ECLI:NL:RBROT:2026:7024

Uitspraak

RECHTBANK ROTTERDAM

Bestuursrecht

zaaknummer: ROT 25/4554

uitspraak van de meervoudige kamer van 20 mei 2026 in de zaak tussen

[eisers], uit [woonplaats] , eisers

(gemachtigden: mr. J. de Haas en [gemachtigde 1] ),

het college van burgemeester en wethouders van Voorne aan Zee

(gemachtigde: mr. N.J.H.M. Slaats).

Als derde-partij neemt aan de zaak deel:
[vergunninghoudster]uit [plaats] (vergunninghoudster)

(gemachtigde: [gemachtigde 2] ).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over de verlening van een omgevingsvergunning voor een camperpark. Eisers zijn het hier niet mee eens. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de omgevingsvergunning mocht verlenen.

1.1. De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college ten onrechte geen voorschrift over landschappelijke inpassing aan de omgevingsvergunning voor het camperpark heeft verbonden. Eisers krijgen op dit punt dus gelijk en het beroep is gegrond. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door een voorschrift over landschappelijke inpassing aan de omgevingsvergunning te verbinden. De rechtbank komt ook tot het oordeel dat het bestreden besluit op twee punten niet goed is gemotiveerd. Het gaat om de toetsing aan de Omgevingsvisie Zuid-Holland en om parkeren. Deze gebreken kunnen worden gepasseerd, omdat het college inmiddels alsnog een toereikende motivering heeft gegeven. Op de overige punten krijgen eisers geen gelijk. Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor het camperpark blijft gelden, met het door de rechtbank toegevoegde voorschrift over landschappelijke inpassing. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

Procesverloop

2. Met het bestreden besluit van 30 april 2025 heeft het college aan vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor een camperpark aan de Heliushaven en Nieuwe Zeedijk in Hellevoetsluis.

2.1. Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift. Vergunninghoudster heeft ook schriftelijk gereageerd. Eisers hebben nadere stukken ingediend.

2.2. De rechtbank heeft het beroep op 26 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigden van eisers, de gemachtigde van het college en de gemachtigde van vergunninghoudster en [persoon A] .
Overgangsrecht Omgevingswet

3. Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als een aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt, met uitzondering van artikel 3.9, derde lid, eerste zin, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo).

De aanvraag om een omgevingsvergunning is ingediend op 13 december 2023. Dat betekent dat in dit geval het recht, zoals dat gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.

Beoordeling door de rechtbank

Het bestreden besluit

4. Vergunninghoudster wil een camperpark realiseren op een terrein aan de Heliushaven en Nieuwe Zeedijk in Hellevoetsluis. Het camperpark heeft 63 camperplaatsen en bijbehorende voorzieningen, zoals een sanitairgebouw, een beheerderschalet en nutsvoorzieningen.

4.1. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan “Heliushaven”. Het terrein heeft, voor zover hier van belang, de bestemming “Bedrijf”. Het gebruik van het perceel voor een camperpark is in strijd met de planregels voor deze bestemming. Artikel 3.1.1 van de planregels maakt hier namelijk alleen een watersportservicecentrum mogelijk.
Met het bestreden besluit heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het camperpark. De omgevingsvergunning is verleend voor de activiteit planologisch strijdig gebruik met toepassing van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, en artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo. Volgens het college kan de vergunning worden verleend, omdat uit het rapport “Camperpark Heliushaven Hellevoetsluis” van [bedrijf 1] van 25 april 2024 (de ruimtelijke onderbouwing) is gebleken dat het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening.

Het bestreden besluit is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De gemeenteraad van Voorne aan Zee (de raad) heeft op 17 april 2025 een verklaring van geen bedenkingen (vvgb) gegeven.^[1]

5. Eisers wonen onderscheidenlijk aan [adres 1] en [adres 2] in [woonplaats] . Zij vrezen onder meer aantasting van hun woon- en leefklimaat.

Toetsingskader

6. De omgevingsvergunning is met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3°, van de Wabo verleend voor de activiteit planologisch strijdig gebruik. Uit die bepaling volgt dat de activiteit niet in strijd mag zijn met een goede ruimtelijke ordening en dat de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing moet bevatten.
Het college komt bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, beleidsruimte toe en het moet de betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt aan de hand van de beroepsgronden of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met de verlening van de omgevingsvergunning te dienen doelen.

6.1. De wettelijke regels die van belang zijn voor deze zaak, zoals die vóór 1 januari 2024 luidden, staan in de bijlage bij deze uitspraak.

Is het beroep ontvankelijk?

7. Het beroep is ingesteld door [eiser 1] , [eiser 2] , [eiser 3] ( [adres 1] ) en [eiser 4] ( [adres 2] ).

8. Het college betoogt dat het beroep niet-ontvankelijk is, voor zover het is ingesteld door [eiser 4] . Zij heeft haar woning na het instellen van het beroep verkocht aan [persoon B] en woont daar niet meer. [persoon B] heeft de rechtbank op 13 maart 2026 laten weten dat hij als nieuwe eigenaar en bewoner van de woning het beroep van [eiser 4] op zijn eigen naam wil voortzetten. Naar het oordeel van de rechtbank is dit mogelijk, omdat sprake is van rechtsopvolging onder bijzondere titel en zonder deze overname de rechtsbescherming als gevolg van de rechtsopvolging geheel verloren zou gaan.^[2]

9. Het college en vergunninghoudster betogen verder dat het beroep niet-ontvankelijk is, omdat eisers geen belanghebbenden zijn bij het bestreden besluit.

9.1. Het bestreden besluit is voorbereid met afdeling 3.4 van de Awb. [eiser 1] heeft een zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren gebracht. Uit de uitspraak van de Afdeling van 4 mei 2021, ECLI:NL:RVS:2021:953, volgt dat in dat geval beroep kan worden ingesteld bij de bestuursrechter, ook als de indiener geen belanghebbende is. Het beroep is daarom in ieder geval ontvankelijk, voor zover het door [eiser 1] is ingesteld.

9.2. In artikel 6:13 van Pro de Awb is bepaald dat geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 van Pro de Awb naar voren heeft gebracht. [eiser 2] , [eiser 3] en [persoon B] en zijn rechtsvoorganger [eiser 4] hebben geen zienswijze naar voren gebracht over het ontwerpbesluit. Uit de uitspraak van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:786, volgt dat een belanghebbende die geen zienswijze over het ontwerpbesluit naar voren heeft gebracht toch beroep kan instellen bij de bestuursrechter tegen een omgevingsrechtelijk besluit dat met afdeling 3.4 van de Awb is voorbereid. De rechtbank moet daarom beoordelen of deze eisers belanghebbende zijn. Op grond van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
De afstand tussen de percelen van eisers en het terrein van het camperpark is ongeveer 58 m voor [adres 1] en ongeveer 65 m voor [adres 2] . Vanwege deze korte afstand van minder dan 100 m en gelet op het feit dat de percelen langs de aanrijroute van het camperpark liggen, waarbij het verkeer ter hoogte van [adres 1] afbuigt naar de Heliushaven, gaat de rechtbank ervan uit dat eisers gevolgen van enige betekenis kunnen ondervinden van het camperpark. Dat er vanaf de percelen van eisers mogelijk geen direct zicht op het camperpark is, doet daar niet aan af. Naar het oordeel van de rechtbank zijn eisers daarom belanghebbenden bij het bestreden besluit.

10. Gelet op het voorgaande is er geen reden om het beroep van een of meer eisers niet-ontvankelijk te verklaren.
Is de omgevingsvergunning verleend in strijd met artikel 6.20a van de Omgevingsverordening Zuid-Holland?

10. Eisers betogen dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 6.20a van de Omgevingsverordening Zuid-Holland (de Omgevingsverordening). Het hoofdfietsnetwerk loopt over het deel van de Heliushaven waaraan het camperpark wordt gesitueerd. Volgens eisers is bij het verlenen van de omgevingsvergunning geen rekening gehouden met het belang van de instandhouding en verbetering van het hoofdfietsnetwerk. Eisers wijzen op de toelichting bij artikel 6.20a, waaruit volgt dat een bestemmingsplan geen ontwikkelingen mag toelaten die een onderdeel van het netwerk kunnen beperken of doorbreken. Omdat de in- en uitgang van het camperpark aan het hoofdfietsnetwerk ligt, is sprake van een beperking. In- en uitrijdende campers maken op de Heliushaven gebruik van het hoofdfietsnetwerk en het is niet uitgesloten dat campers in drukke periodes stilstaan of parkeren op het fietspad voordat ze het camperpark (kunnen) oprijden.

11.1. Zoals onder 3 is overwogen, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing. Dat betekent dat in dit geval getoetst moet worden aan de versie van de Omgevingsverordening die van 1 april 2023 tot 1 januari 2024 in werking was.

11.2. In artikel 6.20a van de Omgevingsverordening, zoals dat destijds luidde, is bepaald dat een bestemmingsplan dat voorziet in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling rekening houdt met het belang van de instandhouding en zo mogelijk de verbetering van het hoofdfietsnetwerk, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 24 in bijlage II, alsmede de lange afstands wandelpaden, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 24 in bijlage II. Uit de definitie van het begrip “bestemmingsplan” in bijlage I bij de Omgevingsverordening, onderdeel d, volgt dat deze bepaling ook van toepassing is op een omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan.

11.3. Volgens het college doet het feit dat de hoofdingang van het camperpark aan de Heliushaven wordt gesitueerd geen afbreuk aan de instandhouding van het hoofdfietsnetwerk en is er geen strijd met artikel 6.20a van de Omgevingsverordening. Het college wijst erop dat de provincie in het vooroverleg ook heeft aangegeven dat er geen strijd is met provinciaal beleid. Verder stelt het college dat de functies die het bestemmingsplan op deze locatie al mogelijk maakte, namelijk een watersportservicecentrum en – via een wijzigingsbevoegdheid – verblijfsrecreatie met de mogelijkheid van recreatiewoningen, geen belemmering voor het hoofdfietsnetwerk opleverden. Het camperpark heeft volgens het college geen grotere invloed op het hoofdfietsnetwerk dan deze functies.

11.4. Het hoofdfietsnetwerk loopt ter hoogte van het camperpark over het Gorzenpad, de Heliushaven en de Nieuwe Zeedijk en de in- en uitrit van het camperpark komt uit op het hoofdfietsnetwerk. De rechtbank stelt vast dat het fietsverkeer op de Heliushaven de weg deelt met het verkeer van en naar het camperpark. Het gaat om een weggedeelte van maximaal 25 m tussen de in- en uitrit van het camperpark en de fietsoversteekplaats op de Nieuwe Zeedijk.
Eisers hebben betoogd dat de in- en uitrit van het camperpark een beperking vormt voor het hoofdfietsnetwerk. Het feit dat de campers hier op een kort weggedeelte de weg delen met het fietsverkeer is naar het oordeel van de rechtbank niet genoeg om van een beperking voor het hoofdfietsnetwerk te spreken. Daarbij is van belang dat het aantal extra verkeersbewegingen beperkt is, dat het gemotoriseerde verkeer van en naar de jachthaven op deze plaats de weg nu al deelt met het fietsverkeer en dat er een maximumsnelheid van 30 km/uur geldt. Vergunninghoudster heeft in haar reactie naar voren gebracht dat de meeste campers automatisch door de slagboom rijden op basis van kentekenregistratie en dat er genoeg ruimte op het terrein zelf is om kortdurend stil te staan. Ter zitting heeft zij toegelicht dat campers die toch stilstaan voor de slagboom zich al op het terrein van het camperpark bevinden en niet op de weg. Gelet hierop acht de rechtbank het niet aannemelijk dat op de Heliushaven zulke ernstige opstoppingen door stilstaande campers zullen ontstaan dat sprake is van een beperking van het hoofdfietsnetwerk.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het belang van de instandhouding van het hoofdfietsnetwerk in dit geval niet wordt geschaad. Het bestreden besluit is daarom niet in strijd met artikel 6.20a van de Omgevingsverordening. De beroepsgrond slaagt niet.

Is de omgevingsvergunning verleend in strijd met artikel 6.9 van de Omgevingsverordening?

12. Eisers voeren aan dat de omgevingsvergunning is verleend in strijd met artikel 6.9 van de Omgevingsverordening. In de ruimtelijke onderbouwing is de ontwikkeling aangemerkt als “inpassen”, maar volgens eisers is sprake van “aanpassen”. Zij kunnen volgen dat de aanleg van een camperpark passend is bij de gebiedsidentiteit, omdat aan de oostzijde van de Heliushaven al verblijfsrecreatieve functies aanwezig zijn. De structuur van het buitengebied wordt echter wel degelijk aangetast door de aanleg van het camperpark. Volgens eisers zijn er in dit geval wijzigingen op structuurniveau, omdat door wegen, open verharding en open bebouwing een toename van 2.983 m2 aan verharding ontstaat in een deel van het buitengebied dat nu nog volledig onverhard en open is en natuurwaarden herbergt. Hiermee wordt structuur toegevoegd in aanvulling op de reeds bestaande (wegen)structuur rond de Heliushaven. Bovendien is volgens de toelichting bij “inpassing” sprake van een ontwikkeling op het niveau van een kavel, terwijl het in dit geval gaat om een oppervlakte van ongeveer 12.000 m2. De consequenties zijn kaveloverstijgend, want de omwonenden merken de invloed van het verkeer van en naar het camperpark.
Nu het in dit geval om “aanpassen” gaat, heeft het college volgens eisers ten onrechte niet beoordeeld of daarbij aanvullende ruimtelijke maatregelen nodig zijn om de ruimtelijke kwaliteit per saldo gelijk te houden of te waarborgen.

12.1. In par. 3.2.2 van de ruimtelijke onderbouwing is beoordeeld of de ontwikkeling voldoet aan artikel 6.9 van de Omgevingsverordening. Volgens de ruimtelijke onderbouwing ligt het projectgebied in een dag- en verblijfsrecreatiegebied met een jachthaven en past het toevoegen van verblijfsrecreatieve mogelijkheden binnen de bestaande gebiedsidentiteit. Daarom is sprake van inpassen. Volgens de ruimtelijke onderbouwing tast het mogelijk maken van camperplaatsen de openheid of structuur van het gebied niet aan, is verblijfsrecreatie een passende functie op een aantrekkelijke recreatieve locatie buiten bestaand stads- en dorpsgebied en worden de kwaliteiten van het dag- en verblijfsrecreatiegebied rond de jachthaven versterkt door het toevoegen van verblijfsrecreatieve mogelijkheden. Het camperpark is daarom niet in strijd met de Omgevingsverordening.
Het college stelt dat de huidige planologische situatie een belangrijke rol speelt bij de beoordeling of sprake is van inpassen of aanpassen en of de structuur van de omgeving wordt aangetast. Volgens het college gaat het in dit geval om inpassen. De planlocatie is een afgebakend terrein met één samenhangende bedrijfsbestemming die aansluit aan en onderdeel uitmaakt van de Heliushaven, die bestaat uit de functies watersport en verblijfsrecreatie. De vestiging van een camperpark op de planlocatie sluit volgens het college aan op deze bestaande structuur en functies. Dat het terrein een oppervlakte heeft van ongeveer 1,1 hectare betekent volgens het college niet dat geen sprake is van een ontwikkeling op kavelniveau. Het terrein bestaat namelijk uit één bedrijfskavel en maakt met zijn recreatieve bedrijfsbestemming reeds deel uit van de bestaande structuur van de Heliushaven als watersport- en verblijfsrecreatief complex.

12.2. Uit artikel 6.9 van de Omgevingsverordening volgt dat een bestemmingsplan – waaronder mede wordt begrepen: een omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan – kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, mits is aangetoond dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft. Er wordt onderscheid gemaakt tussen inpassen, aanpassen en transformeren. Daarvoor gelden verschillende voorwaarden. Voor inpassen gelden op grond van artikel 6.9, vijfde lid, aanhef en onder a, van de Omgevingsverordening de volgende voorwaarden: de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en houdt rekening met de relevante richtpunten ruimtelijke kwaliteit, zodanig dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft. Als de ontwikkeling een wijziging op structuurniveau veroorzaakt, is sprake van aanpassen (artikel 6.9, vijfde lid, aanhef en onder b).

12.3. De vraag waarover eisers en het college het oneens zijn, is of de ontwikkeling moet worden aangemerkt als inpassen of aanpassen als bedoeld in artikel 6.9 van de Omgevingsverordening. Hiervoor is bepalend of de ontwikkeling een wijziging op structuurniveau veroorzaakt en of de ontwikkeling past bij de aard en schaal van het gebied.

12.4. In de ruimtelijke onderbouwing is de ontwikkeling aangemerkt als “inpassen”. In de toelichting bij de Omgevingsverordening is “inpassen” als volgt omschreven: “Dit betreft een ontwikkeling die sterk aansluit bij de bestaande identiteit en structuur van het landschap, dorp of stad. De ontwikkeling is gebiedseigen, passend bij de maat en de aard van de bestaande kenmerken van een gebied. De ontwikkeling speelt zich af op het niveau van een kavel. Een voorbeeld hiervan is de uitbreiding van een agrarisch bedrijf in het buitengebied of een woning in een lint. Bij inpassen veranderen bestaande structuren en kwaliteiten niet tot nauwelijks en wordt voldaan aan de relevante richtpunten ruimtelijke kwaliteit. De rol van de provincie is hier in principe beperkt, behalve in gebieden met topkwaliteit.”
Het gaat in dit geval alleen om de vraag of de ontwikkeling geen wijziging op structuurniveau inhoudt en bij de aard en schaal van het gebied past. Naar het oordeel van de rechtbank is dat het geval. De ontwikkeling beperkt zich tot één bedrijfskavel. De toename van de verharding met ongeveer 25% van de oppervlakte van het terrein heeft niet tot gevolg dat sprake is van een wijziging op structuurniveau. Het college mocht bovendien in de beoordeling betrekken dat het perceel in het bestemmingsplan al was bestemd voor een watersportservicecentrum en daarmee deel uitmaakt van het totaal van recreatieve functies in de Heliushaven. Dat laatste verandert niet met de vergunde buitenplanse afwijking voor het camperpark; de vergunde ontwikkeling sluit hier juist bij aan. Verder acht de rechtbank van belang dat uit het bestreden besluit blijkt dat het provinciebestuur geen bezwaar heeft tegen de verlening van de omgevingsvergunning voor het camperpark.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college de ontwikkeling kunnen beschouwen als “inpassen”. De omgevingsvergunning is daarom niet in strijd met artikel 6.9 van de Omgevingsverordening verleend. De beroepsgrond slaagt niet.

Is het bestreden besluit in strijd met de Omgevingsvisie Zuid-Holland?

13. Eisers betogen dat het camperpark in strijd is met het beleid voor buitenstedelijke recreatieve ontwikkelingen (beleidskeuze 6-2) uit de Omgevingsvisie Zuid-Holland (de Omgevingsvisie).
In de eerste plaats is volgens eisers in de ruimtelijke onderbouwing niet gemotiveerd waarom het camperpark buitenstedelijk past. Dat geen recreatiewoningen worden gebouwd, is daarvoor niet voldoende. Eisers zijn van mening dat een camperpark met 63 standplaatsen op een terrein van ruim 12.000 m2 grootschalige recreatieve ontwikkeling is.
Daarnaast gaat volgens het beleid de voorkeur uit naar herontwikkeling of intensivering van bestaande locaties en moeten de mogelijkheden daarvoor eerst worden onderzocht. Dat is in de ruimtelijke onderbouwing niet gebeurd, terwijl het wel gaat om een grootschalige recreatieve ontwikkeling in het buitengebied. Volgens eisers is er binnen het gebied dat op kaart 10 bij de Omgevingsvisie is aangeduid als “bestaand verblijfsrecreatiepark” op de percelen direct ten noorden en ten westen van camping [camping] voldoende ruimte voor een camperpark met 63 plaatsen. De mogelijkheden van herontwikkeling van deze percelen (deelgebied A) voor de aanleg van een camperpark zijn echter niet onderzocht. Dat geldt ook voor de percelen die zijn aangeduid als deelgebied B en die op kaart 10 ook zijn aangeduid als “bestaand verblijfsrecreatiepark”. Weliswaar is de geldende bestemming voor die percelen “Dagrecreatie”, maar daarvan kan worden afgeweken en die afwijking is kleiner dan de met het bestreden besluit vergunde afwijking van de bedrijfsbestemming voor de Heliushaven.
Verder betogen eisers dat uit de Omgevingsvisie volgt dat regionale afstemming over de behoefte aan een recreatieve ontwikkeling vereist is. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt niet dat die regionale afstemming heeft plaatsgevonden. In de ruimtelijke onderbouwing wordt volstaan met de stelling dat op Voorne-Putten geen camperparken met meer dan 30 plaatsen puur gericht op campertoeristen aanwezig zijn.

13.1. De rechtbank gaat ervan uit dat in dit geval moet worden getoetst aan de Omgevingsvisie zoals die op de datum van de aanvraag luidde. Dit is de versie die van kracht was tussen 1 april 2023 en 1 mei 2024. Ter zitting hebben eisers bevestigd dat zij naar deze versie van de Omgevingsvisie verwijzen. De rechtbank stelt vast dat deze versie geen beleidskeuze 6-2 bevat, waarnaar eisers verwijzen, maar wel het door eisers bedoelde provinciale beleid voor buitenstedelijke recreatieve ontwikkelingen en kaart 10 “Buitenstedelijke recreatieve ontwikkelingen”.

13.2. In de Omgevingsvisie staat in de paragraaf over buitenstedelijke recreatieve ontwikkelingen als beleidskeuze, voor zover hier van belang, dat de provincie het van belang vindt dat de behoefte aan grootschalige recreatieve ontwikkelingen buiten bestaand stads- en dorpsgebied wordt onderbouwd en regionaal wordt afgestemd. Als aanleiding wordt genoemd dat regelmatig nieuwe initiatieven worden ontwikkeld voor grootschalige recreatieve ontwikkelingen buiten bestaand stads- en dorpsgebied, waarbij niet altijd sprake is van afstemming met initiatieven in andere gemeenten. Nieuwe ontwikkelingen kunnen ook gevolgen hebben voor het functioneren van bestaande recreatiecomplexen. Dit kan leegstand of ongewenst gebruik van bestaande complexen in de hand werken.
In de toelichting staat dat de provincie grootschalige recreatieve ontwikkelingen buiten bestaand stads- en dorpsgebied in het algemeen als vormen van buitenstedelijke recreatie beschouwt, waarop de ladder voor duurzame verstedelijking niet van toepassing is. Het is wel van belang om op een vergelijkbare manier als bij de ladder voor duurzame verstedelijking de behoefte aan de recreatieve ontwikkeling te onderbouwen en regionaal af te stemmen. In de toelichting staat verder dat de voorkeur uitgaat naar herontwikkeling of intensivering van bestaande locaties. De mogelijkheden voor herontwikkeling of intensivering van een bestaand terrein met een recreatieve functie moeten eerst worden onderzocht alvorens te komen tot een nieuwe ontwikkeling in het buitengebied.
Zowel bij een nieuwe recreatieve ontwikkeling als bij de herontwikkeling of intensivering van een bestaand terrein met een recreatieve functie moeten alle relevante aspecten worden betrokken bij de afweging. Ook het toepasselijke provinciale beleid wordt daarbij betrokken, in ieder geval het beleid en de regels voor ruimtelijke kwaliteit.

13.3. Niet in geschil is dat het camperpark een grootschalige recreatieve ontwikkeling buiten bestaand stads- en dorpsgebied is en dat het hierboven beschreven beleid uit de Omgevingsvisie daarop van toepassing is. In par. 3.2 van de ruimtelijke onderbouwing wordt geconcludeerd dat het camperpark in overeenstemming is met de Omgevingsvisie. Over het beleid voor buitenstedelijke recreatieve ontwikkelingen is vermeld dat het camperpark een vorm van recreatie is die buitenstedelijk past, dat er geen recreatiewoningen worden gerealiseerd en dat de behoefte is beschreven in paragraaf 3.1.2.

13.4. De rechtbank stelt vast dat in de ruimtelijke onderbouwing en het bestreden besluit niet expliciet is ingegaan op de mogelijkheden van herontwikkeling of intensivering van bestaande terreinen met een recreatieve functie. In het verweerschrift heeft het college het standpunt ingenomen dat de vestiging van een camperpark op een perceel met een recreatieve bestemming voor een watersportcentrum dan wel verblijfsrecreatiepark kan worden beschouwd als herontwikkeling of intensivering van een bestaande locatie. Dit is naar het oordeel van de rechtbank niet juist, omdat de locatie niet is aangeduid als “bestaand verblijfsrecreatiepark” op kaart 10 bij de Omgevingsvisie. Het college heeft echter wel uitgelegd dat herontwikkeling of intensivering op de gronden naast camping [camping] , die op kaart 10 zijn aangewezen als bestaand verblijfsrecreatiepark, in dit geval geen optie is, omdat daar in de toekomst al een uitbreiding van de bestaande camping is voorzien.
In de afweging om een nieuwe recreatieve ontwikkeling op deze locatie mogelijk te maken heeft het college betrokken dat het camperpark op deze locatie buitenstedelijk past. Het college heeft dit pas in het verweerschrift onderbouwd. Daarbij heeft het college gesteld dat de ontwikkeling van het camperpark past binnen de structuur van de Heliushaven als watersport- en verblijfsrecreatief complex. Er wordt minder dan 500 m2 aan gebouwde leisurevoorzieningen gerealiseerd, zodat geen sprake is van een stedelijke ontwikkeling als bedoeld in de ladder voor duurzame verstedelijking. Het college heeft er verder op gewezen dat de locatie al een bestemming voor een watersportservicecentrum heeft met een wijzigingsbevoegdheid voor een verblijfsrecreatiepark met recreatiewoningen. Omdat deze planologische mogelijkheden al jaren niet zijn benut, is een andere (verblijfs)recreatieve invulling toegestaan. Vanwege het groeiende camperbezit en het achterblijvende aanbod is een zelfstandig camperpark volgens het college een waardevolle toevoeging op het bestaande verblijfsrecreatieve aanbod. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich gelet hierop in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het camperpark buitenstedelijk past.
De rechtbank is verder van oordeel dat de behoefte aan een camperpark met 63 plaatsen voldoende is onderbouwd. In par. 3.1.2 van de ruimtelijke onderbouwing is alleen geconstateerd dat er op Voorne-Putten geen camperpark is met meer dan 30 plaatsen dat puur gericht is op de campertoerist. In het verweerschrift heeft het college een nadere toelichting gegeven. Bij de regionale afstemming mocht het college zich voor dit type recreatie beperken tot een beoordeling van het aanbod op Voorne-Putten en Goeree-Overflakkee. Verder is van belang dat de regionale afstemming in de Omgevingsvisie vooral in verband wordt gebracht met de mogelijke gevolgen van nieuwe ontwikkelingen voor het functioneren van bestaande recreatiecomplexen, zoals leegstand of ongewenst gebruik. Nu is gebleken dat er in de relevante regio weinig bestaand aanbod aan camperplaatsen is en op Voorne-Putten geen specifiek camperpark aanwezig is, was verdere regionale afstemming met het oog op de gevolgen voor bestaande voorzieningen niet nodig.

13.5. Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat in de ruimtelijke onderbouwing onvoldoende is gemotiveerd waarom de ontwikkeling in overeenstemming is met de Omgevingsvisie. Het bestreden besluit – dat naar de ruimtelijke onderbouwing verwijst – is in zoverre in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb te passeren, omdat het college inmiddels een toereikende nadere motivering heeft gegeven en omdat uit het bestreden besluit blijkt dat het provinciebestuur van mening is dat het camperpark niet in strijd is met het provinciale beleid. De rechtbank acht het aannemelijk dat belanghebbenden hierdoor niet zijn benadeeld.

Is het bestreden besluit in strijd met de Structuurvisie Hellevoetsluits 2015+?

14. Eisers voeren aan dat het bestreden besluit in strijd is met het gemeentelijke beleid uit de Structuurvisie Hellevoetsluis 2015+ (de structuurvisie). In de ruimtelijke onderbouwing is volgens hen niet deugdelijk aan de structuurvisie getoetst. In de eerste plaats is er in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte van uitgegaan dat de Heliushaven onderdeel is van de toeristisch-recreatieve (ontwikkelings)zone van Hellevoetsluis. Eisers stellen in dat verband dat het de bedoeling van de structuurvisie is geweest om de onderverdeling in vier deelgebieden uit de Visie Ontwikkeling Recreatieve Zone uit 2011 voort te zetten. Daarnaast betogen eisers dat een camperpark een intensieve recreatieve functie is. Volgens hen volgt uit de structuurvisie duidelijk dat nieuwe verblijfsrecreatieve functies in het deelgebied Quackpolder Zuid moeten worden ontwikkeld.

14.1. In par. 3.16 van de structuurvisie is het gemeentelijke beleid voor de zogenoemde oeverzone weergegeven. De oeverzone bestaat uit een toeristisch-recreatieve zone met grote natuurwaarden en een stedelijke zone. Het deel vanaf de Haringvlietdam tot aan De Vesting vormt de toeristisch-recreatieve (ontwikkelings)zone van Hellevoetsluis. Het gebied leent zich uitstekend voor verschillende vormen van recreatie en toerisme, maar herbergt tegelijkertijd enkele zeer belangrijke natuurgebieden. Bij twee gebieden in de oeverzone ligt het primaat bij de natuur: het Quackgors en het duinengebied.
Voor meer intensieve vormen van recreatie is voldoende ruimte beschikbaar in het overgangsgebied tussen het verstedelijkingsgebied en het landschappelijk en ecologisch waardevol gebied. Het gaat dan om 'Moolen Heerenhoek', de Quackpolder en het stedelijke uitloopgebied tussen de Amnesty Internationallaan en het Quackgors. Op deze plekken is, aansluitend op de bestaande voorzieningen, ruimte gereserveerd voor toeristisch-recreatieve ontwikkeling in combinatie met landschapsontwikkeling. Dat wil zeggen dat het primaat bij recreatie en toerisme ligt, maar dat bij de ontwikkeling van nieuwe voorzieningen nadrukkelijk rekening moet worden gehouden met het belang van andere functies, zoals landbouw, natuur en landschap. Door ontwikkeling van natuur en kleinschalige landschapselementen ontstaat een gebied met een vloeiende overgang van stad naar natuurgebied. De kwetsbare natuurgebieden (Duinen van Voorne) worden ontlast doordat voor recreanten nieuwe interessante gebieden beschikbaar komen, terwijl tevens de ecologische structuur aanzienlijk verbeterd wordt.

Bij de invulling van het ontwikkelingsgebied valt volgens de structuurvisie te denken aan verschillende vormen van voornamelijk openluchtrecreatie, waarbij de meest op het stedelijk gebied georiënteerde vormen een plek dienen te krijgen in de strook langs de Amnesty Internationallaan bij camping ‘t Weergors en het onderwijscluster. De nabij het stedelijk gebied en scholencluster gelegen “Quackpolder Zuid”, is gereserveerd voor intensieve stedelijk recreatieve functies en voorzieningen op het gebied van sport. Minder intensieve vormen van recreatie kunnen een plaats krijgen in de overige deelgebieden van de Quackpolder.

14.2. In par. 3.3.2 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat het gebied onderdeel is van de toeristisch-recreatieve (ontwikkelings)zone van Hellevoetsluis. Beleidsmatig biedt de gemeente mogelijkheden voor een toeristisch-recreatieve ontwikkeling in combinatie met landschapsontwikkeling. Het ontwikkelen van een camperpark draagt bij aan de te realiseren beleidsdoelstellingen van de gemeente die het ontwikkelen van toerisme in de Zuid-Hollandse Delta hoog op de agenda heeft staan en de toeristische aantrekkingskracht van de Vesting wil versterken.

14.3. In het verweerschrift heeft het college het standpunt ingenomen dat de Heliushaven niet tot de toeristisch-recreatieve (ontwikkelings)zone behoort, omdat de gronden al een recreatieve bestemming hebben en – met uitzondering van de locatie van het camperpark – al voor recreatie worden benut. Ter zitting is het college hier echter op teruggekomen; het standpunt van het college is dat de locatie wél deel uitmaakt van de toeristisch-recreatieve (ontwikkelings)zone.

14.4. Volgens de structuurvisie strekt de toeristisch-recreatieve (ontwikkelings)zone zich uit vanaf de Haringvlietdam tot aan de Vesting. Het terrein van het camperpark ligt in dat gebied, maar niet in een van de natuurgebieden van de oeverzone. De locatie maakt daarom deel uit van de toeristisch-recreatieve (ontwikkelings)zone. Naar het oordeel van de rechtbank valt het camperpark niet onder de intensieve stedelijk recreatieve functies en voorzieningen op het gebied van sport, die volgens de structuurvisie alleen in Quackpolder Zuid mogen worden gevestigd. Het camperpark valt ook niet onder de meest op het stedelijk gebied georiënteerde vormen van recreatie die volgens de structuurvisie een plek dienen te krijgen in de strook langs de Amnesty Internationallaan bij camping ‘t Weergors en het onderwijscluster. Uit de structuurvisie volgt daarom niet dat het camperpark niet op de vergunde locatie in de toeristisch-recreatieve (ontwikkelings)zone mag worden ontwikkeld.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het camperpark in strijd is met het gemeentelijke beleid uit de structuurvisie. De beroepsgrond slaagt niet.
Heeft het college genoeg onderzoek naar alternatieven gedaan?

15. Eisers voeren aan dat het college onvoldoende onderzoek naar alternatieven heeft gedaan. Als op voorhand duidelijk is dat een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren, moet de aangevraagde omgevingsvergunning worden geweigerd.
Volgens eisers heeft het college niet afgewogen of er alternatieve locaties voor het camperpark bestaan. Eisers stellen dat in de zienswijze van [gemachtigde 1] uitdrukkelijk is gewezen op een locatie langs de N497 aan de andere kant van camping [camping] . Het college had moeten toelichten waarom met dit alternatief geen gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Eisers wijzen er in dit verband ook op dat Omgevingsvisie de voorkeur geeft aan herontwikkeling of intensivering van bestaande locaties boven nieuwe locaties in het buitengebied en dat de gronden tussen camping [camping] en de N497 in de Omgevingsvisie als “bestaand verblijfsrecreatiepark” zijn aangeduid.
Verder stellen eisers dat in de zienswijzen ook als alternatief is voorgesteld om de locatie van het camperpark als heempark in te richten. Het college is daar volgens hen in de beantwoording van de zienswijzen ten onrechte niet op ingegaan.

15.1. Het college moet beslissen over een bouwplan zoals dat is ingediend. Als een project op zichzelf voor het college aanvaardbaar is, kan het bestaan van alternatieven alleen tot weigering van medewerking door het college leiden, als op voorhand duidelijk is dat door verwezenlijking van de alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het is aan degene die stelt dat er alternatieven zijn, om dit aannemelijk te maken.^[3]

15.2. Eisers hebben op twee soorten alternatieven gewezen. In de eerste plaats is dat een alternatieve invulling van de locatie zelf met een heempark. Anders dan eisers stellen, is het college hier bij de beantwoording van de zienswijzen op ingegaan. Het college heeft in zijn reactie over dit voorstel namelijk overwogen dat moet worden beslist op de aanvraag zoals die is ingediend. De rechtbank is het op dit punt met het college eens. Vergunninghoudster wil een camperpark realiseren en heeft daar een omgevingsvergunning voor aangevraagd. Een heempark kan gelet op de wensen van vergunninghoudster niet als gelijkwaardig resultaat worden aangemerkt. Het college hoefde daarom niet te beoordelen of een heempark op deze locatie wenselijker is dan een camperpark, maar mocht zich beperken tot de beoordeling of het aangevraagde camperpark in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening en kan worden vergund.
Het tweede soort alternatief dat eisers naar voren hebben gebracht is een alternatieve locatie voor het camperpark. Hierover heeft het college in de reactie op de zienswijzen gesteld dat vergunninghoudster andere plannen heeft met de gronden langs de N497 bij camping [camping] . Verder heeft het college gesteld dat een camperpark op die locatie niet tot minder bezwaren leidt dan op de vergunde locatie aan de Heliushaven. De vestiging van een camperpark op de alternatieve locatie laat onverlet dat op de locatie aan de Heliushaven een watersportservicecentrum of een verblijfsrecreatiepark met vakantiewoningen kan worden gerealiseerd en dat is volgens het college niet zonder meer minder bezwaarlijk voor de omwonenden.
Gelet hierop is naar het oordeel van de rechtbank niet op voorhand duidelijk dat met de door eisers genoemde alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. Het college hoefde deze alternatieven daarom niet nader te onderzoeken en het college hoefde in de voorgestelde alternatieven geen reden te zien om de omgevingsvergunning te weigeren. De beroepsgrond slaagt niet.

Zijn er onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid?

16. Eisers betogen dat het camperpark vanwege de gevolgen voor de verkeersveiligheid in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In par. 4.2.5 van de ruimtelijke onderbouwing wordt geconcludeerd dat de verkeerstoename door het camperpark niet tot knelpunten in de verkeersafwikkeling en de verkeersveiligheid leidt. Met die conclusie zijn eisers het niet eens.
Eisers stellen dat in de ruimtelijke onderbouwing niet wordt ingegaan op het feit dat campers een scherpe haarspeldbocht moeten nemen om de Heliushaven op te rijden vanaf de Nieuwe Zeedijk. Volgens eisers moeten de campers daarbij op de linkerhelft van de Nieuwe Zeedijk rijden. In de bestaande situatie wordt de berm volgens hen al beschadigd door grote voertuigen. Lange campers kunnen de bocht zelfs niet in één keer maken. Dit zorgt voor gevaarlijke situaties, ook omdat er een hoogteverschil is in de Nieuwe Zeedijk. Bovendien komt de haarspeldbocht vanaf de Nieuwe Zeedijk naar de Heliushaven uit op een fiets- en wandelpad, het Gorzenpad. In de ruimtelijke onderbouwing staat weliswaar dat de aansluiting verder naar het westen is gelegd, maar volgens eisers is niet onderbouwd dat daarmee wordt voorkomen dat campers over de linker weghelft moeten rijden of achteruit moeten rijden om de bocht te kunnen maken. In de zienswijzennota is volgens eisers niet ingegaan op het betoog van [gemachtigde 1] dat campers de scherpe bocht niet kunnen maken. Het college heeft in de zienswijzennota wel gesteld dat voor de Nieuwe Zeedijk en Heliushaven geen verkeersaanpassingen voor de toegankelijkheid van campers nodig zijn. Volgens eisers heeft het college dat echter niet met objectief bewijs of onderzoek onderbouwd.
Eisers wijzen er verder op dat in het besluit van het college van 14 mei 2024, waarin is besloten principemedewerking te verlenen aan het volgen van een uitgebreide procedure voor het camperpark, en het daarbij behorende collegevoorstel nog is aangegeven dat de combinatie van de ontwikkeling met de bestaande verkeerssituatie aanleiding geeft tot het herbezien van de situatie. De beoogde in- en uitgang van het camperpark was op dat moment al verlegd naar de noordwestelijke hoek van de Heliushaven. Uit de ruimtelijke onderbouwing blijkt echter niet dat het college de verkeerssituatie heeft herbezien bij de voorbereiding van het bestreden besluit. Volgens eisers heeft het college ook in eerder overleg met vergunninghoudster al gewezen op de verkeersveiligheid in verband met de draaicirkel van campers en de ligging aan een fietsroute.
Daarnaast zijn eisers het niet eens met de conclusie in de ruimtelijke onderbouwing dat het camperpark niet leidt tot een verslechtering van de verkeerssituatie bij de fiets- en wandeloversteekplaats op de Nieuwe Zeedijk. Met de stelling dat ook zonder de aanleg van het camperpark maatregelen nodig zijn voor de veiligheid van fietsers en voetgangers bij de oversteek wordt volgens eisers niet onderbouwd dat de aanleg van het camperpark in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. Juist omdat de verkeersveiligheid op de oversteekplaats in het geding is, worden in de ruimtelijke onderbouwing maatregelen aanbevolen. Het vergunnen van het camperpark zonder verkeersveiligheidsmaatregelen te treffen ter verbetering van de verkeersonveilige situatie is in strijd met een goede ruimtelijke ordening, aldus eisers.

16.1. Volgens het college blijkt uit de ruimtelijke onderbouwing dat er geen knelpunt is wat betreft de verkeersafwikkeling.
Voor de draaicirkel van een camper is volgens het college vooral de wielbasis (de afstand tussen voor- en achterwielen) van belang. Een camper met een meer dan gemiddelde lengte van 9,40 m heeft een wielbasis van 4,09 m. Uit berekeningen blijkt dat campers met deze afmetingen de draaicirkel eenvoudig kunnen halen. De allergrootste campers hebben wellicht iets meer tijd en meer manoeuvres nodig om de scherpe bocht te kunnen nemen, maar dat hoeft niet te leiden tot onveilige of onaanvaardbare situaties, ook vanwege de lage maximumsnelheid en de lage verkeersintensiteit. Verder stelt het college dat het fietsverkeer van en naar het Gorzenpad in beginsel niet bij de scherpe bocht komt vanwege de fietsoversteekplaats op ongeveer 60 m van de scherpe bocht. Daarnaast kunnen zich volgens het college vergelijkbare situaties voordoen als op het terrein conform de bestemming een watersportservicecentrum zou worden gevestigd, omdat het verkeer dan voor een groot deel bestaat uit motorvoertuigen met botentrailers en toeleveranciers van het bedrijf. In de bestaande situatie is dit al het geval bij de jachthaven aan de Heliushaven, die dezelfde aanrijroute gebruikt.
Het college stelt dat in de ruimtelijke onderbouwing niet wordt gesproken over een noodzakelijke aanpassing van de verkeerssituatie bij de scherpe bocht. Wel staat in de ruimtelijke onderbouwing dat de invloed op het camperpark op verkeersveiligheid van het langzaam verkeer gering is. Omdat op de Heliushaven een maximumsnelheid van 30 km/uur geldt, is het snelheidsverschil tussen de verschillende verkeersdeelnemers zo gering dat de veiligheid van het langzaam verkeer is gewaarborgd. Hoewel dit met het oog op de verkeersveiligheid niet noodzakelijk is, kan worden overwogen om bij de entree van het camperpark borden te plaatsen die het gemotoriseerde verkeer wijzen op de aanwezigheid van langzaam verkeer. In de verkeersparagraaf van de ruimtelijke onderbouwing wordt wel aandacht gevraagd voor veiligheidsmaatregelen aan de fietsoversteekplaats bij de Nieuwe Zeedijk, maar die aanbevelingen golden ook al in de bestaande situatie. Het camperpark leidt niet tot een verslechtering van de verkeerssituatie bij de oversteekplaats. Het college stelt dat de verkeerssituatie bij de fietsoversteekplaats inmiddels is aangepast.

16.2. In de ruimtelijke onderbouwing is berekend dat het camperpark een verkeerstoename van 32 mvt/etmaal veroorzaakt. Volgens de ruimtelijke onderbouwing kunnen de wegen deze verkeerstoename verwerken zonder dat het verkeer vastloopt. Eisers hebben dit niet bestreden, maar vrezen op een aantal specifieke punten negatieve gevolgen voor de verkeersveiligheid.
Het is niet uitgesloten dat vooral grote campers de scherpe bocht tussen de Nieuwe Zeedijk en de Heliushaven niet in één keer kunnen maken of op de andere weghelft komen in de bocht. De rechtbank kan het college echter volgen in zijn opvatting dat dit niet tot onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid leidt, gelet op de geringe hoeveelheid verkeer op de Heliushaven, de lage maximumsnelheid en het feit dat fietsers niet bij de scherpe bocht komen omdat ze al eerder kunnen oversteken bij de fietsoversteekplaats aan de Nieuwe Zeedijk.
Het college heeft op 14 mei 2024 een besluit genomen waarin is besloten principemedewerking te verlenen aan het volgen van een uitgebreide procedure voor het camperpark. In het collegevoorstel van 29 april 2024 dat hieraan ten grondslag ligt staat dat naar aanleiding van het initiatief op basis van de ruimtelijke onderbouwing geen verkeerskundige aanpassing nodig is, maar dat de combinatie van deze ontwikkeling met de reeds bestaande verkeerssituatie aanleiding geeft tot het herbezien van de situatie. Voor zover eisers hebben verwezen naar eerder overleg van het college met vergunninghoudster waarin de verkeersveiligheid aan de orde zou zijn geweest, blijkt uit de reactie van vergunninghoudster en het verhandelde ter zitting dat het hierbij om een brief uit 2022 gaat. Op dat moment was de in- en uitrit van het camperpark nog op een andere plaats voorzien en zouden campers daar ook achteruit rijden. Dat is in de vergunde situatie echter niet meer aan de orde. Voor zover eisers betogen dat vanwege de bestaande verkeersonveilige situatie bij de fietsoversteek maatregelen moeten worden getroffen, is de rechtbank van oordeel dat dit losstaat van het bestreden besluit. Het camperpark leidt niet tot een zo grote verkeerstoename dat het vanuit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening alleen in combinatie met maatregelen aan de fietsoversteek kon worden vergund. Overigens is de situatie bij de fietsoversteek inmiddels aangepast. Er zijn namelijk kanalisatiestrepen aangebracht als snelheidsremmende maatregel voor het gemotoriseerd verkeer op de Nieuwe Zeedijk.
Gelet op het voorgaande heeft het college ervan kunnen uitgaan dat geen onaanvaardbare gevolgen voor de verkeersveiligheid zijn te verwachten. Het college heeft zich in zoverre in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de verlening van de omgevingsvergunning voor het camperpark in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De beroepsgrond slaagt niet.

Is de omgevingsvergunning verleend in strijd met de geldende parkeernormen?

17. Eisers betogen dat de omgevingsvergunning in strijd met de geldende parkeernormen uit de gemeentelijke Nota parkeernormen (de Nota) is verleend.
In de eerste plaats stellen eisers dat uit het inrichtingsplan niet duidelijk blijkt met hoeveel parkeerplaatsen voor bezoekers rekening is gehouden in het ontwerp. Daarnaast zijn zij het niet eens met het standpunt van het college dat voor camperstandplaatsen geen parkeernormen gelden. Eisers betogen dat een camperpark valt onder de categorie ‘camping (kampeerterrein)’ uit bijlage 2 bij de Nota, waarvoor een parkeernorm van 1,1 à 1,3 per standplaats geldt. Het college had aan die parkeernorm moeten toetsen.
Zelfs als de camperstandplaatsen als parkeerplaats kunnen worden beschouwd, kan volgens eisers niet worden volstaan met 63 standplaatsen en een onbepaald aantal bezoekersparkeerplaatsen. Bij toepassing van het gemiddelde van de bandbreedte is er een parkeerbehoefte van 76 parkeerplaatsen. Dan zijn naast de standplaatsen in ieder geval 13 parkeerplaatsen nodig. Verder betogen eisers dat het bezoekersaandeel in de categorie ‘camping (kampeerterrein)’ volgens de Nota 90% bedraagt. Uit CROW-publicatie 381 volgt dat de kentallen exclusief 10% voor gasten van bezoekers zijn. Hiervoor zijn dus extra parkeerplaatsen nodig. De parkeerbehoefte bedraagt daarom volgens eisers 84 parkeerplaatsen. Daar komt nog bij dat ook parkeercapaciteit nodig is voor het personeel. Daarmee is in de ruimtelijke onderbouwing ten onrechte geen rekening gehouden.

17.1. De rechtbank stelt vast dat het bestemmingsplan geen parkeernormen bevat waaraan bij de verlening van een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik moet worden getoetst. Het parkeren moet wel worden beoordeeld bij de beantwoording van de vraag of de vergunde activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Het geldende gemeentelijke parkeerbeleid uit de Nota is daarbij het uitgangspunt.

17.2. In par. 3.3.11 van de ruimtelijke onderbouwing staat dat voor camperstandplaatsen geen parkeernormen gelden. De camper is zowel het vervoermiddel als de overnachtingsplaats en parkeerplaatsen voor bezoekers zijn in het ontwerp opgenomen.
Het college heeft pas in het verweerschrift het standpunt ingenomen dat er wel een parkeernorm van toepassing is op het camperpark en is daar alsnog inhoudelijk op ingegaan. Nu het college in eerste instantie de parkeernormen uit de Nota buiten beschouwing heeft gelaten, berust het bestreden besluit in zoverre niet op een deugdelijke motivering. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:46 van Pro de Awb. De rechtbank ziet aanleiding om dit gebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb, omdat het college alsnog voldoende heeft onderbouwd dat er geen onaanvaardbare gevolgen zijn wat betreft parkeren en aannemelijk is dat belanghebbenden niet zijn benadeeld. De rechtbank overweegt daarover het volgende.

17.3. Volgens het college is in par. 4.2 van de ruimtelijke onderbouwing aangegeven dat voor de berekening van de verkeersgeneratie en de parkeerdruk van het camperpark is uitgegaan van CROW-publicatie 381. Omdat er geen specifieke kencijfers bestaan voor een camperpark, is aangesloten bij de kencijfers voor een camping/kampeerterrein. Op basis van de Nota geldt hiervoor een parkeernorm van gemiddeld 1,2 parkeerplaats per standplaats. Uitgaande van 63 standplaatsen is er een parkeerbehoefte van 76 parkeerplaatsen. Er zijn volgens het college dus nog 13 aanvullende parkeerplaatsen nodig op het camperpark voor overige bezoekers en personeel. In het inrichtingsplan is rekening gehouden met één parkeerplaats bij het chalet van de beheerder en 12 parkeerplaatsen op het parkeerterrein. In de aangepaste versie van de inrichtingstekening is inzichtelijk gemaakt dat hiervoor genoeg ruimte beschikbaar is. Het college stelt dat het voor bezoekers ook is toegestaan om hun auto te parkeren op de camperplaats die zij bezoeken.

17.4. De rechtbank stelt vast dat partijen er niet over van mening verschillen dat moet worden aangesloten bij de categorie ‘camping (kampeerterrein)’ en dat daarvoor kan worden uitgegaan van een parkeernorm van 1,2 parkeerplaats per standplaats (het gemiddelde van de bandbreedte). Zij verschillen wel van mening over de manier waarop deze parkeernorm moet worden toegepast. Het gaat dan alleen om de vraag of de parkeerbehoefte van het personeel en de gasten van bezoekers al in de parkeernorm is meegeteld.
Toepassing van de parkeernorm van 1,2 parkeerplaats per standplaats leidt in ieder geval tot een parkeerbehoefte van 76 parkeerplaatsen. Daarbij mogen de 63 camperplaatsen als parkeerplaats worden geteld. Er moeten dus nog 13 andere parkeerplaatsen worden gerealiseerd. Volgens eisers zijn daarnaast nog eens 8 extra parkeerplaatsen nodig voor gasten van bezoekers en een aantal plaatsen voor personeel.Volgens het college is de parkeerbehoefte van het personeel en de gasten van bezoekers al verdisconteerd in de parkeernorm en zijn er niet meer dan 76 parkeerplaatsen nodig.
Eisers hebben verwezen naar de uitspraak van de Afdeling van 4 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:678. Daarin heeft de Afdeling geoordeeld dat bij de berekening van de parkeerbehoefte voor een minicamping ten onrechte geen rekening is gehouden met 10% extra plaatsen voor de bezoekers van campinggasten. In de uitspraak van 26 augustus 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2034, heeft de Afdeling echter juist geoordeeld dat het bezoekersaandeel van 0,3 parkeerplaats per woning al is inbegrepen in de parkeernorm voor – in dat geval – sociale huurwoningen. Deze uitleg sluit volgens de Afdeling aan bij de systematiek van de CROW.
De rechtbank sluit zich aan bij de uitleg uit de uitspraak van 26 augustus 2020 en komt tot de conclusie dat in de parkeernorm uit de Nota van 1,2 parkeerplaats per standplaats zowel de campinggasten als personeel en bezoekers van campinggasten zijn begrepen. Dit volgt naar het oordeel van de rechtbank ook uit de formulering van de overige parkeernormen in de Nota. Daar is namelijk steeds vermeld dat een parkeernorm van een bepaald aantal plaatsen (bijvoorbeeld per woning) geldt, waarvan een bepaald aantal voor bezoekers. De rechtbank leidt hieruit af dat in de systematiek van de Nota het bezoekersaandeel al is meegeteld in de parkeernormen en daar niet nog afzonderlijk bij hoeft te worden opgeteld. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college terecht is uitgegaan van een parkeerbehoefte van 76 parkeerplaatsen, bestaande uit 63 camperplaatsen en 13 andere parkeerplaatsen.

17.5. Daarnaast hebben eisers aangevoerd dat niet zeker is of op het benodigde aantal parkeerplaatsen op het eigen terrein van het camperpark kan worden aangelegd. Hierbij is allereerst van belang dat minder parkeerplaatsen nodig zijn dan eisers hebben aangenomen. Zoals hiervoor is overwogen, gaat het niet om 84 of meer parkeerplaatsen, maar om 76 parkeerplaatsen. De rechtbank ziet geen reden om eraan te twijfelen dat dat aantal parkeerplaatsen op eigen terrein kan worden gerealiseerd. Naast de 63 camperplaatsen gaat het om 13 extra parkeerplaatsen. Deze parkeerplaatsen zijn niet precies ingetekend op de inrichtingstekening bij het bestreden besluit, maar wel op de latere versie die als bijlage bij het verweerschrift is overgelegd. Daaruit blijkt dat er genoeg ruimte op het terrein beschikbaar is voor de vereiste parkeerplaatsen.

17.6. Uit het voorgaande volgt dat het college de parkeerbehoefte alsnog juist heeft berekend en dat op eigen terrein volledig in de parkeerbehoefte kan worden voorzien.

Heeft het college onzorgvuldig gehandeld bij de beantwoording van de zienswijzen over het ontwerpbesluit?

18. Eisers betogen dat de beantwoording van de zienswijzen over het ontwerpbesluit onzorgvuldig is. De zienswijzennota is als bijlage 12 bij de ruimtelijke onderbouwing gevoegd. Op het voorblad is als opdrachtleider de heer [persoon C] , werkzaam bij [bedrijf 1] , vermeld. Volgens eisers heeft [persoon C] de zienswijzennota zelfstandig en integraal opgesteld en is geen sprake van een eigen beoordeling door het bevoegd gezag. Eisers stellen dat [persoon C] structureel betrokken is geweest bij de totstandkoming van de omgevingsvergunning in het algemeen en bij de beoordeling van de zienswijzen in het bijzonder. Omdat [persoon C] ook de ruimtelijke onderbouwing en een aantal bijbehorende onderzoeken heeft opgesteld, is in strijd met de zorgvuldigheid gehandeld. Eisers verwijzen naar de uitspraak van de Afdeling van 10 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2484.

18.1. Het college stelt dat het niet ongebruikelijk is dat de adviseur als gemachtigde van vergunninghoudster betrokken is geweest bij het indienen van de aanvraag, de ruimtelijke onderbouwing heeft opgesteld en contact heeft gehad met de gemeente over de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing en de zienswijzen. Volgens het college zijn het ontwerpbesluit, de zienswijzennota en de definitieve omgevingsvergunning opgesteld door de ambtelijke organisatie van de gemeente en worden deze gedragen door de bestuurlijke besluitvorming van het college en de raad. Dat [bedrijf 1] een bijdrage heeft geleverd aan de totstandkoming van de zienswijzennota, doet volgens het college niets af aan de zorgvuldigheid van het besluitvormingsproces.

18.2. In de uitspraak van 10 november 2021 heeft de Afdeling geoordeeld dat onzorgvuldig is gehandeld bij de voorbereiding van een bestemmingsplan. De medewerker van [bedrijf 1] die in opdracht van de initiatiefnemer de ruimtelijke onderbouwing had opgesteld, was ook in opdracht van de raad structureel betrokken geweest bij het voorbereiden van het bestemmingsplan in het algemeen en de beoordeling van de zienswijzen in het bijzonder.
In dit geval hebben eisers naar het oordeel van de rechtbank niet aannemelijk gemaakt dat [persoon C] de zienswijzennota zelfstandig en integraal heeft opgesteld en dat geen sprake is geweest van een eigen beoordeling door het college. Deze conclusie kan niet worden getrokken op grond van het enkele feit dat [persoon C] als opdrachtleider op het voorblad van de zienswijzennota is vermeld. Voor zover de zienswijzennota al (mede) door [persoon C] is opgesteld, is naar het oordeel van de rechtbank niet gebleken dat [persoon C] naast zijn rol als adviseur van vergunninghoudster in opdracht van het college structureel betrokken is geweest bij de totstandkoming van de omgevingsvergunning en de beoordeling van de zienswijzen. Er is dus niet gebleken van een situatie die vergelijkbaar is met de situatie in de uitspraak van 10 november 2021.
De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college bij de voorbereiding van het bestreden besluit op dit punt onzorgvuldig heeft gehandeld. De beroepsgrond slaagt niet.

Is er genoeg onderzoek gedaan naar geluidhinder door extra verkeer?

19. Volgens eisers is het college ten onrechte niet ingegaan op geluidhinder door extra verkeer in de gebruiksfase van het camperpark. Zij vrezen hinder doordat het verkeer vlak langs hun woningen rijdt.

19.1. Volgens de ruimtelijke onderbouwing veroorzaakt het camperpark een extra verkeersgeneratie van 32 mvt/etmaal. Eisers hebben dit niet bestreden. In het document “Overzicht van binnengekomen reacties en beantwoording door initiatiefnemer Camping [camping] ” van 7 september 2023 is vermeld dat het geluid door de extra verkeersgeneratie zal wegvallen tegen het reeds bestaande (verkeers)geluid in en rond de jachthaven. In dit document en in het verweerschrift staat ook dat het huidige aantal verkeersbewegingen op de Nieuwe Zeedijk ongeveer 2000 mvt/etmaal is. De toename van het aantal verkeersbewegingen is zeer beperkt, zowel in absolute zin als in verhouding tot het totale verkeer op de Nieuwe Zeedijk. Naar het oordeel van de rechtbank kon het college daarom ook zonder nader akoestisch onderzoek in redelijkheid tot de conclusie komen dat het extra verkeer van en naar het camperpark geen onaanvaardbare geluidhinder zal veroorzaken bij de woningen van eisers. De beroepsgrond slaagt niet.

Is er voldoende onderzoek gedaan naar de gevolgen voor beschermde natuurgebieden en beschermde soorten?

20. Bij de voorbereiding van het bestreden besluit is een quickscan soortenbescherming en gebiedsbescherming uitgevoerd door Bureau Stadsnatuur, waarvan de resultaten zijn neergelegd in de notitie “Quick scan aanleg camperplaats Heliushaven Hellevoetsluis” van 5 oktober 2023 (de quickscan). In de quickscan is onderzoek gedaan naar de gevolgen voor beschermde natuurgebieden en soorten. Naar aanleiding van de quickscan is een voortoets opgesteld. Dit is het rapport “Camperpark Heliushaven. Voortoets Natura 2000” van [bedrijf 1] van 31 januari 2025 (de voortoets). Hierin zijn de gevolgen voor het Natura 2000-gebied “Haringvliet” onderzocht. Het deelgebied Quackgors van het Natura 2000-gebied ligt op korte afstand van het camperpark.

Eisers voeren aan dat de gevolgen voor beschermde natuurgebieden en soorten in de quickscan en de voortoets niet goed genoeg zijn onderzocht. Daardoor staat onvoldoende vast dat de omgevingsvergunning uitvoerbaar is.
In de eerste plaats betogen eisers dat het foerageergebied van de buizerd, de gierzwaluw en de huismus mogelijk wordt aangetast. Uit de quickscan blijkt niet of is onderzocht of het plangebied foerageergebied is voor deze waargenomen soorten en of het verbod van artikel 5.1, tweede lid, aanhef en onder g, van de Omgevingswet wordt overtreden. Daarnaast blijkt volgens eisers uit de quickscan niet waar de in en rond het plangebied waargenomen categorie 5-soorten ekster, groene specht, koolmees, pimpelmees, spreeuw, Turkse tortel en zwarte kraai precies zijn waargenomen. Als niet duidelijk is waar en in welke hoeveelheid deze soorten zijn waargenomen, kan niet worden beoordeeld of de genoemde verbodsbepaling wordt overtreden en of de omgevingsvergunning uitvoerbaar is.
Verder betogen eisers dat het college nader (veld)onderzoek had moeten laten uitvoeren naar aanleiding van de voortoets, waarin in par. 3.2.1 is aangegeven dat met name de brandgans, kievit, scholekster en rietzanger regelmatig worden waargenomen in het aangrenzende deel van het Natura 2000-gebied. Pas als duidelijk is waar de soorten precies voorkomen in het aangrenzende deel direct naast het plangebied kan een effectbeoordeling worden verricht en kan worden vastgesteld of zich significante negatieve effecten voordoen in de aanleg- en gebruiksfase. De effecten zijn volgens eisers groter naarmate het leefgebied van deze soorten zich dichter bij de oostelijke grens van het Quackgors bevindt.
Eisers betogen daarnaast dat in par. 3.6.2 van de voortoets zonder nadere onderbouwing wordt gesteld dat het geluid door extra verkeersgeneratie en recreanten zal wegvallen tegen het reeds bestaande (verkeers)geluid in en rond de jachthaven. Hieraan ligt geen akoestisch onderzoek ten grondslag. Daarom kan volgens eisers niet worden vastgesteld dat het geluid in de gebruiksfase niet tot verstoring leidt.

20.1. De rechtbank stelt vast dat er in dit geval geen verplichting gold om vooraf of uiterlijk tegelijk met de omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik ook een natuurvergunning op grond van artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (Wnb), een ontheffing voor beschermde soorten op grond van artikel 3.3 van de Wnb of een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder i, van de Wabo, in samenhang met artikel 2.2aa, onderdeel a en/of b, van het Besluit omgevingsrecht (natuurtoestemming), aan te vragen. Weliswaar is het uitgangspunt in artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo dat onlosmakelijke activiteiten tegelijk worden aangevraagd, maar deze bepaling maakt het mogelijk om een omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo aan te vragen voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten. Dat betekent dat er in dit geval geen aanhaakverplichting is.^[4]Voor zover er al een vergunning en/of ontheffing voor beschermde natuurgebieden en/of soorten vereist is, kan vergunninghoudster die dus afzonderlijk aanvragen. In dit geval zijn vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet geen aanvragen hiervoor ingediend. Dat betekent dat op een eventuele aanvraag die nog wordt ingediend de Omgevingswet van toepassing is. Het gaat dan om een omgevingsvergunning voor een Natura 2000-activiteit^[5]en/of een flora- en fauna-activiteit.^[6]De gevolgen voor Natura 2000-gebieden en beschermde soorten moeten primair in het kader van de omgevingsvergunning voor de Natura 2000- en flora- en fauna-activiteit worden beoordeeld. In deze procedure kan alleen worden beoordeeld of het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de regels over gebieds- en soortenbescherming aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staan. In dat geval had het college de omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan niet mogen verlenen.

20.2. Voor de buizerd, de gierzwaluw en de huismus gaat het om de verboden uit het huidige artikel 11.37, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving (voorheen artikel 3.1 van de Wnb). De rechtbank stelt voorop dat foerageergebieden volgens vaste rechtspraak van de Afdeling als zodanig niet door het soortenbeschermingsregime van de Wnb – en inmiddels: de Omgevingswet en het Besluit activiteiten leefomgeving – worden beschermd. Dat is alleen anders in gevallen waarbij een foerageergebied samenvalt met een vaste voortplantings- of rustplaats en in gevallen waarbij essentiële foerageergebieden die niet samenvallen met een vaste voortplantings- of rustplaats zodanig worden aangetast dat daardoor de functionaliteit van de vaste voortplantings- of rustplaatsen van de betrokken diersoort wordt aangetast.^[7]Volgens de quickscan zijn er geen nesten van roofvogels aangetroffen en is het plangebied vanwege het ontbreken van gebouwen geen functioneel leefgebied voor de gierzwaluw en de huismus. Deze conclusie is gebaseerd op een veldinventarisatie in combinatie met bureauonderzoek. De rechtbank ziet in de quickscan geen aanwijzingen dat de locatie van het camperpark voor de buizerd, de gierzwaluw en/of de huismus een essentieel foerageergebied is of een foerageergebied is dat samenvalt met vaste voortplantings- of rustplaatsen. Eisers hebben ook niet op een andere manier aannemelijk gemaakt dat dat het geval is. Naar het oordeel van de rechtbank kon het college er op grond van de quickscan van uitgaan dat voor deze vogelsoorten geen omgevingsvergunning voor een flora- en fauna-activiteit nodig is.

20.3. Over de ekster, groene specht, koolmees, pimpelmees, spreeuw, Turkse tortel en zwarte kraai staat in de quickscan dat deze niet-jaarrond beschermde vogelsoorten in en rond het plangebied zijn waargenomen en dat deze soorten een zwaarwegende bescherming moeten krijgen op het moment dat door ontwikkelingen de populatie wordt aangetast. Volgens de quickscan omvat de ontwikkeling een kleine oppervlakte, waardoor er voor deze vogels voldoende ruimte in de omgeving is om een nieuwe nestplaats of foerageergebied te vinden. Er zijn voldoende bomen en bosschages in de omgeving voor deze vogels. Eisers hebben niet concreets naar voren gebracht wat aanleiding geeft om aan deze conclusie te twijfelen. Verder heeft het college erop gewezen dat de aanlegwerkzaamheden buiten het broedseizoen moeten plaatsvinden en dat bovendien altijd de algemene zorgplicht geldt.
Naar het oordeel van de rechtbank is op grond hiervan voldoende aannemelijk dat met betrekking tot deze soorten de verboden uit artikel 11.37, eerste lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving niet worden overtreden.

20.4. Voor zover eisers hebben betoogd dat nader onderzoek had moeten worden gedaan naar het voorkomen van de brandgans, kievit, scholekster en rietzanger in het Natura 2000-gebied, overweegt de rechtbank het volgende.
De genoemde vogelsoorten zijn, met uitzondering van de scholekster, kwalificerende soorten voor het Natura 2000-gebied “Haringvliet”. Effecten op deze soorten kunnen in beginsel tot significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied leiden.
In de voortoets is onderzoek gedaan naar de gevolgen van het camperpark voor het Natura 2000-gebied “Haringvliet”. Daarbij is uitgegaan van de kortste afstand tussen het Natura 2000-gebied en het projectgebied. Uit par. 3.2.1 van de voortoets blijkt dat het onderzoek betrekking heeft gehad op de soorten die regelmatig worden waargenomen in het aangrenzende deel van het Natura 2000-gebied direct ten westen van het plangebied (het deelgebied Quackgors). Naar het oordeel van de rechtbank is dat specifiek genoeg en kan ervan worden uitgegaan dat de conclusies uit de voortoets ook gelden als de genoemde vogelsoorten zich in het meest oostelijke deel van dit deelgebied bevinden.
Volgens de voortoets zijn er geen effecten door areaalverlies of versnippering, omdat het camperpark niet in het Natura 2000-gebied komt te liggen. Er zijn ook geen negatieve effecten door stikstof. Het Natura 2000-gebied “Haringvliet” is namelijk niet stikstofgevoelig. In de voortoets staat dat er in de aanlegfase een zeer geringe, niet significante verstoring door licht, geluid en beweging is en dat er in de gebruiksfase geen verstoring door licht, geluid en beweging optreedt. Eisers hebben dit niet gemotiveerd bestreden, behalve voor geluid in de gebruiksfase. Daarop wordt hierna afzonderlijk ingegaan. Voor het overige ziet de rechtbank in wat eisers hebben aangevoerd geen reden om aan de juistheid van de conclusies uit de voortoets te twijfelen.

20.5. In par. 3.6.2 van de voortoets staat dat in de gebruiksfase het geluid door de extra verkeersgeneratie en recreanten zal wegvallen tegen het reeds bestaande (verkeers)geluid in en rond de jachthaven. De 47 dB(A)-verstoringscontour zal niet verder overlappen met Natura 2000. Verstoring door geluid tijdens de gebruiksfase is daarom volgens de voortoets uitgesloten.
Voor de beantwoording van de vraag of een omgevingsvergunning nodig is voor een Natura 2000-activiteit is bepalend of het project significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied kan hebben. Als dat niet kan worden uitgesloten, moet een passende beoordeling worden gemaakt en kan de vergunning worden verleend als uit de passende beoordeling de zekerheid is verkregen dat het project de natuurlijke kenmerken van het Natura 2000-gebied niet zal aantasten.
Uit de stukken blijkt dat een toename van het gemotoriseerd verkeer wordt verwacht van 32 mvt/etmaal. Zoals onder 19.1 is overwogen, is dit zeer beperkt in absolute zin en in verhouding tot de bestaande hoeveelheid verkeer. Daarnaast wordt enige toename van het aantal fietsers en wandelaars verwacht. Zelfs als het geluid van extra verkeer en recreanten niet volledig zou wegvallen tegen het bestaande geluid in de omgeving, zoals in de voortoets is vermeld, betekent dat nog niet dat sprake is van significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied of dat de natuurlijke kenmerken van het gebied worden aangetast. Gelet op de zeer beperkte toename van het aantal verkeersbewegingen ziet de rechtbank geen reden om te twijfelen aan de juistheid van de conclusie in de voortoets dat zich geen significante gevolgen voor het Natura 2000-gebied voordoen door geluid in de gebruiksfase.

20.6. Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank in wat eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college dat op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat de regels over gebieds- en soortenbescherming aan de uitvoerbaarheid van het project in de weg staan, omdat een eventueel vereiste omgevingsvergunning voor een Natura 2000- en/of flora- en fauna-activiteit niet kan worden verleend. De beroepsgrond slaagt niet.

Had het college een voorschrift over landschappelijke inpassing aan de omgevingsvergunning moeten verbinden?

21. In de ruimtelijke onderbouwing en de m.e.r.-aanmeldnotitie staat dat randbeplanting wordt aangebracht aan de noord-, west- en zuidzijde van het camperpark. Hiermee wordt het camperpark landschappelijk ingepast. Eisers betogen dat het college een voorschrift in de vergunning had moeten opnemen om de landschappelijke inpassing te verzekeren.

21.1. In het inrichtingsplan is beschreven hoe het camperpark met behulp van beplanting landschappelijk wordt ingepast. Ter zitting is gebleken dat het college dit nodig vindt om visuele hinder te voorkomen. Dat betekent dat het college de landschappelijke inpassing noodzakelijk acht in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Naar het oordeel van de rechtbank is het college er ten onrechte van uitgegaan dat de landschappelijke inpassing bindend in de omgevingsvergunning is vastgelegd. Volgens het college maakt de aanvraag met de daarbij behorende bescheiden, waaronder het inrichtingsplan, deel uit van de omgevingsvergunning. Het inrichtingsplan is daarmee volgens het college publiekrechtelijk afdwingbaar. De rechtbank stelt echter vast dat in het dictum van het bestreden besluit niet duidelijk is bepaald dat de aanvraag, inclusief het inrichtingsplan, deel uitmaakt van de omgevingsvergunning. De beplanting is ook niet in een vergunningvoorschrift voorgeschreven. Het college heeft ook gesteld dat het inrichtingsplan deel uitmaakt van de anterieure overeenkomst, maar dat is een privaatrechtelijke overeenkomst tussen de gemeente en vergunninghoudster. Omwonenden of andere belanghebbenden kunnen daar geen rechten aan ontlenen. Gelet hierop is de landschappelijke inpassing van het camperpark niet publiekrechtelijk verzekerd. Nu het college dat wel heeft beoogd, is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid genomen. Het bestreden besluit is op dit punt in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. De beroepsgrond slaagt.

Had het college een voorschrift over de naleving van de parkregels aan de omgevingsvergunning moeten verbinden?

22. Eisers betogen dat de naleving van de parkregels ten onrechte niet in een vergunningvoorschrift is vastgelegd. Volgens bijlage 10 van de ruimtelijke onderbouwing worden er parkregels opgesteld om overlast te voorkomen en een aanvaardbaar woon- en leefklimaat voor omwonenden te waarborgen. De parkregels dienen volgens eisers niet alleen de belangen van de overige campertoeristen, maar ook die van omwonenden. Het college had daarom een voorschrift aan de omgevingsvergunning moeten verbinden waarmee de naleving van de parkregels publiekrechtelijk kan worden afgedwongen.

22.1. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat een voorschrift over de naleving van de parkregels niet noodzakelijk is in het belang van een goede ruimtelijke ordening. Volgens het college is een aanvaardbaar woon- en leefklimaat gewaarborgd, omdat wordt voldaan aan de richtafstand van 50 m voor kampeerterreinen. Deze richtafstand is ontleend aan de VNG-brochure en is ook opgenomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten van het bestemmingsplan “Heliushaven”. De richtafstand heeft betrekking op de hinderaspecten geur, stof, geluid en gevaar. Voor deze aspecten kan ervan worden uitgegaan dat zich buiten de richtafstand geen onaanvaardbare gevolgen voor het woon- en leefklimaat voordoen, ook zonder nadere voorschriften in de parkregels. De beroepsgrond slaagt niet.

Heeft het college een mer-beoordelingsbesluit genomen?

23. Eisers voeren aan dat geen expliciet mer-beoordelingsbesluit bij de omgevingsvergunning of de ruimtelijke onderbouwing is gevoegd. Daarom moet ervan worden uitgegaan dat geen mer-beoordelingsbesluit is genomen. Dit is volgens eisers in strijd met de mer-richtlijn. Een afzonderlijk mer-beoordelingsbesluit is noodzakelijk. Het college heeft ten onrechte volstaan met de overweging in de omgevingsvergunning dat de aard en omvang van het project niet tot belangrijke nadelige milieugevolgen leiden en dat het doorlopen van een volledige m.e.r.-procedure daarom niet noodzakelijk is. Ter zitting hebben eisers in aanvulling hierop betoogd dat het besluit van het college van 14 mei 2024 geen expliciet en losstaand mer-beoordelingsbesluit is. Zij hebben daarbij gewezen op de uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2185.

23.1. Het college verwijst naar zijn besluit van 14 mei 2024. Daarin is niet alleen besloten om in te stemmen met het initiatief en om de uitgebreide voorbereidingsprocedure te starten, maar is ook een mer-beoordelingsbesluit genomen. Het mer-beoordelingsbesluit houdt in dat geen milieueffectrapport hoeft te worden opgesteld.

23.2. Niet in geschil is dat de ontwikkeling van het camperpark een activiteit is als bedoeld in categorie D10, onder d, van onderdeel D van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage, namelijk de aanleg, wijziging of uitbreiding van permanente kampeer- en caravanterreinen, en dat de drempelwaarde uit kolom 2 van categorie D10 niet wordt overschreden. De omgevingsvergunning voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan behoort – gelet op onderdeel A van de bijlage bij het Besluit milieueffectrapportage – tot de in kolom 4 aangewezen besluiten. Uit artikel 2, vijfde lid, aanhef en onder b, van het Besluit milieueffectrapportage volgt dat het college in dit geval een (vormvrije) mer-beoordeling moest uitvoeren.

23.3. In de door eisers genoemde uitspraak van de Afdeling van 14 mei 2025, ECLI:NL:RVS:2025:2185 ging het om vraag of in het kader van de vaststelling van een bestemmingsplan een mer-beoordelingsbesluit was genomen. Op de besluitenlijst van de collegevergadering stond dat het bij het ontwerpbestemmingsplan behorende “besluit vormvrije mer-beoordeling” wordt vastgesteld, maar de besluitenlijst gaf alleen inzicht in de onderwerpen waarover op de vergadering is besloten en bevatte de eigenlijke besluiten van die vergadering niet. Bovendien kon uit de besluitenlijst niet worden vastgesteld wat de inhoud van het mer-beoordelingsbesluit was en was het mer-beoordelingsbesluit tijdens de procedure ook niet op een andere manier overgelegd of beschikbaar gesteld.
De rechtbank is van oordeel dat de situatie in dit geval anders is. Het college heeft de besluitenlijst van de vergadering van 14 mei 2024 en het bijbehorende collegevoorstel van 29 april 2024 overgelegd. In de besluitenlijst staat bij punt 6.2 (Camperpark Heliushaven Hellevoetsluis) onder 2 als gevraagde beslissing: “Te besluiten dat geen MER behoeft te worden opgesteld bij de concept omgevingsvergunning omdat er geen nadelige gevolgen zijn te verwachten voor het milieu.” Dit komt overeen met het collegevoorstel. In de besluitenlijst staat bij de besluiten over de in totaal vijf gevraagde beslissingen dat “conform na aanpassing” is besloten en dat de portefeuillehouder wordt gemandateerd om een tekstuele aanpassing te doen. Naar het oordeel van de rechtbank bevat de besluitenlijst, in samenhang gelezen met het collegevoorstel, in dit geval het eigenlijke mer-beoordelingsbesluit. De inhoud van dat besluit blijkt uit de besluitenlijst en het collegevoorstel. In het collegevoorstel is bovendien in de toelichting onder “Vormvrije mer-beoordeling” onderbouwd waarom volgens het college geen sprake is van belangrijke nadelige gevolgen voor het milieu. Gelet hierop kan het betoog van eisers dat geen afzonderlijk mer-beoordelingsbesluit is genomen niet slagen.
Aanvullende beroepsgronden van [gemachtigde 1]

24. De rechtbank bespreekt hierna de aanvullende beroepsgronden die namens eisers [eisers] door [gemachtigde 1] zijn aangevoerd, voor zover deze gronden niet al in het voorgaande zijn behandeld.

- procedurele gronden

25. Eisers voeren aan dat de besluitvormingsprocedure op een aantal punten niet goed is verlopen. In de eerste plaats stellen zij dat een onjuiste locatie is aangegeven in de aanvraag en in de publicatie van de aanvraag in het Gemeenteblad, namelijk [locatie] . Dit is het adres van de bestaande camping [camping] . Pas in de publicatie van het ontwerpbesluit is de juiste locatie vermeld. Omwonenden zijn hiermee op het verkeerde been gezet. Verder stellen eisers dat de bijlagen bij de aanvraag ontbraken. Daarnaast stellen zij dat de aanvraag onvolledig was en dat alle inhoudelijke stukken zijn pas later zijn ingediend. Eisers betogen ook dat de procedure voor het inspreken in de vergaderingen van de raadscommissie Ruimte en de gemeenteraad niet goed is verlopen.

25.1. Uit de stukken blijkt dat het adres van de locatie van het camperpark onjuist is weergegeven in de aanvraag en de publicatie van de aanvraag, maar wel correct is vermeld in de publicatie van het ontwerpbesluit. Naar het oordeel van de rechtbank zijn eisers en andere omwonenden hier niet door benadeeld, ook omdat de uniforme openbare voorbereidingsprocedure pas is begonnen met de terinzagelegging van het ontwerpbesluit. Voor zover bijlagen ontbraken bij de aanvraag, was dit niet meer het geval bij de terinzagelegging van het ontwerpbesluit. Ook op dit punt zijn eisers niet benadeeld.
De rechtbank ziet in wat eisers hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college de aanvraag buiten behandeling had moeten laten. Daarbij is van belang dat de Awb de mogelijkheid biedt om de aanvrager een onvolledige aanvraag te laten aanvullen. Eisers zijn niet benadeeld doordat de gestelde termijn voor het aanvullen is overschreden.
Wat betreft inspraak is voldaan aan de eisen van afdeling 3.4 van de Awb. Met betrekking tot het inspreken in de vergaderingen van de raad en raadscommissie heeft het college verwezen naar de daarvoor geldende gemeentelijke regels. Het is de rechtbank niet gebleken dat in strijd met die regels is gehandeld. Daarnaast heeft de raad erop gewezen dat inspreken in de raad volgens de regels eigenlijk niet mogelijk is over onderwerpen waarbij een formele inspraakprocedure zoals de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is.
Wat eisers hebben aangevoerd leidt naar het oordeel van de rechtbank niet tot de conclusie dat de besluitvormingsprocedure onzorgvuldig is verlopen. De beroepsgronden slagen niet.

- opknippen van de activiteiten

26. Volgens eisers is de aangevraagde activiteit ten onrechte opgeknipt in meerdere losse delen.

26.1. De omgevingsvergunning is aangevraagd en verleend voor de activiteit planologisch strijdig gebruik als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Voor die activiteit maakt artikel 2.7, eerste lid, van de Wabo het mogelijk om voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen. De vergunde activiteit kon dus afzonderlijk worden aangevraagd. De beroepsgrond slaagt niet.
- participatie, informatieverstrekking en communicatie

27. Eisers stellen dat in de anterieure overeenkomst staat dat vergunninghoudster de informatieverstrekking richting derden zal verzorgen en dat de gemeente verantwoordelijk is voor de formele communicatie in het kader van de publiekrechtelijke procedures en het openbaar gebied. Vergunninghoudster heeft ten onrechte doen voorkomen dat de informatieverstrekking op basis van vrijwilligheid plaatsvond. Het college heeft het “inspraakrapport” van vergunninghoudster volgens eisers niet op de juiste manier beoordeeld.

27.1. De rechtbank begrijpt deze beroepsgrond zo dat eisers vooral betogen dat het participatietraject niet goed is verlopen. Voorop staat dat de Wabo niet verplicht tot participatie. De rechtbank kan daarom alleen beoordelen of de manier waarop het participatietraject is verlopen ertoe heeft geleid dat het bestreden besluit niet zorgvuldig is voorbereid. Naar het oordeel van de rechtbank is dat niet het geval.
Het college heeft toegelicht dat vergunninghoudster in de periode van februari tot september 2023 actief aan communicatie en participatie met de omgeving heeft gedaan. In februari 2023 heeft zij een brief verspreid aan ongeveer 60 direct omwonenden langs de Zoomweg en Nieuwe Zeedijk en andere belanghebbenden. Later zijn nog twee brieven verspreid in een groter gebied en in september 2023 is een inloopavond gehouden. Er zijn 27 inspraakreacties ingediend, die op meerdere punten hebben geleid tot aanpassingen aan het camperpark. Verder is volgens het college een uitvoerig en duidelijk participatieverslag gemaakt. In de anterieure overeenkomst is volgens het college afgesproken dat vergunninghoudster de informatieverstrekking op zich neemt. Dit betreft vooral het participatietraject.
Eisers hebben niet duidelijk gemaakt welke concrete bezwaren zij hebben over het participatietraject en de informatieverstrekking en communicatie door vergunninghoudster. Het is de rechtbank niet gebleken dat er op dit punt zodanige tekortkomingen zijn geweest dat moet worden geoordeeld dat het bestreden besluit niet zorgvuldig tot stand is gekomen. De beroepsgrond slaagt niet.

- motivering

28. Eisers voeren aan dat het college bij de voorbereiding van het bestreden besluit voor de toetsing aan het gemeentelijke beleid zonder meer is aangesloten bij de ruimtelijke onderbouwing. Het college heeft ten onrechte niet zelf aan het beleid getoetst. De motivering van het bestreden besluit is daarom volgens eisers ontoereikend. Daarnaast stellen eisers dat in het raadsvoorstel uitsluitend naar de ruimtelijke onderbouwing wordt verwezen. Ook op dit punt vinden zij de motivering onvoldoende.

28.1. In het bestreden besluit heeft het college voor de motivering van de ruimtelijke aanvaardbaarheid van het camperpark verwezen naar de ruimtelijke onderbouwing. Het door eisers genoemde raadsvoorstel ligt ten grondslag aan de verklaring van geen bedenkingen die de raad op 17 april 2025 heeft gegeven. In de verklaring van geen bedenkingen heeft de raad onder meer overwogen dat met de ruimtelijke onderbouwing wordt aangetoond dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening en dat de ruimtelijke impact beperkt is.
Uit beide besluiten blijkt dat het college respectievelijk de raad de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing onderschrijven. Dat het college en de raad voor hun motivering naar de ruimtelijke onderbouwing hebben verwezen, geeft in zijn algemeenheid geen aanleiding voor het oordeel dat de besluiten niet deugdelijk zijn gemotiveerd. Het college heeft bovendien toegelicht dat (de eerste versie van) de ruimtelijke onderbouwing inhoudelijk is beoordeeld door interne en externe adviseurs en naar aanleiding daarvan nog is aangepast en aangevuld. Voor zover eisers specifieke punten hebben aangevoerd waarop zij het niet eens zijn met de conclusies uit de ruimtelijke onderbouwing, is dat in het voorgaande bij de beroepsgronden over die onderwerpen al beoordeeld.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd of dat het college de verklaring van geen bedenkingen vanwege een ontoereikende motivering niet aan het bestreden besluit ten grondslag had mogen leggen. De beroepsgronden slagen niet.
- gemeentelijk beleid

29. Eisers betogen dat het bestreden besluit in strijd is met gemeentelijk beleid en dat het college de omgevingsvergunning daarom had moeten weigeren.

29.1. Een aantal punten is hiervoor al beoordeeld, zoals geluid en de vraag of de locatie in de toeristisch-recreatieve (ontwikkelings)zone ligt. Voor het overige hebben eisers gewezen op de Beleidsvisie duurzaamheid en milieu 2014-2020, het Luchtbeleidsplan 2020-2030, de Beleidsvisie externe veiligheid en het Groenstructuurplan 2010-2020.

Eisers hebben niet uitgelegd waarom er op de door hen genoemde punten strijd is met de Beleidsvisie duurzaamheid en milieu 2014-2020.
Volgens eisers gaat de ruimtelijke onderbouwing alleen in op de effecten van het wegverkeer, maar niet op de generatie van stikstof en fijnstof van het camperpark zelf in de gebruiksfase. Zij hebben echter niet toegelicht waarom het ontbreken van een berekening voor de uitstoot van stikstof en fijnstof van het camperpark leidt tot strijd met het beleid uit het Luchtbeleidsplan 2020-2030. Overigens stelt de rechtbank vast dat in de AERIUS-berekeningen wel is ingegaan op de stikstofuitstoot door het propaangebruik van campers en door de koude start van het verkeer.
In verband met externe veiligheid stellen eisers dat vergunning is verleend voor een nieuwe risicobron, dit omdat campers kunnen ontploffen, lithium-ion-accu’s hebben die een brandrisico hebben en omdat een gastank bij de ingang van het camperpark wordt geplaatst. De plaatsing van de gastank is echter niet met het bestreden besluit vergund. Voor het overige hebben eisers niet concreet aangeduid waarom het college in strijd met het beleid uit de Beleidsvisie externe veiligheid zou hebben gehandeld door het camperpark te vergunnen.
In de ruimtelijke onderbouwing staat dat het Groenstructuurplan 2010-2020 niet eenduidig is over de Heliushaven. De Heliushaven staat ingetekend in de zone “Kust-strook” waarin ernaar wordt gestreefd om de kuststrook als doorgaand natuurgebied en ecologische verbindingszone toegankelijk en geschikt te maken voor soorten die afhankelijk zijn van de oevers van het Haringvliet, maar in het Groenstructuurplan is de Heliushaven ook benoemd als ontwikkeling in deze strook. In de ruimtelijke onderbouwing wordt geconcludeerd dat het camperpark niet in strijd is met het beleid, omdat het camperpark voorziet in een recreatieve en groene invulling van het perceel dat voor bedrijvigheid bestemd is. De rechtbank kan deze uitleg volgen, nu in het Groenstructuurplan al uitdrukkelijk rekening is gehouden met de ontwikkeling van de Heliushaven. Eisers hebben er daarnaast op gewezen dat het Quackgors volgens het Groenstructuurplan een van de gebieden is die de hoogste natuurwaarden herbergen en dat hier onder meer veel bedreigde kust- en pioniersvogels voorkomen. Volgens eisers geldt dit ook voor de locatie van het camperpark, die slechts op 21 m afstand van het Quackgors ligt. Naar het oordeel van de rechtbank hebben de door eisers geciteerde passages uit het Groenstructuurplan echter alleen betrekking op het Quackgors. Zoals hiervoor al aan de orde is geweest, is in de voortoets geconcludeerd dat het camperpark geen significante gevolgen heeft voor het Natura 2000-gebied, waarvan het Quackgors deel uitmaakt. Ook op dit punt ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat het college in strijd met het gemeentelijke beleid heeft gehandeld. Voor zover eisers daarnaast nog hebben gewezen op handelingen van de gemeente in het verleden die volgens hen in strijd met de Wnb zijn, zoals het kappen van bomen en struiken en het verstoren van beschermde soorten, kan dit bij de beoordeling van het bestreden besluit geen rol spelen.
De beroepsgrond slaagt niet.

- indelingsplan

30. Eisers betogen dat het indelingsplan voor het camperpark afwijkt van het recentere indelingsplan bij de watervergunning.

30.1. De rechtbank stelt vast dat het college op dit punt heeft beslist op grond van de ingediende aanvraag en de daarbij behorende stukken. Dat bij de later verleende watervergunning mogelijk een ander inrichtingsplan is ingediend, maakt de besluitvorming van het college over de omgevingsvergunning die met het bestreden besluit is verleend niet onzorgvuldig. De beroepsgrond slaagt niet.

- belangenafweging en evenredigheid

31. Volgens eisers heeft het college alleen de belangen van vergunninghoudster en de campinggasten meegewogen. Er is geen bredere belangenafweging gemaakt en de belangen van de omwonenden zijn onvoldoende meegewogen. Volgens eisers zijn er onevenredige nadelige gevolgen voor de omgeving.

31.1. De rechtbank volgt het standpunt van eisers niet. In het bestreden besluit en de ruimtelijke onderbouwing die daaraan ten grondslag is gelegd is op een groot aantal ruimtelijke aspecten ingegaan. Daarbij zijn de gevolgen voor de omgeving en het woon- en leefklimaat van omwonenden betrokken. Het college heeft beoordeeld of deze gevolgen aanvaardbaar zijn met het oog op een goede ruimtelijke ordening. Bij de bespreking van de beroepsgronden is de rechtbank op een aantal van deze onderwerpen ingegaan. Zoals uit de voorgaande overwegingen volgt, heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de gevolgen voor het woon- en leefklimaat aanvaardbaar zijn. De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat het college de belangen van omwonenden onvoldoende heeft meegewogen of dat het camperpark onevenredige gevolgen voor de omgeving veroorzaakt. De beroepsgrond slaagt niet.

- belangenverstrengeling

32. Volgens eisers is er belangenverstrengeling door de betrokkenheid van [bedrijf 1] bij de totstandkoming van de omgevingsvergunning. Zij wijzen erop dat in de quickscan is geadviseerd een voortoets Natura 2000 uit te voeren en de AERIUS-calculator toe te passen. Dit heeft [bedrijf 1] zelf gedaan en in ruimtelijke onderbouwing van [bedrijf 1] is vervolgens geconcludeerd dat er geen bezwaren zijn wat betreft de gevolgen voor beschermde natuurgebieden.

32.1. De enkele omstandigheid dat de ruimtelijke onderbouwing en de daarbij behorende onderzoeken, zoals de voortoets, zijn opgesteld in opdracht van vergunninghoudster leidt niet tot het oordeel dat het college onzorgvuldig heeft gehandeld door deze onderbouwing ten grondslag te leggen aan het bestreden besluit.^[8]Ook het feit dat in de voortoets na onderzoek is geconcludeerd dat er geen significante gevolgen zijn voor het Natura 2000-gebied “Haringvliet” geeft op zichzelf geen aanleiding voor de conclusie dat sprake is geweest van vooringenomenheid of belangenverstrengeling. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat het college zich niet op de door [bedrijf 1] opgestelde ruimtelijke onderbouwing had mogen baseren. De beroepsgrond slaagt niet.

- grondexploitatie en grondverkoop

33. Eisers betogen dat het project niet uitvoerbaar is, omdat er geen financieel sluitend kostenverhaal is. Volgens hen is door de voormalige gemeente Hellevoetsluis onrechtmatig gehandeld bij het opnemen van een grondexploitatie en een voorziening ter hoogte van ruim € 500.000 in de jaarrekening van 2021. Dat heeft gevolgen voor de latere anterieure overeenkomst die voortbouwt op de gegevens in die jaarrekening. Daarnaast betogen eisers dat de verkoop van de gronden door de gemeente aan vergunninghoudster in 2022 niet volgens de regels is verlopen.

33.1. De rechtbank stelt vast dat er een anterieure overeenkomst is gesloten tussen vergunninghoudster en de gemeente over het kostenverhaal. Die overeenkomst staat in deze procedure niet ter beoordeling. Datzelfde geldt voor de voorziening in de jaarrekening van 2021 en voor de grondverkoop en de daarbij gevolgde procedure. Wat eisers hebben aangevoerd over de grondexploitatie, de anterieure overeenkomst en de grondverkoop geeft geen aanleiding voor het oordeel dat het college op voorhand in redelijkheid had moeten inzien dat het project financieel of anderszins niet uitvoerbaar is. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie en gevolgen

34. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd is met artikel 3:2 van Pro de Awb. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit, voor zover geen voorschrift over landschappelijke inpassing aan de omgevingsvergunning is verbonden. De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb nu zelf een beslissing, bepaalt dat een voorschrift over landschappelijke inpassing aan de omgevingsvergunning wordt verbonden en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het bestreden besluit.
Dit betekent dat de omgevingsvergunning voor het camperpark blijft gelden, met het door de rechtbank toegevoegde voorschrift.

34.1. Omdat het beroep gegrond is moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten.

Het college moet deze vergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 1.868,- omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit van 30 april 2025, voor zover geen voorschrift over landschappelijke inpassing aan de omgevingsvergunning is verbonden;

- bepaalt dat het volgende voorschrift aan de omgevingsvergunning wordt verbonden: “Het camperpark mag uitsluitend in gebruik zijn als wordt voorzien in landschappelijke inpassing door de beplanting aan te brengen en in stand te houden die in het Inrichtingsplan Camperpark Hellevoetsluis, Nieuwe Zeedijk/Heliushaven is beschreven.”;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van hetbesluit;

- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eisers moet vergoeden;

- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J. Fransen, voorzitter, en mr. V. van Dorst en mr. J.D.M. Nouwen, leden, in aanwezigheid van mr. R. Teuben, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op 20 mei 2026.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving

Algemene wet bestuursrechtArtikel 6:22Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan, ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel, door het orgaan dat op het bezwaar of beroep beslist in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

Artikel 2.11. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:

(…)

c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
(…)

Artikel 2.71. Onverminderd het bepaalde in de artikelen 2.10, tweede lid, en 2.11, tweede lid, draagt de aanvrager van een omgevingsvergunning er zorg voor dat de aanvraag betrekking heeft op alle onlosmakelijke activiteiten binnen het betrokken project. In afwijking van de eerste volzin en onverminderd artikel 2.5 kan, indien één van die onlosmakelijke activiteiten een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, voor die activiteit voorafgaand aan en los van de overige onlosmakelijke activiteiten een aanvraag om een omgevingsvergunning worden ingediend.
(…)
Artikel 2.121. Voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, kan de omgevingsvergunning slechts worden verleend indien de activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en:

a. indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan of de beheersverordening:

1°. met toepassing van de in het bestemmingsplan of de beheersverordening opgenomen regels inzake afwijking,

2°. in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen, of

3°. in overige gevallen, indien de motivering van het besluit een goede ruimtelijke onderbouwing bevat;

(…)
2. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen regels worden gesteld omtrent de inhoud van de ruimtelijke onderbouwing, bedoeld in het eerste lid, onder a, onder 3°.

Artikel 2.271. In bij wet of algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen wordt een omgevingsvergunning niet verleend dan nadat een daarbij aangewezen bestuursorgaan heeft verklaard dat het daartegen geen bedenkingen heeft. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin worden slechts categorieën gevallen aangewezen waarin voor het verrichten van de betrokken activiteit een afzonderlijke toestemming van het aangewezen bestuursorgaan wenselijk is gezien de bijzondere deskundigheid die dat orgaan ten aanzien van die activiteit bezit of de verantwoordelijkheid die dat orgaan draagt voor het beleid dat betrekking heeft op de betrokken categorie activiteiten. Bij die maatregel kan worden bepaald dat het aangewezen bestuursorgaan categorieën gevallen kan aanwijzen waarin de verklaring niet is vereist.
(…)

Wet milieubeheer

Artikel 7.21. Bij algemene maatregel van bestuur worden de activiteiten aangewezen:

a. die belangrijke gevolgen kunnen hebben voor het milieu;

b. ten aanzien waarvan het bevoegd gezag moet beoordelen of zij belangrijke gevolgen voor het milieu kunnen hebben.

(…)
4. Terzake van de activiteiten, bedoeld in het eerste lid, onder b, worden de categorieën van besluiten aangewezen in het kader waarvan het bevoegd gezag krachtens de artikelen 7.17 of 7.19 moet beoordelen of die activiteiten de in dat onderdeel bedoelde gevolgen hebben, en indien dat het geval is, bij de voorbereiding waarvan een milieueffectrapport moet worden gemaakt.

(…)
8. Bij de maatregel kan worden bepaald dat de aanwijzing van een activiteit, dan wel van een plan of besluit slechts geldt in daarbij aangewezen categorieën van gevallen.

Besluit milieueffectrapportageArtikel 21. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder a, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel C van de bijlage is omschreven, met uitzondering van activiteiten die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.

2. Als activiteiten als bedoeld in artikel 7.2, eerste lid, onder b, van de wet worden aangewezen de activiteiten die behoren tot een categorie die in onderdeel D van de bijlage is omschreven, alsmede activiteiten die in onderdeel C van de bijlage zijn omschreven en die uitsluitend of hoofdzakelijk dienen voor het ontwikkelen en beproeven van nieuwe methoden of producten en die niet langer dan twee jaar worden gebruikt.

Indien een activiteit behoort tot een categorie van activiteiten die zowel in onderdeel C als in onderdeel D van de bijlage omschreven is en zij tevens voldoet aan de in de daarbij aangegeven categorieën van gevallen genoemde criteria, behoort zij tot de in onderdeel C omschreven categorie van activiteiten.

3. Als categorieën van plannen als bedoeld in artikel 7.2, tweede lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 3 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven, voor zover die plannen een kader vormen voor een besluit dat behoort tot een categorie die is aangewezen op grond van het vierde lid, en voor zover die plannen niet zijn aangewezen als categorieën van besluiten als bedoeld in dat lid.

4. Als categorieën van besluiten als bedoeld in artikel 7.2, derde en vierde lid, van de wet, worden aangewezen de categorieën die in kolom 4 van onderdeel C onderscheidenlijk onderdeel D van de bijlage zijn omschreven.

5. Voor zover in de bijlage, onderdeel C, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt de verplichting tot het maken van een milieueffectrapport in zodanige gevallen. Voor zover in de bijlage, onderdeel D, bij een categorie van activiteiten categorieën van gevallen zijn aangegeven, geldt:

a. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16 tot en met 7.19 en 7.20a van de wet in zodanige gevallen, en

b. de verplichting tot het toepassen van de artikelen 7.16, 7.17, eerste tot en met vierde lid, 7.18, 7.19, eerste en tweede lid, en 7.20a van de wet in overige gevallen, uitgezonderd de gevallen, bedoeld in de categorieën D 49.1, D 49.2 en D 49.3 van de bijlage bij dit besluit.

6. Voor de vaststelling of een activiteit valt binnen de in het vijfde lid bedoelde categorieën van gevallen, wordt de totale activiteit beschouwd, inclusief eventuele grensoverschrijdende onderdelen.

Bijlage, onderdeel A1. In deze bijlage wordt verstaan onder:

(…)

plan als bedoeld in artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening:een plan als bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, en artikel 3.1, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening, met uitzondering van een plan dat zijn grondslag vindt in een omgevingsvergunning die is verleend met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, en met inbegrip van:

(…)

e. voor zover het plan wordt genoemd in kolom 4 van de onderdelen C onderscheidenlijk D: een omgevingsvergunning waarbij van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht.

Bijlage, onderdeel D, categorie 10

Kolom 1: ActiviteitenDe aanleg, wijziging of uitbreiding van:

a. skihellingen, skiliften, kabelspoorwegen en bijbehorende voorzieningen;

b. jachthavens.

c. vakantiedorpen en hotelcomplexen buiten stedelijke zones met bijbehorende voorzieningen,

d. permanente kampeer- en caravanterreinen, of

e. themaparken.

Kolom 2: GevallenIn gevallen waarin de activiteit betrekking heeft op:

1°. 250.000 bezoekers of meer per jaar,

2°. een oppervlakte van 25 hectare of meer,

3°. 100 ligplaatsen of meer of

4°. een oppervlakte van 10 hectare of meer in een gevoelig gebied.

(…)
Kolom 4: BesluitenDe vaststelling van het inrichtingsplan, bedoeld in artikel 17 van Pro de Wet inrichting landelijk gebied dan wel een plan bedoeld in artikel 18 van Pro de Reconstructiewet concentratiegebieden dan wel bij het ontbreken daarvan het plan bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onderdelen a en b, van de Wet ruimtelijke ordening dan wel bij het ontbreken daarvan van het plan, bedoeld in artikel 3.1, eerste lid, van die wet.
Omgevingsverordening Zuid-Holland,zoals geldend vóór 1 januari 2024Artikel 6.9 Ruimtelijke kwaliteit

1. Een bestemmingsplan kan voorzien in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling, mits is aangetoond dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft.

2. Om de ruimtelijke kwaliteit te waarborgen wordt in het bestemmingsplan rekening gehouden met de beschermingscategorie, het gebiedstype en de relevante richtpunten voor ruimtelijke kwaliteit, zoals vermeld op kaart 14 in bijlage II en beschreven in de omgevingsvisie beleidskeuze landschap.

3. Bij het beantwoorden van de vraag of bij een beoogde ruimtelijke ontwikkeling de ruimtelijke kwaliteit gewaarborgd kan blijven, wordt de schaalverdeling inpassen, aanpassen en transformeren gehanteerd als bedoeld in het vijfde lid.

4. Een bestemmingsplan kan een ruimtelijke ontwikkeling mogelijk maken, mits een zorgvuldige afweging is gemaakt over de locatiekeuze. De motivering gaat in op de beschreven kenmerken en waarden van het gebied en de effecten van de ontwikkeling daarop. Deze vereisten gelden voor zover het gaat om een ruimtelijke ontwikkeling waarbij:

a. een of meer richtpunten voor ruimtelijke kwaliteit in het geding zijn zoals beschreven in de omgevingsvisie beleidskeuze landschap; of

b. sprake is van aanpassen of transformatie als bedoeld in het vijfde lid.

5. Een bestemmingsplan kan voorzien in een ruimtelijke ontwikkeling onder de volgende voorwaarden:

a. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, voorziet geen wijziging op structuurniveau, past bij de aard en schaal van het gebied en houdt rekening met de relevante richtpunten ruimtelijke kwaliteit, zodanig dat de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft. In dit geval is er sprake van inpassen;
b. de ruimtelijke ontwikkeling past binnen de bestaande gebiedsidentiteit, maar veroorzaakt wijziging op structuurniveau. Een dergelijke ontwikkeling wordt alleen toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit per saldo ten minste gelijk blijft door zorgvuldige inbedding van de ontwikkeling in de omgeving, rekening houdend met de relevante richtpunten ruimtelijke kwaliteit. In dit geval is er sprake van aanpassen;

c. de ruimtelijke ontwikkeling past niet binnen de bestaande gebiedsidentiteit. Een dergelijke ontwikkeling wordt uitsluitend toegestaan mits de ruimtelijke kwaliteit van de nieuwe ontwikkeling is gewaarborgd door een integraal ontwerp. Daarin wordt behalve aan de ruimtelijke kwaliteit van het gehele gebied ook aandacht besteed aan de fysieke en visuele overgang naar de omgeving en de fasering in ruimte en tijd en wordt ook rekening gehouden met de relevante richtpunten ruimtelijke kwaliteit. In dit geval is er sprake van transformeren.

(…)

7. Om de ruimtelijke kwaliteit per saldo gelijk te houden of te waarborgen kan het nodig zijn om aanvullende maatregelen te nemen bij aanpassen en transformeren. Aanvullende ruimtelijke maatregelen kunnen bestaan uit een combinatie van:
a. duurzame sanering van bestaande bebouwing, kassen en boom- en sierteelt;

b. wegnemen van verharding;

c. toevoegen of herstellen van kenmerkende landschapselementen;

d. andere maatregelen waardoor de ruimtelijke kwaliteit verbetert, waarbij

i. aanvullende maatregelen worden getroffen binnen het plangebied van de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling, tenzij kan worden gemotiveerd dat dat onmogelijk is. In dat geval kunnen ook ruimtelijke maatregelen buiten het plangebied worden betrokken in de motivering;

ii. indien aanvullende maatregelen niet volstaan, financiële compensatie wordt toegepast.

(…)

Artikel 6.20a Hoofdfietsnetwerk en lange afstands wandelpaden

Een bestemmingsplan dat voorziet in een nieuwe ruimtelijke ontwikkeling houdt rekening met het belang van de instandhouding en zo mogelijk de verbetering van het hoofdfietsnetwerk, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 24 in bijlage II, alsmede de lange afstands wandelpaden, waarvan de plaats geometrisch is bepaald en verbeeld op kaart 24 in bijlage II.

Bijlage I Begrippen1. Voor de toepassing van deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt, tenzij anders bepaald, verstaan onder:
(…)
bestemmingsplan:bestemmingsplan als bedoeld in artikel 3.1 Wet ruimtelijke ordening, alsmede: (…)
d. omgevingsvergunning, waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 3, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, van het bestemmingsplan of van de beheersverordening wordt afgeweken;

(…)

Planregels bestemmingsplan “Heliushaven”Artikel 3 Bedrijf Pro3.1Bestemmingsomschrijving

3.1.1 De voor 'Bedrijf' aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. een watersportservicecentrum, met dien verstande dat:
• ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.1' uitsluitend bedrijfsactiviteiten die voorkomen in de categorieën 1 t/m 3.1 van de bij deze regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten (bijlage 1) alsmede daarmee naar aard en omvang vergelijkbare bedrijven of inrichtingen zijn toegestaan

• ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 3.2' uitsluitend bedrijfsactiviteiten die voorkomen in de categorieën 1 t/m 3.2 van de bij deze regels behorende Staat van Bedrijfsactiviteiten (bijlage 1) alsmede daarmee naar aard en omvang vergelijkbare bedrijven of inrichtingen zijn toegestaan;
(…)

Vernietiging besluit omgevingsvergunning camperpark wegens ontbreken voorschrift landschappelijke inpassing

Uitspraak

Planregels bestemmingsplan “Heliushaven”Artikel 3 Bedrijf Pro3.1Bestemmingsomschrijving

Voetnoten