Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: BRE 24/5869
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 oktober 2025 in de zaak tussen
[eiser 1] en [eiser 2] , uit [plaats] , eisers,
(gemachtigde: [gemachtigde] ),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Dongen.
Als derde-partij nemen aan de zaak deel: [naam 1] en [naam 2] uit [plaats] .
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een verzoek tot handhaving en een naar aanleiding daarvan genomen besluit tot het opleggen van een last onder dwangsom. Eisers zijn het niet eens met de aan hen opgelegde last onder dwangsom. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de aan hen opgelegde last onder dwangsom.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het college heeft bij het opleggen van de last onder dwangsom een onjuiste wettelijke grondslag gebruikt. Het handhavingsverzoek is ingediend voor 1 januari 2024. Uit het overgangsrecht [1] volgt dat het verzoek beoordeeld moet worden op grond van het oude recht (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)). Het college heeft het verzoek getoetst aan de hand van de nieuwe wet (Omgevingswet). Dit betekent dat eisers gelijk krijgen, de last onder dwangsom wordt vernietigd en het college opnieuw op het handhavingsverzoek van derde partij dient te beslissen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. De rechtbank heeft het beroep op 2 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [eiser 1] met zijn gemachtigde, namens het college [naam 3] met [naam 4] en derde partij.
3. Eisers hebben een aantal personen opgeroepen als getuige. Verder hebben zij de rechtbank verzocht deze personen – indien zij niet willen getuigen – zelf op te roepen om gehoord te worden als getuige. De rechtbank wijst het verzoek tot het horen van deze getuigen af. Naar het oordeel van de rechtbank kan het horen van deze getuigen redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van het voorliggende beroep. [2]
Wat zijn de feiten?
4. Op 15 februari 2021 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor het plaatsen van een dakopbouw op de garage op het [adres] te [plaats] .
4.1.
Op 7 december 2022 heeft de civiele rechter uitspraak gedaan in de civiele zaak tussen eisers en derde partij. Uit dit vonnis van de civiele rechter volgt dat eisers de overbouw volledig moeten verwijderen en de dakopbouw zodanig moeten inrichten dat er niet meer op het perceel van derde partij wordt afgewaterd.
4.2.
Op 8 december 2022 hebben eisers het college geïnformeerd over de aanpassingen die zij – naar aanleiding van het civiele vonnis – willen doen aan de dakopbouw. Bij brief van 14 december 2022 heeft het college eisers toestemming gegeven voor het gewijzigd uitvoeren van de dakopbouw.
4.3.
Op 25 juli 2023 heeft derde partij een verzoek om handhaving ingediend.
4.4.
Bij besluit van 31 oktober 2023 (primair besluit) heeft het college het verzoek om handhaving afgewezen omdat de wijziging van de dakopbouw wordt aangemerkt als een wijziging van ondergeschikte aard.
4.5.
Derde partij heeft bezwaar gemaakt.
4.6.
Bij besluit van 10 juni 2024 heeft het college het bezwaar van derde partij deels gegrond en deels ongegrond verklaard. Gelijktijdig met de beslissing op bezwaar heeft het college bij besluit van 10 juni 2024 aan eisers een last onder dwangsom opgelegd. Tezamen vormen deze twee besluiten bestreden besluit I.
4.7.
Op 31 augustus 2024 hebben eisers een aanvraag om omgevingsvergunning ingediend die zowel ziet op het gewijzigde bouwvolume als het gebruik van de dakopbouw. Op verzoek van eisers is de behandeling van de aanvraag aangehouden in afwachting van de uitkomst van deze beroepsprocedure.
4.8.
Bij besluit van 10 juni 2025 (bestreden besluit II) heeft het college zowel de beslissing op bezwaar van 10 juni 2024 als de last onder dwangsom van 10 juni 2024 aangevuld. Dit besluit van 10 juni 2025 wordt op grond van artikel 6:19 van de Awb betrokken in de beoordeling in deze beroepsprocedure. [3]
Beoordeling door de rechtbank
Het verzoek van 25 juli 2023
5. Eisers hebben aangevoerd dat het college het verzoek van derde partij om handhavend op te treden tegen hun dakopbouw niet in behandeling had mogen nemen omdat derde partij geen belanghebbende is.
5.1.
Volgens vaste jurisprudentie [4] zijn eigenaren en bewoners van naastgelegen percelen aan te merken als belanghebbende [5] . Niet in geschil is dat derde partij eigenaar en bewoner is van een naastgelegen perceel. Anders dan eisers stellen, kunnen de door eisers veronderstelde mogelijke intenties van derde partij, wat daar ook van zij, er niet toe leiden dat derde partij geen belanghebbende meer zijn. Hun handhavingsverzoek van 25 juli 2023 dient dan ook te worden gezien als een aanvraag/verzoek [6] waarop het college een besluit dient te nemen.
5.2.
De rechtbank stelt vast dat uit het verzoek van 25 juli 2023 volgt dat derde partij wil dat het college zowel handhavend optreedt tegen het in afwijking van de verleende omgevingsvergunning bouwkundig aanpassen van de dakopbouw als het gebruik van de dakopbouw als slaapkamer (woonruimte).
De opgelegde last onder dwangsom
6. Eisers hebben aangevoerd dat het college bij het opleggen van de last onder dwangsom ten onrechte de Omgevingswet als grondslag voor handhavend optreden heeft gebruikt.
7. De rechtbank heeft ter zitting begrepen dat met de last onder dwangsom van 10 juni 2024 aangevuld met de last onder dwangsom van 10 juni 2025 door het college op het handhavingsverzoek van derde partij is beslist. Uit deze besluiten volgt dat het college heeft besloten om handhavend optreden tegen verschillende overtredingen van de Omgevingswet.
De rechtbank overweegt dat op 1 januari 2024 de Omgevingswet en de Invoeringswet Omgevingswet in werking zijn getreden. Als een verzoek om handhaving van de Wabo is ingediend vóór het tijdstip van inwerkingtreding van de Omgevingswet, blijft op grond van artikel 4.3, aanhef en onder a, van de Invoeringswet Omgevingswet het recht zoals dat gold onmiddellijk vóór dat tijdstip van toepassing tot het besluit op die aanvraag onherroepelijk wordt. Het verzoek om handhaving van de Wabo is door derde partij gedaan op 25 juli 2023. Dat betekent dat in dit geval de Wabo, zoals die gold vóór 1 januari 2024, van toepassing blijft.
8. Het college heeft naar het oordeel van de rechtbank niet het juiste wettelijke kader toegepast. Het college is immers bij de beoordeling uitgegaan van de Omgevingswet, en niet van de Wabo. Dit betekent dat de bestreden besluiten I en II voor vernietiging in aanmerking komen. De rechtbank ziet ook aanleiding voor het herroepen van het primair besluit. In de bezwaarprocedure heeft het college immers naar het oordeel van de rechtbank terecht geconstateerd dat bij een onherroepelijke omgevingsvergunning – zoals hier het geval is – geen sprake kan zijn van een wijziging van ondergeschikte aard, als er afwijkend van die onherroepelijke omgevingsvergunning wordt gebouwd. Dit is tussen partijen ook niet in geschil.
Dat betekent dat het college een nieuw besluit op het handhavingsverzoek van derde partij zal moeten nemen. Bij dat nieuw te nemen besluit zal het college moeten toetsen of, en zo ja welke artikelen van de Wabo eventueel gelezen in combinatie met het destijds geldende bestemmingsplan worden overtreden. Dit geldt zowel voor de bouwkundige aanpassingen van de dakopbouw als het gebruik van de dakopbouw.
8.1.
Ten overvloede merkt de rechtbank op dat de door eisers op 31 augustus 2024 ingediende aanvragen om omgevingsvergunning wel getoetst moeten worden aan de Omgevingswet. Deze zijn immers ingediend nà 1 januari 2024.
Het nieuw te nemen besluit op het handhavingsverzoek
9. Gelet op de vernietiging van de bestreden besluiten acht de rechtbank het niet zinvol om alle beroepsgronden te bespreken. Nu het college een nieuw besluit op het handhavingsverzoek dient te nemen, zal de rechtbank alleen ingaan op die beroepsgronden die zij van belang acht voor het nieuw te nemen besluit.
Is de bouw van de – nu aanwezige – dakopbouw en het gebruik daarvan als slaapkamer vergund?
10. Eisers hebben zich op het standpunt gesteld dat de omgevingsvergunning van 15 februari 2021 onherroepelijk is en dat daarmee ook het gebruik van de dakopbouw als slaapkamer is vergund.
Subsidiair stellen zij zich op het standpunt dat hun e-mailbericht van 8 december 2022 gezien dient te worden als een aanvraag om omgevingsvergunning. De brief van het college van 22 december 2022 dient te worden aangemerkt als een omgevingsvergunning die verleend is naar aanleiding van die e-mail.
Nog meer subsidiair stellen eisers zich op het standpunt dat als de brief van het college niet kan worden gezien als omgevingsvergunning, dat dan een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan. Zij vragen de rechtbank het college in dat geval op te dragen bekend te maken dat een van rechtswege een omgevingsvergunning is verleend.
11. De rechtbank stelt vast dat de op 15 februari 2021 verleende omgevingsvergunning onherroepelijk is. Op de tekening bij de verleende omgevingsvergunning is de dakopbouw benoemd als onbestemde ruimte. Ter zitting is door het college aangegeven dat in de aanvraag staat dat de ruimte als berging gebruikt zal gaan worden. Dat betekent naar het oordeel van de rechtbank dat, gelet op de verleende omgevingsvergunning, de dakopbouw enkel gebruikt mag worden als berging. Gebruik als slaapkamer is niet aangevraagd, niet getoetst aan de daarvoor geldende regelgeving en dus ook niet vergund. Dat betekent dat het gebruik als slaapkamer, woonruimte, nu ook niet is toegestaan.
11.1.
De rechtbank is van oordeel dat de e-mail van 8 december 2022 niet als een aanvraag om omgevingsvergunning kan worden gezien. De e-mail is onvoldoende duidelijk om als aanvraag voor een omgevingsvergunning te kunnen worden beschouwd. [7] In het mailbericht wordt enkel gesproken over het rechtop zetten van dakplaten. De bouwactiviteiten die daarnaast ook feitelijk hebben plaatsgevonden zoals onder meer het vergroten van het bouwvolume en het dichten van het dak, zijn niet benoemd en/of toegelicht in het e-mailbericht. Bovendien is ter zitting vast komen te staan dat de situatie zoals beschreven in het e-mailbericht feitelijk ook niet gerealiseerd is. De dakplaten zijn in een hoek van 88˚ geplaatst en niet – zoals aangegeven in het e-mailbericht – in een hoek van 90˚.
Nu de e-mail van 8 december 2022 niet gezien kan worden als een aanvraag, is de brief van het college van 22 december 2022 ook niet aan te merken als een omgevingsvergunning. Ook kan – omdat geen sprake is van een aanvraag – niet worden vastgesteld dat een omgevingsvergunning van rechtswege is ontstaan.
Is sprake van een overtreding?
12. Naar het oordeel van de rechtbank is ter zitting vast komen te staan dat de dakopbouw in afwijking van de onherroepelijke omgevingsvergunning is gerealiseerd. Dit geldt in ieder geval voor wat betreft het bouwvolume, de hellingshoek van de dakplaten en het dak. Ook is duidelijk dat het de intentie van eisers was en is om de dakopbouw als slaapkamer te gaan gebruiken. Dit is nu niet toegestaan, gelet op de in 2021 verleende omgevingsvergunning. Het is aan het college om te beoordelen of hierdoor sprake is van één of meerdere overtredingen van de Wabo al dan niet gelezen in samenhang met het voor 1 januari 2024 geldende bestemmingsplan. Als één of meerdere overtredingen worden geconstateerd zal het college in het licht van de handhavingsplicht moeten beoordelen of handhavend optreden ook evenredig is.
Is sprake van bijzondere omstandigheden?
13. Eisers hebben aangevoerd dat handhavend optreden onevenredig is. Het college had van handhavend optreden moeten afzien nu sprake is van concreet zicht op legalisatie en schending van het vertrouwensbeginsel. Zij menen dat hun belang bij het behoud van de nu aanwezige dakopbouw onvoldoende is meegewogen.
13.1.
De rechtbank overweegt dat als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving.
13.2.
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) heeft met haar uitspraak van 5 maart 2025 [8] de verhouding tussen haar rechtspraak over de beginselplicht tot handhaving en die over de toepassing van het evenredigheidsbeginsel verduidelijkt. Uit die uitspraak volgt dat geen afstand is genomen van de rechtspraak waaruit volgt dat bestuursorganen in de regel gebruik moeten maken van hun bevoegdheid om handhavend op te treden.
Bij de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. [9] Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
Vertrouwensbeginsel
13.3.
Bij een nieuw te nemen handhavingsbesluit zal het college in moeten gaan op eisers beroep op het vertrouwensbeginsel [10] en de daarbij ingenomen stelling dat als het meerdere is toegestaan ook het mindere mag.
Eisers hebben in dat kader aangevoerd dat zij gelet op de brief van het college van 22 december 2022 er op mochten vertrouwen, dat het college niet handhavend zou optreden tegen de wijziging van de dakopbouw. In de brief geeft het college toestemming voor het volgende: “
De rechterzijde van de opbouw wordt gewijzigd. Deze dakplaten worden veranderd naar een hoek van 90˚. Hierbij komt de goot aan deze zijde te vervallen. De afwatering van de dakopbouw zal via het platte dak en een hemelwaterafvoerpijp aan de achterzijde van de opbouw op het eigen terrein plaatsvinden. Het vervallen van de goot aan de rechterzijde betekent dat er geen sprake meer is van overhangende bouwdelen op het perceel van de buren. Hierbij zal er ook minder gebruik gemaakt hoeven worden van het “ladderrecht” voor het uitvoeren van onderhoud via het perceel van de buren”Eisers hebben aanvullend ter zitting aangevoerd dat als toestemming wordt verleend voor het meerdere het mindere dan ook is toegestaan. Zij hebben de dakplaten veranderd naar een hoek van 88˚.
De rechterzijde van de opbouw wordt gewijzigd. Deze dakplaten worden veranderd naar een hoek van 90˚. Hierbij komt de goot aan deze zijde te vervallen. De afwatering van de dakopbouw zal via het platte dak en een hemelwaterafvoerpijp aan de achterzijde van de opbouw op het eigen terrein plaatsvinden. Het vervallen van de goot aan de rechterzijde betekent dat er geen sprake meer is van overhangende bouwdelen op het perceel van de buren. Hierbij zal er ook minder gebruik gemaakt hoeven worden van het “ladderrecht” voor het uitvoeren van onderhoud via het perceel van de buren”Eisers hebben aanvullend ter zitting aangevoerd dat als toestemming wordt verleend voor het meerdere het mindere dan ook is toegestaan. Zij hebben de dakplaten veranderd naar een hoek van 88˚.
De rechtbank overweegt dat het college zal moeten beoordelen of er sprake is van een toezegging, of deze aan het bevoegde bestuursorgaan kan worden toegerekend, en hoe de betrokken belangen moeten worden afgewogen. Verder merkt de rechtbank hierbij op dat het vertrouwensbeginsel niet met zich brengt dat gerechtvaardigde verwachtingen altijd moeten worden gehonoreerd. Andere belangen, zoals het algemeen belang of de belangen van derden kunnen zwaarder wegen. Wanneer er andere belangen in de weg staan aan honorering van het gewekte vertrouwen kan voor het bestuursorgaan de verplichting ontstaan om de geleden schade te vergoeden als onderdeel van de besluitvorming. [11] Ook dit aspect dient het college te betrekken bij zijn overwegingen.
Concreet zicht op legalisatie
13.4.
Ook zal het college bij een nieuw te nemen handhavingsbesluit in moeten gaan op de vraag of er gelet op de door eisers ingediende aanvragen van 31 augustus 2024 sprake is van concreet zicht op legalisatie.
Onder de Wabo gold de vaste jurisprudentie [12] dat in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen, volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat. De rechtbank ziet geen aanleiding aan te nemen dat dit onder de Omgevingswet anders zou zijn. Het college dient dus te motiveren waarom er in dit geval al dan niet sprake is van concreet zicht op legalisering.
Belangenafweging
13.5.
Indien het college besluit tot het nemen van een nieuw handhavingsbesluit, dan zal bij de afweging of er sprake is van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden dient te worden afgezien door het college ook inzichtelijk moeten worden gemaakt welke belangen het betrokken heeft bij die afweging en hoe die belangen tegen elkaar worden afgewogen.
Is de hoogte van de dwangsom afgestemd op de overtreding?
14. Eisers hebben aangevoerd dat de hoogte van de dwangsom niet is afgestemd op de overtreding.
14.1.
De rechtbank stelt vast dat in de bestreden besluiten door het college niet is gemotiveerd waarom in dit geval voor deze hoogte van de opgelegde dwangsom is besloten. Ook wordt niet verwezen naar beleid waarin dit in vastgelegd. Indien het college opnieuw besluit tot handhavend optreden en daarbij een last onder dwangsom oplegt, dan dient in het handhavingsbesluit inzichtelijk te zijn gemaakt hoe de hoogte van de opgelegde dwangsom tot stand is gekomen.
Overschrijding redelijke termijn
15. Eisers hebben aangevoerd dat de redelijke termijn is overschreden. De vraag of de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM, is overschreven, moet worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van een zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van de betrokkene gedurende de gehele rechtsgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene, zoals ook uit de rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens naar voren komt. Volgens vaste jurisprudentie [13] mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven een langere behandelingsduur te rechtvaardigen.
15.1.
De rechtbank stelt vast dat in het voorliggende geval eisers geen bezwaar hebben gemaakt tegen het primair besluit van 31 oktober 2023 waarmee het handhavingsverzoek van derde partij is afgewezen. Dat betekent dat de termijn met de ontvangst van het beroepschrift op 15 juli 2024 is aangevangen. Nu sinds de ontvangst van het beroepschrift nog geen anderhalf jaar is verstreken, is geen sprake van overschrijding van de redelijke termijn in het voorliggende beroep.
Conclusie en gevolgen
16. Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep gegrond verklaren. De bestreden besluiten I en II zullen worden vernietigd. Het primair besluit zal worden herroepen.
16.1.
De rechtbank draagt het college op een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek van derde partij met in achtneming van deze uitspraak.
16.2.
Omdat het beroep van eisers gegrond is, moet het college het griffierecht aan eisers vergoeden en krijgen eisers ook een vergoeding van hun proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De rechtbank ziet geen aanleiding om derde partij hiertoe te veroordelen. De rechtbank ziet namelijk geen aanknopingspunten voor het oordeel dat in dit geval sprake is van misbruik van recht.
De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.721,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen bestreden besluit I, 1 punt voor het indienen van het beroepschrift tegen bestreden besluit II en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 907,- en een wegingsfactor 1).
Ook komt een bedrag van € 10,30 aan reiskosten voor vergoeding in aanmerking.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten I en II;
- herroept het primair besluit van 31 oktober 2023;
- draagt het college op binnen acht weken een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek van derde partij met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt het college op het betaalde griffierecht van € 187,- aan eisers te vergoeden;
- veroordeelt het college in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 2.731,30.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A.G.J.M. de Weert, rechter, in aanwezigheid van drs. A. Lemaire, griffier, op 13 oktober 2025 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.