Uitspraak
RECHTBANK ROTTERDAM
Bestuursrecht
zaaknummer: ROT 25/9172
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 juli 2026 in de zaak tussen
[eiseres] , uit [vestigingsplaats] , eiseres
(gemachtigde: mr. F.J.M. Kobossen)
en
de staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, thans de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport(de minister)
(gemachtigden: mr. S. van der Waal en mr. J.M. Schoemaker)
Procesverloop
1. Bij besluit van 10 april 2025 heeft de minister aan eiseres een bestuurlijke boete opgelegd van € 1360 wegens de verkoop van sigaretten aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat hij de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt.
2. Met het bestreden besluit van 3 november 2025 is het bezwaar van eiseres tegen de boeteoplegging ongegrond verklaard.
3. Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
4. De minister heeft een verweerschrift en de op de zaak betrekking hebbende stukken ingediend. Ten aanzien van een van de stukken – een uittreksel uit de basisregistratie personen (Brp) van een persoon – heeft de minister de rechtbank verzocht om op grond van artikel 8:29 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) te bepalen dat alleen de rechtbank daar kennis van neemt. De rechter-commissaris heeft bij beslissing van 4 juni 2026 dit verzoek gehonoreerd. Eiseres heeft geen toestemming verleend om mede op grondslag van het vertrouwelijke stuk uitspraak te doen.
5. De rechtbank heeft het beroep op 15 juni 2026 op zitting behandeld. Van de zijde van eiseres is met bericht niemand verschenen. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden, die werkzaam zijn bij de Nederlandse Voedsel en Warenautoriteit ( NVWA).
Beoordeling door de rechtbank
De voorgeschiedenis en de besluitvorming
6. Volgens een naar waarheid opgemaakt en op 28 januari 2025 gedagtekend relaas van bevindingen (het relaas) van een assistent-toezichthouder van de NVWA (de assistent-toezichthouder) heeft deze op 27 januari 2025 zelf vastgesteld dat in de winkel bij het tankstation van eiseres een pakje sigaretten van het merk Camel door de verkoopmedewerker werd verkocht aan een zogenoemde testkoper, dit nadat de testkoper desgevraagd diens identiteitsbewijs aan de medewerker had getoond. De testkoper was gelet op zijn identiteitsbewijs geboren op 21 november 2007 en dus op dat moment 17 jaar. Voorts had de testkoper volgens de assistent-toezichthouder gelet op diens uiterlijke kenmerken als kleding, lichaamsbouw en uiterlijk (jong gezicht, geen rimpels) niet onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar bereikt, zodat niet op een juiste wijze de identiteit van de testkoper is vastgesteld. Volgens de assistent-toezichthouder is gelet hierop aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat hij de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt bedrijfsmatig of anders dan om niet een tabaksproduct verkocht.
7. Op 29 januari 2025 wordt aan eiseres schriftelijk kennisgeving gedaan dat een rapport van bevindingen wordt opgemaakt. In een op 13 februari 2025 naar waarheid door opgemaakt en ondertekend rapport van bevindingen (het rapport) door een andere toezichthouder van de NVWA (de toezichthouder) wordt kort verslag gedaan van de bevindingen van de assistent-toezichthouder, welke laatste in het rapport wordt aangeduid als junior-toezichthouder. In het rapport worden die bevindingen overgenomen. In het rapport is vermeld dat geen verhoor van een vertegenwoordiger van eiseres heeft plaatsgevonden, maar dat de toezichthouder wel ter plaatse is langs geweest, zich ten overstaan van een medewerker van het tankstation heeft gelegitimeerd en die op de hoogte heeft gebracht van de inspectiebevindingen. Voorts is in het rapport vermeld dat de toezichthouder tweemaal de directeur van eiseres heeft gebeld.
8. Op 13 februari 2025 is aan eiseres een boetevoornemen verzonden. De zienswijze van eiseres heeft de minister niet weerhouden van de oplegging van een bestuurlijke boete aan eiseres, omdat aan haar de verkoop van sigaretten aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat hij de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt wordt toegerekend. Bij het bestreden besluit is het primaire besluit van 10 april 2025 gehandhaafd. Voorts heeft de minister eiseres meegedeeld dat geen dwangsommen zijn verschuldigd wegens niet tijdig beslissen op bezwaar.
Inleidende overweging van de rechtbank
9. De gemachtigde van eiseres heeft via een drietal e-mailberichten summierlijk de gronden van het beroep ingediend, waarbij zij voorts heeft verwezen naar hetgeen in bezwaar is aangevoerd. De ongemotiveerde verwijzing door eiseres naar het bezwaarschrift vormt geen beroepsgrond waarop de bestuursrechter hoeft in te gaan (vgl. ECLI:NL:CBB:2020:83). De rechtbank zal dit dus niet doen. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat met het bestreden besluit gemotiveerd is ingegaan op de bezwaargronden. Hierna zal de rechtbank ingaan op de overige gronden.
De boeteoplegging
10. Met betrekking tot de beroepsgrond van eiseres dat ten onrechte geen cautie is gegeven en niet is gewezen op het recht op bijstand door een gemachtigde komt de rechtbank tot de volgende beoordeling.
11. Artikel 5:10a van de Awb luidt:
“1. Degene die wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie, is niet verplicht ten behoeve daarvan verklaringen omtrent de overtreding af te leggen.
2. Voor het verhoor wordt aan de betrokkene medegedeeld dat hij niet verplicht is tot antwoorden.”
12. Uit artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) volgt dat een ieder tegen wie een vervolging is ingesteld, in het bijzonder het recht heeft zichzelf te verdedigen of daarbij de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze of, indien hij niet over voldoende middelen beschikt om een raadsman te bekostigen, kosteloos door een toegevoegd advocaat te kunnen worden bijgestaan, indien de belangen van een behoorlijke rechtspleging dit eisen.
13. In aanvulling op voornoemde bepaling volgt uit artikel 14, derde lid, aanhef en onder d, van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) dat ingeval de betrokken persoon geen rechtsbijstand heeft, hij van het recht daarop in kennis moet worden gesteld.
14. Uit rechtspraak komt naar voren dat voorafgaand aan een boeteverhoor niet alleen in overeenstemming met artikel 5:10a, tweede lid, van de Awb een cautie moet worden gegeven, maar dat gelet op artikel 6, derde lid, aanhef en onder c, van het EVRM en artikel 14, derde lid, aanhef en onder d, van het IVBPR voorts moet worden gewezen op het recht op rechtsbijstand (bijv. ECLI:NL:HR:2024:1135). Van een boeteverhoor is sprake wanneer naar objectieve maatstaven door een redelijk waarnemer kan worden vastgesteld dat de betrokkene wordt verhoord met het oog op het aan hem opleggen van een bestraffende sanctie (bijv. ECLI:NL:RVS:2018:2115). De omstandigheid dat de toezichthouder tweemaal de directeur heeft gebeld, eenmaal om het rapport aan te zeggen en eenmaal om te verifiëren wie de eigenaar is van het verkooppunt, geeft geen aanknopingspunten voor de stelling van eiseres dat een boeteverhoor heeft plaatsgehad. Bovendien hebben de telefoongesprekken geen rol gepeeld bij de vaststelling van de overtreding, zodat ook niet valt in te zien waartoe deze beroepsgrond zou moeten strekken. De beroepsgrond slaagt dus niet.
15. Met betrekking tot de beroepsgronden dat de beschrijving van de testkoper oncontroleerbaar is en in strijd is met de rechtszekerheid en dat sprake is van uitlokking komt de rechtbank tot de volgende beoordeling.
16. Artikel 8 van Pro de Tabaks- en rookwarenwet (de wet) luidt voor zover hier van belang als volgt:
“1. Het is verboden bedrijfsmatig of anders dan om niet tabaksproducten of aanverwante producten te verstrekken aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. (…)
2. De vaststelling, bedoeld in het eerste lid, blijft achterwege, indien het een persoon betreft die onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt. De vaststelling geschiedt aan de hand van een document als bedoeld in artikel 1, eerste lid, van de Wet op de identificatieplicht, dan wel een bij of krachtens algemene maatregel van bestuur aangewezen document.
(…)”
17. Uitgangspunt van de aan de orde zijnde regeling is dat de leeftijd moet worden vastgesteld voordat bedrijfsmatig of anders dan om niet tot verstrekking van tabaksproducten of aanverwante producten mag worden overgegaan. Een uitzondering op dit uitgangspunt kan worden gemaakt, indien het een persoon betreft die onmiskenbaar de vereiste leeftijd heeft bereikt. Het woord onmiskenbaar houdt in dat overduidelijk moet zijn dat die persoon de vereiste leeftijd heeft bereikt (vgl. ECLI:NL:RVS:2013:111, eerste alinea van overweging 4.1).
18. Artikel 13b van de wet luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“1. De toezichthouders zijn bevoegd om onder verstrekking van onjuiste of onvolledige gegevens met betrekking tot hun identiteit en hoedanigheid, tabaksproducten en aanverwante producten te verkrijgen en de hieraan gerelateerde handelingen te verrichten voor zover dat voor de invulling van hun taak noodzakelijk is. Artikel 5:12, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht is niet van toepassing.
2. De toezichthoudende ambtenaar die gebruik heeft gemaakt van de bevoegdheid, bedoeld in het eerste lid, maakt daarvan een schriftelijk verslag op waarin hij vermeldt:
a. zijn naam of nummer en hoedanigheid;
b. de motivering van de noodzaak tot uitoefening van de bevoegdheid;
(…)”
19. In de rechtspraak wordt de noodzaak van de inzet van pseudokopers erkend (bijv. ECLI:NL:CBB:2015:191) en in dit geval is er bovendien een wettelijke grondslag voor de inzet van pseudokopers.
20. Als uitgangspunt geldt dat de minister in beginsel mag afgaan op de juistheid van de inhoud van een naar waarheid opgemaakt en ondertekend toezichtrapport en de daarin vermelde bevindingen van een toezichthouder van de NVWA (bijv. ECLI:NL:CBB:2018:165). Een toezichthouder wordt geacht te beschikken over de benodigde expertise om het wettelijk geregelde toezicht te houden. Aan de bevindingen van een toezichthouder van de NVWA kan daarom niet lichtvaardig voorbij worden gegaan. Indien de bevindingen worden betwist, zal moeten worden onderzocht of er gelet op de aard en inhoud van die betwisting grond bestaat voor zodanige twijfel aan die bevindingen dat deze niet of niet volledig aan de vaststelling van de overtreding ten grondslag kunnen worden gelegd. Daarbij zal doorgaans van belang zijn de wijze waarop de bedoelde waarnemingen in het rapport zijn weergegeven en onderbouwd, alsmede de aard van de waarneming en daarbij in het bijzonder in welke mate die waarneming waarderende elementen kent (bijv. ECLI:NL:CBB:2025:474).
21. In dit geval borduurt het rapport van de toezichthouder voort op het relaas van een assistent-toezichthouder, dus niet op de eigen waarneming van de toezichthouder. De opgetekende verklaringen in het rapport hebben daarom geen zelfstandige betekenis (vgl. ECLI:NL:RVS:2013:111, slotgedeelte overweging 4.1). Gelet hierop geldt wat onder punt 20 is overwogen met name voor het relaas. Ook dit relaas is naar waarheid opgemaakt onder vermelding van het nummer van de assistent-toezichthouder. Blijkens het relaas heeft de assistent-toezichthouder zelf vastgesteld dat in de winkel een pakje sigaretten is verkocht aan een testpersoon nadat de verkoopmedewerker vroeg om het identiteitsbewijs van de testkoper en dit inzag. Uit het relaas volgt verder dat de assistent-toezichthouder aan de hand van het identiteitsbewijs van de testkoper zelf heeft vastgesteld dat de testkoper is geboren op 21 november 2007 en dus ten tijde van de verkoop van de sigaretten nog geen 18 jaar was. Het relaas bevat voorts waarderende elementen met betrekking tot de omschrijving van de testkoper, maar die acht de rechtbank mede in het licht van de leeftijd van de koper in dit geval voldoende objectiverend. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat het criterium van ‘onmiskenbaarheid’ met zich brengt dat bij twijfel of de koper meerderjarig is, zijn leeftijd aan de hand van een identiteitsbewijs zal moeten worden vastgesteld. Daar komt bij dat de verkoopmedewerker blijkbaar zelf ook reden zag om te vragen om inzage in het identiteitsbewijs van de testkoper.
22. Eiseres heeft een en ander niet gemotiveerd betwist. Eiseres stelt enkel dat zij in haar verdedigingsrechten is geschaad, omdat zij de identiteit van de testpersoon niet kent, dat de beschrijving van deze testkoper oncontroleerbaar is en dat sprake is van uitlokking.
23. Uit artikel 8:42, eerste lid, van de Awb volgt dat het bestuursorgaan alle op de zaak betrekking hebbende stukken moet indienen bij de bestuursrechter. Daarbij kan het bestuursorgaan aangeven dat alleen de rechter van bepaalde stukken mag nemen. De bestuursrechter zal dan op grond van artikel 8:29 van Pro de Awb over de beperkte kennisneming een beslissing dienen te nemen. De bestuursrechter kan die taak gelet op artikel 8:12 van Pro de Awb opdragen aan een rechter-commissaris. De rechter-commissaris heeft geoordeeld dat de identiteit van de testkoper geheim dient te blijven voor eiseres. Omdat eiseres geen toestemming heeft gegeven aan de rechter die de zaak behandelt kennis te nemen van de geanonimiseerde versie van het stuk, heeft de rechter gelet op artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb geen kennis kunnen nemen van de persoonsgegevens van de testkoper. Omdat dit het gevolg is van de eigen keuze van eiseres kan die omstandigheid niet met zich brengen dat eiseres op ontoelaatbare wijze in haar verdedigingsrechten is geschaad (vgl. ECLI:NL:CBB:2015:194). Uit de geanonimiseerde versie van het wel aan eiseres met het verweerschrift ter beschikking gestelde document, volgt dat de persoon in kwestie is geboren op 21 november 2007 en dus 17 jaar was ten tijde van de verkoop.
24. Gelet op een en ander is de rechtbank van oordeel dat van de door eiseres gestelde strijd met het rechtszekerheidsbeginsel vanwege ofwel de term ‘onmiskenbaar’ ofwel vanwege de omschrijving van de testkoper in het relaas geen sprake is.
25. De inzet van pseudokopers mag er niet toe leiden dat een persoon wordt aangezet tot (verboden) handelingen die deze persoon zonder de uitlokking door de pseudokoper niet van plan zou zijn geweest te verrichten. De rechtbank volgt niet het standpunt van eiseres dat sprake is van een dergelijke verboden uitlokking. De stukken en wat door eiseres is aangevoerd, geven geen aanknopingspunten voor het standpunt dat de winkelmedewerker tot handelingen is gebracht die hij zonder de uitlokking niet van plan zou zijn geweest te verrichten. De verkoop van rookwaren was immers inherent aan het assortiment van de winkel (vgl. ECLI:NL:RVS:2019:195).
26. Op basis van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de minister heeft aangetoond dat in de winkel van eiseres sigaretten zijn verkocht aan een minderjarige, terwijl aan de hand van het door de minderjarige getoonde identiteitsbewijs door de verkoopmedewerker niet kon worden vastgesteld dat de (test)koper reeds de leeftijd van 18 jaren had bereikt, terwijl (voor zover dit nog noodzakelijk is om een overtreding te kunnen vaststellen) de minderjarige evenmin onmiskenbaar de leeftijd van 18 jaar had bereikt.
27. Uit het voorgaande volgt dat de minister terecht een overtreding van artikel 8, eerste lid, van de wet heeft vastgesteld.
28. De rechtbank overweegt verder het volgende. Uit artikel 11b, eerste en tweede lid, van de wet in verbinding met de bijlage bij de wet kan de minister bij een eerste overtreding van artikel 8, eerste lid, van de wet een bestuurlijke boete opleggen van € 1.360 wanneer de overtreding is begaan door een natuurlijke persoon of een rechtspersoon die op de dag waarop de overtreding is begaan minder dan vijftig werknemers telde. Matigingsgronden als bedoeld in artikel 5:46erde lid, van de Awb doen zich niet voor. Gelet hierop heeft de minister eiseres op goede gronden een boete opgelegd van € 1.360.
Schending hoorplicht
29. Met betrekking tot de beroepsgrond dat in bezwaar de hoorplicht is geschonden overweegt de rechtbank het volgende.
30. Uit artikel 7:3, aanhef en onder d, van de Awb volgt dat van het horen van een belanghebbende kan worden afgezien indien de belanghebbende niet binnen een door het bestuursorgaan gestelde redelijke termijn verklaart dat hij gebruik wil maken van het recht te worden gehoord.
31. De rechtbank stelt vast dat de minister de gemachtigde van eiseres per emailbericht van 25 augustus 2025 in de gelegenheid heeft gesteld om uiterlijk 1 september 2025 aan te geven of eiseres gehoord wenst te worden en dat dat dit horen ook telefonisch kan. Van de kant van eiseres is hier blijkbaar niet op gereageerd. De rechtbank stelt echter ook vast dat in het bezwaarschrift van 14 mei 2025 reeds is aangegeven dat eiseres wenst om telefonisch gehoord te worden. Gelet hierop was er geen geldige reden om eiseres nogmaals te verzoeken aan te geven of zij gehoord wilde worden en consequenties te verbinden aan het uitblijven van een antwoord. De minister heeft daarom niet kunnen afzien van het horen (vgl. ECLI:NL:GHARL:2018:9555). Omdat eiseres in de gelegenheid is gesteld haar standpunt alsnog ter zitting bij de rechtbank toe te lichten, zal de rechtbank dit gebrek passeren met toepassing van artikel 6:22 van Pro Awb, omdat niet aannemelijk is dat eiseres is benadeeld door het ten onrechte niet horen in bezwaar (vgl. ECLI:NL:RVS:2021:2501).
Dwangsom wegens niet tijdig beslissen
32. Bij het bestreden besluit is meegedeeld dat de minister geen dwangsom heeft verbeurd wegens het niet tijdig beslissen op bezwaar omdat de ingebrekestelling prematuur is. Deze mededeling wordt opgevat als een beslissing als bedoeld in artikel 4:18 van Pro de Awb omtrent de verschuldigdheid van een dwangsom (vgl. ECLI:NL:RVS:2016:409). Gelet op de strekking van artikel 4:19, eerste lid, van de Awb (vgl. ECLI:NL:HR:2017:1), maakt deze beslissing onderdeel uit van de beslissing op bezwaar en heeft het beroep ook daarop betrekking, nu eiseres zich op het standpunt stelt dat de minister een dwangsom heeft verbeurd. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
33. Artikel 4:17, derde lid, van de Awb luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“1. Indien een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven, verbeurt het bestuursorgaan aan de aanvrager een dwangsom voor elke dag dat het in gebreke is, doch voor ten hoogste 42 dagen. De Algemene termijnenwet is op laatstgenoemde termijn niet van toepassing.
2. De dwangsom bedraagt de eerste veertien dagen € 23 per dag, de daaropvolgende veertien dagen € 35 per dag en de overige dagen € 45 per dag.
3. De eerste dag waarover de dwangsom verschuldigd is, is de dag waarop twee weken zijn verstreken na de dag waarop de termijn voor het geven van de beschikking is verstreken en het bestuursorgaan van de aanvrager een schriftelijke ingebrekestelling heeft ontvangen.”
34. Artikel 7:10 van Pro de Awb luidt als volgt:
“1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of – indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is Pro ingesteld – binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken.
2. De termijn wordt opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te Pro herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.
3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen.
4. Verder uitstel is mogelijk voor zover:
a. alle belanghebbenden daarmee instemmen,
b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad, of
c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften.
5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden.”
35. Het primaire boetebesluit is bekendgemaakt door verzending op 10 april 2025. Omdat het bezwaar niet is voorgelegd aan een bezwaarcommissie is vanaf 11 april 2025 tweemaal een termijn van zes weken gaan lopen om te beslissen, behoudens opschorting of verdaging van de beslistermijn. Eiseres heeft op 14 mei 2025 een bezwaarschrift ingediend. Dit bevat het volgende:
“Een eerste grondslag:
inhoud zienswijze wordt onverkort gehandhaafd. Op een ondeugdelijke wijze wordt langsheen de inhoud van de zienswijze gegaan.
Het gaat om een anonieme testpersoon die in 2025 18 jaar wordt, althans dat stelt u, vervolgens acht u het verantwoord dat op deze wijze een verweer zou kunnen worden gevoerd.
Het gaat om een boete. U heeft miskend de lijn van de rechtspraak ( zie o.m. HR 6-9-24. ECLI:NL:HR:2024:1135, r.o. 5.2.1 e.v.). Vernietiging dient te volgen.
U stelt dat het niet om een verhoor gaat, maar vervolgens meldt u de inhoud van een tweetal telefonades, die door u zijn geïnitieerd, zonder dat een waarschuwing aan de orde is geweest.”
36. Anders dan de minister stelt, bevat dit bezwaar wel degelijk gronden als bedoeld in artikel 6:5, eerste lid, aanhef en onder d, van de Awb. Niet alleen is verwezen naar de gemotiveerde zienswijze, maar ook is blijkbaar beoogd (opnieuw) aan te voeren dat het verdedigingsbeginsel is geschonden vanwege het niet aan eiseres bekend maken van de identiteit van een anonieme testkoper en dat wel sprake is geweest van telefonische verhoren en daarbij een cautie gegeven had moeten worden. De omstandigheid dat de minister in het primaire besluit reeds op deze stellingen is ingegaan, maakt niet het bezwaarschrift geen gronden bevat. Gelet hierop was de minister niet bevoegd om bij brief van 15 mei 2025 een hersteltermijn te geven als bedoeld in artikel 6:6 van Pro de Awb en is de beslistermijn daarmee niet geldig opgeschort. Dat eiseres heeft verzocht om een nadere termijn om de bezwaargronden aan te vullen en ook op 3 juni 2025 gebruik heeft gemaakt van de daartoe geboden mogelijkheid, maakt dit niet anders, terwijl daar evenmin uit volgt dat eiseres heeft ingestemd met uitstel van de beslissing op bezwaar (vgl. ECLI:NL:CRVB:2015:3506; ECLI:NL:CRVB:2019:2215 en ECLI:NL:GHARL:2019:2762).
37. Gelet hierop was de minister reeds in verzuim tijdig op het bezwaar te beslissen voordat zij door eiseres op 11 juli 202025 in gebreke is gesteld. Daarbij heeft eiseres er overigens ook op gewezen dat op 14 mei 2025 gemotiveerd bezwaar is gemaakt. De verdagingsbeslissing van de minister van 9 juli 2025 is niet geldig, want die is eerst genomen en bekendgemaakt nadat de beslistermijn was verstreken (vgl. ECLI:NL:CRVB:2013:BZ3476; ECLI:NL:CRVB:2014:936 en ECLI:NL:GHARL:2019:2762).
38. Gelet hierop is twee weken na de ingebrekestelling een dwangsom gaan lopen. Omdat het bestreden besluit eerst is genomen en bekendgemaakt op 3 november 2025 is de dwangsom van € 1.442 volledig verbeurd. Het bestreden besluit komt daarom voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij een dwangsom is afgewezen. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en de verschuldigde dwangsom vaststellen.
Conclusie en gevolgen
39. Het beroep tegen het bestreden besluit is voor zover dit ziet op de opgelegde bestuurlijke boete ongegrond. Dit betekent dat de boete van € 1.360 in stand blijft. Het beroep tegen het bestreden besluit voor zover dit ziet op de afwijzing van een dwangsom is gegrond. Dit betekent dat de minister aan eiseres een dwangsom van € 1.442 moet betalen. Door tegen de boeteoplegging te procederen ontvangt eiseres zo een hoger bedrag dan de boete die zij moet betalen wegens een overtreding, dit nog los van de hierna uit te spreken proceskostenveroordeling. De vraag is in hoeverre in dit geval nog een speciale en generale preventieve werking uitgaat van de boeteoplegging. Dit is echter een keuze van de wetgever waar de rechter verder niet in treedt.
40. Mede gelet op de toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb vanwege het verzuim eiseres in bezwaar te horen dient de minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht terug te betalen.
41. De rechtbank ziet voorts in verband daarmee en vanwege het deel gegronde beroep aanleiding te bepalen dat de minister de proceskosten van eiseres moet vergoeden in overeenstemming met het Besluit proceskosten bestuursrecht. Dit ziet alleen op de beroepsfase, want er wordt geen primaire beslissing herroepen. Deze vergoeding bedraagt € 907 (1 punt voor het beroepschrift tegen een bedrag van € 907 per procespunt en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond voor zover dit ziet op de boete;
verklaart het beroep tegen het bestreden besluit gegrond voor zover dit ziet op de dwangsom wegens niet tijdig beslissen;
vernietigt in zoverre het bestreden besluit, stelt zelf de door de minister verschuldigde dwangsom vast op € 1.442 en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
bepaalt dat minister aan eiseres het door haar betaalde griffierecht van € 385 dient te vergoeden;
veroordeelt de minister in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 907.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.M. Goossens, rechter, in aanwezigheid van
mr. R. Stijnen, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 juli 2026.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.