Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 23/10033
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 1 juli 2024 in de zaak tussen
[eiser] , uit [plaats 1] , eiser
(gemachtigde: mr. M.M.A.A. van Oosterhout),
en
de burgemeester van de gemeente Tilburg, en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Tilburg,
tezamen: verweerders.
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen een opgelegde last onder dwangsom met als doel een einde te maken aan het zonder vergunning en in strijd met het bestemmingsplan (laten) verrichten van prostitutieactiviteiten in de woning aan het [adres] te [plaats 2] .
1.1.
Met het bestreden besluit van 5 september 2023 op het bezwaar van eiser zijn verweerders bij dat besluit gebleven.
1.2.
Verweerders hebben op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 17 april 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en mr. G.D.A. Dellevoet als gemachtigde van verweerders.
1.4.
Bij sluiting van het onderzoek op zitting heeft de rechtbank meegedeeld binnen zes weken uitspraak te doen. De rechtbank heeft deze termijn niet gehaald en partijen bericht zes weken later uitspraak te doen.
Totstandkoming van het besluit
2. Eiser is eigenaar van de woning [adres] te [plaats 2] . Hij verhuurt de woning als woonruimte.
Op 25 november 2022 hebben toezichthouders van de gemeente Tilburg, in samenwerking met de politie, een bezoek gebracht aan de woning. Geconstateerd is dat de woning wordt gebruikt ten behoeve van prostitutie in strijd met het bestemmingsplan en zonder te beschikken over een vergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV).
Verweerders hebben eiser bij brief van 8 december 2022 verzocht om de overtredingen per direct te beëindigen en beëindigd te houden. Verweerders hebben daarbij vermeld dat eiser dit kan doen door geen prostitutieactiviteiten meer in de woning te (laten) verrichten. Verweerders hebben daarbij ook vermeld dat zij overwegen om een last onder dwangsom aan eiser op te leggen.
Eiser heeft naar aanleiding daarvan zijn zienswijze naar voren gebracht.
Op 16 december 2022 hebben toezichthouders opnieuw de woning gecontroleerd, waarbij wederom prostitutieactiviteiten werden geconstateerd.
Vervolgens hebben verweerders eiser met het besluit van 27 december 2022 gelast om de overtreding van artikel 97 van Pro de APV en artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) per direct te beëindigen en beëindigd te houden. Verweerders hebben daarbij toegelicht dat eiser dat kan doen door geen prostitutieactiviteiten meer in de woning aan het [adres] te [plaats 2] te (laten) verrichten. Verweerders hebben in het besluit vermeld dat, indien eiser niet of niet volledig voldoet aan de lastgeving, hij een dwangsom verbeurt voor elke constatering dat de overtreding niet is beëindigd van € 5.000,= met een maximum van € 5.000,= per dag tot een maximum van € 15.000,= in totaal.
3. Eiser heeft bezwaar gemaakt tegen het besluit van 27 december 2022.
4. Op 21 april 2023 hebben verweerders eiser gemeld dat bij een controle op 6 april 2023 is geconstateerd dat er prostitutieactiviteiten worden verricht in de woning [adres] te [plaats 2] . Verweerders hebben eiser daarbij kenbaar gemaakt dat hij een dwangsom van € 5.000,= heeft verbeurd. Verweerders hebben daarbij aangegeven voornemens te zijn om de verbeurde dwangsom te gaan invorderen.
Eiser heeft geen gebruik gemaakt van de gelegenheid om daartegen zijn zienswijze kenbaar te maken.
Vervolgens hebben verweerders met het besluit van 12 mei 2023 de verbeurde dwangsom ingevorderd.
Verweerders hebben het bezwaarschrift opgevat als mede gericht tegen deze invorderingsbeschikking.
5. Bij het bestreden besluit hebben verweerders de bezwaren van eiser tegen de besluiten van 27 december 2022 en 12 mei 2023 ongegrond verklaard. De besluiten tot het opleggen van een last onder dwangsom en het invorderen van de verbeurde dwangsom zijn in stand gelaten.
Beoordeling door de rechtbank
6. De rechtbank beoordeelt of verweerders de last onder dwangsom op goede gronden aan eiser hebben opgelegd. De rechtbank beoordeelt dat aan de hand van de beroepsgronden van eiser.
7. De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.
Het bestreden besluit is onder meer gebaseerd op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) die als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 is vervallen. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijkt dat het oude recht van toepassing blijft op een bestuurlijke sanctie die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor een overtreding die voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet heeft plaatsgevonden.
De rechtbank stelt vast dat zowel het primair besluit als het bestreden besluit van vóór 1 januari 2024 zijn.
Wie is er bevoegd om handhavend op te treden?
8. Ter zitting is door verweerders toegelicht dat de burgemeester op grond van artikel 95 van Pro de APV bevoegd is om bij overtreding van artikel 97 van Pro de APV handhavend op te treden. Verweerders hebben daarbij toegelicht dat het deel van de woning waar de sekswerkers werkten als een ‘voor publiek openstaand gebouw’ wordt gezien. Het college is het bevoegd gezag als het gaat om handhavend optreden bij overtreding van artikel 2.1 van de Wabo en het bestemmingsplan. De bevoegdheid wordt door eiser ook niet betwist. De rechtbank accepteert de toelichting die op zitting is gegeven en oordeelt dat het bestreden besluit bevoegd door beide bestuursorganen is genomen.
Wat is de omvang van het geding?
9. Dat er op 25 november 2022 en 16 december 2022 prostitutieactiviteiten zijn geconstateerd in de woning [adres] te [plaats 2] en dat de woning op dat moment in strijd met het bestemmingsplan en zonder vergunning op grond van de APV als seksinrichting werd gebruikt, wordt door eiser niet bestreden. Tussen partijen is ook niet in geschil dat eiser de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan. De rechtbank dient te beoordelen of verweerders bevoegd waren om een last onder dwangsom aan eiser op te leggen en of eiser in dat verband terecht als overtreder is aangemerkt.
In dat kader dient de rechtbank onderscheid te maken in de overtreding van artikel 2.1 van de Wabo en het bestemmingsplan enerzijds en de overtreding van artikel 97 van Pro de APV anderzijds, want voor beide overtredingen geldt een iets ander beoordelingskader.
10. Eiser voert aan dat hij na kennisname van de constateringen op 9 december 2022 onverwijld een kort geding heeft opgestart om tot ontruiming van de woning te komen en dat de kantonrechter in het vonnis van 30 december 2022 heeft overwogen dat er (op dat moment nog) onvoldoende spoedeisend belang was bij de vorderingen. Eiser wijst erop dat de kantonrechter in het vonnis van 30 december 2022 is uitgegaan van de omstandigheid dat de vrouwen uit het gehuurde waren vertrokken en er dus geen seksinrichting meer in het gehuurde werd geëxploiteerd, en dat ook (nog) niet vaststond dat er daadwerkelijk een last onder dwangsom zou worden opgelegd. Eiser wijst er tevens op dat hij op de dag van de zitting, 22 december 2002, nog niet ervan op de hoogte was dat er op 16 december 2022 opnieuw een overtreding is geconstateerd. Eiser acht het evident dat, wanneer de informatie over de tweede overtreding bekend was geweest, de kantonrechter een spoedeisend belang zou hebben aangenomen.
11. Op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Awb wordt onder overtreder verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt. De overtreder is degene die het desbetreffende wettelijk voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling fysiek heeft verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt.
Heeft het college eiser terecht als overtreder van artikel 2.1 van de Wabo aangemerkt?
12. Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo verbiedt het zonder omgevingsvergunning gebruiken van gronden en/of bouwwerken in strijd met het bestemmingsplan. Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo moet onder ‘gebruiken van gronden’ mede worden verstaan: het ‘laten gebruiken van gronden’. Dit is bevestigd in meerdere uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) [1] .
13. Het college heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser het pand [adres] in [plaats 2] in strijd met de planregels heeft laten gebruiken en daarmee heeft gehandeld in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Voor het laten gebruiken van een pand is namelijk niet vereist dat eiser zelf het pand in strijd met het bestemmingsplan gebruikt. Het is daarvoor voldoende als eiser het perceel laat gebruiken (door anderen) in strijd met het bestemmingsplan. Eiser heeft niet aannemelijk gemaakt dat hij niet wist en niet kon weten dat het perceel in strijd met het bestemmingsplan werd gebruikt. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft overwogen dat het college terecht als overtreder van artikel 2.1 van de Wabo heeft aangemerkt wat betreft het laten gebruiken van het pand.
Heeft de burgemeester eiser terecht als overtreder van artikel 97 van Pro de APV aangemerkt?
14. Voor de overtreding van artikel 97 van Pro de APV dient de rechtbank te beoordelen of de burgemeester eiser terecht als ‘functioneel dader’ heeft aangemerkt.
15. In eerdere rechtspraak [2] heeft de AbRS overwogen dat van de eigenaar van een pand die dat verhuurt mag worden gevergd dat hij zich tot op zekere hoogte informeert over het gebruik dat van het verhuurde pand wordt gemaakt. Om niet verantwoordelijk te kunnen worden gehouden voor onrechtmatig gebruik van het door hem verhuurde pand moet de eigenaar aannemelijk maken dat hij niet wist en niet kon weten dat het pand op die manier werd gebruikt.
In de uitspraken van 31 mei 2023 [3] heeft de AbRS haar rechtspraak over het overtrederschap genuanceerd. De AbRS is van oordeel dat zowel voor de bestuurlijke boete als voor herstelsancties moet worden aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. Er worden een tweetal criteria gehanteerd om te bepalen of een natuurlijk persoon functioneel dader is, namelijk (1) dat de persoon kon beschikken over of de gedraging zou plaatsvinden en (2) dat de persoon het heeft aanvaard dat de gedraging zou plaatsvinden. Onder aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de betrokkene kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. [4] Pas als een natuurlijk persoon zowel de beschikkingsmacht had en de overtreding heeft aanvaard, kan hij worden aangemerkt als functioneel dader.
Het bestuursorgaan moet bewijzen dat aan beide criteria voor functioneel daderschap is voldaan. [5]
16. Partijen zijn het erover eens dat eiser kan beschikken over de wijze waarop de woning wordt gebruikt. Partijen zijn verdeeld over de vraag of eiser de overtreding heeft aanvaard.
Eiser vindt dat de burgemeester ten onrechte heeft aangenomen dat hij de overtreding heeft aanvaard omdat hij als pandeigenaar niet zou hebben voldaan aan zijn zorgplicht. Eiser vindt dat in eerste instantie zijn huurster moet worden aangesproken voor het gebruik van de woning voor prostitutieactiviteiten en in tweede instantie het vastgoedbedrijf dat hij heeft ingeschakeld voor het beheren van het pand.
De burgemeester stelt zich op het standpunt dat eiser als overtreder kan worden aangemerkt. In het bestreden besluit heeft de burgemeester overwogen dat eiser niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij aan zijn zorgplicht als pandeigenaar heeft voldaan. De burgemeester heeft dat als volgt gemotiveerd.
Niet is gebleken van een systeem van structureel toezicht en daadwerkelijke controles op het gebruik van het pand.
Eiser maakt voor het huren van de woning gebruik van een tussenpersoon. De burgemeester stelt zich echter op het standpunt dat eiser verantwoordelijk blijft voor het gebruik van de woning.
De burgemeester onderkent dat de mogelijkheden om toezicht te houden op het gebruik van een verhuurde woning niet onbeperkt zijn, maar eiser heeft in dit geval niet aannemelijk gemaakt dat er überhaupt enige controle heeft plaatsgevonden. Door geen toezicht te houden op de verhuurde woning heeft eiser bewust het risico genomen dat hij niet wist op welke wijze het pand werd gebruikt.
De burgemeester heeft in het bestreden besluit gereageerd op het argument van eiser dat hij, na kennisneming van het illegale gebruik van het pand, een kort geding heeft aangespannen om het huurcontract met de huurster te laten beëindigen. De burgemeester overweegt dat het aanspannen van een kort geding geen vorm van toezicht is en dat het bovendien niet tot het gewenste effect heeft geleid. Onder de gegeven omstandigheden heeft eiser in de optiek van de burgemeester het illegale gebruik van de woning aanvaard.
De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester met de motivering in het bestreden besluit heeft aangetoond dat eiser de overtreding heeft aanvaard. De burgemeester heeft voldoende en op zorgvuldige uiteengezet waar eiser in zijn zorgplicht is tekortgeschoten. De burgemeester heeft terecht vastgesteld dat eiser geen systeem van structureel toezicht erop nahoudt. Eiser heeft ter zitting beaamd dat hij zich niet bemoeit met het beheer en gebruik van de door hem verhuurde panden. De burgemeester heeft in het bestreden besluit terecht opgemerkt dat het inschakelen van een vastgoedbedrijf als tussenpersoon geen wijziging brengt in de verantwoordelijkheid van een eigenaar om toezicht te houden op het gebruik van het verhuurde pand. Daarbij heeft de burgemeester in zijn verweerschrift nog nader toegelicht dat niet is gebleken dat eiser met het vastgoedbedrijf afspraken heeft gemaakt ten aanzien van het toezicht op het gebruik van het pand [adres] . De burgemeester heeft eiser in bezwaar na de hoorzitting met een e-mail van 18 april 2023 in de gelegenheid gesteld om daarvan stukken te overleggen, maar daarop heeft eiser niet gereageerd.
Dat eiser naar aanleiding van de controle op 25 november 2022 een kort geding heeft aangespannen ter ontbinding van de huurovereenkomst met de huurster, is niet voldoende voor het oordeel dat eiser aan zijn zorgplicht heeft voldaan. De burgemeester heeft daarover in zijn verweerschrift terecht opgemerkt dat dit een reactie achteraf is, nadat de overtreding is geconstateerd, en dat van een pandeigenaar wordt verwacht dat hij preventief erop toeziet dat er geen overtredingen worden begaan. Eiser heeft aangevoerd dat de burgemeester heeft nagelaten om hem direct na de constatering op 16 december 2022 te informeren over de nieuwe constatering, en dat het vonnis van de kantonrechter anders zou hebben geluid als zij zou hebben geweten van de nieuwe constatering, maar de rechtbank stelt vast dat eiser zelf ook geen nieuwe actie heeft ondernomen nadat hij op de hoogte is geraakt van de nieuwe constatering. Eiser heeft daarover ter zitting toegelicht dat hij heeft vertrouwd op de toezegging van de bewindvoerder van de huurster dat zij verscherpt toezicht zou houden, maar daarmee heeft eiser het risico genomen op het voortduren van de overtreding. Dat risico moet voor zijn rekening en risico blijven.
17. Gelet op het voorgaande heeft de burgemeester zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet de zorg heeft betracht die in redelijkheid van hem kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van het illegale gebruik van de woning en daarmee het illegale gebruik van de woning heeft aanvaard. De burgemeester heeft eiser terecht als functioneel dader en overtreder van artikel 97 van Pro de APV aangemerkt.
18. De beroepsgrond slaagt niet.
19. Het voorgaande leidt er ook toe dat verweerders bevoegd waren om een last onder dwangsom aan eiser op te leggen.
Is de last onder dwangsom op goede gronden opgelegd?
20. Volgens vaste jurisprudentie van de AbRS moet – in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift – het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. In dit kader heeft de AbRS overwogen dat slechts onder bijzondere omstandigheden van het bestuursorgaan mag worden gevergd niet over te gaan tot het opleggen van een last onder bestuursdwang of dwangsom, en dat zich dit kan voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat dan wel indien handhaving zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
21. Zicht op legalisering van de overtreding is er niet. Eiser heeft ook geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerders geheel of gedeeltelijk van handhaving hadden moeten afzien.
Dat betekent dat de last onder dwangsom op goede gronden is opgelegd.
Invordering
22. Vervolgens dient de rechtbank te beoordelen of verweerders op goede gronden hebben besloten om een verbeurde dwangsom van € 5.000,= in te vorderen.
Bij een besluit over de invordering van een verbeurde dwangsom, moet volgens vaste jurisprudentie (zie bijvoorbeeld AbRS 16 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5935) aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat moet uitgaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien.
Dat er op 6 april 2023 opnieuw prostitutieactiviteiten zijn geconstateerd en dat er daardoor van rechtswege een dwangsom van € 5.000,= is verbeurd, wordt door eiser niet betwist. Eiser heeft geen bijzondere omstandigheden aangevoerd op grond waarvan verweerders van invordering van de verbeurde dwangsom hadden moeten afzien. Dat betekent dat verweerders op goede gronden tot invordering zijn overgegaan.
Conclusie en gevolgen
23. Het beroep is ongegrond.
24. Eiser krijgt daarom het griffierecht niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van N.A. D’Hoore, griffier, op 1 juli 2024 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
De griffier is niet in de gelegenheid de uitspraak mede te ondertekenen.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wet- en regelgeving
Gemeentewet
Artikel 125:
Het gemeentebestuur is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang.
De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
De bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgeoefend door de burgemeester, indien de last dient tot handhaving van regels welke hij uitvoert.
Een bestuurscommissie bezit de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang en de bevoegdheid tot het geven van een machtiging tot binnentreden van een woning slechts indien ook die bevoegdheid uitdrukkelijk is overgedragen.
Algemene plaatselijke verordening [plaats 2]
Artikel 94:
In deze afdeling wordt verstaan onder:
prostitutie: het zich beschikbaar stellen tot het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen vergoeding;
prostituee : degene die zich beschikbaar stelt tot het verrichten van seksuele handelingen met een ander tegen vergoeding;
seksinrichting: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was seksuele handelingen worden verricht, of vertoningen van erotisch-pornografische aard plaatsvinden. Onder een seksinrichting worden in elk geval verstaan: een seksbioscoop, seksautomatenhal, sekstheater, een parenclub of een prostitutiebedrijf waaronder tevens begrepen een erotische-massagesalon, al dan niet in combinatie met elkaar;
escortbedrijf: de natuurlijke persoon, groep van personen of rechtspersoon die bedrijfsmatig of in een omvang alsof zij bedrijfsmatig was prostitutie aanbiedt die op een andere plaats dan in de bedrijfsruimte wordt uitgeoefend;
sekswinkel: de voor het publiek toegankelijke, besloten ruimte waarin hoofdzakelijk goederen van erotisch-pornografische aard aan particulieren plegen te worden verkocht of verhuurd;
exploitant: de natuurlijke persoon of personen of rechtspersoon of rechtspersonen die een seksinrichting of escortbedrijf exploiteert of exploiteren en de tot vertegenwoordiging van die rechtspersoon of rechtspersonen bevoegde natuurlijke persoon of personen;
beheerder: de natuurlijke persoon of personen die de onmiddellijke feitelijke leiding uitoefent in een seksinrichting of escortbedrijf;
bezoeker: degene die aanwezig is in een seksinrichting, met uitzondering van:
de exploitant;
de beheerder;
de prostituee;
het personeel dat in de seksinrichting werkzaam is;
toezichthouders die zijn aangewezen op grond van artikel 138;
andere personen wier aanwezigheid in de seksinrichting wegens dringende redenen noodzakelijk is.
Artikel 95:
In dit hoofdstuk wordt verstaan onder bevoegd bestuursorgaan: het college of, voor zover het betreft voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven als bedoeld in artikel 174 van Pro de Gemeentewet, de burgemeester.
Artikel 97:
Het is verboden een seksinrichting of escortbedrijf te exploiteren of te wijzigen zonder vergunning van het bevoegd bestuursorgaan.
In de aanvraag om vergunning en in de vergunning wordt in ieder geval vermeld:
de persoonsgegevens van de exploitant;
de persoonsgegevens van de beheerder;
de aard van de seksinrichting of het escortbedrijf.
Omgevingswet
Op 1 januari 2024 zijn de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking getreden. Als vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet een overtreding heeft plaatsgevonden, is aangevangen of het gevaar voor een overtreding klaarblijkelijk dreigde, en vóór dat tijdstip een last onder dwangsom is opgelegd voor die overtreding of dreigende overtreding, blijft op grond van artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet op die opgelegde last onder dwangsom het recht zoals gold onmiddellijk vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet van toepassing tot het tijdstip waarop de last volledig is uitgevoerd, de dwangsom volledig is verbeurd en betaald of de last is opgeheven. [6]
Wet algemene bepalingen omgevingswet
Artikel 2.1 Wabo, voor zover van belang:
1. Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit:
het bouwen van een bouwwerk,
het uitvoeren van een werk, geen bouwwerk zijnde, of van werkzaamheden, in gevallen waarin dat bij een bestemmingsplan, beheersverordening, exploitatieplan of voorbereidingsbesluit is bepaald,
het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet,
[…]
[…]