Uitspraak
RECHTBANK ZEELAND-WEST-BRABANT
Zittingsplaats Breda
Bestuursrecht
zaaknummer: 26/2571
uitspraak van de voorzieningenrechter van 29 juni 2026 in de zaak tussen
[verzoeker 1] , uit [plaats 1] ,
[verzoeker 2], uit [plaats 2] ,
samen, verzoekers,
(gemachtigde: mr. A.A.M. van Beek),
en
Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Drimmelen, het college.
Inleiding
Verzoekers hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van het college van 21 april 2026 (bestreden besluit), over het opleggen van een last onder dwangsom vanwege het huisvesten van arbeidsmigranten op percelen aan de [adres] . Verzoekers hebben de voorzieningenrechter daarnaast verzocht om een voorlopige voorziening.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 15 juni 2026 op zitting behandeld. Verzoekers waren samen met hun gemachtigde aanwezig. Namens het college was [vertegenwoordiger college] aanwezig.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
1. Feiten
1.1
Verzoekers zijn eigenaar van de percelen aan de [adres] (hierna: de percelen).
1.2
Op 14 oktober 2025 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd bij de bedrijfswoning op die percelen. De bevindingen zijn opgenomen in een controlerapport van 15 oktober 2025. Tijdens de controle is door de huismeester verklaard dat vijftien personen verbleven in de bedrijfswoning. Die vijftien personen werkten voor hetzelfde uitzendbureau. Daarnaast is geconstateerd dat op de begane grond elf slaapkamers, twee badkamers en twee keukens zijn gerealiseerd. Op de eerste verdieping zijn acht slaapkamers en twee badkamers gerealiseerd.
1.3
In brieven van 24 december 2025 heeft het college verzoekers een waarschuwing gegeven, vanwege de huisvesting van arbeidsmigranten in de bedrijfswoning. Verzoekers hebben daar op 9 februari 2026 op gereageerd.
1.4
In afzonderlijke brieven van 4 maart 2026 heeft het college verzoekers medegedeeld voornemens te zijn om een last onder dwangsom op te leggen. Verzoekers hebben daar met een zienswijze op gereageerd.
1.5
Op 17 april 2026 heeft een toezichthouder van de gemeente een controle uitgevoerd bij de bedrijfswoning op de percelen. De bevindingen zijn opgenomen in een controlerapport van 17 april 2026. Tijdens de controle is geconstateerd dat nagenoeg alle kamers in het gebouw in gebruik waren door arbeidsmigranten.
1.6
Bij bestreden besluit heeft het college aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd, vanwege de volgende overtredingen:
het zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit gebruiken van de bedrijfswoning voor de huisvesting van arbeidsmigranten. Dit is volgens het college in strijd met artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet (Ow) in samenhang met artikel 6.1 van het omgevingsplan;
het zonder gebruiksmelding in gebruik nemen of gebruiken van een woonfunctie voor kamergewijze verhuur. Dit is volgens het college in strijd met artikel 6.6 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) in samenhang met artikel 6.7, eerste lid, van het Bbl.
Het college heeft verzoekers gelast om de overtredingen te beëindigen en beëindigd te houden binnen vier weken na verzending van het bestreden besluit. Het college heeft daar een dwangsom aan verbonden van € 20.000,- per vier weken, met een maximum van € 60.000,-.
1.7
Op 4 mei 2026 hebben verzoekers bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit. Op diezelfde dag hebben zij de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening.
1.8
In een e-mailbericht van 7 mei 2026 heeft het college aan verzoekers medegedeeld dat de begunstigingstermijn wordt opgeschort tot twee weken na de uitspraak van de voorzieningenrechter.
2. Wettelijk kader
2.1
De relevante wettelijke bepalingen zijn opgenomen in een bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.
Omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit
2.2
In artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow staat dat het verboden is om een omgevingsplanactiviteit uit te voeren zonder omgevingsvergunning. Een omgevingsplanactiviteit wordt in de bijlage bij de Ow onder andere gedefinieerd als een activiteit in strijd met het omgevingsplan.
2.3
De gemeenteraad stelt voor het gehele grondgebied van de gemeente één omgevingsplan vast waarin regels over de fysieke leefomgeving worden opgenomen. [1] Het omgevingsplan bevat voor het gehele grondgebied van de gemeente in ieder geval de regels die nodig zijn met het oog op een evenwichtige (‘zonder onevenredige gevolgen voor de fysieke leefomgeving’) toedeling van functies aan locaties. [2]
2.4
Op dit moment bestaat het omgevingsplan van de gemeente Drimmelen onder andere uit ‘een tijdelijk deel’. [3] Dat tijdelijk deel wordt (voor zover voor deze zaak relevant) gevormd door de kaarten en regels uit het bestemmingsplan dat vóór 1 januari 2024 op de percelen van toepassing was. [4] Dit was het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’, waarin aan de relevante delen van de percelen (voor zover daarop de bedrijfswoning is gelegen) de functie ‘bedrijventerrein’ en de aanduidingen ‘bedrijf tot en met categorie 2’ en ‘bedrijfswoning’ zijn toegekend.
Besluit bouwwerken leefomgeving
2.5
Het is op grond van artikel 6.7, eerste lid, van het Bbl in samenhang met artikel 6.6, eerste lid, van het Bbl verboden een bouwwerk met een woonfunctie te gebruiken voor kamergewijze verhuur, zonder dit ten minste vier weken voor het begin van het gebruik van het bouwwerk te melden bij het college.
3. Spoedeisend belang
3.1
Uit artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) volgt dat de voorzieningenrechter een voorlopige voorziening kan treffen, indien onverwijlde spoed dat gelet op de betrokken belangen vereist. Dat betekent dat sprake moet zijn van een situatie waarin de beslissing op bezwaar niet afgewacht kan worden, omdat het onmogelijk zal zijn om eventuele gevolgen van (de uitvoering van) het besluit te herstellen.
3.2
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter hebben verzoekers een spoedeisend belang bij hun verzoek om verzoek om een voorlopige voorziening. Aan hen is een last onder dwangsom opgelegd, met een begunstigingstermijn die loopt tot twee weken na deze uitspraak van de voorzieningenrechter.
4. Gronden
4.1
Verzoekers hebben hun gronden digitaal aangevuld op 12 juni 2026, als reactie op het verweerschrift. Ter zitting heeft het college gesteld dat dit stuk buiten beschouwing moet worden gelaten, omdat het indienen van een omvangrijke aanvulling op zo’n korte termijn voor de zitting in strijd is met de goede procesorde. De voorzieningenrechter stelt vast dat in artikel 8:83, eerste lid, van de Awb staat dat partijen tot één dag voor de zitting nadere stukken kunnen indienen. Verzoekers hebben het stuk op vrijdag 12 juni 2026 (10:20 uur) digitaal ingediend bij de rechtbank en het verzoek om een voorlopige voorziening is op 15 juni 2026 (15:30 uur) op zitting behandeld. Gelet daarop hebben verzoekers het aanvullend stuk tijdig ingediend. Hoewel verzoekers al eerder hadden kunnen reageren op het verweerschrift, zal de voorzieningenrechter het stuk niet wegens strijd met de goede procesorde buiten beschouwing laten. Het stuk is niet van een zodanige omvang of inhoud dat (het voorbereiden van) een adequate reactie daarop door het college na de ontvangst niet mogelijk zou zijn. Op zitting heeft het college er ook inhoudelijk op kunnen reageren.
4.2
Verzoekers hebben de voorzieningenrechter verzocht om het bestreden besluit te schorsen tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Volgens verzoekers heeft het college de last onder dwangsom ten onrechte opgelegd. Ter onderbouwing van dat standpunt hebben zij verschillende argumenten aangevoerd. Volgens verzoekers is geen sprake van overtreding van artikel 6.6 en 6.7 van het Bbl. Verzoekers hebben daarnaast verschillende argumenten aangevoerd die herleid kunnen worden tot het standpunt dat een uitzondering moet worden gemaakt op de beginselplicht tot handhaving. Verzoekers hebben aangevoerd dat het college af had moeten zien van handhavend optreden, omdat sprake is van strijd met het verbod van détournement de pouvoir, het gelijkheidsbeginsel, omdat het huisvesten van arbeidsmigranten was toegestaan op grond van oud beleid, omdat het huidige beleid over de huisvesting van arbeidsmigranten onrechtmatig is, omdat handhaving onevenredig is en omdat het in strijd is met het vertrouwensbeginsel. Daarnaast hebben verzoekers aangevoerd dat de begunstigingstermijn onredelijk en onuitvoerbaar is en dat de dwangsom te hoog is vastgesteld.
5. Omvang van het geding
5.1
Aan de voorzieningenrechter is een bestreden besluit ter toetsing voorgelegd waarin een last onder dwangsom is opgelegd aan verzoekers. De omvang van het geding wordt bepaald door het bestreden besluit. [5]
5.2
Verzoekers hebben in hun verzoek om voorlopige voorziening verschillende gronden aangevoerd die zien op het ‘verbod’ om arbeidsmigranten te huisvesten op de percelen. De voorzieningenrechter gaat ervanuit dat verzoekers daarmee bedoelen aan te voeren dat ze het niet eens zijn met de functie ‘Bedrijventerrein’ en daarbij behorende aanduidingen die in het bestemmingsplan – dat onderdeel is van het omgevingsplan – aan de percelen zijn toegekend. De voorzieningenrechter zal die gronden niet beoordelen, omdat deze gronden buiten de omvang van het geding vallen. Het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ is onherroepelijk vastgesteld. De door verzoekers aangevoerde gronden dienden na de vaststelling van het bestemmingsplan te worden aangevoerd in een tegen die vaststelling gerichte procedure bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling). In tegenstelling tot wat in het verzoek om een voorlopige voorziening staat, hebben verzoekers op zitting aangegeven dat zij niet hebben bedoeld aan te voeren dat het omgevingsplan in strijd is met de Dienstenrichtlijn.
5.3
Verzoekers hebben verder verschillende argumenten aangevoerd die zien op het standpunt dat op grond van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit kan worden verleend, voor het huisvesten van de arbeidsmigranten in de bedrijfswoning. Die argumenten zal de voorzieningenrechter uitsluitend beoordelen voor zover zij binnen de omvang van dit geding vallen. Meer specifiek is dat voor zover de argumenten kunnen worden vertaald naar het standpunt dat sprake is van concreet zicht op legalisatie. Het ligt op de weg van verzoekers om een aanvraag om een omgevingsvergunning in te dienen. In het kader van die procedure kan dan worden beoordeeld of en worden geprocedeerd over de vraag of een omgevingsvergunning kan worden verleend.
6. Overtreding
6.1
Het college was alleen bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen, wanneer sprake was van een overtreding. [6]
6.2
Tussen partijen is niet in geschil dat sprake is van een overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow. Tussen partijen is namelijk niet in geschil dat het huisvesten van arbeidsmigranten in de bedrijfswoning in strijd is met het omgevingsplan en dat daar geen omgevingsvergunning voor is verleend aan verzoekers. Uit de planregels in samenhang met de Staat van bedrijfsactiviteiten, blijkt dat een bedrijf voor het huisvesten van arbeidsmigranten niet past binnen de functie ‘Bedrijventerrein’. [7] Daarnaast kan het gebruiken van het pand voor het huisvesten van arbeidsmigranten ook niet worden aangemerkt als het gebruiken van het pand als bedrijfswoning. [8]
6.3
Gelet daarop was het college bevoegd om een last onder dwangsom op te leggen. Of ook sprake is van een overtreding van artikel 6.6 en 6.7 van het Bbl behoeft daarom geen bespreking meer. Te meer, omdat verzoekers op zitting hebben aangegeven dat die overtreding inmiddels is beëindigd door alsnog een melding te doen. Gelet daarop is het ook aan het college om in het kader van de heroverweging in bezwaar te beoordelen of die overtreding al dan niet als grondslag voor de last onder dwangsom wegvalt. Ter zitting heeft het college toegelicht dat het eventueel wegvallen van deze overtreding geen gevolgen heeft voor de hoogte van de gestelde dwangsom, omdat die voornamelijk is gebaseerd op de overtreding van artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow.
7. Beginselplicht tot handhaving
7.1
Als uitgangspunt geldt dat een bestuursorgaan in de regel gebruik moet maken van een bevoegdheid om handhavend op te treden, ook wel aangeduid als de beginselplicht tot handhaving. Deze beginselplicht geldt voor bevoegdheden om een last onder bestuursdwang en een last onder dwangsom op te leggen. De reden voor deze beginselplicht is dat de rechtszekerheid vergt dat de feitelijke situatie in beginsel niet afwijkt van de juridisch toegestane situatie. Door middel van handhavend optreden wordt dit bereikt. Hieruit volgt het algemeen belang dat is gediend met handhaving. [9]
7.2
In een uitspraak van 3 maart 2025 heeft de Afdeling [10] overwogen dat voor de vraag of van handhavend optreden mocht worden afgezien, moet worden beoordeeld of handhavend optreden onevenredig is. Bij de toets aan het evenredigheidsbeginsel geldt de maatstaf van de zogeheten Harderwijk-uitspraak. Dit betekent dat de bestuursrechter toetst of het besluit geschikt en noodzakelijk is, en daarna of het besluit in de gegeven omstandigheden evenwichtig is. Of deze drie elementen aan bod komen, hangt af van de aangevoerde beroepsgronden. Bij handhavingsbesluiten geldt daarbij als uitgangspunt dat het algemeen belang gediend is met handhaving en dat om die reden in de regel tegen een overtreding moet worden opgetreden. Handhaving blijft dus voorop staan.
7.3
Handhavend optreden is alleen onevenredig als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich bijvoorbeeld voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel.
7.4
Détournement de pouvoir
7.4.1
Verzoekers hebben aangevoerd dat sprake is van een oneigenlijk gebruik (détournement de pouvoir) van handhavingsbevoegdheden. Het college stelt dat een bedrijventerrein ongeschikt is voor bewoning vanwege milieuzonering en een nabijgelegen geitenhouderij. Planologisch is een bedrijfswoning toegestaan en is daarmee reeds erkend dat ter plaatse een aanvaardbaar woon- en leefklimaat aanwezig is.
7.4.2
In artikel 3:3 van Pro de Awb staat dat het bestuursorgaan de bevoegdheid tot het nemen van een besluit niet gebruikt voor een ander doel dan waarvoor die bevoegdheid is verleend.
7.4.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is niet gebleken dat het college het bestreden besluit in strijd met het verbod van détournement de pouvoir heeft vastgesteld. Uit het bestreden besluit blijkt dat het college handhavend optreedt, omdat in de bedrijfswoning – in strijd met het omgevingsplan en zonder omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit – arbeidsmigranten worden gehuisvest. De voorzieningenrechter is niet gebleken van feiten en omstandigheden die zouden kunnen leiden tot de conclusie dat het bestreden besluit is genomen om een ander doel te dienen dan de handhaving van het omgevingsplan. Ten overvloede overweegt de voorzieningenrechter dat uit pagina 26 van de Handreiking Activiteiten en milieuzonering van de VNG uit 2024 blijkt dat bij een bedrijfswoning een lager kwaliteitsniveau voor het woon- en leefklimaat wordt aanvaard dan dat wordt aanvaard voor een woonbestemming.
7.5
Gelijkheidsbeginsel
7.5.1
Volgens verzoekers is daarnaast sprake van strijd met het gelijkheidsbeginsel. Het college faciliteert op dit moment de opvang van een grote groep personen (asielzoekers) in een bedrijfsgebouw zonder woonfunctie op het bedrijventerrein Brieltjenspolder voor een periode van acht jaar. Het is juridisch onhoudbaar en een verboden onderscheid naar doelgroep, om voor de ene doelgroep (asielzoekers) te oordelen dat een bedrijventerrein een aanvaardbaar woon- en leefklimaat biedt, terwijl dit voor een andere doelgroep (arbeidsmigranten) categorisch wordt uitgesloten.
7.5.2
Het gelijkheidsbeginsel vereist dat gelijke gevallen gelijk worden behandeld. Een besluit is in strijd met dit beginsel vastgesteld, wanneer sprake is van juridisch relevante gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld en wanneer voor die ongelijke behandeling geen voldoende objectieve rechtvaardiging bestaat.
7.5.3
Naar het oordeel van de voorzieningenrechter is niet gebleken dat het college in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld. Het college heeft in het verweerschrift voldoende toegelicht dat geen sprake is van juridisch relevante gelijke gevallen, omdat voor de opvang van de asielzoekers een omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit is verleend. In dat geval is dus geen sprake van een overtreding waartegen handhavend opgetreden kan worden. Aan verzoekers is een dergelijke omgevingsvergunning niet verleend.
7.6
Toegestaan op grond van het oude beleid
7.6.1
Verzoekers hebben daarnaast aangevoerd dat het huisvesten van arbeidsmigranten op deze percelen was toegestaan op grond van het oude beleid. Omdat het gaat om een woning in de kern van [plaats 3] , hoefde daar op grond van artikel 2.1 van het Beleid logies/huisvesting arbeidsmigranten (herzien in 2020)(hierna: oude beleid) geen omgevingsvergunning voor te worden aangevraagd. Volgens het beleid kon worden volstaan met een melding, die verzoekers hebben gedaan.
7.6.2
De voorzieningenrechter gaat ervanuit dat verzoekers hebben bedoeld aan te voeren dat het opleggen van de last onder dwangsom om de onder 7.6.1 genoemde redenen in strijd is met het evenredigheidsbeginsel.
7.6.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat niet is gebleken dat op grond van het oude beleid geen omgevingsvergunning was vereist voor het huisvesten van arbeidsmigranten in de bedrijfswoning. Vanaf 2013 was het bestemmingsplan ‘ [bestemmingsplan] ’ op de percelen van toepassing. Op dat moment was dus in het bestemmingsplan al aan de percelen de bestemming ‘Bedrijventerrein’ toegekend en de aanduidingen ‘bedrijfswoning’ en ‘bedrijf tot en met categorie 2’. Op dat moment was het huisvesten van arbeidsmigranten in de bedrijfswoning dus ook al in strijd met het bestemmingsplan. Daar was in ieder geval vanaf 2013 een omgevingsvergunning voor vereist op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Het oude beleid waar verzoekers naar verwijzen is daarná vastgesteld in 2016. In beleidsregels kan niet van een wettelijke vergunningplicht worden afgeweken. Een beleidsregel is een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, over de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan. [11] De voorzieningenrechter is ook niet gebleken dat in het door verzoekers genoemde oude beleid was bepaald dat geen omgevingsvergunning was vereist voor het in strijd met het bestemmingsplan huisvesten van arbeidsmigranten in de bedrijfswoning. In het oude beleid stond volgens verzoekers ‘
Als huisvesting of logies plaatsvindt in een woning in de kern, hoeft hier geen omgevingsvergunning aangevraagd te worden. De bestemming wonen voorziet ook in logies’.Uit die zinssnede leidt de voorzieningenrechter af dat die bepaling uit het oude beleid uitsluitend van toepassing was op een woning met een woonbestemming. Dat deel van het oude beleid kan niet van toepassing zijn geweest op de percelen van verzoekers, omdat zich daar een bedrijfswoning bevindt met de bestemming ‘Bedrijventerrein’.
Als huisvesting of logies plaatsvindt in een woning in de kern, hoeft hier geen omgevingsvergunning aangevraagd te worden. De bestemming wonen voorziet ook in logies’.Uit die zinssnede leidt de voorzieningenrechter af dat die bepaling uit het oude beleid uitsluitend van toepassing was op een woning met een woonbestemming. Dat deel van het oude beleid kan niet van toepassing zijn geweest op de percelen van verzoekers, omdat zich daar een bedrijfswoning bevindt met de bestemming ‘Bedrijventerrein’.
7.7
Concreet zicht op legalisatie
7.7.1
Verzoekers hebben verder aangevoerd dat het nieuwe beleid – de Beleidsregel Huisvesting Arbeidsmigranten gemeente Drimmelen – in strijd is met hoger recht. In het nieuwe beleid staat dat minimaal 80% van de gehuisveste personen werkzaam moet zijn bij het eigen bedrijf. Dit is volgens de Afdeling in strijd met het vrij verkeer van diensten. Het dwingen van ondernemers om alleen eigen personeel te huisvesten bevordert ook de ongewenste afhankelijkheid die de wetgever met de Wet goed verhuurderschap wil tegengaan. De Afdeling heeft daarnaast bepaald dat een migrant niet zijn huis mag verliezen, omdat diegene met het werk stopt. Door deze eis dwingt het beleid de ondernemer tot het plegen van een onrechtmatige daad: als een bewoner ontslag neemt, mag hij er officieel niet meer wonen volgens het beleid, maar mag de ondernemer hem er niet uitzetten volgens de rechter.
7.7.2
De voorzieningenrechter begrijpt deze grond van verzoekers zo dat zij bedoelen aan te voeren dat het college een omgevingsvergunning voor het in strijd met het omgevingsplan huisvesten van de arbeidsmigranten niet kan weigeren op grond van het nieuwe beleid. De voorzieningenrechter heeft onder 5.3 overwogen dat een dergelijke grond buiten de omvang van dit geding valt. Voor zover verzoekers hebben bedoeld om aan te voeren dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, is de voorzieningenrechter van oordeel dat daar niet van is gebleken. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling blijkt dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, wanneer geen aanvraag voor een omgevingsvergunning is gedaan voor het gebruiken van de percelen in strijd met het omgevingsplan. [12]
7.8
Evenredigheidsbeginsel
7.8.1
Verzoekers hebben aangevoerd dat handhaving in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. [13] Handhavend optreden is niet geschikt, noodzakelijk of evenwichtig. Het verbod om arbeidsmigranten te mogen huisvesten, draagt niet bij aan het door de gemeente gestelde doel. De logiesfunctie leidt niet tot een inperking van de milieuruimte van omliggende bedrijven. Daarnaast is het niet noodzakelijk, omdat minder ingrijpende middelen mogelijk zijn, zoals het verlenen van een tijdelijke omgevingsvergunning. Daarnaast is geen sprake van evenwichtigheid. Het algemeen belang van handhaving weegt niet op tegen de financiële belangen van verzoekers en de bewoners. Verzoekers hebben substantiële kosten gemaakt om de huisvesting te realiseren. Er is ook geen sprake van overlast en er is een veilig woonklimaat. Het pand is vanwege de specifieke inrichting met 19 kamers ook fysiek ongeschikt voor reguliere bedrijvigheid. De huisvesting voldoet aan de SNF-normen van Stichting Normering Flexwonen en daarnaast is deze locatie specifiek ingericht zonder de reguliere woningvoorraad te belasten.
7.8.2
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college in het bestreden besluit voldoende heeft gemotiveerd dat handhavend optreden niet in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Het college heeft het algemene belang van de beëindiging van het met het omgevingsplan strijdige gebruik zwaarder mogen laten wegen dan de belangen van verzoekers. Verzoekers hebben niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd waarom handhavend optreden hen onevenredig raakt. Dat zij kosten hebben gemaakt voor het realiseren van de huisvesting, is een louter financieel belang, dat wordt gerelativeerd door het gegeven dat verzoekers al enige tijd lang geld verdienen aan de illegale verhuur van de bedrijfswoning aan arbeidsmigranten. Verzoekers hebben ook zelf het risico genomen om de bedrijfswoning om te bouwen tot huisvesting voor arbeidsmigranten, zonder eerst te controleren of die huisvesting in overeenstemming is met het planologisch regime. De door hen gestelde kosten komen dus voor hun eigen rekening en risico. Daarnaast was het pand voorafgaand aan het huidige gebruik wél fysiek geschikt voor reguliere bedrijvigheid en kan het pand wederom in die staat hersteld worden.
7.9
Vertrouwensbeginsel
7.9.1
Volgens verzoekers is het opleggen van de last onder dwangsom ook in strijd met het vertrouwensbeginsel. Telefonisch heeft een medewerker van de gemeente aan verzoekers medegedeeld dat geen omgevingsvergunning was vereist voor het huisvesten van de arbeidsmigranten. Het college heeft daarnaast tijdens controles in oktober 2023 en op 24 september 2024 de schijn van legaliteit gewekt. Tijdens die controles is door de toezichthouder verklaard dat het er goed uit zag. Het college heeft die schijn ook opgewekt door na die controles geen sancties op te leggen. [14]
7.9.2
Wie zich beroept op het vertrouwensbeginsel moet aannemelijk maken dat van de kant van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit hij/zij in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of het bestuursorgaan een bepaalde bevoegdheid zou uitoefenen en zo ja hoe. [15]
7.9.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat van een dergelijke toezegging niet is gebleken. Verzoekers hebben niet met objectieve en verifieerbare bewijsstukken onderbouwd dat door een medewerker van de gemeente – en namens het college – is toegezegd dat geen omgevingsvergunning was vereist voor het huisvesten van de arbeidsmigranten in de bedrijfswoning. Een toezegging kan ook niet worden gevonden in het gedurende een aantal jaren niet handhavend optreden. Dat geldt ook als het college gedurende die tijd – als gevolg van in dit geval verschillende controlemomenten – wel op de hoogte was van de overtreding of kon zijn. [16] Dat is geen gedraging waarmee de indruk kan worden gewekt van een welbewuste standpuntbepaling dat er niet handhavend zou worden opgetreden.
8. Begunstigingstermijn
8.1
Verzoekers hebben verder aangevoerd dat de begunstigingstermijn onredelijk en onuitvoerbaar is. In de huidige krappe woningmarkt is het uitgesloten om alternatieve legale huisvesting te vinden voor de bewoners binnen vier weken. De lopende contracten kunnen binnen die termijn ook niet worden beëindigd. Minimaal 26 weken is in de rechtspraak noodzakelijk geacht voor een zorgvuldige uitplaatsing. [17]
8.2
In artikel 5:32a, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) staat: bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De begunstigingstermijn strekt ertoe de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [18] Een begunstigingstermijn moet wel lang genoeg zijn om de overtreding te kunnen beëindigen. [19] Het college komt beleidsruimte toe bij het vaststellen van de tijdseenheid die geldt voor het verbeuren van dwangsommen. [20]
8.3
De voorzieningenrechter is van oordeel dat het college de begunstigingstermijn redelijkerwijs niet te kort heeft vastgesteld. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen. [21] De voorzieningenrechter ziet geen reden waarom verzoekers de overtreding niet binnen de gestelde – en inmiddels tot twee weken na deze uitspraak verlengde – begunstigingstermijn ongedaan kan maken. Binnen die termijn kunnen de arbeidsmigranten elders (bijvoorbeeld in een hotel) gehuisvest worden en kan het strijdig gebruik worden beëindigd. De door verzoekers genoemde jurisprudentie van de Afdeling acht de voorzieningenrechter niet relevant, omdat die uitspraken geen betrekking hebben op een last onder dwangsom of een daaraan verbonden begunstigingstermijn. De voorzieningenrechter leest in die uitspraken niet wat verzoekers daarin lezen. Die uitspraken zien op een kapvergunning, planschade en de vaststelling van een bestemmingsplan.
9. Hoogte dwangsom
9.1
De dwangsom is volgens verzoekers ook onredelijk hoog vastgesteld. Het is gebaseerd op een onjuiste bruto-omzetberekening, zonder aftrek van exploitatiekosten. Bovendien heeft de verdubbeling van dit bedrag een punitief karakter.
9.2
Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb bepaalt dat de bedragen van de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft ten doel de overtreder te bewegen tot naleving van de geldende regels. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. [22] Om dit doel te bereiken kan de hoogte van het bedrag worden afgestemd op het financiële voordeel dat een overtreder kan verwachten bij het niet naleven van deze regels. [23]
9.3
De opgelegde last onder dwangsom strekt er toe de overtreding te beëindigen en beëindigd te houden. Het gaat daarmee om een herstelsanctie en niet om een bestraffende sanctie. Dat verzoekers dit anders hebben ervaren, is niet van belang voor de vraag of de sanctie een bestraffend karakter heeft. In het aangevoerde worden geen aanknopingspunten gevonden voor het oordeel dat de last louter vanwege de hoogte van de dwangsom als een bestraffende sanctie zou moeten worden aangemerkt. [24] Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft het college namelijk kunnen besluiten dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot de zwaarte van de overtreding en de beoogde effectieve werking van de lasten. In wat verzoekers hebben aangevoerd ziet de voorzieningenrechter geen grond om te oordelen dat de opgelegde dwangsom daarmee niet in overeenstemming is. De omstandigheid dat verzoekers exploitatiekosten hebben moeten maken, leidt niet tot het oordeel dat het college de dwangsom naar beneden had moeten bijstellen. Het college heeft de dwangsom niet te hoog vastgesteld door niet exact te bekijken wat het economische voordeel van verzoekers is als gevolg van de overtreding. Daarbij is van belang dat van een dwangsom een afdoende prikkel tot normconform gedrag dient uit te gaan en het college daarbij kon volstaan met een globale schatting van de te verwachten winst bij het niet voldoen aan de last. Het in mindering brengen van deze exploitatiekosten op de dwangsom kan afbreuk doen aan deze beoogde werking van de dwangsom. [25]
10. Conclusie
10.1
Gelet op het voorgaande zal de voorzieningenrechter het verzoek om een voorlopige voorziening afwijzen.
10.2
Voor een proceskostenvergoeding bestaat daarom geen aanleiding.
De beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T. Peters, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N. van Asten, griffier, op 29 juni 2026 en openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op www.rechtspraak.nl.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.
Wettelijk kader
Omgevingswet (Ow)
Artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Ow
Het is verboden zonder omgevingsvergunning de volgende activiteiten te verrichten een omgevingsplanactiviteit.
Omgevingsplan
Artikel 6.1, onder b, van de planregels (Bestemmingsplan [bestemmingsplan] )
De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor: ter plaatse van de aanduiding 'bedrijf tot en met categorie 2': bedrijven in ten hoogste categorie 2 van de Staat van Bedrijfsactiviteiten.
Artikel 6.1, onder f, van de planregels (Bestemmingsplan [bestemmingsplan] )
De voor 'Bedrijventerrein' aangewezen gronden zijn bestemd voor: ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning': een bedrijfswoning en aan-huis-verbonden beroepen.