat eiseres 1 op veel andere punten in het cliëntonderzoek te kort is geschoten en haar poortwachtersrol in zoverre ontoereikend heeft vervuld. De poortwachtersfunctie van eiseres 1 strekt ertoe te voorkomen dat haar dienstverlening wordt gebruikt voor witwassen, daaraan ten grondslag liggende basisdelicten, financieren van terrorisme, alsmede voor het handelen in strijd met wet- en regelgeving of hetgeen als maatschappelijk onbetamelijk wordt beschouwd.^[17]Als deze functie niet goed wordt vervuld, ontstaat een verhoogd risico om betrokken te raken bij witwassen en terrorismefinanciering. Dit geldt te meer tegen de achtergrond dat trustdiensten naar hun aard worden beschouwd als diensten met een hoog inherent integriteitrisico.^[18]Voor zover eiseres 1 in het kader van haar stelling dat geen goede belangenafweging heeft plaatsgevonden aan de orde stelt dat een bestuurlijke boete geldt als toezichtsantedecent en publicatie van de boete mogelijk tot reputatiegerelateerde schade leidt, is de rechtbank van oordeel dat DNB in het bestreden besluit 1 deze door eiseres 1 aangevoerde belangen heeft betrokken in haar besluitvorming en zich op het standpunt heeft kunnen stellen dat deze gevolgen inherent zijn aan en een beoogd gevolg zijn van het inzetten van een handhavingsmaatregel. Het vermoeden van eiseres 1 dat bij de beslissing van DNB sprake is van
confirmation biasdan wel
hindsight bias, omdat zij onder een vergrootglas zou liggen, is niet geobjectiveerd en kan eiseres 1 niet baten.

Hoogte van de boete

Wegvallen overtreding artikel 27, eerste lid, onder f, van de Wtt 2018 ten aanzien van drie entiteiten

70. Uit overweging 48 tot en met 53 volgt dat ten aanzien van de entiteiten [entiteit 2] , [entiteit 3] en [entiteit 4] van de doelvennootschap [DVD 3] overtreding van artikel 27, eerste lid, onder f, van de Wtt 2018 onvoldoende gemotiveerd is. Zoals het College van beroep voor het bedrijfsleven (het College) heeft overwogen^[19]ligt het, wanneer het aantal overtredingen vermindert, in de rede dat de boete lager uitvalt. Die hoofdregel kent echter uitzonderingen, zoals het schrappen van een overtreding waarvan de ernst sterk achterblijft bij de andere of een enkele overtreding uit een groot aantal. Deze laatste uitzondering doet zich hier voor. De overtreding van artikel 27, eerste lid, onder f, van de Wtt 2018 blijft in stand ten aanzien van de drie doelvennootschappen ( [DVD 4] , [DVD 5] en [DVD 3] , voor zover het de entiteit [entiteit 1] betreft). Daarnaast blijven ook alle overige tegengeworpen overtredingen in stand. Het voorgaande heeft daarom geen invloed op de hoogte van de boete.

Boetetoemetingsbeleid

71. DNB stelt dat zij de hoogte van de opgelegde boete heeft bepaald aan de hand van het Algemeen boetetoemetingsbeleid DNB.^[20]Daarbij heeft zij het stappenplan dat van toepassing is bij het reguliere regime gevolgd.

Stap 1 en 2: basisbedrag en ernst

72. Op grond van artikel 49, tweede lid, van de Wtt 2018 en het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbfs) geldt voor deze overtreding een basisbedrag van € 2.500.000,-. DNB heeft terecht geen aanleiding gezien om de boete te verhogen of te verlagen wegens de ernst van de overtreding. Eiseres 1 kan niet gevolgd worden in haar stellingen dat sprake is van verminderde ernst omdat derden niet benadeeld zijn, zij geen voordeel van de overtredingen heeft genoten en dat er niet is gesteld dat er gevolgen zijn voor het financiële stelsel. Het cliëntonderzoek van eiseres 1 is op vrijwel alle onderdelen van artikel 27 van Pro de Wtt 2018 tekort geschoten, zodat zij geen zicht had op alle mogelijke risico’s. DNB heeft de overtreding terecht als ernstig aangemerkt.

Stap 3 en 4: verhoogde verwijtbaarheid en geen recidive

73. DNB heeft de boete vanwege verhoogde verwijtbaarheid met 25% verhoogd tot € 3.125.000,-. Daaraan heeft DNB naar het oordeel van de rechtbank ten grondslag kunnen leggen dat DNB eerder onderzoek bij eiseres 1 heeft gedaan en bij brief van 3 april 2017 vergelijkbare tekortkomingen op het gebied van het cliëntonderzoek heeft vastgesteld. Daarnaast heeft DNB op 31 mei 2018 aan [naam zustermaatschappij] (een zustermaatschappij van eiseres 1) een bestuurlijke boete opgelegd wegens vergelijkbare overtredingen vanwege het onvoldoende onderzoek doen naar feiten en omstandigheden die relevant zijn voor een adequate vervulling van de poortwachtersfunctie (onder meer het niet afdoende onderzoeken van integriteitsrisico’s en van het doel van de structuur en het onvoldoende vastleggen van de resultaten van het cliëntonderzoek in het dossier). Beide omstandigheden maken dat eiseres 1 alerter had moeten zijn en op de hoogte van wat van haar verwacht werd op het gebied van cliëntenonderzoek en haar dossiers hierop moeten aanscherpen. Dat de brief van 3 april 2017 geen waarschuwingsbrief was en niet op alle onderdelen zag, zoals eiseres 1 stelt, doet daaraan niet af, nu in de brief uitgebreid is ingegaan op verschillende bevindingen en verwachtingen met betrekking tot het cliëntonderzoek. Dat [naam zustermaatschappij] een aparte entiteit is die volgens eiseres 1 haar eigen verantwoordelijkheid heeft, betekent niet dat DNB de bekendheid met de aan haar zustermaatschappij tegengeworpen boete en daaraan ten grondslag liggende overtredingen niet heeft mogen meewegen in de verhoogde verwijtbaarheid. Deze zusteronderneming en eiseres 1 zijn op hetzelfde adres gevestigd, hebben dezelfde bestuurders, dezelfde directe aandeelhouder, hetzelfde beleid en dezelfde procedures en eiseres 1 heeft niet ontkend dat ze op de hoogte was van de aan [naam zustermaatschappij] opgelegde boete. Dat eiseres 1 feitelijk twee keer zou zijn gestraft voor hetzelfde vergrijp, is niet het geval, nu de brief van 3 april 2017 geen sanctie was en de boete aan [naam zustermaatschappij] niet aan eiseres 1 zelf is opgelegd. Door deze twee omstandigheden had eiseres 1 goed doordrongen moeten zijn van het belang van een adequaat cliëntonderzoek en dit had voor haar aanleiding moeten zijn om haar cliëntenonderzoeken en dossiers conform de daarvoor geldende wetgeving op orde te brengen. Van schending van het ne bis in idem-beginsel of recidive is geen sprake, omdat eiseres 1 zelf niet eerder een bestuurlijke boete opgelegd heeft gekregen.

74. DNB heeft conform haar boetetoemetingsbeleid de boete verhoogd met 25%. Op grond van artikel 2, derde lid, van het Bbbfs verhoogt de toezichthouder het basisbedrag met ten hoogste 50% indien de verwijtbaarheid, mede gelet op de omstandigheden genoemd in artikel 1b, onderdelen e en f, een dergelijke verhoging rechtvaardigen. Gelet op de hiervoor genoemde omstandigheden acht de rechtbank een verhoging met 25% in dit geval passend. Dat de boete met € 625.000,- wordt verhoogd en in de ogen van eiseres 1 wel erg hoog is in verhouding tot de aan [naam zustermaatschappij] opgelegde boete, die in totaal € 593.750,- bedroeg, doet daaraan niet af. In die zaak was een basisboetebedrag van € 500.000,- aan de orde, en overigens ook een verhoging van het basisbedrag voor de boete met 25%, omdat [naam zustermaatschappij] (ook) een verhoogd verwijt viel te maken.

Stap 5: geen omzetgerelateerde boete

75. Feitelijk heeft DNB geen omzetgerelateerde boete opgelegd. Gelet daarop hoeft de rechtbank hetgeen eiseres 1 daarover naar voren heeft gebracht niet te bespreken, omdat gesteld noch gebleken is dat een omzetgerelateerde boete gunstiger was geweest voor eiseres 1.

Stap 6: passendheid

76. In stap 6 is de passendheidstoets neergelegd, die erop neerkomt dat DNB het op basis van de stappen 1 tot en met 5 berekende boetebedrag kan verlagen op grond van bijzondere omstandigheden zoals daar weergegeven. De door eiseres 1 aangevoerde omstandigheden zijn niet dusdanig dat zij DNB aanleiding hadden moeten geven het boetebedrag te verlagen. Van eiseres 1 mocht een coöperatieve houding verwacht worden om zo spoedig mogelijk de overtredingen te beëindigen. Daarbij is het door DNB positief gewaardeerd dat eiseres 1 een herstelplan heeft opgesteld, maar onweersproken is dat het herstelplan ten tijde van het boetebesluit nog niet (volledig) was opgevolgd en de vastgestelde overtredingen dus nog niet waren beëindigd.

Stap 7 en 8

77. Op stap 7 (verkregen voordeel) en 8 (draagkracht) is geen beroep gedaan, zodat deze stappen onbesproken kunnen blijven en evenmin tot aanpassing van het boetebedrag leiden.

Conclusie

78. Gelet op alle aangevoerde feiten en omstandigheden acht de rechtbank de door DNB opgelegde boete van € 3.125.000,- in dit geval passend en geboden.

Redelijke termijn

79. Ter zitting heeft eiseres 1 gesteld dat de redelijke termijn is overschreden
.

80. In een bestraffende zaak als de onderhavige geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) voor een procedure in twee instanties (bezwaar en beroep) in beginsel is overschreden als, behoudens bijzondere omstandigheden, de rechtbank niet binnen twee jaar nadat deze termijn is aangevangen uitspraak doet. Overschrijding van de redelijke termijn behoort in beginsel te leiden tot verlaging van de boete, mede afhankelijk van de mate waarin de redelijke termijn is overschreden. De redelijke termijn begint op het moment waarop een handeling wordt verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De in aanmerking te nemen termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt.

81. In dit geval is de redelijke termijn aangevangen met het voornemen tot boeteoplegging van 27 oktober 2022. De procedure is geëindigd met deze uitspraak. Dat betekent dat de procedure afgerond iets meer dan twee jaar en 7 maanden heeft geduurd en de redelijke termijn met (meer dan) zeven (maar minder dan twaalf) maanden is overschreden. Er zijn geen bijzondere omstandigheden die de overschrijding van de termijn rechtvaardigen.

82. In navolging van haar eerdere uitspraken^[21]hanteert de rechtbank onderstaande uitgangspunten bij matiging van de boete bij overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank is zich ervan bewust dat de kwestie van de matiging van de boete wegens overschrijding van de redelijke termijn momenteel in een andere zaak bij het College voorligt, maar dit is geen reden om van haar lijn af te wijken zolang het College over de door de rechtbank gehanteerde uitgangspunten nog geen uitspraak heeft gedaan.

termijnoverschrijding

matiging boete

maximale matiging

tot 6 maanden

€ 25.000,-

6 tot 12 maanden

10%

€ 50.000,-

12 tot 18 maanden

15%

€ 75.000,-

18 tot 24 maanden

20%

€ 100.000,-

meer dan 24 maanden

naar bevind van zaken

83. In dit geval acht de rechtbank, zoals reeds overwogen, een boete van € 3.125.000,- passend en geboden. Gelet op de overschrijding van de redelijke termijn met meer dan zeven maanden (maar minder dan twaalf maanden) wordt deze boete gelet op overwegingen 81 tot en met 82 met 10% gematigd, zij het dat de matiging (die rekenkundig € 312.500,- bedraagt) wordt beperkt tot € 50.000,-. Daarmee komt de boete uit op € 3.075.000,-.

84. De rechtbank ziet geen bijzondere omstandigheden die tot een andere matiging moeten leiden.

Vergoeding van de proceskosten door de Staat

85. Bij de toerekening van de termijnoverschrijding aan de bestuurlijke of de rechterlijke fase geldt dat de bestuurlijke fase onredelijk lang heeft geduurd als deze de duur van een jaar overschrijdt. Hetzelfde geldt voor de rechterlijke fase. Het boetevoornemen is van 27 oktober 2022 en het bestreden besluit is genomen op 10 augustus 2023. Daarmee is in de bestuurlijke fase geen sprake van overschrijding van de redelijke termijn. De overschrijding is volledig aan de rechtbank toe te rekenen. Daarom moeten de proceskosten die verband houden met de overschrijding van de redelijke termijn worden vergoed door de Staat. De proceskosten worden aan het slot van deze uitspraak vastgesteld.

Openbaarmaking primaire besluit en beslissing op bezwaar

Ontvankelijkheid eiseres 2

86. Eiseres 2 meent dat haar bezwaar tegen publicatiebesluit 1 ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard en zij meent dat zij als belanghebbende moet worden aangemerkt bij haar beroep tegen publicatiebesluit 2. Zij meent rechtsbescherming te moeten krijgen voor haar eigen, zelfstandige belang, omdat zij schade ondervindt van de openbaarmaking. De vermeende overtredingen stralen ook op haar af, ook gelet op de voorgeschiedenis tussen DNB, eiseres 1 en eiseres 2. Daarom had eiseres 2 in haar visie ook in de gelegenheid moeten worden gesteld om haar zienswijze kenbaar te maken alvorens tot publicatie werd overgegaan. Nu haar belangen niet zijn meegewogen, is er volgens haar sprake van een ernstig en fundamenteel zorgvuldigheidsgebrek, een ondeugdelijke afweging van belangen en een motiveringsgebrek.

87. In artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In het derde lid is bepaald dat ten aanzien van rechtspersonen als hun belangen mede worden beschouwd de algemene en collectieve belangen die zij krachtens hun doelstellingen en blijkens hun feitelijke werkzaamheden in het bijzonder behartigen.

88. Om als belanghebbende te kunnen worden aangemerkt, dient sprake te zijn van een voldoende objectief en actueel, eigen, persoonlijk belang dat de betrokkene in voldoende mate onderscheidt van anderen. Dat belang moet rechtstreeks bij het desbetreffende besluit zijn betrokken. Bij een uitsluitend van een andere betrokkene afgeleid belang is niet aan deze eis voldaan.^[22]

89. De rechtbank is van oordeel dat een eigen (rechtstreeks) belang van eiseres 2 bij publicatiebesluiten 1 en 2 ontbreekt. Zij heeft slechts een afgeleid belang bij deze besluiten en wordt derhalve niet rechtstreeks in haar belang geraakt. Dat eiseres 2 een vergelijkbare naam heeft als eiseres 1, een zustermaatschappij is en vanwege hun voorgeschiedenis met DNB met de aan eiseres 1 opgelegde bestuurlijke boete in verband zal kunnen worden gebracht, maakt dat niet anders. Zij is in het bestreden besluit 2 niet genoemd als overtreder en zij is ook niet met naam genoemd in het persbericht. DNB heeft uit coulance de kop van het persbericht van 15 juni 2024 aangepast. DNB was dan ook niet gehouden eiseres 2 te horen dan wel in de gelegenheid te stellen een zienswijze in te dienen voorafgaand aan de publicatiebesluiten.

90. Het bezwaar van eiseres 2 gericht tegen publicatiebesluit 1 is terecht niet-ontvankelijk verklaard, zodat het beroep (ROT 23/6359) van eiseres 2 gericht tegen bestreden besluit 1 ongegrond is. Het (rechtstreeks) beroep van eiseres 2 tegen publicatiebesluit 2 (ROT 24/1863) is niet-ontvankelijk.

Bevoegdheid vroegtijdige openbaarmaking en overgangsregime

91. Artikel 61, vierde lid, van de Wtt 2018 bepaalt dat DNB een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar maakt als het om een overtreding van de derde categorie gaat, zoals hier het geval is. Op grond van het zesde lid van dit artikel maakt DNB (voor zover hier relevant) de indiening van een bezwaar alsmede de beslissing op bezwaar zo spoedig mogelijk openbaar. Op grond van artikel 62, eerste lid, onder b, van de Wtt 2018 wordt deze openbaarmaking uitgesteld of geschiedt deze in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen als de betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend.

92. Eiseres 1 betoogt dat voorgaande openbaarmakingsbevoegdheid pas op 1 januari 2019 door de wetgever is geïntroduceerd in de Wtt 2018, terwijl alle onderzochte dossiers zien op trustdienstverlening die is aangevangen voor 1 januari 2019. Overtredingen van artikel 23, eerste, onder a, van de Wtt 2018 en artikel 27 van Pro de Wtt 2018 hebben naar hun aard een aflopend karakter en geen voortdurend karakter, aldus eiseres 1. De gestelde overtredingen heeft eiseres 1 bij het aangaan van de zakelijke relatie en/of voor de eerste maal verlenen van trustdiensten begaan en zijn dus aangevangen en voltooid voor inwerkingtreding van de Wtt 2018 op 1 januari 2019.

93. De periode waarin de overtredingen hebben plaatsgevonden is 13 mei 2019 tot en met 17 maart 2021. Op grond van artikel 75 van Pro de Wtt 2018 blijven op overtredingen die hebben plaatsgevonden en zijn beëindigd voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet (1 januari 2019), de hoofdstukken 7, 7a en 8 van de Wtt (oud) van toepassing zoals die luidden onmiddellijk voor het in werking treden van deze wet. Hieruit blijkt dat de openbaarmakingsbepalingen slechts niet van toepassing zijn als de overtredingen hebben plaatsgevonden én zijn beëindigd voor de inwerkingtreding van de Wtt 2018 op 1 januari 2019. Hieruit is af te leiden dat het overgangsregime van artikel 75 van Pro de Wtt 2018 zich niet verzet tegen het publiceren van het boetebesluit (en bestreden besluit 1). Eiseres 1 verleende al wel trustdiensten voor inwerkingtreding van de Wtt 2018, maar DNB heeft haar overtredingen verweten die zijn aangevangen ná inwerkingtreding van de Wtt 2018 en die dus ook niet voor inwerkingtreding van de Wtt 2018 zijn beëindigd. De overtredingen hebben in ieder geval voortgeduurd tot 17 maart 2021, terwijl de Wtt 2018 in werking is getreden op 1 januari 2019. Eiseres 1 heeft zelf ook aangegeven haar dossiers uiterlijk op 31 augustus 2023 op orde te zullen hebben. Sommige overtredingen, bijvoorbeeld de overtreding van artikel 27, tweede lid, onder k, van de Wtt 2018 duren gelet op de aard van de verplichting zelfs daarna voort. Gelet hierop was DNB bevoegd tot publicatie en op grond van artikel 61, vierde lid, van de Wtt 2018 gehouden tot vroegtijdige openbaarmaking.

Publicatieregime Vierde Anti-witwasrichtlijn

94. Eiseres 1 stelt dat artikel 61, vierde lid, van de Wtt 2018 onrechtmatig dan wel onverbindend is, nu deze in strijd is met artikel 60 van Pro de Vierde Anti-witwasrichtlijn. Volgens eiseres 1 volgt uit deze bepaling dat alleen met betrekking tot sanctiebesluiten waartegen geen beroep openstaat in beginsel tot openbaarmaking moet worden overgegaan.

95. Op grond van artikel 61, vierde lid, van de Wtt 2018 worden alle besluiten tot het opleggen van een boete van de derde categorie zo spoedig mogelijk openbaar gemaakt. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat dit artikel zich niet verdraagt met artikel 60 van Pro de Vierde Anti-witwasrichtlijn. Daarbij betrekt de rechtbank dat deze richtlijn voorziet in minimumharmonisatie, waardoor het lidstaten vrij staat strengere maatregelen vast te stellen en verder te gaan dan waarin de richtlijn voorziet.^[23]In artikel 60, tweede lid, van de richtlijn is expliciet de mogelijkheid opengelaten dat lidstaten de bekendmaking toestaan van beslissingen waartegen beroep is ingesteld, onder de voorwaarde dat de bevoegde autoriteiten die informatie en alle latere informatie over de uitkomst van dat beroep eveneens onmiddellijk op hun officiële website bekend maken. In de MvT is toegelicht dat vroegtijdige openbaarmaking mogelijk is gemaakt in het geval van boetes voor ernstige overtredingen (waarbij boetes gelden van de derde categorie), omdat daarmee het belangrijke doel van een generaal preventieve werking wordt gediend.^[24]De rechtbank verwijst verder naar haar eerdere uitspraak van 3 november 2021.^[25]Het betoog slaagt niet.

Publicatie beslissing op bezwaar

96. Eiseres 1 wordt ook niet gevolgd in haar betoog dat de beslissing op bezwaar niet integraal openbaar mocht worden gemaakt voordat deze onherroepelijk is geworden. In artikel 61, zesde lid, van de Wtt 2018 is bepaald dat DNB de indiening van een bezwaarschrift tegen een besluit als bedoeld in het vierde of vijfde lid, alsmede de beslissing op bezwaar, zo spoedig mogelijk openbaar maakt, tenzij het besluit op grond van artikel 62 van Pro de Wtt 2018 niet openbaar is gemaakt. Hieruit volgt dat de beslissing op bezwaar integraal openbaar wordt gemaakt, niet alleen de uitkomst.

Criterium individuele bijzondere situatie

97. Eiseres 1 betoogt dat DNB een rechtens onjuist criterium bij de belangenafweging heeft gehanteerd. Volgens eiseres 1 heeft DNB de Homburg-uitspraak^[26]verkeerd geïnterpreteerd. Het College beoogde met haar uitspraak toezichthouders te nopen maatwerk te bieden in de afweging om over te gaan tot publicatie. Met het criterium van een individuele, bijzondere situatie is volgens eiseres 1 de lat door DNB en rechters dermate hoog gelegd dat in praktijk vrijwel nooit wordt besloten om tot uitgestelde of geanonimiseerde openbaarmaking over te gaan. Dat staat volgens eiseres 1 op gespannen voet met Europees recht, de bedoeling van de wetgever, de evenredigheidsuitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[27]en de rechtspraktijk in andere EU-lidstaten. DNB komt wel beleidsruimte toe om af te zien van publicatie. Ook heeft eiseres 1 ter zitting gewezen op een recente uitspraak van het College.^[28]Eiseres 1 betoogt dat DNB tegen de achtergrond van de nieuwe uitleg van het College omtrent de evenwichtigheidsbeoordeling opnieuw een belangenafweging moet maken.

98. Uit het onder overweging 91 weergegeven kader volgt dat als een bestuurlijke boete voor een overtreding van de derde categorie wordt opgelegd (zoals in het geval van eiseres 1), DNB het boetebesluit zo snel als mogelijk moet publiceren. De publicatie wordt uitgesteld of vindt geanonimiseerd plaats als betrokken partijen daardoor onevenredige schade zouden ondervinden.

99. Uit de hiervoor bedoelde recente uitspraak van het College (zie noot 28) volgt dat om te beoordelen of er onevenredige schade is op basis waarvan de publicatie moet worden uitgesteld of geanonimiseerd moet plaatsvinden, DNB een afweging moet maken tussen de maatschappelijke belangen van een niet-geanonimiseerde openbaarmaking en de hoeveelheid schade die deze openbaarmaking voor de betrokken partij heeft. Bij deze beoordeling worden de vier door de wetgever genoemde doelen van publicatie betrokken. Deze vier doelen zijn:

Het publiek zo ruim mogelijk van het optreden van de toezichthouders kennis kunnen laten nemen en van de gronden daarvoor.

Andere instellingen die onder toezicht staan laten weten welke gedragingen tot handhaving kunnen leiden en inzicht laten krijgen in de invulling die de toezichthouder aan bepaalde normen geeft.

Personen, die door de inbreuk schade hebben geleden, in de gelegenheid stellen eventueel hun rechten tegenover de overtreder geldend te maken.

Andere personen en ondernemingen die onder toezicht staan ontmoedigen om overtredingen te begaan.

100. Dit betekent volgens het College dat de toezichthouder de belangen die met het nastreven van deze vier doelen worden gediend moet betrekken in zijn beoordeling van de evenwichtigheid tussen enerzijds de mate van schade die een niet-geanonimiseerde openbaarmaking voor de betrokkene met zich brengt en anderzijds het belang dat in het concrete geval met openbaarmaking wordt gediend. Bij deze beoordeling is relevant dat de wetgever als hoofdregel heeft gekozen voor verplichte en volledige openbaarmaking van sanctiebesluiten. Daarbij overweegt het College dat de wetgever het enkele feit dat een natuurlijke persoon of instelling door een openbaarmaking reputatieschade en daardoor vermogensschade lijdt, in beginsel onvoldoende acht om te kunnen spreken van ‘onevenredige benadeling’; een betrokken partij zal daarom met feiten en omstandigheden aannemelijk moeten maken dat er in het concrete geval meer is dan de enkele aan de openbaarmaking van overtredingen inherente reputatieschade en daardoor geleden vermogensschade.

101. De rechtbank stelt vast dat DNB de vier doelen van publicatie bij haar beoordeling heeft betrokken. DNB heeft in overweging 310 van het publicatiebesluit 1 en 16 van publicatiebesluit 2 deze doelen genoemd. Daarnaast heeft zij in haar besluiten overwogen dat, om af te zien van ongeanonimiseerde publicatie, de te verwachten schade zodanig uitzonderlijk moet zijn, dat het belang van de bescherming van de markt daarvoor moet wijken. DNB heeft bij haar belangenafweging voorop gesteld dat aan het belang van de bescherming van de markt een dermate zwaar gewicht toe komt, dat dit belang in beginsel en ook in dit geval dient te prevaleren.

102. De rechtbank stelt vast dat eiseres 1 in deze procedure niet aannemelijk heeft gemaakt dat er in haar geval meer schade door de publicatie is te duchten dan de daaraan inherente reputatieschade en daardoor geleden vermogensschade. Het is de rechtbank dan ook niet gebleken dat DNB zich geen goed beeld heeft gevormd van de gevolgen van publicatie voor eiseres 1. De rechtbank benadrukt nogmaals dat het, gelet op het uitzonderingskarakter van de geanonimiseerde openbaarmaking, aan eiseres 1 is om de verwachte schade en relevante individuele omstandigheden te stellen en aannemelijk te maken op grond waarvan zou moeten worden geoordeeld dat de mate van die schade buiten proportie is. Met DNB is de rechtbank van oordeel dat, in dat licht, in het geval van eiseres 1 de maatschappelijke belangen van de genoemde doelen zo zwaar wegen dat de publicatie niet hoefde te worden opgeschort of geanonimiseerd hoefde plaats te vinden. Wat eiseres 1 hiertegen heeft aangevoerd, leidt niet tot een andere conclusie. Een nieuwe belangenafweging met inachtneming van de recente uitspraak van het College zou niet tot een andere uitkomst hebben geleid.

Publicatie door andere toezichthouders

103. Eiseres 1 betoogt dat andere toezichthouders met vrijwel gelijkluidende publicatiebepalingen op een andere wijze uitvoering geven aan deze bepalingen. Als voorbeeld noemt eiseres 1 Bureau Toezicht Wwft. Zij heeft meerdere besluiten op grond van de Wwft geanonimiseerd gepubliceerd nadat ze onherroepelijk zijn geworden, ook bij een boete van de derde categorie.

104. Dat andere toezichthouders mogelijk op andere wijze omgaan of in het verleden zijn omgegaan met vrijwel gelijkluidende openbaarmakingsbepalingen op het gebied van de Wwft, doet aan de rechtmatigheid van de onderhavige publicatiebesluiten niet af. DNB is belast met de bestuursrechtelijke handhaving van bij of krachtens de Wtt 2018 gestelde regels. Uit de tekst van artikel 61, vierde lid, van de Wtt 2018 volgt dat DNB in beginsel gehouden is om over te gaan tot vroegtijdige openbaarmaking van het boetebesluit. Zij heeft conform de wet gehandeld.

Engelse variant nieuwsbericht

105. Eiseres 1 stelt dat onduidelijk is op welke wettelijke grondslag de bevoegdheid van DNB berust om ook in het Engels te publiceren. Dat DNB de wijze van publicatie mag bepalen, heeft geen betrekking op de taal waarin wordt gepubliceerd. Een dergelijke bevoegdheid volgt volgens eiseres 1 niet uit de parlementaire geschiedenis. De wens om ook niet-Nederlandstaligen en internationaal publiek te informeren biedt geen rechtmatige grondslag. DNB heeft volgens eiseres 1 niet de vrijheid om zonder wettelijke grondslag bevoegdheden toe te voegen.

106. Artikel 61 van Pro de Wtt 2018 beperkt DNB niet in die zin dat zij het persbericht slechts in de Nederlandse taal mag publiceren. Engels is een gangbare taal en met de door DNB gegeven uitleg dat Nederlandse ondernemingen steeds vaker activiteiten over de Nederlandse landsgrenzen aanbieden of buitenlandse cliënten bedienen is het (ook) publiceren van het persbericht in het Engels te begrijpen. Zeker ook gelet op het informerende en waarschuwende karakter van openbaarmaking en de omstandigheid dat uit de in de zaak betrokken DVD’s blijkt dat de klanten van eiseres 1 veelal niet-Nederlands zijn. Op deze wijze kunnen ook niet-Nederlandstaligen kennis nemen van de boete.

Inhoud persbericht

107. De rechtbank ziet geen reden het verzoek van eiseres 1 om opdracht te geven het persbericht aan te passen in te willigen. DNB kan gevolgd worden in haar standpunt dat het persbericht een evenwichtige weergave is van de inhoud van het boetebesluit. De door eiseres 1 ingezette herstelmaatregelen hadden nog niet tot herstel van de overtreding geleid en hebben ook niet tot verlaging van de boete geleid, zodat deze niet hoefden te worden benoemd. Het punt waarop het beroep gegrond is, is daarnaast niet zodanig dat dit DNB alsnog aanleiding zou moeten geven tot wijziging van het persbericht. Nog steeds is sprake van een evenwichtige weergave van het boetebesluit. DNB heeft ook uitgelegd dat zij niet opnieuw een persbericht uitbrengt over de huidige stand van zaken. Daarmee wordt voorkomen dat opnieuw de aandacht op de naam van eiseres 1 en de eerdere publicatie wordt gevestigd. Voldoende is dat (een link naar) deze uitspraak aan de publicaties op de website van DNB zal worden toegevoegd in de tabel. Daaruit blijkt voldoende op welke punten de rechtbank is afgeweken van het oordeel van DNB en op welke punten niet.

108. Eiseres 1 heeft gewezen op de publicatie van een beslissing op bezwaar in een andere zaak, waarin de omzetgegevens wel zijn geanonimiseerd. Zij meent dat dit ook in de onderhavige zaak dient te worden gedaan. Ook meent zij dat een aantal andere passages geschoond zou moeten worden.

109. Ter zitting heeft DNB uitgelegd dat de omzetgegevens van eiseres 1 (vanwege het jaarverslag) al openbaar zijn, wat in de bedoelde andere zaak niet het geval was. Om die reden hoefden de gegevens niet in de besluitvorming te worden geschoond. De naam van [naam brancheverenging] is overal wel gelakt, maar het noemen van de term ‘branchevereniging’ is in de besluitvorming juist relevant geacht en daarom niet geanonimiseerd. De rechtbank volgt deze uitleg. Het betoog slaagt dan ook niet.

Conclusie en gevolgen

110. Het beroep in zaak ROT 23/6359 is gegrond voor zover daarin is vastgesteld dat eiseres 1 in DVD [DVD 3] ten aanzien van [entiteit 2] , [entiteit 3] en [entiteit 4] artikel 23, eerste lid, onder a juncto artikel 27, eerste lid, onder f, van de Wtt 2018 heeft overtreden. Daarnaast is het beroep tegen de boetehoogte gegrond vanwege overschrijding van de redelijke termijn. Het beroep van eiseres 1 in zaak ROT 24/1863 is ongegrond. Het beroep van eiseres 2 in zaak ROT 24/1863 is niet-ontvankelijk. De rechtbank zal bestreden besluit 1 vernietigen (en het boetebesluit herroepen) voor zover het betrekking heeft op voornoemde overtreding en de hoogte van de opgelegde boete (vanwege de redelijke termijn). De rechtbank zal zelf in zaak ROT 23/6359 voorzien door de hoogte van de boete vast te stellen op € 3.075.000,- en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit 1.

111. Omdat de rechtbank het beroep van eiseres 1 in zaak ROT 23/6359 gegrond verklaart, moet DNB het door eiseres 1 betaalde griffierecht aan haar vergoeden.

112. De rechtbank veroordeelt DNB in de door eiseres 1 in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten in zaak ROT 23/6359. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vast op € 3.691,50. Deze kosten bestaan uit 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt in bezwaar van € 647,- en in beroep van € 907,- en wegingsfactor 1,5 vanwege het gewicht van de zaak.

113. Tevens wordt 1 punt met een waarde van € 907,- toegekend voor het verzoek om boetematiging wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank hanteert daarbij, in navolging van de Hoge Raad in zijn arrest van 10 november 2023^[29], wegingsfactor 0,25. Het moet in beginsel zeer eenvoudig worden geacht om vast te stellen of de redelijke termijn is overschreden en daar een beroep op te doen. Omdat de termijnoverschrijding volledig aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de Staat worden veroordeeld tot betaling van het bedrag van € 226,75 aan eiseres 1.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep van eiseres 1 in zaak ROT 23/6359 gegrond;

- verklaart het bezwaar gegrond en vernietigt bestreden besluit 1 voor zover daarin is vastgesteld dat eiseres 1 in DVD [DVD 3] ten aanzien van [entiteit 2] , [entiteit 3] en [entiteit 4] artikel 23, eerste lid, onder a juncto artikel 27, eerste lid, onder f, van de Wtt 2018 heeft overtreden en voor wat betreft de hoogte van de boete en herroept het boetebesluit in zoverre;

- stelt de hoogte van de boete vast op € 3.075.000,- en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van bestreden besluit 1;

- draagt DNB op het in zaak ROT 23/6359 betaalde griffierecht van € 365,- aan eiseres 1 te vergoeden;

- veroordeelt DNB in de proceskosten van eiseres 1 in zaak ROT 23/6359 tot een bedrag van € 3.691,50;

- veroordeelt de Staat der Nederlanden in de proceskosten van eiseres 1 in zaak ROT 23/6359 tot een bedrag van € 226,75;

- verklaart het beroep van eiseres 2 in zaak ROT 23/6359 (gericht tegen de niet-ontvankelijkheid verklaring van haar bezwaar tegen publicatiebesluit 1) ongegrond;

- verklaart het beroep van eiseres 1 in zaak ROT 24/1863 ongegrond;

- verklaart het beroep van eiseres 2 in zaak ROT 24/1863 niet-ontvankelijk.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A.J. van Spengen, voorzitter, en mr. R.J.P. Ferwerda en mr. R.H.L. Dallinga, leden, in aanwezigheid van mr. E. Naaijen-van Kleunen, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 12 juni 2025
.

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Digitaal hoger beroep instellen kan via “
Formulieren en inloggen (https://mijn.rechtspraak.nl/keuze)” op
www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.

Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Vierde anti-witwasrichtlijn (Richtlijn (EU) 2015/849; AMLD)

Artikel 60

1. De lidstaten zorgen ervoor dat een beslissing waarbij wegens inbreuk op de nationale bepalingen ter omzetting van deze richtlijn een administratieve sanctie of maatregel wordt opgelegd en waartegen geen beroep mogelijk is, door de bevoegde autoriteiten op hun officiële website wordt bekendgemaakt onmiddellijk nadat de bestrafte persoon van die beslissing in kennis is gesteld. Daarbij wordt ten minste informatie over de soort en aard van de inbreuk bekendgemaakt alsmede de identiteit van de verantwoordelijke personen. De lidstaten zijn niet verplicht deze alinea toe te passen op beslissingen waarbij onderzoeksmaatregelen worden opgelegd.

Wanneer de bekendmaking van de identiteit van de verantwoordelijke personen als bedoeld in de eerste alinea of de persoonsgegevens van zulke personen door de bevoegde autoriteit als onevenredig wordt beschouwd na een beoordeling per geval van de evenredigheid van de bekendmaking van die gegevens, of wanneer de bekendmaking de stabiliteit van de financiële markten of een lopend onderzoek schaadt, handelen de bevoegde autoriteiten als volgt:

a. a) zij stellen de bekendmaking van de beslissing om een administratieve sanctie of maatregel op te leggen, uit totdat de redenen voor niet-bekendmaking ophouden te bestaan; b) zij maken de beslissing om een administratieve sanctie of maatregel op te leggen op anonieme basis in overeen stemming met het nationale recht bekend, indien de betrokken persoonsgegevens door een dergelijke anonieme bekendmaking doeltreffend worden beschermd; in het geval van een beslissing tot bekendmaking van een administratieve sanctie of maatregel op anonieme basis kan de bekendmaking van de betrokken gegevens gedurende een redelijke termijn worden uitgesteld indien wordt verwacht dat de redenen voor bekendmaking op anonieme basis binnen die termijn zullen vervallen;

c) zij maken de beslissing om een administratieve sanctie of maatregel op te leggen niet bekend indien de onder a) en b) vermelde mogelijkheden als ontoereikend worden beschouwd om te waarborgen:

i. i) dat de stabiliteit van de financiële markten niet in gevaar wordt gebracht, of

ii) dat de bekendmaking van de beslissing evenredig is ten aanzien van maatregelen die als van geringe aard worden beschouwd.

2. Indien de lidstaten de bekendmaking toestaan van beslissingen waartegen beroep is ingesteld, maken de bevoegde autoriteiten die informatie en alle latere informatie over de uitkomst van dat beroep eveneens onmiddellijk op hun officiële website bekend. Voorts wordt elke beslissing tot vernietiging van een eerdere beslissing om een administratieve sanctie of maatregel op te leggen, eveneens bekendgemaakt.

Wet toezicht trustkantoren (Wtt 2018)

Artikel 1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

e.
uiteindelijk belanghebbende:uiteindelijk belanghebbende als bedoeld in artikel 1 van Pro de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme.

Artikel 23

1. Het is een trustkantoor verboden een zakelijke relatie aan te gaan of een trustdienst te verlenen, tenzij:

a. het trustkantoor of een introducerende instelling cliëntenonderzoek heeft verricht en dit cliëntenonderzoek heeft geleid tot het in de artikelen 27 tot en met 30a, 33 en 34 bedoelde resultaat en er redelijkerwijs geen twijfel kan bestaan over de juistheid of volledigheid van dit resultaat.

Artikel 25

Het op grond van dit hoofdstuk vaststellen van een uiteindelijk belanghebbende houdt in ieder geval in dat een trustkantoor:

a. zoveel mogelijk met zekerheid alle uiteindelijk belanghebbenden identificeert;

b. de identiteit van de uiteindelijk belanghebbenden verifieert; en

c. de aard en omvang van het uiteindelijk belang van de uiteindelijk belanghebbende verifieert.

Artikel 27

1. Een trustkantoor verricht voor het aangaan van een zakelijke relatie gericht op het verlenen van de trustdiensten, bedoeld in de onderdelen a en b van de begripsomschrijving van trustdienst, alsmede bij het verlenen van die trustdiensten, onderzoek naar de cliënt en de doelvennootschap.

2. Het onderzoek stelt het trustkantoor in staat om met betrekking tot de doelvennootschap:

a. het integriteitrisicoprofiel van de doelvennootschap vast te stellen;

b. het transactieprofiel van de doelvennootschap vast te stellen;

c. de herkomst van het vermogen van de doelvennootschap vast te stellen;

d. de vermogenspositie van de uiteindelijk belanghebbende van de doelvennootschap zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen;

e. zoveel mogelijk met zekerheid te bepalen dat het vermogen als bedoeld in onderdeel c en het aan de vermogenspositie verbonden vermogen als bedoeld in onderdeel d uit legitieme bron afkomstig zijn;

f. vast te stellen dat voldaan is aan verplichtingen tot inschrijving van de doelvennootschap, alsmede de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort, in het Handelsregister of een daarmee vergelijkbaar register in een ander land^[30];

g. de eigendomsstructuur en de formele zeggenschapsstructuur van de doelvennootschap, alsmede de relevante delen van de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort vast te stellen;

h. inzicht te verwerven in de feitelijke zeggenschapsstructuur van de doelvennootschap en deze zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen;

i. de strekking waarmee de structuur van de groep waartoe de doelvennootschap behoort is opgezet vast te stellen;

j. de herkomst en bestemming van de middelen van de doelvennootschap vast te stellen; en

k. een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen, teneinde zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze overeenkomen met de kennis die het trustkantoor heeft van de doelvennootschap, het integriteitrisicoprofiel en het transactieprofiel van de doelvennootschap.

3. Het onderzoek stelt het trustkantoor in staat om met betrekking tot de cliënt:

a. de cliënt te identificeren en diens identiteit te verifiëren;

b. de uiteindelijk belanghebbende van de cliënt vast te stellen;

c. het doel en de beoogde aard van de zakelijke relatie vast te stellen;

d. een voortdurende controle op de zakelijke relatie en de verrichte transacties uit te oefenen teneinde zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen dat deze overeenkomen met het integriteitrisicoprofiel van de cliënt met zo nodig een onderzoek naar de bron van de middelen die bij de zakelijke relatie of de trustdienst worden gebruikt;

e. vast te stellen of de natuurlijke persoon die de cliënt vertegenwoordigt daartoe bevoegd is;

f. zoveel mogelijk met zekerheid vast te stellen of de cliënt ten behoeve van zichzelf optreedt, dan wel ten behoeve van een derde; en

g. in voorkomend geval, de natuurlijke persoon, bedoeld in onderdeel e, alsmede de derde, bedoeld in onderdeel f, te identificeren en diens identiteit te verifiëren.

Artikel 37

1. Een trustkantoor dat of een introducerende instelling die uitvoering heeft gegeven aan de voorschriften in hoofdstuk 4 legt de daartoe gebruikte gegevens vast.

2. Een trustkantoor dat op grond van deze wet een persoon heeft geïdentificeerd en zijn identiteit heeft geverifieerd, of bij wie een cliënt is geïntroduceerd door een introducerende instelling met inachtneming van artikel 23, legt op opvraagbare wijze de in artikel 33 van Pro de Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme bedoelde gegevens vast.

3. Een trustkantoor neemt redelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens actueel gehouden worden.

4. Een trustkantoor bewaart de in het eerste en tweede lid bedoelde gegevens op toegankelijke wijze gedurende vijf jaar na het tijdstip van het beëindigen van de zakelijke relatie of tot vijf jaar na het verlenen van de desbetreffende trustdienst.

Artikel 39

1. Een trustkantoor beschikt over een dienstverleningsdossier voor iedere cliënt. Het dienstverleningsdossier omvat informatie over de cliënt, de doelvennootschappen, de trustdiensten die worden verleend en, in voorkomend geval, de trust waarvoor het trustkantoor als trustee optreedt.

2. Een dienstverleningsdossier bevat ten minste de volgende bescheiden:

a. de schriftelijke overeenkomsten tussen het trustkantoor en de cliënt en, indien van toepassing, de doelvennootschap en andere overeenkomsten die het trustkantoor heeft gesloten ter zake van de door het trustkantoor geleverde trustdiensten;

b. het acceptatiememorandum, bedoeld in artikel 26, derde lid;

c. een overzicht van de door het trustkantoor geleverde trustdiensten;

d. de gegevens, bedoeld in artikel 37;

e. de vastlegging van incidenten en maatregelen, bedoeld in artikel 20, voor zover gerelateerd aan de desbetreffende doelvennootschap, cliënt of trustdienst;

f. indien er belastingadvies is ingewonnen door het trustkantoor, de cliënt of de doelvennootschap:

1°. het volledige advies voorzien van de volledige (statutaire) namen van de betrokken adviseurs en de datum van afgifte van het belastingadvies;

2°. vermelding of er uitvoering is gegeven aan het belastingadvies.

3. Een trustkantoor neemt redelijke maatregelen om ervoor te zorgen dat het dienstverleningsdossier voldoende actueel gehouden wordt.

Artikel 48

(…)

2. De Nederlandsche Bank kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van:

a. overtreding van bij of krachtens de hoofdstukken 2 tot en met 5 en 8 gestelde regels;

b. overtreding van artikel 5:20, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht;

c. het geen dan wel niet tijdig of onvolledig gevolg geven aan een krachtens artikel 47 gegeven Pro aanwijzing.

Artikel 49

Bij algemene maatregel van bestuur worden voor de verschillende overtredingen de bedragen van de op te leggen bestuurlijke boete vastgesteld, met dien verstande dat de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 5.000.000, of in gevallen bedoeld in het derde lid, ten hoogste € 10.000.000 bedraagt.

De overtredingen worden gerangschikt in categorieën naar zwaarte van de overtreding met de daarbij behorende basisbedragen, minimumbedragen en maximumbedragen. Daarbij wordt de volgende indeling gebruikt:

Categorie

Basisbedrag

Minimumbedrag

Maximumbedrag

€ 10.000,–

€ 0,–

€ 10.000,–

€ 500.000,–

€ 0,–

€ 1.000.000,–

€ 2.500.000,–

€ 0,–

€ 5.000.000,–

3. Indien ten tijde van het plegen van de overtreding nog geen vijf jaren zijn verstreken sinds het opleggen van een bestuurlijke boete aan de overtreder ter zake van eenzelfde overtreding, bedraagt de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding ten hoogste € 10.000.000.

Artikel 50

In afwijking van artikel 49 bedraagt Pro de bestuurlijke boete voor een afzonderlijke overtreding van een voorschrift gerangschikt in de derde categorie ten hoogste 20% van de netto-omzet van de overtreder in het boekjaar voorafgaande aan de beschikking waarmee de bestuurlijke boete wordt opgelegd, indien dit meer is dan € 10.000.000.

Indien de bestuurlijke boete wordt opgelegd aan een onderneming die opgenomen is in een groep met een geconsolideerde jaarrekening, worden bij de berekening van de netto-omzet de totaalbedragen gehanteerd uit de geconsolideerde jaarrekening van de uiteindelijke moederonderneming.

Art 61

1. De Nederlandsche Bank maakt een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie ingevolge deze wet of artikel 5:20, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht openbaar. De openbaarmaking geschiedt zodra het besluit onherroepelijk is geworden.

(…)

4. In afwijking van het eerste lid maakt de Nederlandsche Bank een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete zo spoedig mogelijk openbaar, indien het een bestuurlijke boete betreft ter zake van een overtreding van een voorschrift dat op grond van artikel 49, tweede lid, is gerangschikt in de derde categorie.

(…)

6. De Nederlandsche Bank maakt de indiening van een bezwaar of de instelling van een beroep of hoger beroep tegen een besluit als bedoeld in het vierde of vijfde lid, alsmede de beslissing op bezwaar en de uitkomst van dat beroep of hoger beroep, zo spoedig mogelijk openbaar, tenzij het besluit op grond van artikel 62 niet Pro openbaar is gemaakt.

7. Een besluit dat ingevolge het eerste, vierde of vijfde lid openbaar is gemaakt, blijft gedurende een periode van vijf jaar na bekendmaking beschikbaar op de website van de Nederlandsche Bank, met uitzondering van de persoonsgegevens die deel uitmaken van het besluit voor zover enig wettelijk voorschrift aan de openbaarmaking van de persoonsgegevens in de weg staat.

Artikel 62

1. Openbaarmaking op grond van artikel 61 wordt Pro uitgesteld of geschiedt in zodanige vorm dat de openbaar te maken gegevens niet herleidbaar zijn tot afzonderlijke personen, voor zover:

a. die gegevens herleidbaar zijn tot een natuurlijke persoon en bekendmaking van zijn persoonsgegevens onevenredig zou zijn;

b. betrokken partijen in onevenredige mate schade zou worden berokkend;

c. een lopend strafrechtelijk onderzoek of een lopend onderzoek door de Nederlandsche Bank naar mogelijke overtredingen zou worden ondermijnd;

d. de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou worden gebracht.

2. Openbaarmaking op grond van artikel 61 blijft Pro achterwege, indien openbaarmaking overeenkomstig het eerste lid:

a. onevenredig zou zijn gezien de geringe ernst van de overtreding, tenzij het een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete betreft;

b. niet in overeenstemming is met het doel van de opgelegde bestuurlijke sanctie, tenzij het een besluit tot het opleggen van een bestuurlijke boete betreft; of

c. de stabiliteit van het financiële stelsel in gevaar zou brengen.

Artikel 74

Ten aanzien van cliënten waarnaar reeds cliëntenonderzoek is verricht op grond van de Wet toezicht trustkantoren, verricht een trustkantoor het cliëntenonderzoek, bedoeld in hoofdstuk 4, op het eerste moment dat door de cliënt contact wordt opgenomen met het trustkantoor of zoveel eerder als het trustkantoor, met inachtneming van de aan het type cliënt, doelvennootschap, zakelijke relatie, of trustdienst verbonden integriteitrisico, aanleiding vindt om het cliëntenonderzoek te doen plaatsvinden.

Artikel 75

Op overtredingen die hebben plaatsgevonden en zijn beëindigd voor het tijdstip van inwerkingtreding van deze wet, blijven de hoofdstukken 7, 7a en 8 van de Wet toezicht trustkantoren van toepassing zoals die luidden onmiddellijk voor het in werking treden van deze wet. Paragraaf 7.2 van deze wet is niet van toepassing op die overtredingen.

Wet ter voorkoming van witwassen en financieren van terrorisme (Wwft)

Artikel 1

1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

uiteindelijk belanghebbende:natuurlijke persoon die de uiteindelijke eigenaar is van of zeggenschap heeft over een cliënt, dan wel de natuurlijke persoon voor wiens rekening een transactie of activiteit wordt verricht;

Uitvoeringsbesluit Wwft 2018 [tekstversie geldig op 1.11.2022]

Artikel 3

1. Categorieën van natuurlijke personen die in elk geval moeten worden aangemerkt als uiteindelijk belanghebbende zijn:

a. in het geval van een besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid of een naamloze vennootschap, niet zijnde een vennootschap die als uitgevende instelling is onderworpen aan openbaarmakingsvereisten als bedoeld in de richtlijn transparantie, dan wel aan vergelijkbare internationale standaarden, met inbegrip van een 100 procent dochtermaatschappij van een dergelijke vennootschap:

1° natuurlijke personen die de uiteindelijke eigenaar zijn van of zeggenschap hebben over de vennootschap, via:

– het direct of indirect houden van meer dan 25 procent van de aandelen, van de stemrechten of van het eigendomsbelang in de vennootschap, met inbegrip van het houden van toonderaandelen; of

– andere middelen, waaronder de voorwaarden voor consolidatie van een jaarrekening, bedoeld in artikel 406, in samenhang met de artikelen 24a, 24b en 24d, van Boek 2 van het Burgerlijk Wetboek; of

2° indien na uitputting van alle mogelijke middelen en op voorwaarde dat er geen gronden voor verdenking bestaan, geen van de personen, bedoeld in subonderdeel 1°, is achterhaald, of indien er enige twijfel bestaat of een persoon als bedoeld in subonderdeel 1° de uiteindelijke eigenaar is of zeggenschap heeft, dan wel de natuurlijke persoon is voor wiens rekening een transactie wordt verricht, de natuurlijke persoon of personen die behoort of behoren tot het hoger leidinggevend personeel van de vennootschap;

(…)

e. in het geval van een trust:

1° de oprichter of oprichters;

2° de trustee of trustees;

3° voor zover van toepassing, de protector of protectors;

4° de begunstigden, of voor zover de afzonderlijke personen die de begunstigden zijn van de trust niet kunnen worden bepaald, de groep van personen in wier belang de trust hoofdzakelijk is opgericht of werkzaam is; en

5° elke andere natuurlijke persoon die door directe of indirecte eigendom of via andere middelen uiteindelijke zeggenschap over de trust uitoefent.

(…).

Besluit bestuurlijke boetes financiële sector (Bbbfs)

Artikel 1b

1. Onverminderd de artikelen 3:4 en 5:46 van de Algemene wet bestuursrecht, houdt de toezichthouder bij het vaststellen van een bestuurlijke boete in ieder geval rekening met de volgende omstandigheden, voor zover die van toepassing zijn:

a. de ernst en de duur van de overtreding;

b. het voordeel dat de overtreder door de overtreding heeft verkregen;

c. de verliezen die derden wegens de overtreding hebben geleden en de schade die is toegebracht aan de werking van de markten of aan de economie in bredere zin;

d. de gevolgen van de overtreding voor het financieel stelsel;

e. de mate waarin de overtreding aan de overtreder kan worden verweten;

f. eerdere overtredingen van de overtreder;

g. de mate waarin de overtreder meewerkt bij het vaststellen van de overtreding;

h. maatregelen die de overtreder na de overtreding heeft genomen om herhaling van de overtreding te voorkomen.

2. De omstandigheden genoemd in het eerste lid, onderdelen g en h, kunnen slechts tot een verlaging van de bestuurlijke boete leiden.

Artikel 2

De toezichthouder stelt een bestuurlijke boete in de tweede of derde categorie vast op het basisbedrag.

De toezichthouder verlaagt of verhoogt het basisbedrag met ten hoogste 50 procent indien de ernst of duur van de overtreding, mede gelet op de omstandigheden genoemd in artikel 1b, onderdelen a tot en met d, een dergelijke verlaging of verhoging rechtvaardigen.

De toezichthouder verlaagt of verhoogt het basisbedrag met ten hoogste 50 procent indien de verwijtbaarheid, mede gelet op de omstandigheden genoemd in artikel 1b, onderdelen e en f, een dergelijke verlaging of verhoging rechtvaardigen.

Bestuurlijke boete voor onvoldoende cliëntenonderzoek door trustkantoor bevestigd met matiging wegens termijnoverschrijding

Uitspraak

uitspraak van de meervoudige kamer van 12 juni 2025 in de zaken tussen

[eiseres 1] , eiseres 1, [eiseres 1] ,

De Nederlandsche Bank N.V., DNB,

de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid).

Samenvatting

Inleiding

Feiten en totstandkoming van de besluiten

Beoordeling door de rechtbank

Conclusie en gevolgen

Beslissing

Informatie over hoger beroep

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Voetnoten