Uitspraak
200706325/1.
Datum uitspraak: 3 september 2008
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op de hoger beroepen van:
1. het College Bescherming Persoonsgegevens,
2. de minister voor Wonen, Wijken en Integratie en de burgemeesters van Rotterdam, Almere, Amersfoort, Amsterdam, Arnhem, Breda, Capelle aan den IJssel, Dordrecht, Den Haag, Den Helder, Eindhoven, Groningen, Leeuwarden, Lelystad, Nijmegen, Schiedam, Tilburg, Vlaardingen, Vlissingen, Zoetermeer en Zwolle,
3. de stichting Stichting Overlegorgaan Caribische Nederlanders, gevestigd te Den Haag,
appellanten,
tegen de uitspraak in zaak nr. 07/3070 van de rechtbank ‘s-Gravenhage van 26 juli 2007 in het geding tussen:
de stichting Stichting Overlegorgaan Caribische Nederlanders
en
het College Bescherming Persoonsgegevens.
1. Procesverloop
Bij besluit van 11 december 2006 heeft het College Bescherming Persoonsgegevens (hierna: het college) de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (thans: de minister voor Wonen, Wijken en Integratie; hierna: de minister), respectievelijk de burgemeesters van Rotterdam, Almere, Amersfoort, Amsterdam, Arnhem, Breda, Capelle aan den IJssel, Dordrecht, Den Haag, Den Helder, Eindhoven, Groningen, Leeuwarden, Lelystad, Nijmegen, Schiedam, Tilburg, Vlaardingen, Vlissingen, Zoetermeer en Zwolle, ontheffing verleend voor het verwerken van persoonsgegevens omtrent etniciteit in de Verwijsindex Antillianen (hierna: de VIA) en in de gemeentelijke casusoverleggen Antillianen onder het stellen van een vijftal voorwaarden.
Bij besluit van 3 april 2007 heeft het college het door de stichting Stichting Overlegorgaan Caribische Nederlanders (hierna: de stichting) daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard en een van de gestelde voorwaarden laten vervallen.
Bij uitspraak van 26 juli 2007, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank ‘s-Gravenhage (hierna: de rechtbank) het door de stichting daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 3 april 2007 vernietigd en het college opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak hebben het college bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 4 september 2007, de minister en de burgemeesters van Rotterdam, Almere, Amersfoort, Amsterdam, Arnhem, Breda, Capelle aan den IJssel, Dordrecht, Den Haag, Den Helder, Eindhoven, Groningen, Leeuwarden, Lelystad, Nijmegen, Schiedam, Tilburg, Vlaardingen, Vlissingen, Zoetermeer en Zwolle (hierna: de minister e.a.) bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 3 september 2007, en de stichting bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 5 september 2007, hoger beroep ingesteld.
Het college heeft zijn hoger beroep aangevuld bij brief van 24 september 2007. De minister e.a. hebben hun hoger beroep aangevuld bij brief van 25 september 2007. De stichting heeft haar hoger beroep aangevuld bij brief van 1 oktober 2007.
Het college en de minister e.a. hebben een verweerschrift ingediend.
Bij besluit van 20 november 2007 heeft het college naar aanleiding van de uitspraak van de rechtbank het door de stichting gemaakte bezwaar gegrond verklaard en het besluit van 11 december 2006 herroepen.
De minister e.a. en de stichting hebben nadere stukken ingediend. Deze zijn aan de andere partijen toegezonden.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 10 april 2008, waar het college, vertegenwoordigd door mr. J.R. van Angeren, advocaat te Amsterdam, mr. H.G. Kraai en mr. L. van der Zwam, de minister e.a., vertegenwoordigd door mr. E.J. Daalder, advocaat te Den Haag en drs. A. Kruithof, en de stichting, vertegenwoordigd door mr. P. Nicolai, advocaat te Amsterdam, mr. M. Ferschtman, advocaat te Amstelveen en G.O. Helberg, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 14 van Pro het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM) moet het genot van de rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van Protocol nr. 12 bij het EVRM (hierna: het twaalfde Protocol) moet het genot van elk in de wet neergelegd recht worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.
Ingevolge het tweede lid mag niemand worden gediscrimineerd door enig openbaar gezag op, met name, een van de in het eerste lid vermelde gronden.
Ingevolge artikel 26 van Pro het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: het IVBPR) zijn allen gelijk voor de wet en hebben allen zonder discriminatie aanspraak op gelijke bescherming door de wet. In dit verband verbiedt de wet discriminatie van welke aard ook en garandeert een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status.
Ingevolge artikel 1, eerste lid, van het Internationaal verdrag inzake de uitbanning van alle vormen van rassendiscriminatie wordt in dit verdrag onder "rassendiscriminatie" verstaan elke vorm van onderscheid, uitsluiting, beperking of voorkeur op grond van ras, huidskleur, afkomst of nationale of etnische afstamming die ten doel heeft de erkenning, het genot of de uitoefening, op voet van gelijkheid, van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden op politiek, economisch, sociaal of cultureel gebied, of op andere terreinen van het openbare leven, teniet te doen of aan te tasten, dan wel de tenietdoening of aantasting daarvan ten gevolge heeft.
Ingevolge artikel 2, eerste lid, veroordelen de Staten die partij zijn bij dit verdrag rassendiscriminatie en nemen de Staten de verplichting op zich onverwijld en met alle daarvoor in aanmerking komende middelen een beleid te zullen voeren dat erop is gericht alle vormen van rassendiscriminatie uit te bannen en een goede verstandhouding tussen alle rassen te bevorderen en, met het oog daarop:
a. neemt elke Staat die partij is bij dit Verdrag de verplichting op zich, noch incidenteel, noch in het algemeen rassendiscriminatie toe te passen met betrekking tot personen, groepen personen of instellingen en erop toe te zien dat alle overheidsorganen en openbare instellingen, op nationaal en plaatselijk niveau, in overeenstemming met deze verplichting handelen;
b. neemt elke Staat die partij is bij dit Verdrag de verplichting op zich rassendiscriminatie, ongeacht de personen of organisaties die deze toepassen, niet te zullen aanmoedigen, verdedigen of steunen;
c. neemt elke Staat die partij is bij dit Verdrag doeltreffende maatregelen om het door de overheid zowel op nationaal als plaatselijk niveau gevoerde beleid aan een onderzoek te onderwerpen en de wetten en voorschriften die tot rassendiscriminatie kunnen leiden of deze kunnen doen voortbestaan, te wijzigen, af te schaffen of nietig te verklaren;
d. verbiedt elke Staat die partij is bij dit Verdrag met alle daarvoor in aanmerking komende middelen, met inbegrip, zo nodig, van wetgevende maatregelen, door personen, groepen of organisaties bedreven rassendiscriminatie, en maakt daaraan een einde;
e. neemt elke Staat die partij is bij dit Verdrag de verplichting op zich, indien de omstandigheden daartoe aanleiding geven, organisaties en bewegingen die voorstander zijn van integratie en waarin verschillende rassen zijn vertegenwoordigd steun te verlenen, de toepassing van andere middelen waarmede de scheidsmuren tussen de rassen kunnen worden geslecht te stimuleren, en zich te keren tegen alles wat rassenscheiding in de hand zou kunnen werken.
Ingevolge artikel 8, eerste lid, van de Richtlijn 95/46/EG van het Europees Parlement en de Raad van 24 oktober 1995 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, voor zover hier van belang, verbieden de lidstaten de verwerking van persoonlijke gegevens waaruit de raciale of etnische afkomst blijkt.
Ingevolge het vierde lid mogen, mits passende waarborgen worden geboden, de lidstaten om redenen van zwaarwegend belang bij nationale wet of bij een besluit van de toezichthoudende autoriteit nog andere afwijkingen naast die bedoeld in lid 2 toestaan.
Ingevolge artikel 1 van Pro de Grondwet worden allen die zich in Nederland bevinden, in gelijke gevallen gelijk behandeld. Discriminatie wegens godsdienst, levensovertuiging, politieke gezindheid, ras, geslacht of op welke grond dan ook, is niet toegestaan.
Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Wet bescherming persoonsgegevens (hierna: de Wbp) wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder verantwoordelijke: de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of tezamen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt.
Ingevolge artikel 7 van Pro de Wbp worden persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden verzameld.
Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Wbp worden persoonsgegevens niet verder verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden waarvoor ze zijn verkregen.
Ingevolge het tweede lid houdt de verantwoordelijke bij de beoordeling of een verwerking onverenigbaar is als bedoeld in het eerste lid, in elk geval rekening met:
a. de verwantschap tussen het doel van de beoogde verwerking en het doel waarvoor de gegevens zijn verkregen;
b. de aard van de betreffende gegevens;
c. de gevolgen van de beoogde verwerking voor de betrokkene;
d. de wijze waarop de gegevens zijn verkregen en
e. de mate waarin jegens de betrokkene wordt voorzien in passende waarborgen.
Ingevolge artikel 16, eerste volzin, van de Wbp is de verwerking van persoonsgegevens betreffende iemands godsdienst of levensovertuiging, ras, politieke gezindheid, gezondheid, seksuele leven, alsmede persoonsgegevens betreffende het lidmaatschap van een vakvereniging verboden behoudens het bepaalde in deze paragraaf.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp is, onverminderd de artikelen 17 tot en met 22, het verbod om persoonsgegevens als bedoeld in artikel 16 te Pro verwerken niet van toepassing voor zover dit noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang, passende waarborgen worden geboden ter bescherming van de persoonlijke levenssfeer en dit bij wet wordt bepaald dan wel het college ontheffing heeft verleend. Het college kan bij de verlening van ontheffing beperkingen en voorschriften opleggen.
2.2. Bij het besluit van 11 december 2006, zoals gehandhaafd in bezwaar, heeft het college ontheffing verleend voor het verwerken van persoonsgegevens omtrent etniciteit in de VIA en in de gemeentelijke casusoverleggen.
De VIA is een landelijk gegevensbestand waarin identificerende gegevens en verwijsgegevens worden opgenomen over personen die vallen binnen de doelgroep en die voldoen aan één of meer van de knelpuntcriteria die zijn opgenomen in het zogenoemde "Contourendocument Verwijsindex Antillianen" (hierna: het contourendocument) op de in dit document beschreven wijze en onder de in dit document beschreven voorwaarden. De doelgroep bestaat uit personen tot 25 jaar die zijn geboren op de Nederlandse Antillen of Aruba, of waarvan tenminste één van de ouders is geboren op de Nederlandse Antillen of Aruba. De knelpuntcriteria zijn:
- deelname aan een schuldhulpverleningstraject.
- niet geregistreerd zijn in de gemeentelijke basisadministratie (hierna: de GBA) maar wel in aanraking komen met bij het casusoverleg betrokken instellingen.
- actuele leerplichtproblemen (langer spijbelen dan twintig schooldagen of absoluut verzuim; voortijdig schoolverlaten in de afgelopen twaalf maanden).
- grote afstand tot de arbeidsmarkt.
- uitkeringsfraude in de afgelopen twaalf maanden.
- huurschuld van meer dan zes maanden en/of meer dan drie overlastmeldingen in de laatste twaalf maanden.
- signalering van een geweldsdelict en/of twee drugsdelicten en/of drie keer overlast veroorzaken binnen een periode van twaalf maanden.
De verwijsgegevens behelzen geen inhoudelijke informatie doch informatie om te kunnen bepalen of een jongere elders bekend is en zo ja, wie de contactpersoon is. Het bestand wordt gevuld door een gemeentelijk coördinator en door de justitiële informatiedienst, die nieuwe verwijsgegevens aan de hand van de identificerende gegevens koppelen aan verwijsgegevens die zich al in het bestand bevinden. Het bestand kan worden geraadpleegd door daartoe geautoriseerde gemeenteambtenaren en politiefunctionarissen.
De casusoverleggen zijn gemeentelijke overleggen waarin verschillende instanties en instellingen samenwerken ten behoeve van een integrale aanpak van de problemen van de personen die tot de doelgroep behoren. De deelnemers aan de casusoverleggen leveren identificerende en verwijsgegevens aan voor verwerking in de VIA. Tevens kunnen zij aan de hand van in de VIA opgenomen verwijsgegevens contact opnemen met de instantie(s) in andere gemeenten waarbij de geregistreerde bekend is zodat de plannen van aanpak met betrekking tot de betrokken Antilliaanse risicojongere onderling kunnen worden afgestemd.
2.3. De rechtbank heeft, samengevat weergegeven, geoordeeld dat het college bij de vraag of de verwerking waarvoor ontheffing is verleend noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang geen beoordelingsvrijheid toekomt en dat zij vol dient te toetsen of het college terecht tot het oordeel is gekomen dat hiervan sprake is, hetgeen des te meer geldt nu het begrip "noodzakelijk met het oog op een zwaarwegend algemeen belang", dient te worden uitgelegd in het licht van artikel 26 van Pro het IVBPR, artikel 14 van Pro het EVRM, en artikel 1 van Pro het 12e Protocol bij het EVRM. Voorts heeft zij geoordeeld dat de noodzaak met het oog op een zwaarwegend algemeen belang tot het verwerken van persoonsgegevens omtrent Antilliaanse etniciteit in de VIA niet is aangetoond en dat daaruit volgt dat het college niet de bevoegdheid toekwam ontheffing te verlenen voor die verwerking in de VIA. Tevens heeft zij overwogen dat zowel ten aanzien van de VIA als ten aanzien van de gemeentelijke casusoverleggen geldt dat de ontheffing is verleend in strijd met het beleid van het college, inhoudende dat het college alleen ontheffing op basis van artikel 23, aanhef en onder e, van de Wbp verleent voor de verwerking van persoonsgegevens van incidentele aard en dat voor een structurele verwerking slechts ontheffing wordt verleend wanneer op redelijke termijn wetgeving op komst is die de verwerking zal gaan regelen.
2.4. De stichting voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat de ontheffing voor de casusoverleggen niet aan de burgemeesters had mogen worden verleend omdat de burgemeesters niet kunnen worden aangemerkt als verantwoordelijken als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp.
2.4.1. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp wordt in deze wet onder verantwoordelijke verstaan de natuurlijke persoon, rechtspersoon of ieder ander die of het bestuursorgaan dat, alleen of samen met anderen, het doel van en de middelen voor de verwerking van persoonsgegevens vaststelt. Volgens de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling doelt het begrip "verantwoordelijke" op degene die formeel-juridisch de zeggenschap over de verwerking heeft en is daarvoor gekozen opdat voor de geregistreerde kenbaar is wie aanspreekbaar is op de gegevensverwerking. Bij de beantwoording van de vraag wie de verantwoordelijke is dient daarom enerzijds te worden uitgegaan van de formeel-juridische bevoegdheid om doel en middelen van de gegevensverwerking vast te stellen, en anderzijds - als aanvulling daarop - van een functionele inhoud van het begrip. Het laatste criterium speelt met name een rol als er verschillende actoren bij de gegevensverwerking betrokken zijn en de juridische bevoegdheid onvoldoende helder is geregeld om te kunnen bepalen wie van de betrokken actoren als verantwoordelijke in de zin van de wet moet worden aangemerkt. In dergelijke situaties zal aan de hand van algemeen in het maatschappelijk verkeer geldende maatstaven moeten worden bezien aan welke natuurlijke persoon, rechtspersoon of bestuursorgaan de betreffende verwerking moet worden toegerekend (Kamerstukken II, 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 55 en 56).
In artikel 6 van Pro het "Modelconvenant Casusoverleg Antillianen" (hierna: het convenant), een model voor de overeenkomst die dient te worden aangegaan tussen de bij een gemeentelijk casusoverleg Antillianen betrokken partijen, is bepaald dat de burgemeester de verantwoordelijke is voor de gegevensverwerking met betrekking tot het casusoverleg. Ook volgens paragraaf 5.1 van de "Modelbeschrijving casusoverleg Antillianen" (hierna: de modelbeschrijving), dat een toelichting bij het convenant behelst, is als verantwoordelijke voor de verwerking van persoonsgegevens in het kader van het casusoverleg de burgemeester aangewezen, is hij degene die het doel en de middelen van het casusoverleg vaststelt en draagt hij zorg voor de uitvoering van de verplichtingen die op grond van de Wbp op de verantwoordelijke rusten. Gelet hierop kan het aanmerken van de burgemeester als verantwoordelijke als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder d, van de Wbp niet onjuist worden geoordeeld. Het betoog faalt.
2.5. De stichting voert aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft geoordeeld dat geen ontheffing voor de gemeentelijke casusoverleggen kon worden verleend omdat geen aanvraag is gedaan door de burgemeesters.
2.5.1. De aanvraag van 22 december 2005 ziet op een ontheffing voor de VIA en is gedaan door de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie. In de aanvraag staat vermeld dat de VIA het gemeentelijke casusoverleg ondersteunt. Blijkens een gespreksverslag van 17 mei 2006 heeft de minister het college desgevraagd laten weten dat de ontheffing mede namens de burgemeesters is aangevraagd en dat de aanvraag mede ziet op de gegevensverwerking in de gemeentelijke casusoverleggen, hetgeen hij schriftelijk heeft bevestigd bij brief van 13 juni 2006. Dit is eveneens schriftelijk bevestigd door de burgemeester van Rotterdam, als voorzitter van het overleg van de 21 zogenoemde Antillianengemeenten, bij brief van 25 augustus 2006 en door alle andere burgemeesters afzonderlijk bij brieven van 14, 15, 16, 19 en 27 maart 2007. Gelet hierop heeft het college de aanvraag terecht aangemerkt als gedaan door de minister en de burgemeesters gezamenlijk.
2.6. De stichting voert aan dat de rechtbank heeft miskend dat de doelstelling van de VIA en de casusoverleggen niet voldoet aan het vereiste van artikel 7 van Pro de Wbp dat persoonsgegevens voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden worden verzameld. Zij betoogt dat de subdoelen zorg, hulp en repressie zo verschillend zijn dat niet kan worden gesproken van een welbepaalde doelomschrijving.
2.6.1. Volgens de parlementaire geschiedenis van artikel 7 van Pro de Wbp houdt het vereiste dat de doeleinden waarvoor persoonsgegevens worden verzameld welbepaald zijn in dat men geen gegevens mag verzamelen zonder een precieze doelomschrijving en dat deze doelomschrijving niet zo vaag of ruim mag zijn dat zij tijdens het verzamelproces geen kader kan bieden waaraan getoetst kan worden of de gegevens nodig zijn voor het doel of niet. Ingeval een doelomschrijving uit meerdere onderdelen bestaat is van belang dat de onderdelen van de doelstelling onderling verenigbaar zijn om te voorkomen dat gegevens die voor een bepaald doel zijn verzameld in strijd met artikel 9 van Pro de Wbp voor andere onderdelen worden gebruikt (TK 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 79 en 80).
Blijkens het besluit van 11 december 2006, zoals gehandhaafd in bezwaar, zijn de doelstellingen van de VIA en de casusoverleggen met het oog waarop de ontheffing is verleend het wegwerken van de achterstandspositie van Antilliaanse jongeren, het verlenen van hulp aan Antilliaanse jongeren die dit behoeven en het aanpakken en terugdringen van criminaliteit die wordt veroorzaakt door Antilliaanse jongeren. Weliswaar bestaat enige spanning tussen laatstgenoemde doelstelling die een repressief karakter heeft en eerstgenoemde doelstellingen die een ondersteunend karakter hebben, maar dat vormt, gelet op de problematiek van de doelgroep zoals die blijkt uit de stukken, waaronder de Notitie Antilliaanse risicojongeren, TK 2004/05, 26 283, nr. 19, geen grond voor het oordeel dat de doeleinden onderling onverenigbaar zijn. Immers, volgens die notitie doen zich bij de risicojongeren die tot de doelgroep van de VIA en de casusoverleggen behoren in verschillende combinaties de volgende risicofactoren voor:
- slechte opleiding en zeer slechte perspectieven op onderwijs en werk mede vanwege een onvoldoende beheersing van het Nederlands.
- slechte en weinig honkvaste huisvesting.
- eenouder(moeder)gezin dat reeds op jonge leeftijd gevormd wordt.
- geen of weinig reguliere inkomsten, hoge uitgaven en dus vaak schulden of (interesse in) irreguliere en criminele inkomsten.
- levend in, of in de buurt van, criminele milieus (drugs, zwaar geweld, winkeldiefstal).
- een luidruchtiger straat- en nachtcultuur dan die van de Nederlandse slaapsteden en woonwijken met overlastproblemen van dien.
Vanwege de samenhang en mogelijke wisselwerking tussen deze risicofactoren kan niet worden geoordeeld dat de doelstellingen waarvoor de ontheffing is verleend onderling onverenigbaar zijn. Hierbij neemt de Afdeling mede in aanmerking dat de ontheffing niet ziet op het verwerken van inhoudelijke informatie over de geregistreerden waarover de deelnemers aan de casusoverleggen beschikken doch slechts op de verwerking van verwijsgegevens en dat in de modelbeschrijving, het modelconvenant en het contourendocument nauwkeurig is vastgelegd in welke gevallen en hoe de verwerking van de gegevens zal plaatsvinden en wie de gegevens zal kunnen raadplegen. Het betoog faalt.
2.7. De stichting betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het college bevoegdheid tot het verlenen van de ontheffing niet kon ontlenen aan artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp omdat de strekking van de wetsgeschiedenis regeling bij formele wet vereist.
2.8. Ook dit betoog faalt. Dat het verbod bijzondere persoonsgegevens te verwerken slechts kan worden opgeheven bij formele wet en dat dit slechts anders is indien het een incidenteel en uitzonderlijk geval betreft, blijkt niet uit de formulering van artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp. Evenmin zijn voor dit standpunt aanknopingspunten te vinden in de parlementaire geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling. Weliswaar staat op blz. 25 van de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II, 1997/98, 25 892, nr. 3) dat verwerking niet is toegestaan indien een regeling op het niveau van de formele wet niet voorhanden is, doch gelet op de context van deze zinsnede kan hier niet anders mee zijn bedoeld dan dat het verbod uit artikel 16 van Pro de Wbp niet kan worden opgeheven bij lagere regelgeving dan bij wet in formele zin. Nu in voormelde passage tevens staat dat indien een ontheffing niet op de Wbp of een andere wet is gebaseerd, de verwerking haar grondslag kan vinden in een ontheffing van de Registratiekamer (thans: het college) kan niet worden geoordeeld dat het college niet bevoegd was de ontheffing te verlenen op de grond dat deze slechts kon worden verleend bij formele wet.
2.9. De minister e.a. en het college voeren aan dat de rechtbank ten onrechte heeft overwogen dat het college bij het verlenen van een ontheffing geen beoordelingsvrijheid toekomt.
2.9.1. De rechtbank heeft overwogen dat uit het bepaalde in artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp niet blijkt dat het college bij de invulling van de betekenis van het begrip "noodzakelijk met het oog op een zwaarwegend algemeen belang" beoordelingsruimte toekomt. Zij is, mede de nationaal- en internationaalrechtelijke bepalingen over het verbod van discriminatie in aanmerking genomen, van oordeel dat de door het college gegeven invulling vol moet worden getoetst.
2.9.2. Noodzaak en zwaarwegendheid zijn naar hun aard begrippen waarbij de invulling een zekere beoordeling vergt. Het ligt op de weg van het college bij zijn besluitvorming aan die beoordeling gestalte te geven. Dit brengt mee dat, ook al is, gelet op het stringente regime voor het verwerken van bijzondere persoonsgegevens dat in de artikelen 16 tot en met 24 van de Wbp is neergelegd en het discriminatieverbod, een intensieve rechterlijke toetsing op haar plaats, de rechtbank ten onrechte haar eigen oordeel in de plaats van dat van het college heeft gesteld. Het betoog slaagt. Reeds hierom komt de aangevallen uitspraak voor vernietiging in aanmerking.
2.10. Het hoger beroep van de minister e.a. en het college is gegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen zal de Afdeling de beroepsgronden van de stichting behandelen, voor zover daarover hiervoor nog geen oordeel is gegeven.
2.11. De stichting heeft aangevoerd dat het college niet feitelijk heeft onderbouwd dat er een noodzaak bestaat met het oog op een zwaarwegend algemeen belang om de ontheffing te verlenen. Zij betoogt dat de stelling van de minister dat Antilliaanse jongeren een hoge intergemeentelijke mobiliteit kennen en niet altijd in de gemeentelijke basisadministratie zijn ingeschreven niet met feitelijke gegevens is ondersteund. Voorts is geen vergelijkingsmateriaal met andere bevolkingsgroepen overgelegd, zodat niet kan worden vastgesteld dat met name Antilliaanse risicojongeren zich kenmerken door mobiliteit en ongrijpbaarheid door het niet ingeschreven staan in de gemeentelijke basisadministratie. Dat deze vorm van ongrijpbaarheid zich minder voordoet bij Nederlanders van niet-Antilliaanse afkomst die aan nagenoeg dezelfde risicofactoren als die waarmee de groep Antilliaanse risicojongeren is afgebakend, is niet aannemelijk. Voorts kunnen de criteria hoge mobiliteit en ongrijpbaarheid niet noodzaken tot de gegevensverwerking waar de ontheffingsaanvraag op ziet omdat het grootste deel van de doelgroep wel staat ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, zodat de ontheffing niet noodzakelijk is omdat de problemen van het grootste deel van de doelgroep ook kunnen worden aangepakt zonder de VIA, aldus de stichting.
2.11.1. Het college heeft de ontheffing verleend in verband met de ernst van de problematiek met betrekking tot Antilliaanse risicojongeren en de urgentie van het zoeken naar een oplossing van deze problematiek. De ernst van de problematiek heeft het college voldoende aannemelijk gemaakt door verwijzing naar de "Notitie Antilliaanse risicojongeren", welke op 4 oktober 2004 door de toenmalige minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie naar de Tweede Kamer is gezonden (Kamerstukken II, 2004/05, 26 283, nr. 19), het rapport "Verslaafd aan een flitsende levensstijl" en het rapport "Schatting van aantal in Nederland verblijvende Antillianen die niet ingeschreven zijn in de GBA" die als bijlage bij de brief van de toenmalige minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie van 4 april 2006 (Kamerstukken II, 2005/06, 26 283, nr. 29) naar de Tweede Kamer is gezonden.
Met betrekking tot de hiervoor in 2.6.1. genoemde risicofactoren blijkt uit het rapport "Verslaafd aan een flitsende levensstijl" dat Antillianen op het gebied van criminaliteit oververtegenwoordigd zijn ten opzichte van groepen van andere herkomst. In de "Notitie Antilliaanse risicojongeren" staat vermeld dat onder autochtonen het percentage meisjes (van 15 tot 19 jaar) dat moeder wordt 6% is; onder Antilliaanse meisjes van die leeftijd is dat 32%; in bijlage V bij deze notitie staat dat uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek blijkt dat, anders dan tienermoeders van Turkse en Marokkaanse origine, de meerderheid van de Antilliaanse tienermoeders (98%) ten tijde van de bevalling ongehuwd is. Het college heeft hiermee voldoende aannemelijk gemaakt dat de problematiek van Antilliaanse risicojongeren in zoverre ernstiger is dan die van andere risicojongeren.
2.11.2. Het betoog van de stichting dat uit het rapport "Schatting van aantal in Nederland verblijvende Antillianen die niet ingeschreven zijn in de GBA" niet kan worden afgeleid dat het niet ingeschreven zijn in de gemeentelijke basisadministratie deel uitmaakt van de problematiek van Antilliaanse risicojongeren omdat dat rapport slechts schattingen bevat, slaagt reeds niet omdat het aantal personen dat zich niet inschrijft in de gemeentelijke basisadministratie naar zijn aard niet is geregistreerd en derhalve slechts op basis van schattingen kan worden vastgesteld. Voor zover de stichting betoogt dat in het rapport bij het vaststellen van de geschatte aantallen een onjuiste methode is gehanteerd, heeft zij dit niet aannemelijk gemaakt. De omstandigheid dat jongeren die voldoen aan de knelpuntencriteria op grond waarvan de registratie in de VIA plaatsvindt, gelet op de aard van de knelpunten, juist wél ingeschreven zullen zijn in de basisadministratie acht de Afdeling niet van dien aard dat op die grond het standpunt van het college niet kan worden gevolgd. Wat daar immers van zij, het doet er niet aan af dat risicojongeren die foutief zijn ingeschreven en/of hun inschrijving na verhuizing niet wijzigen zonder gebruikmaking van de VIA niet bereikt kunnen worden voor de integrale aanpak die met het instellen van de VIA en de casusoverleggen wordt voorgestaan. Nu het college zich op het standpunt heeft gesteld dat de criteria hoge mobiliteit en ongrijpbaarheid niet op zichzelf, maar in combinatie met de ernst van de problematiek van de Antilliaanse risicojongeren noodzaken tot de gegevensverwerking waar de ontheffing op ziet en, zoals hiervoor is overwogen, het college aannemelijk heeft gemaakt dat de problematiek van Antilliaanse risicojongeren ernstiger is dan die van andere risicojongeren, vormt de omstandigheid dat met betrekking tot de criteria hoge mobiliteit en ongrijpbaarheid geen vergelijkingsmateriaal met andere bevolkingsgroepen is overgelegd onvoldoende grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontheffing noodzakelijk is.
2.11.3. Naar aanleiding van het betoog van de stichting dat de ontheffing zich niet verdraagt met het discriminatieverbod dat is vastgelegd in diverse nationaalrechtelijke en internationaalrechtelijke bepalingen overweegt de Afdeling als volgt.
Gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 16 van Pro de Wbp, waarin staat dat het begrip "ras" naar Nederlands recht ruim wordt uitgelegd en ook het in de Richtlijn gebruikte begrip "etnische afkomst" omvat (Kamerstukken II, 1997/98, 25 892, nr. 3, blz. 102) ziet de ontheffing op de verwerking van persoonsgegevens omtrent ras in de ruime betekenis van dit woord, waaronder ook afkomst te begrijpen is. Nu de ontheffing alleen ziet op het verwerken van het persoonsgegeven etnische afkomst van Antillianen (waaronder mede Arubanen moeten worden begrepen) behelst de ontheffing het maken van onderscheid op grond van etniciteit.
Het betoog van de stichting dat daaruit voortvloeit dat, nu discriminatie op grond van etniciteit ingevolge nationaal- en internationaalrechtelijke bepalingen verboden is, de ontheffing reeds daarom niet had mogen worden verleend, slaagt niet. Er is immers eerst sprake van ongeoorloofd onderscheid indien er geen objectieve en redelijke rechtvaardiging is voor het gemaakte onderscheid en het daaruit voortvloeiende verschil in behandeling. Of daarvan sprake is dient te worden beoordeeld aan de hand van de vraag of het maken van onderscheid een legitiem doel dient en proportioneel is in verhouding tot het te bereiken doel, dus een geschikt middel is om het doel te bereiken en het doel niet met andere, minder ingrijpende middelen kan worden bereikt. Wanneer het verschil in behandeling is gebaseerd op etnische afkomst dient het begrip objectieve en redelijke rechtvaardiging voorts, gelet op de jurisprudentie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: het EHRM), bijvoorbeeld de uitspraak in de zaak D.H. en anderen tegen Tjsechië, 13 november 2007, nr. 57325/00; EHRC 2008, 5, zo strikt mogelijk geïnterpreteerd te worden. Het EHRM heeft in rechtsoverweging 196 van genoemde uitspraak immers overwogen dat "where the difference in treatment is based on race, colour or ethnic origin, the notion of objective and reasonable justification must be interpreted as strictly as possible". Hieruit volgt echter niet dat het maken van onderscheid op grond van etniciteit volgens het EHRM in alle gevallen leidt tot ongerechtvaardigd onderscheid. Immers, in genoemde uitspraak heeft het EHRM tevens overwogen dat "no difference in treatment which is based exclusively or to a decisive extent on a person's ethnic origin is capable of being objectively justified in a contemporary democratic society built on the principles of pluralism and respect for different culture" (r.o. 176). Het verschil in behandeling wordt in dit geval echter niet uitsluitend of in beslissende mate gebaseerd op etniciteit. Registratie in de VIA vindt immers alleen plaats als een persoon die behoort tot de doelgroep tevens voldoet aan minstens één van de in het contourendocument vermelde knelpuntcriteria. Bovendien heeft het college de ontheffing verleend in verband met de ernst van de problematiek met betrekking tot Antilliaanse risicojongeren en heeft het college, zoals hiervoor in 2.11.1. is overwogen, aannemelijk gemaakt dat deze ernstiger is dan die van andere risicojongeren.
2.11.4. Gelet op de aard, ernst en omvang van de problematiek moet het oplossen hiervan worden aangemerkt als een legitiem doel en heeft het college zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat het oplossen van deze problematiek noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang. Ook heeft het college zich op goede gronden op het standpunt kunnen stellen dat, nu een hoge graad van mobiliteit en het zich in aanmerkelijke mate niet of foutief inschrijven in de gemeentelijke basisadministratie deel uitmaakt van de problematiek, het verwerken van het persoonsgegevens "Antilliaanse afkomst" een passend middel is om het doel te bereiken. Immers, met behulp van de VIA kunnen de bij de casusoverleggen betrokken instanties de aanpak van de problemen van ook die risicojongeren die zich niet inschrijven in de gemeentelijke basisadministratie of hun vertrek naar een andere gemeente niet melden, onderling afstemmen. Daardoor kunnen ook die jongeren worden bereikt met de integrale aanpak waartoe de casusoverleggen in het leven zijn geroepen.
2.11.5. Het betoog van de stichting dat het verlenen van de ontheffing geen passend middel is omdat er wettelijke belemmeringen zijn om de gegevens uit de casusoverleggen aan anderen te verstrekken slaagt niet. De ontheffing ziet niet op het verstrekken van inhoudelijke informatie. Mede gelet daarop vormt het enkele feit dat wellicht een deel van de inhoudelijke informatie die bij de deelnemers aan de casusoverleggen bekend is niet kan worden uitgewisseld vanwege de op het verstrekken van die informatie van toepassing zijnde wettelijke beperkingen, onvoldoende grond voor het oordeel dat het college zich niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat het registreren van identificerende gegevens en verwijsgegevens in de VIA een passend middel is om het doel van een geïntegreerde aanpak van de problematiek van Antilliaanse risicojongeren te bereiken.
2.11.6. Het betoog van de stichting dat niet is voldaan aan het vereiste van subsidiariteit omdat de problematiek van Antilliaanse risicojongeren ook kan worden aangepakt met behulp van de in de toekomst in te stellen Verwijsindex risicojongeren, waarin geen gegevens over etnische afkomst zullen worden geregistreerd, treft evenmin doel. Immers, wat er zij van de vraag of Antilliaanse risicojongeren met behulp van die index evenzeer kunnen worden bereikt als met de VIA, nu ten tijde van belang nog geen enkel concreet zicht bestond op de instelling van een verwijsindex risicojongeren kan, de ernst en de urgentie van de problematiek van Antilliaanse risicojongeren in aanmerking genomen, niet worden geoordeeld dat het college zich niet op het standpunt heeft mogen stellen dat de ontheffing voor de VIA en de casusoverleggen mocht worden verleend.
2.11.7. De conclusie is dat het verlenen van de ontheffing niet in strijd is met het discriminatieverbod en dat het college zich, in aanmerking genomen dat het college beoordelingsruimte toekomt bij de invulling van de begrippen noodzaak en zwaarwegendheid, op goede gronden op het standpunt heeft kunnen stellen dat de ontheffing noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang.
2.12. De stichting heeft aangevoerd dat het college bij het verlenen van een ontheffing als voorwaarde hanteert dat die slechts kan worden verleend als op redelijke termijn wetgeving op komst is die de verwerking zal regelen. Aangezien geen concreet zicht bestaat op de totstandkoming van een wettelijke regeling binnen een redelijke termijn, is volgens de stichting niet aan deze door het college zelf gestelde voorwaarde voldaan.
2.12.1. Blijkens het in bezwaar gehandhaafde besluit behelst de gedragslijn van het college bij de uitoefening van de hem ingevolge artikel 23, eerste lid, aanhef en onder e, van de Wbp toekomende bevoegdheid dat indien ontheffing wordt aangevraagd voor een pilot - inhoudende een structurele verwerking voor een bepaalde termijn - aangegeven zal moeten worden of na positieve evaluatie de verwerking wettelijk geregeld zal worden. De gedragslijn stelt niet als vereiste dat wetgeving op redelijke termijn op komst is. In de aanvraag om ontheffing te verlenen staat vermeld dat de VIA kan worden beschouwd als een pilot voor de verwerking van informatie voor doelgroepenbeleid waarbij etniciteit een rol speelt. De ontheffingsaanvraag gaat uit van een periode van twee jaar omdat deze periode een minimum is om de aanpak te kunnen evalueren. Bij de evaluatie zal worden bezien of wetgeving noodzakelijk is. Gelet hierop is de ontheffing verleend in overeenstemming met de door het college gehanteerde gedragslijn.
2.13. De stichting heeft aangevoerd dat het college ten onrechte toestemming heeft gegeven voor de verwerking van persoonsgegevens omdat de rechten van degenen wier gegevens worden verwerkt - mede in het licht van het ontbreken van een welbepaalde en uitdrukkelijk omschreven doelstelling - niet voldoende zeker zijn.
2.13.1. Zoals hiervoor in 2.6.1. is overwogen is de doelomschrijving van de VIA en de casusoverleggen voldoende welbepaald en uitdrukkelijk omschreven. De Wbp voorziet voorts in een regeling van de rechten van degene over wie persoonsgegevens worden geregistreerd, waaronder het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt en het recht om de verantwoordelijke te verzoeken hem betreffende persoonsgegevens te verbeteren, aan te vullen, te verwijderen, of af te schermen indien deze feitelijk onjuist zijn, voor het doel of de doeleinden van de verwerking onvolledig of niet ter zake dienend zijn dan wel anderszins in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Tegen besluiten van de verantwoordelijke ter zake kan beroep worden ingesteld bij de rechter. Dat de rechten van degenen wier gegevens worden verwerkt onvoldoende zeker zijn, valt dus niet in te zien.
2.14. De stichting heeft voorts aangevoerd dat het college de ontheffing, gelet op de betrokken belangen, in redelijkheid niet had mogen verlenen. Zij stelt dat de ontheffing stigmatiserend werkt en dat het college had moeten oordelen dat het door aanvragers gestelde belang bij de ontheffing niet opweegt tegen het belang van personen van Antilliaanse afkomst om gevrijwaard te blijven van stigmatisering en het belang van Antilliaanse risicojongeren om gevrijwaard te blijven van extra mogelijkheden van de overheid om hen, anders dan andere risicojongeren, repressief aan te pakken.
2.14.1. Zoals hiervoor in 2.11.6. is overwogen heeft het college zich op het standpunt mogen stellen dat het verlenen van de ontheffing noodzakelijk is met het oog op een zwaarwegend algemeen belang. Voorts worden de belangen van degenen die onder de doelgroep vallen gewaarborgd door de eisen en voorwaarden die op grond van de modelbeschrijving, het modelconvenant en het contourendocument aan de verwerking worden gesteld. Zo voorziet de modelbeschrijving in een maximale bewaartermijn van de gegevens en blijkt uit de modelbeschrijving dat verwijsgegevens in de VIA pas zichtbaar worden als met betrekking tot de geregistreerde minstens twee van de voor opname in de VIA gehanteerde knelpuntcriteria zijn vermeld. Bovendien kent de Wbp, zoals hiervoor is overwogen, rechtswaarborgen voor geregistreerden. Gelet daarop kan niet worden geoordeeld dat het college de ontheffing in redelijkheid niet heeft kunnen verlenen in verband met de belangen van personen van Antilliaanse afkomst.
2.15. De stichting heeft tenslotte aangevoerd dat het besluit van 3 april 2007 in strijd is met artikel 7:9 van Pro de Awb omdat het mede is gebaseerd op brieven die de minister het college na de hoorzitting heeft toegezonden terwijl die brieven niet aan haar ter kennis zijn gebracht en zij er evenmin op heeft kunnen reageren.
2.15.1. Na de hoorzitting heeft de minister het college de brieven toegezonden, bedoeld in 2.5.1., waarin door de burgemeesters is bevestigd dat de ontheffingsaanvraag mede namens hen is gedaan. Voorts heeft de minister het college desgevraagd een brief doen toekomen waarin hij bevestigt dat, zoals door zijn gemachtigde tijdens de hoorzitting is gesteld, de intrekking van het wetsvoorstel Aanvullende maatregelen Antilliaanse en Arubaanse risicojongeren niet betekent dat ook de VIA wordt teruggetrokken. Deze stukken kunnen niet worden aangemerkt als feiten en omstandigheden die voor het op het bezwaar te nemen besluit van aanmerkelijk belang zijn, zodat ook als deze stukken niet aan de stichting ter kennis zijn gebracht, geen sprake is van strijd met artikel 7:9 van Pro de Algemene wet bestuursrecht.
2.16. Het beroep van de stichting dient alsnog ongegrond te worden verklaard.
2.17. Het college heeft, gevolg gevend aan de aangevallen uitspraak, bij besluit van 20 november 2007 opnieuw op het bezwaar van de stichting beslist. Met vernietiging van de aangevallen uitspraak is aan dit besluit de grondslag komen te ontvallen. Dit besluit dient derhalve eveneens te worden vernietigd.
2.18. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
I. verklaart de hoger beroepen van het college en de minister e.a. gegrond;
II. vernietigt de uitspraak van de rechtbank 's-Gravenhage van 26 juli 2007 in zaak nr. 07/3070;
III. verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;
IV. vernietigt het besluit van het college van 20 november 2007, kenmerk z2007-01071.
Aldus vastgesteld door mr. B. van Wagtendonk, voorzitter, en mr. W. van den Brink en mr. W.D.M. van Diepenbeek, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.J.M. Mathot, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Wagtendonk w.g. Mathot
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 3 september 2008
413.