ECLI:NL:RBZWB:2026:4644

• Datum uitspraak: 27 mei 2026
• Publicatiedatum: 27 mei 2026
• Zaaknummer: 25/3831
• Instantie: Rechtbank Zeeland-West-Brabant
• Type: Uitspraak
• Rechtsgebied: Bestuursrecht; Omgevingsrecht
• Uitkomst: Deels toewijzend
• Procedures: Eerste aanleg - meervoudig
• Rechters: R.P. Broeders; M. Breeman; M.J. Schouw
• Vindplaatsen: Rechtspraak.nl

AI samenvatting door Lexboost • Automatisch gegenereerd

Bestuursrechtelijke handhaving gebruik woning als logiesgebouw deels gegrond

Eisers voerden beroep aan tegen een besluit van het college van burgemeester en wethouders van Schouwen-Duiveland waarin een last onder dwangsom en gebruiksstop werd opgelegd wegens het zonder vergunning verbouwen en gebruiken van een woning als logiesgebouw.

De rechtbank oordeelde dat de last onder dwangsom terecht was opgelegd vanwege meerdere overtredingen, waaronder het ontbreken van een omgevingsvergunning voor het verbouwen en het gebruik van de woning als logiesgebouw, en het ontbreken van een exploitatievergunning. Wel werd geoordeeld dat het college onvoldoende bewijs had geleverd voor het ontbreken van een brandmeldinstallatie.

De rechtbank stelde vast dat het college de last onder dwangsom pas op 22 augustus 2023 had ingetrokken, terwijl de overtredingen al op 25 januari 2023 waren beëindigd. Dit werd als niet evenredig beoordeeld. Daarnaast werd een schadevergoeding van €3.500,- toegekend wegens overschrijding van de redelijke termijn van ruim vijf jaar. De rechtbank veroordeelde de gemeente tot vergoeding van griffierecht en proceskosten.

Uitkomst: Het beroep wordt gegrond verklaard voor het te late intrekken van de last onder dwangsom, met toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding redelijke termijn.

Uitspraak

RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT

Zittingsplaats Breda

Bestuursrecht

zaaknummer: 25/3831

uitspraak van de meervoudige kamer van 27 mei 2026 in de zaken tussen

1. VOF [eiseres 1] uit [plaats 1] , eiseres 1,

2. [eiser] , uit [plaats 1] , eiser 2,

3. [eiseres 2] , uit [plaats 2] , eiseres 3,

samen: eisers,

(gemachtigden: mr. J.L. Baar en mr. T.C. Lensen),

en

1. het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Schouwen-Duiveland het college,

2. de burgemeester van de gemeente Schouwen-Duiveland de burgemeester,

samen verweerders,

(gemachtigde: mr. F.A. Pommer).

Procesverloop

Eisers hebben beroep ingesteld tegen de beslissing op bezwaar van verweerders van 24 juni 2025 (bestreden besluit). Het bestreden besluit ziet op een woning op een perceel aan de [adres 1] . Het bestreden besluit gaat over het opleggen en intrekken van een gebruiksstop en last onder dwangsom vanwege het verbouwen van de woning tot en het gebruiken van de woning als logiesgebouw.

De rechtbank heeft het beroep ^[1] op 15 april 2026 op zitting behandeld. Eiser 2 en eiseres 3 waren samen, ook eiseres 1 vertegenwoordigend, met hun gemachtigden aanwezig. Verweerders hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigde, mr. L.W.F. van Deyzen, mr. B.W.B.G. Dings, mr. D.J. Heemskerk en [persoon] .

Beoordeling door de rechtbank

1. Feiten

1.1

Eiseres 1 is gevestigd op en eiser 2 is eigenaar van het perceel aan de [adres 2] in [plaats 1] ( [kadastraal nummer 1] ). Op dat perceel staat een gebouw. Eiseres 3 is eigenaar van het perceel aan de [adres 1] ( [kadastraal nummer 2] ). Op dat perceel staat een woning. Eiser 2 en eiseres 3 zijn vennoten van eiseres 1. Het gebouw en de woning zijn door middel van een tussendeur op de begane grond met elkaar verbonden. ^[2]

1.2

Het college heeft op 4 september 2014 een omgevingsvergunning verleend voor het gebruiken van het gebouw op het perceel aan de [adres 2] als bed and breakfast.

1.3

In 2015 is van rechtswege een omgevingsvergunning verleend aan eisers. Tussen partijen is in geschil of die is verleend voor het gebruiken van het gebouw op het perceel aan de [adres 2] als pension of voor het gebruiken van het gebouw én de woning op de percelen aan de [adres 2] én [huisnummer] als pension.

1.4

Bij besluit van 24 april 2018 heeft de burgemeester aan eisers een exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van een pension met 10 slaapplaatsen in het gebouw aan de [adres 2] .

1.5

Op 17 juni 2021 hebben toezichthouders van verweerders een controle uitgevoerd op het perceel aan de [adres 1] . Op 22 juni 2021 hebben de toezichthouders hun bevindingen opgenomen in een controlerapport.

1.6

Verweerders hebben op 5 juli 2021 aan eiseres 3 een last onder dwangsom opgelegd (
primair besluit I ). Verweerders hebben eiseres 3 op grond van artikel 5.17 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) gelast om het gebruik van de woning aan de [adres 1] als logiesgebouw uiterlijk 14 juli 2021 te (laten) staken en gestaakt te (laten) houden. Verweerders hebben daaraan een dwangsom verbonden van € 2.500,- per overtreding, per kalenderdag en met een maximum van € 12.500,-. Verweerders hebben de last onder dwangsom opgelegd vanwege de volgende overtredingen:

het zonder omgevingsvergunning verbouwen van de woning tot logiesgebouw. Dat is volgens verweerders in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo;

het zonder omgevingsvergunning gebruiken van de woning als logiesgebouw in strijd met de bestemming wonen die in het bestemmingsplan Bebouwde kom [plaats 1] (hierna: bestemmingsplan) aan het perceel is toegekend. ^[3] Dit is volgens verweerders in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo;

3. het zonder omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik gebruiken van de woning als logiesgebouw. Dit is volgens verweerders in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, onder a, van het Besluit omgevingsrecht (Bor);

4. het creëren van een met artikel 1b van Woningwet en het Bouwbesluit 2012 strijdige situatie, doordat de hoogste vloer van een verblijfsruimte van de logiesfunctie 1,5 meter boven het meetniveau lag. Hiervoor was op grond van artikel 6.20 van het Bouwbesluit 2012 een brandmeldinstallatie vereist;

5. het zonder exploitatievergunning exploiteren van een logiesverblijf in de woning. Dit is volgens verweerders in strijd met artikel 2:28, eerste lid, van de APV.

1.7

Eisers hebben in een brief van 7 juli 2021 bezwaar gemaakt tegen primair besluit I. Zij hebben de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om een voorlopige voorziening. In een uitspraak van 18 augustus 2021 ^[4] heeft de voorzieningenrechter dat verzoek afgewezen.

1.8

Het college heeft op 5 oktober 2022 een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de woning aan de [adres 1] tot en het gebruiken van deze woning als logiesgebouw.

1.9

Eiser 2 en eiseres 3 hebben verweerders in een brief van 23 december 2022 verzocht om het opheffen of intrekken van de gebruiksstop en last onder dwangsom. Verweerders hebben dat verzoek in een besluit van 26 januari 2023 afgewezen. Eisers hebben daartegen in een brief van 7 februari 2023 bezwaar gemaakt. ^[5]

1.1

Op 25 januari 2023 heeft het college een omgevingsvergunning verleend voor brandveilig gebruik van de woning aan de [adres 1] .

1.11

In een beslissing op bezwaar van 22 augustus 2023 hebben verweerders het bezwaar van eisers tegen het besluit van 26 januari 2023 ongegrond verklaard. In datzelfde besluit hebben verweerders primair besluit I ingetrokken (
primair besluit II ). ^[6]

1.12

In het bestreden besluit hebben verweerders de bezwaren van eisers tegen primair besluit I en primair besluit II ongegrond verklaard.

1.13

Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. In het beroepschrift is ook namens [b.v.] beroep ingesteld. Op zitting is het beroep ingetrokken, voor zover het door [b.v.] was ingesteld.

2. Wettelijk kader

2.1

Het bestreden besluit is onder andere gebaseerd op de Wabo. Die wet is vervallen als gevolg van de inwerkingtreding van de Omgevingswet (Ow) op 1 januari 2024. Uit artikel 4.23, eerste lid, van de Invoeringswet Omgevingswet blijkt dat het oude recht van toepassing blijft op een bestuurlijke sanctie die voor de inwerkingtreding van de Ow is opgelegd voor een overtreding van de Wabo die voor de inwerkingtreding van de Ow heeft plaatsgevonden.

2.2

De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

3. Gronden

3.1

Eisers stellen dat verweerders de last onder dwangsom ten onrechte hebben opgelegd. Verweerders hebben de last onder dwangsom in 2023 ook ten onrechte ingetrokken in plaats van herroepen. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben zij de hierna volgende argumenten aangevoerd.

3.2

Eisers hebben aangevoerd dat geen sprake is van een overtreding. Op het moment van het opleggen van de last onder dwangsom was een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de woning aan de [adres 1] tot pension en het gebruiken van deze woning als pension. Op 6 oktober 2014 is het adres [adres 2] komen te vervallen en zijn de woning en het gebouw samengevoegd tot één pand met het adres [adres 1] . In de Basisregistratie adressen en gebouwen (BAG) is dit adres gekoppeld aan het samengevoegde pand met de gebruiksfuncties: wonen en logies. Op 22 april 2015 heeft eiser 2 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het gebruiken van dat hele pand als pension. Verweerders moesten bij de beoordeling van de aanvraag uit 2015 uitgaan van het in de BAG vastgelegde pand [adres 1] als één samenhangend object. Uit de aanvraag blijkt ook duidelijk dat een omgevingsvergunning is aangevraagd voor het gebruik van het ‘gehele pand aan de [adres 1] ’. In tekeningen – die bij de van rechtswege verleende omgevingsvergunning hadden moeten worden gevoegd volgens een uitspraak van de rechtbank van 25 september 2025 ^[7] – staat ook het hele gebouw als pension ingetekend. Uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) van 11 oktober 2017 blijkt dat de aangevraagde omgevingsvergunning op 11 augustus 2015 van rechtswege was verleend. Op 29 juli 2024 is de van rechtswege verleende omgevingsvergunning pas bekendgemaakt. Door die omgevingsvergunning pas in 2024 bekend te maken, is eisers de mogelijkheid ontnomen om voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom te procederen over de reikwijdte van die omgevingsvergunning of een omgevingsvergunning aan te vragen voor het gebruiken van de woning aan de [adres 1] als pension. Ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom was volgens eisers ook voldaan aan de brandveiligheidseisen.

3.3

De rechtbank stelt vast dat eisers in het (aanvullend) beroepschrift geen gronden hebben aangevoerd tegen primair besluit I, voor zover daarin een last onder dwangsom is opgelegd vanwege overtreding van artikel 2:28, eerste lid, van de APV. Ter zitting hebben eisers alsnog aangevoerd dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom geen sprake was van een overtreding van die bepaling. Bij besluit van 24 april 2018 was een exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van een pension aan de [adres 2] . Na de samenvoeging van de [adres 2] met de [adres 1] gold die exploitatievergunning voor het gehele gebouw. De rechtbank acht het op zitting aanvoeren van deze beroepsgrond niet in strijd met de goede procesorde, omdat verweerders daar op zitting op hebben kunnen reageren.

3.4

Eisers hebben daaraan toegevoegd dat een gebruiksstop – gelet op de jurisprudentie van de Afdeling en het evenredigheidsbeginsel – niet zonder meer en zeker niet na verloop van jaren mag worden opgelegd, wegens enkel het ontbreken van een omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik en andere vergunningen. ^[8] Een dergelijke maatregel vergt een kenbare en deugdelijke belangenafweging, waarbij het met de gebruiksstop te dienen doel moet worden afgewogen tegen de gevolgen voor de belanghebbenden. In dat kader is volgens eisers van belang dat de aanvullende brandwerende voorzieningen binnen twee weken na het bezoek van de toezichthouders zijn gerealiseerd en door het college in orde zijn bevonden. Dat het college de van rechtswege verleende omgevingsvergunning niet bekend heeft gemaakt aan eisers, maakt ook dat zij nooit eerder op de hoogte zijn gesteld van aanvullende vereisten ten aanzien van de brandveiligheid.

4. Artikel 6:13 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)

4.1

Artikel 6:13 van de Awb staat eraan in de weg dat een partij in beroep gronden kan indienen tegen een onderdeel van een besluit dat zij niet in de bestuurlijke fase aan de orde heeft gesteld. ^[9]

4.2

In het verweerschrift hebben verweerders aangevoerd dat eisers in het bezwaarschrift uitsluitend gronden hebben aangevoerd tegen de last onder dwangsom, voor zover deze is opgelegd vanwege het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning als logiesgebouw. Het in beroep bestrijden van de overige overtredingen is volgens verweerders in strijd met artikel 6:13 van de Awb.

4.3

Naar het oordeel van de rechtbank staat artikel 6:13 van de Awb niet in de weg aan de door eisers aangevoerde beroepsgronden. Er is geen sprake van de situatie dat in beroep gronden zijn aangevoerd tegen een onderdeel van primair besluit I dat in bezwaar niet aan de orde is gesteld door eisers. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe.

4.4

In het aanvullend bezwaarschrift van 3 augustus 2021 leest de rechtbank gronden die zien op de in overweging 1.6 als eerste genoemde overtreding. Onder punt 4.6 hebben eisers namelijk aangevoerd dat de omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk ten tijde van het opleggen van de aanvraag al was aangevraagd.

4.5

In het aanvullend bezwaarschrift leest de rechtbank ook gronden tegen de gestelde overtredingen die in overweging 1.6 zijn genoemd als derde en vierde overtreding. Onder punten 1.3 en 3.3 van dat aanvullend bezwaarschrift hebben eisers aangevoerd dat geen sprake was van een acute (brand)onveilige situatie. Uit punt 4.1 van het aanvullend bezwaarschrift volgt dat door eisers toen ook is aangevoerd dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom was voldaan aan de brandveiligheidseisen. Uit punt 5.2 van dat aanvullend bezwaarschrift blijkt ook dat in het kader van het beroep op het evenredigheidsbeginsel in bezwaar al iets is gezegd over de brandveiligheidseisen.

4.6

De rechtbank stelt daarnaast vast dat eisers in het aanvullend bezwaarschrift ook gronden hebben aangevoerd die zien op de in overweging 1.6 als vijfde genoemde overtreding. Onder punt 4.6 hebben eisers namelijk aangevoerd dat de exploitatievergunning ten tijde van het opleggen van de aanvraag al was aangevraagd.

5. Overtredingen

5.1

Verweerders waren alleen bevoegd een last onder dwangsom (met gebruikstop) op te leggen, wanneer sprake was van een overtreding én als gevolg daarvan gevaar voor de gezondheid of de veiligheid. ^[10]

5.2

De rechtbank is van oordeel dat verweerders voldoende hebben gemotiveerd dat eisers een deel van de door hen gestelde overtredingen hebben begaan. Verweerders hebben ook voldoende gemotiveerd dat sprake was van gevaar voor de gezondheid en/of veiligheid, omdat er geen omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik was. Gelet daarop is de rechtbank van oordeel dat verweerders bevoegd waren om de gebruiksstop en last onder dwangsom op te leggen. De rechtbank licht dit oordeel hierna toe.

Overtredingen 1 en 2

5.3

Naar het oordeel van de rechtbank was het college bevoegd om de last onder dwangsom op te leggen, vanwege het zonder omgevingsvergunning verbouwen van de woning tot logiesgebouw en het zonder omgevingsvergunning gebruiken van de woning als logiesgebouw.

5.4

Tussen partijen is niet in geschil dat de woning op het moment van de controle op 17 juni 2021 tot logiesgebouw was verbouwd en als zodanig werd gebruikt. Wel is in geschil of daar op het moment van het opleggen van de herstelsanctie – van rechtswege – een omgevingsvergunning voor was verleend.

5.5

De rechtbank is van oordeel dat het college op goede gronden heeft geconcludeerd dat daarvoor ten tijde van het opleggen van de herstelsanctie niet van rechtswege een omgevingsvergunning was gegeven. Op 22 april 2015 heeft eiser 2 een omgevingsvergunning aangevraagd, die op 11 augustus 2015 van rechtswege is verleend. ^[11] Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college uit de aanvraag terecht afgeleid dat op die datum uitsluitend een omgevingsvergunning is verleend voor het gebruiken van het gebouw aan de [adres 2] als pension in plaats van als bed and breakfast. Uit de aanvraag kan niet worden afgeleid dat de van rechtswege gegeven omgevingsvergunning (ook) ziet op het (ver)bouwen van de woning aan de [adres 1] tot pension, omdat de aanvraag uitsluitend ziet op het afwijken van het bestemmingsplan. Uit de aanvraag kan ook niet worden afgeleid dat die omgevingsvergunning ziet op het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de woning aan de [adres 1] als pension. Uit het aanvraagformulier blijkt dat een omgevingsvergunning is aangevraagd voor een ‘gebruikswijziging van het bestaand gebouw’ van ‘woning en bed and breakfast’ naar ‘woning en pension’. Er is dus geen wijziging aangevraagd van het gebruik van de woning, maar aangevraagd werd om het gebruik van het pand aan de [adres 2] te wijzigingen van bed and breakfast naar pension. Ten tijde van de aanvraag werd het pand op [huisnummer] immers gebruikt als woning en het gebouw op nummer 30 als bed en breakfast. Dat bij de locatie-aanduiding het adres ‘ [adres 1] ’ staat vermeld maakt dat naar het oordeel van de rechtbank niet anders, omdat tegelijkertijd ook het kadastrale perceelnummer staat vermeld van de [adres 2] : [kadastraal nummer 1] . Uit de overgelegde toelichting op de aanvraag van mr. S. Pronk van 21 april 2015 blijkt ook dat het gaat om een wijziging van de bestaande bed and breakfast naar een pension en dat het gaat om een afwijking van de bestemming ‘Bedrijf’ die op het perceel rust. Uit het bestemmingsplan blijkt dat die bestemming uitsluitend is toegekend aan het perceel aan de [adres 2] en dat de bestemming wonen is toegekend aan het perceel aan de [adres 1] . Uit de overgelegde ‘verklaring mutatie ten behoeve van goede registratie Wet BAG’ van 6 oktober 2014 blijkt dat er in de BAG ook van uit wordt gegaan dat de woning aan de [adres 1] en het gebouw aan de [adres 2] tezamen in zijn geheel een ‘woonfunctie en logiesfunctie’ hebben. Ook dat duidt op een behoud van de woning als woning. De rechtbank is niet gebleken dat bij de aanvraag tekeningen zijn gevoegd, waaruit blijkt dat het plan was om de woning op [huisnummer] als pension te gaan gebruiken. De tekeningen waarnaar eisers in hun aanvullend beroepschrift verwijzen kunnen niet de tekeningen zijn die bij de aanvraag van 22 april 2015 zijn gevoegd, omdat die pas op 10 september 2021 zijn opgesteld.

Gelet op wat er is aangevraagd mochten eisers er vanaf het moment van het ontstaan van de rechtswege gegeven omgevingsvergunning op 11 augustus 2015 tot het moment van bekendmaking daarvan in 2024 niet van uitgaan dat een omgevingsvergunning was verleend voor het verbouwen van de woning op [huisnummer] tot en het gebruik van die woning als pension. De uitspraak van deze rechtbank van 25 september 2025 maakt dit niet anders. Uit die uitspraak blijkt niet meer dan dat de tekeningen bij de op 29 juli 2024 van rechtswege bekendgemaakte omgevingsvergunning afweken van de omgevingsvergunning die op 5 oktober 2022 aan eisers is verleend. Omdat die omgevingsvergunningen op hetzelfde pand betrekking hadden, is die van rechtswege bekendgemaakte omgevingsvergunning vernietigd.

Overtredingen 3 en 4

5.6

De rechtbank is van oordeel dat het college bevoegd was om de herstelsanctie op te leggen vanwege het gebruiken van de woning voor bedrijfsmatig nachtverblijf zonder omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik. In artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2, eerste lid, onder a, van het Bor staat dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik een bouwwerk in gebruik te nemen voor bedrijfsmatig nachtverblijf voor meer dan tien personen. ^[12] Uit het controlerapport blijkt dat is geconstateerd dat in de woning aan de [adres 1] en het gebouw aan de [adres 2] samen in totaal meer dan 10 slaapplaatsen waren gecreëerd. Tussen partijen is niet in geschil dat de woning ten tijde van de controle op 17 juni 2021 als logiesgebouw werd gebruikt en dat daarvoor geen omgevingsvergunning brandveilig gebruik was verleend.

5.7

De rechtbank is van oordeel dat het college niet bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen vanwege het handelen in strijd met artikel 1b van de Woningwet. Uit die bepaling volgt dat een bouwwerk moet voldoen aan de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012. In artikel 6.19 en 6.20 van het Bouwbesluit 2012 stond dat een brandmeldinstallatie in een logiesgebouw aanwezig moet zijn. Het college heeft echter niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom geen brandmeldinstallatie aanwezig was in de woning. De rechtbank heeft daarbij in aanmerking genomen dat uit het controlerapport van 22 juni 2021 niet blijkt dat op 17 juni 2021 is geconstateerd dat een dergelijke brandmeldinstallatie niet in de woning aanwezig was. Het college heeft ook geen ander controlerapport overgelegd waaruit blijkt dat dit op 17 juni 2021 – of op een ander moment voorafgaand aan het opleggen van de last onder dwangsom – is geconstateerd.

Overtreding 5

5.8

De rechtbank is van oordeel dat de burgemeester wel bevoegd was om de last onder dwangsom op te leggen, vanwege overtreding van artikel 2:28 van de APV. Uit het controleverslag van 22 juni 2021 blijkt dat de toezichthouders op 17 juni 2021 hebben geconstateerd dat in de woning een logiesgebouw werd geëxploiteerd. Ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom was geen exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van de woning als logiesgebouw. Bij besluit van 24 april 2018 heeft de burgemeester aan eisers uitsluitend een exploitatievergunning verleend voor het in het gebouw aan de [adres 2] exploiteren van een pension met 10 slaapplaatsen. Die exploitatievergunning geldt niet voor de woning aan de [adres 1] .

6. Beginselplicht tot handhaving

6.1

Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. ^[13]

6.2

In die uitspraak heeft de Afdeling overwogen dat voor de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak ^[14] . Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.

6.3

Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.

6.4

De rechtbank is van oordeel dat verweerders redelijkerwijs hebben kunnen besluiten dat handhavend optreden niet zodanig onevenredig was in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat verweerders van handhaving hadden moeten afzien. Eisers hebben namelijk alleen gesteld, maar hebben niet gemotiveerd welke bijzondere omstandigheden maken dat in het kader van het evenredigheidsbeginsel afgezien had moeten worden van het opleggen van de gebruiksstop en/of last onder dwangsom.

6.5

Eisers hebben in dit kader wel aangevoerd dat verweerders niet na verloop van jaren handhavend mochten optreden. Voor zover eisers daarmee een beroep hebben willen doen op het vertrouwensbeginsel, kan die beroepsgrond naar het oordeel van de rechtbank niet slagen. Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. ^[15] Van een dergelijke toezegging is niet gebleken. Een toezegging kan in ieder geval niet worden gevonden in het gedurende een aantal jaren niet handhavend optreden. ^[16] Dat is namelijk geen gedraging waarmee de indruk kan worden gewekt van een welbewuste standpuntbepaling dat er niet handhavend zou worden opgetreden.

7. Intrekking primair besluit I per 22 augustus 2023

7.1

Eisers hebben verweerders op 23 december 2022 verzocht om intrekking van primair besluit I. Verweerders hebben dat verzoek afgewezen. In de beslissing op het daartegen gerichte bezwaar, hebben verweerders primair besluit I alsnog ingetrokken per 22 augustus 2023. De rechtbank gaat er – samen met verweerders – van uit dat het bezwaar van eisers tegen primair besluit I op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege ook betrekking had op primair besluit II. In het bestreden besluit is het bezwaar tegen beide primaire besluiten ongegrond verklaard.

7.2

De rechtbank is van oordeel dat verweerders in primair besluit II redelijkerwijs niet hebben kunnen besluiten om primair besluit I pas per 22 augustus 2023 in te trekken. Op 12 oktober 2022 is een exploitatievergunning verleend voor het exploiteren van [eiseres 1] aan de [adres 1] . In de uitspraak van heden in het beroep met zaaknummer 25/5780 heeft de rechtbank bepaald dat ervan uit moet worden gegaan dat de exploitatievergunning is verleend aan eiseres 3. Het college heeft verder op 5 oktober 2022 een omgevingsvergunning verleend voor het verbouwen van de woning aan de [adres 1] tot en gebruiken van deze woning als logiesgebouw. Op 25 januari 2023 heeft het college ook een omgevingsvergunning verleend voor brandveilig gebruik van het pand aan de [adres 1] . De overtredingen waarvoor de herstelsanctie mocht worden opgelegd, waren daarom allemaal beëindigd op 25 januari 2023. Onder die omstandigheden acht de rechtbank het intrekken van primair besluit I per 22 augustus 2023 – in plaats van per 25 januari 2023 – niet evenredig.

8. Redelijke termijn

8.1

Eisers hebben daarnaast verzocht om schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn.

8.2

Op grond van vaste rechtspraak is een redelijke termijn voor de afhandeling van bezwaar en beroep als uitgangspunt twee jaar. Daarbij mag de behandeling van het bezwaar ten hoogste een half jaar en de behandeling van het beroep ten hoogste anderhalf jaar duren. De redelijke termijn vangt aan op het moment waarop het bestuursorgaan het bezwaarschrift heeft ontvangen.

8.3

Gerekend van de ontvangst van het bezwaarschrift tegen primair besluit I op 7 juli 2021 tot de datum van deze uitspraak (27 mei 2026) zijn (naar boven afgerond) vijf jaar en één maand verstreken. De rechtbank stelt vast dat de redelijke termijn met drie jaar en één maand is overschreden.

8.4

Er bestaat recht op schadevergoeding van € 500,- per overschrijding van een half jaar of een deel daarvan. Dat betekent dat eisers recht hebben op een schadevergoeding van in totaal € 3.500,-. De rechtbank ziet aanleiding om het bedrag te matigen, in die zin dat het bedrag aan schadevergoeding wordt toegekend aan eisers gezamenlijk en door hen moet worden gedeeld. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling ^[17] blijkt dat deze matiging redelijk wordt geacht, vanwege de matigende invloed die het samen deelnemen als partij in het voorliggende geval heeft gehad op de mate van stress, ongemak en onzekerheid die zij hebben ondervonden door de te lang durende procedure.

8.5

De bezwaarfase heeft ongeveer vier jaar (van 7 juli 2021 tot 24 juni 2025) geduurd. De overschrijding van de redelijke termijn is daarom volledig aan verweerders toe te rekenen. De beroepsfase heeft niet langer dan anderhalf jaar geduurd. Verweerders gezamenlijk dienen daarom in totaal € 3.500,- euro aan eisers te betalen.

9. Conclusie

9.1

Gelet op het voorgaande zal de rechtbank het beroep tegen het bestreden gegrond verklaren en dat besluit vernietigen, alleen voor zover daarin is besloten om primair besluit I in te trekken per 22 augustus 2023. De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien in die zin dat de rechtbank zal bepalen dat primair besluit I wordt ingetrokken per 25 januari 2023.

9.2

Omdat de rechtbank het beroep gegrond zal verklaren, bepaalt de rechtbank dat verweerders het door eisers betaalde griffierecht moeten vergoeden.

9.3

Verweerders zullen daarnaast worden veroordeeld in de door eisers gemaakte proceskosten ten aanzien van het beroep. Op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht stelt de rechtbank deze proceskosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.868,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 934,- en wegingsfactor 1).

9.4

De rechtbank zal verweerders daarnaast veroordelen tot het betalen van een schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn aan eisers tot een bedrag van € 3.500,-. Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan verweerders is toe te rekenen bestaat ook aanleiding hen te veroordelen in de proceskosten van eisers in verband met het indienen van het verzoek om schadevergoeding vanwege deze overschrijding. Deze kosten worden begroot op € 467,- (1 punt met wegingsfactor 0,5 en een waarde per punt van € 934,-). ^[18]

De beslissing

De rechtbank:

• verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit, voor zover primair besluit I daarin per 22 augustus 2023 is ingetrokken;
• bepaalt dat primair besluit I per 25 januari 2023 wordt ingetrokken en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het bestreden besluit;
• verklaart het beroep voor het overige ongegrond;
• veroordeelt verweerders tot het betalen van een schadevergoeding vanwege overschrijding van de redelijke termijn aan eisers van € 3.500,- totaal;
• bepaalt dat verweerders het betaalde griffierecht van € 385,- aan eisers moet vergoeden;
• veroordeelt verweerders tot betaling van € 2.335,- aan proceskosten aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.P. Broeders, voorzitter, mr. M. Breeman en mr. M.J. Schouw, leden, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 27 mei 2026 en wordt geanonimiseerd gepubliceerd op rechtspraak.nl.

De griffier is niet in de gelegenheid

deze uitspraak mede te ondertekenen.

griffier

voorzitter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.

Wettelijk kader

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

Artikel 6:13

Geen beroep bij de bestuursrechter kan worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen zienswijzen als bedoeld in artikel 3:15 naar voren heeft gebracht, geen bezwaar heeft gemaakt of geen administratief beroep heeft ingesteld.

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)

Artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

Artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, een beheersverordening, een exploitatieplan, de regels gesteld krachtens artikel 4.1, derde lid, of 4.3, derde lid, van de Wet ruimtelijke ordening of een voorbereidingsbesluit voor zover toepassing is gegeven aan artikel 3.7, vierde lid, tweede volzin, van die wet.

Artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de Wabo

Het is verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk in met het oog op de brandveiligheid bij algemene maatregel van bestuur aangewezen categorieën gevallen.

Woningwet

Artikel 1b van de Woningwet

Tenzij een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk het uitdrukkelijk toestaat, is het verboden een bouwwerk te bouwen, voor zover daarbij niet wordt voldaan aan de op dat bouwen van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel a, tweede lid, aanhef en onderdeel d, derde en vierde lid.

Het is verboden een bestaand bouwwerk, open erf of terrein in een staat te brengen, te laten komen of te houden die niet voldoet aan de op de staat van dat bouwwerk, open erf of terrein van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel b, tweede lid, aanhef en onderdeel a, en vierde lid.

Het is verboden een bouwwerk, open erf of terrein in gebruik te nemen, te gebruiken of te laten gebruiken, anders dan in overeenstemming met de op die ingebruikneming of dat gebruik van toepassing zijnde voorschriften, bedoeld in artikel 2, eerste lid, aanhef en onderdeel c, tweede lid, aanhef en onderdeel b, derde en vierde lid.

Besluit omgevingsrecht (Bor)

Artikel 2.2, eerste lid, onder a, van het Bor

Als categorieën gevallen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder d, van de wet worden aangewezen het in gebruik nemen of gebruiken van een bouwwerk waarin bedrijfsmatig of in het kader van verzorging nachtverblijf zal worden verschaft aan meer dan 10 personen, dan wel het in afwijking daarvan bij de bouwverordening, bedoeld in artikel 8 van de Woningwet, bepaalde aantal personen.

Bestemmingsplan Bebouwde kom [plaats 1]

Artikel 19, eerste lid, van de planregels De op de kaart voor “Wonen” aangewezen gronden zijn bestemd voor de huisvesting

van personen.

Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Schouwen-Duiveland 2015 (APV)

Artikel 2:28, eerste lid, van de APV

Het is verboden een openbare inrichting te exploiteren zonder vergunning van de burgemeester.

Voetnoten

1. Tegelijkertijd met de samenhangende beroepen met zaaknummers 25/3839, 25/4776, 25/5782, 25/5784, 25/5225, 25/5227 en 25/5780.

2. De rechtbank is zich ervan bewust dat er discussie is over de huisnummers van de percelen. Omwille van de duidelijkheid hanteert de rechtbank in deze uitspraak de oorspronkelijke nummering van beide percelen.

3. Artikel 19, eerste lid, van de planregels.

4. Rechtbank Zeeland-West-Brabant 18 augustus 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:4207.

5. Eisers hebben de voorzieningenrechter daarnaast in een brief van 27 maart 2023 verzocht om een voorlopige voorziening. De voorzieningenrechter heeft het verzoek om voorlopige voorzienig in een uitspraak van 21 april 2023 afgewezen, vanwege het ontbreken van een spoedeisend belang (Rechtbank Zeeland-West-Brabant 21 april 2023, ECLI:NL:RBZWB:2023:2840).

6. De rechtbank gaat er – samen met verweerders – van uit dat het bezwaar van eisers tegen primair besluit I op grond van artikel 6:19 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van rechtswege ook betrekking had op primair besluit II.

7. Rechtbank Zeeland-West-Brabant 25 september 2025, ECLI:NL:RBZWB:2025:6430.

8. ECLI:NL:RVS:2023:1050 en ECLI:NL:RVS:2022:285.

9. ABRvS 2 april 2025, ECLI:NL:RVS:2025:1454, r.o. 5.1.

10. Artikel 5:17 van de Wabo en Artikel 5:2, eerste lid, onder b, jo. artikel 5:21 en 5:31d van de Awb.

11. Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2758.

12. De rechtbank is niet gebleken van een bepaling in de Bouwverordening Schouwen Duiveland 2018 (die gold ten tijde van het bestreden besluit) waarin een afwijkend aantal personen staat opgenomen. In ‘artikel 7.3.1 Bepaling aantal personen nachtverblijf’ staat uitsluitend ‘gereserveerd’.

13. ABRvS 5 maart 2025, ECLI:NL:RVS:2025:678, r.o. 6.1.

14. ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285.

15. ABRvS 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:2976, r.o. 3.1 en ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:117, r.o. 5.1.

16. ABRvS 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:117, r.o. 4.2.

17. ABRvS 9 oktober 2024, ECLI:NL:RVS:2024:4091, r.o. 11.

18. ABRvS 5 november 2025, ECLI:NL:RVS:2025:5294.