Uitspraak
200803362/1.
Datum uitspraak: 25 februari 2009.
AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK
Uitspraak op het hoger beroep van:
[appellant], wonend te [woonplaats],
tegen de uitspraak van de rechtbank Roermond van 9 april 2008 in zaak nr. 07/1965 in het geding tussen:
[appellant]
en
de stichting Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen.
1. Procesverloop
Bij besluit van 20 juni 2007 heeft de stichting Stichting Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen (hierna: het CBR) het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard voor alle categorieën.
Bij besluit van 13 november 2007 heeft het CBR het door [appellant] daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.
Bij uitspraak van 9 april 2008, verzonden op dezelfde dag, heeft de rechtbank Roermond (hierna: de rechtbank) het door [appellant] daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 13 november 2007 vernietigd en bepaald dat de rechtsgevolgen van dit besluit in stand blijven. Deze uitspraak is aangehecht.
Tegen deze uitspraak heeft [appellant] bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 8 mei 2008, hoger beroep ingesteld.
Het CBR heeft een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 22 december 2008 heeft het CBR een nader stuk ingediend.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 5 januari 2009, waar [appellant], vertegenwoordigd door mr. L.E.I.K. Jaminon, advocaat te Echt, en het CBR, vertegenwoordigd door drs. M.M. van Dongen, medewerker bij het CBR, zijn verschenen.
2. Overwegingen
2.1. Ingevolge artikel 130, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de WVW 1994) doen de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen personen, indien bij hen een vermoeden bestaat dat de houder van een rijbewijs niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen waarvoor dat rijbewijs is afgegeven, daarvan zo spoedig mogelijk schriftelijk mededeling aan het CBR onder vermelding van de feiten en omstandigheden die aan het vermoeden ten grondslag liggen. Bij ministeriële regeling worden de feiten en omstandigheden aangewezen die aan het vermoeden ten grondslag dienen te liggen en worden ter zake van de uitoefening van deze bevoegdheid nadere regels vastgesteld.
Ingevolge artikel 131, eerste lid, voor zover thans van belang, besluit het CBR, indien een in artikel 130, eerste lid, bedoelde schriftelijke mededeling is gedaan, in de bij ministeriële regeling aangewezen gevallen dat betrokkene zich dient te onderwerpen aan een onderzoek naar zijn rijvaardigheid of geschiktheid.
Ingevolge artikel 132, eerste lid, voor zover thans van belang, is degene die zich ingevolge het in artikel 131, eerste lid, bedoelde besluit dient te onderwerpen aan een onderzoek, behoudens bij algemene maatregel van bestuur vastgestelde uitzonderingen, verplicht de daartoe vereiste medewerking te verlenen.
Ingevolge het tweede lid, voor zover thans van belang, besluit het CBR bij gebreke van de in het eerste lid bedoelde medewerking onverwijld tot ongeldigverklaring van het rijbewijs van de houder.
Ingevolge artikel 134, eerste lid, voor zover thans van belang, stelt het CBR zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken na ontvangst van de bevindingen van de deskundige of deskundigen, de uitslag van het onderzoek vast.
Ingevolge het tweede lid besluit het CBR tot ongeldigverklaring van het rijbewijs indien de uitslag van het onderzoek daartoe aanleiding geeft. Bij ministeriële regeling worden de gevallen aangewezen waarin daarvan sprake is.
Ingevolge het derde lid, voor zover thans van belang, deelt het CBR, indien het voornemens is het rijbewijs ongeldig te verklaren, dit mede aan de houder, tevens onder mededeling van de bevoegdheid van betrokkene om binnen twee weken een tweede onderzoek te verlangen. De aan dit tweede onderzoek verbonden kosten, waarvan de hoogte bij ministeriële regeling wordt vastgesteld, komen ten laste van betrokkene.
Ingevolge artikel 11, tweede lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid worden de kosten van het tweede onderzoek betaald binnen twee weken na de mededeling van het CBR als bedoeld in artikel 134, derde lid, van de WVW 1994, op de wijze zoals bij die mededeling is aangegeven.
Ingevolge artikel 12, aanhef en onder b, besluit het CBR tot ongeldigverklaring van het rijbewijs als bedoeld in artikel 134, derde lid, van de WVW 1994, indien de uitslag van het onderzoek, respectievelijk de onderzoeken, inhoudt dat betrokkene niet voldoet aan de bij ministeriële regeling vastgestelde eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen.
Ingevolge artikel 2 van Pro de Regeling eisen geschiktheid 2000 (hierna: de regeling) worden de eisen met betrekking tot de lichamelijke en geestelijke geschiktheid tot het besturen van motorrijtuigen vastgesteld overeenkomstig de bij deze regeling behorende bijlage.
In die bijlage is in paragraaf 8.8 bepaald dat voor de beoordeling of sprake is van misbruik van psychoactieve middelen, een specialistisch rapport is vereist. Personen die misbruik maken van dergelijke middelen zijn zonder meer ongeschikt. Indien zij aannemelijk of aantoonbaar zijn gestopt met dit misbruik, dient een recidiefvrije periode van een jaar te zijn gepasseerd voordat zij door middel van een herkeuring - op basis van een specialistisch rapport - geschikt kunnen worden geacht. Een strenge opstelling van de keurend arts is aangewezen, gezien de gevaren die het gebruik van deze middelen oplevert voor de verkeersveiligheid.
Ingevolge artikel 7:446, eerste lid, van het Burgerlijk Wetboek (hierna: het BW), voor zover thans van belang, is de overeenkomst inzake geneeskundige behandeling de overeenkomst waarbij een natuurlijke persoon of een rechtspersoon, de hulpverlener, zich in de uitoefening van een geneeskundig beroep of bedrijf tegenover een ander, de opdrachtgever, verbindt tot het verrichten van handelingen op het gebied van de geneeskunst, rechtstreeks betrekking hebbende op de persoon van de opdrachtgever of van een bepaalde derde.
Ingevolge het vierde lid is geen behandelingsovereenkomst aanwezig, indien het handelingen betreft ter beoordeling van de gezondheidstoestand of medische begeleiding van een persoon, verricht in opdracht van een ander dan die persoon in verband met de vaststelling van aanspraken of verplichtingen, de toelating tot een verzekering of voorziening, of de beoordeling van de geschiktheid voor een opleiding, een arbeidsverhouding of de uitvoering van bepaalde werkzaamheden.
Ingevolge artikel 7:464, eerste lid, zijn, indien in de uitoefening van een geneeskundig beroep of bedrijf anders dan krachtens een behandelingsovereenkomst handelingen op het gebied van de geneeskunst worden verricht, afdeling 5 alsmede de artikelen 404, 405, tweede lid, en 406 van afdeling 1 van titel 7 van het BW van overeenkomstige toepassing voor zover de aard van de rechtsbetrekking zich daartegen niet verzet.
Ingevolge het tweede lid, aanhef en onder b, wordt, indien het handelingen betreft als omschreven in artikel 7:446, vierde lid, de persoon op wie het onderzoek betrekking heeft in de gelegenheid gesteld mee te delen of hij de uitslag en de gevolgtrekking van het onderzoek wenst te vernemen. Indien die wens is geuit en de handelingen niet worden verricht in verband met een tot stand gekomen arbeidsverhouding of burgerrechtelijke verzekering dan wel een opleiding waartoe de betrokkene reeds is toegelaten, wordt bedoelde persoon tevens in de gelegenheid gesteld mee te delen of hij van de uitslag en de gevolgtrekking als eerste kennis wenst te nemen teneinde te kunnen beslissen of daarvan mededeling aan anderen wordt gedaan.
2.2. De korpschef van de regiopolitie Limburg-Noord (hierna: de korpschef) heeft het CBR op 22 juli 2006 schriftelijk mededeling gedaan van het vermoeden dat [appellant] niet langer beschikt over de rijvaardigheid dan wel over de lichamelijke of geestelijke geschiktheid, vereist voor het besturen van categorie B van motorrijtuigen waarvoor het rijbewijs is afgegeven. Aan dit vermoeden heeft de korpschef ten grondslag gelegd dat op 22 juli 2006 bij [appellant] een gebruikershoeveelheid drugs voor eigen gebruik is aangetroffen.
Bij besluit van 23 augustus 2006 heeft het CBR naar aanleiding van de mededeling van de korpschef van [appellant] gevorderd mee te werken aan een onderzoek naar zijn geschiktheid. Dit onderzoek heeft plaatsgevonden op 17 februari 2007 en is verricht door R.E. Dekens (hierna: Dekens), psychiater in opleiding, en K.R.M. Wettstein (hierna: Wettstein), psychiater. Zij hebben in het verslag van bevindingen de psychiatrische diagnose "misbruik in ruime zin" gesteld.
Bij besluit van 20 juni 2007 heeft het CBR het rijbewijs van [appellant] ongeldig verklaard voor alle categorieën.
2.3. De rechtbank heeft het besluit op bezwaar van 13 november 2007 vernietigd, omdat het CBR in dit besluit naar haar oordeel ten onrechte niet is ingegaan op het door [appellant] aangevoerde bezwaar dat Dekens en Wettstein in strijd met artikel 7:464 van Pro het BW hebben gehandeld. De rechtbank heeft echter aanleiding gezien te bepalen dat de rechtsgevolgen van dit vernietigde besluit in stand blijven, omdat het CBR in het verweerschrift wel op genoemd bezwaar is ingegaan en naar haar oordeel op goede gronden heeft geconcludeerd dat [appellant] niet voldoet aan de eisen van geschiktheid voor het besturen van motorrijtuigen.
2.4. Het hoger beroep richt zich tegen het in stand laten door de rechtbank van de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit van 13 november 2007.
2.5. [appellant] betoogt in de eerste plaats dat de rechtbank heeft miskend dat het CBR ten onrechte niet is ingegaan op zijn bezwaar dat het CBR niet bevoegd was een onderzoek naar zijn geschiktheid te vorderen. De korpschef heeft ten onrechte op 22 juli 2006 de schriftelijke mededeling gedaan. [appellant] betoogt dat hem niet verweten kan worden dat hij geen bezwaar heeft gemaakt tegen het besluit van het CBR tot vordering van het onderzoek naar zijn geschiktheid van 23 augustus 2006, omdat hij onvoldoende kennis heeft van het bestuursrecht.
2.5.1. Dit betoog faalt. [appellant] heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van het CBR van 23 augustus 2006. Zoals de rechtbank terecht heeft overwogen, is dit besluit in rechte onaantastbaar geworden. In het besluit van 23 augustus 2006 heeft het CBR gewezen op de mogelijkheid bezwaar te maken. Dat [appellant] dit heeft nagelaten, dient voor zijn risico te komen. Dat zijn toenmalige advocaat hem indertijd heeft geadviseerd geen bezwaar te maken, maakt dit niet anders. Het CBR heeft in het besluit op bezwaar dan ook kunnen volstaan met het standpunt dat het besluit van 23 augustus 2006 in rechte onaantastbaar was geworden; het was niet gehouden in te gaan op de door [appellant] naar voren gebrachte argumenten ter zake.
2.6. [appellant] betoogt voorts dat de rechtbank heeft miskend dat het voor hem niet mogelijk was om, naar aanleiding van het eerste onderzoek, een tweede onderzoek te laten uitvoeren vanwege de daaraan verbonden kosten, ten bedrage van € 469,06, die voor zijn rekening zouden komen en die hij binnen twee weken moest voldoen. Hij betoogt dat hierdoor sprake is van strijd met het beginsel van equality of arms.
2.6.1. Dit betoog faalt eveneens. Ingevolge artikel 134, derde lid, van de WVW 1994 komen de aan het tweede onderzoek verbonden kosten ten laste van betrokkene. Artikel 11, tweede lid, van de Regeling maatregelen rijvaardigheid en geschiktheid bepaalt dat de kosten van het tweede onderzoek dienen te worden betaald binnen twee weken na de mededeling van het CBR als bedoeld in artikel 134, derde lid, van de WVW 1994, op de wijze zoals bij die mededeling is aangegeven. Deze bepalingen voorzien er niet in dat het CBR rekening houdt met de financiële situatie van betrokkene. Slechts in zeer uitzonderlijke omstandigheden kan aanleiding bestaan voor het oordeel dat het CBR dat in het desbetreffende geval niettemin had dienen te doen. Niet gebleken is dat zich in deze procedure een zodanig geval voordoet. Hierbij wordt mede in aanmerking genomen dat, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 december 2008 in zaak nr. 200802480/1), het CBR de betrokkenen bij een besluit tot het opleggen van een onderzoek naar de geschiktheid reeds wijst op de mogelijkheid van een tweede onderzoek op eigen kosten, zodat zij hiermee rekening kunnen houden. Het CBR heeft in deze procedure [appellant] in de bij het besluit van 23 augustus 2006 meegestuurde folder gewezen op de mogelijkheid van een tweede onderzoek op eigen kosten.
2.7. [appellant] betoogt verder dat de rechtbank heeft miskend dat het besluit van het CBR van 20 juni 2007 onvoldoende is gemotiveerd doordat het verslag van bevindingen van het onderzoek niet is meegezonden met dit besluit. De rechtbank heeft ten onrechte geoordeeld dat dit gebrek in de bezwaarfase is hersteld, aldus [appellant].
2.7.1. Ingevolge artikel 3:46 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) dient een besluit te berusten op een deugdelijke motivering. Aan het besluit van 20 juni 2007 heeft het CBR ten grondslag gelegd dat [appellant] ongeschikt wordt geacht voor het besturen van motorrijtuigen. Deze conclusie heeft het CBR blijkens het besluit gebaseerd op de uitslag van het onderzoek. Nu deze uitslag bepalend is voor het besluit tot ongeldigverklaring, heeft het CBR bij de motivering van dit besluit niet mogen volstaan met het vermelden van de uitslag van het onderzoek maar had het tevens door middel van het overleggen van het verslag van bevindingen van het onderzoek inzichtelijk moeten maken op grond waarvan de keurend artsen tot hun conclusie zijn gekomen. [appellant] voert dus met recht aan dat het besluit van 20 juni 2007 niet berust op een deugdelijke motivering.
Dit leidt echter niet tot vernietiging van de aangevallen uitspraak. Ingevolge artikel 7:11 van Pro de Awb vindt, indien het bezwaar ontvankelijk is, op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. Eventuele aan het primaire besluit klevende gebreken kunnen bij het besluit op bezwaar worden hersteld. Het verslag van bevindingen van het onderzoek is aan [appellant], na ontvangst van zijn bezwaarschrift, door het CBR toegestuurd. De rechtbank heeft dan ook terecht overwogen dat dit gebrek bij het besluit op bezwaar is hersteld.
2.8. [appellant] betoogt ten slotte dat de rechtbank heeft miskend dat hij zich krachtens artikel 7:464, tweede lid, aanhef en onder b, van het BW kon verzetten tegen de mededeling van de uitslag en de gevolgtrekking van het onderzoek door Wettstein en Dekens aan het CBR. De rechtbank heeft ten onrechte overwogen dat de aard van de rechtsbetrekking zich verzet tegen de toepassing van dit blokkeringsrecht, aldus [appellant].
2.8.1. Het door Wettstein en Dekens in opdracht van het CBR verrichte onderzoek dient te worden aangemerkt als "een handeling ter beoordeling van de gezondheidstoestand of medische begeleiding van een persoon, verricht in opdracht van een ander dan die persoon in verband met de vaststelling van aanspraken of verplichtingen" zoals bedoeld in artikel 7:446, vierde lid, van het BW. Het betreft hier de aanspraak van [appellant] op zijn rijbewijs. Ingevolge artikel 7:464, tweede lid, aanhef en onder b, van het BW kwam aan [appellant] het in dit artikel genoemde inzage- en blokkeringsrecht toe.
Het oordeel van de rechtbank dat de aard van de rechtsbetrekking zich verzet tegen de toepassing van dit blokkeringsrecht, waarmee de rechtbank heeft verwezen naar de clausulering van het eerste lid van artikel 7:464 van Pro het BW, berust op een onjuiste rechtsopvatting. Zoals de Hoge Raad in zijn beschikking van 26 maart 2004 in zaak nr. R03/045 HR (LJN AO1330) heeft overwogen, is artikel 7:464, tweede lid, van het BW blijkens de wetsgeschiedenis bedoeld als een specifieke regeling met betrekking tot keuringen verricht in opdracht van een ander dan de keurling. Geen grond bestaat deze bepaling uit te leggen in samenhang met het bepaalde in het eerste lid.
Gelet hierop kan aan de door het CBR genoemde uitspraak van het Centraal Tuchtcollege van 30 oktober 2008 (nr. 2007/326) niet de door het CBR gewenste betekenis worden gehecht.
Nu [appellant] door Wettstein en Dekens niet in de gelegenheid is gesteld het aan hem toekomende inzage- en blokkeringsrecht met betrekking tot de uitslag van het door hen verrichte onderzoek uit te oefenen, heeft het CBR, door de uitslag van dit onderzoek desondanks aan het besluit tot ongeldigverklaring van het rijbewijs ten grondslag te leggen, gehandeld in strijd met artikel 3:2 van Pro de Awb. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.
2.8.2. De rechtbank heeft de rechtsgevolgen van het door haar vernietigde besluit van 13 november 2007 in stand gelaten, omdat zij van oordeel was dat het CBR zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat in deze zaak de aard van de rechtsbetrekking zich tegen de toepassing van het blokkeringsrecht verzet. Uit hetgeen hiervoor is overwogen, volgt dat dit oordeel in rechte geen stand kan houden. De Afdeling ziet echter aanleiding te onderzoeken of de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit op bezwaar op andere gronden in stand kunnen blijven. Ter zitting heeft het CBR gesteld dat, indien een betrokkene met een beroep op het blokkeringsrecht het CBR verhindert van de uitslag van het psychiatrisch onderzoek kennis te nemen, dit dient te worden aangemerkt als het niet verlenen van de vereiste medewerking aan een onderzoek naar de geschiktheid, als bedoeld in artikel 132, eerste lid, van de WVW 1994. Ingevolge het tweede lid van dit artikel besluit het CBR bij gebrek aan medewerking tot ongeldigverklaring van het rijbewijs.
Deze uitleg van artikel 132, eerste lid, van de WVW 1994 is naar het oordeel van de Afdeling niet onjuist. Dit betekent dat, indien [appellant] met een beroep op zijn blokkeringsrecht het CBR zou verhinderen van de uitslag van het psychiatrisch onderzoek kennis te nemen, het CBR gehouden is zijn rijbewijs ongeldig te verklaren. Overigens is de Afdeling van oordeel dat het wenselijk is dat betrokkene op die consequentie wordt gewezen.
Voor het geval dat [appellant] geen gebruik zou wensen te maken van zijn blokkeringsrecht, dient beoordeeld te worden of het door Wettstein en Dekens verrichte onderzoek voldoende grondslag biedt voor het oordeel dat [appellant] niet voldoet aan de eisen van geschiktheid voor het besturen van een of meer categorieën van motorrijtuigen. De omstandigheid dat [appellant] ten onrechte niet in de gelegenheid is gesteld met betrekking tot de uitslag van het psychiatrisch onderzoek zijn rechten ingevolge artikel 7:464, tweede lid, aanhef en onder b, van het BW uit te oefenen, staat er niet aan in de weg dat dit onderzoek, na het herstel van dit gebrek en indien van het blokkeringsrecht geen gebruik wordt gemaakt, gebruikt wordt bij de beoordeling of sprake is van misbruik van drugs, zoals bedoeld in paragraaf 8.8. van de bijlage bij de regeling. [appellant] heeft in bezwaar, beroep en hoger beroep zijn bezwaren tegen dit onderzoek voldoende naar voren kunnen brengen.
Onder drugsmisbruik in ruime zin wordt verstaan de psychiatrische diagnose, gebaseerd op alle relevante gegevens en/of de DSM-IV-TR classificatie drugsmisbruik en/of afhankelijkheid van drugs. In een geval waarin deze psychiatrische diagnose is gesteld, bestaat slechts aanleiding om de ongeldigverklaring van het rijbewijs niet in stand te laten, indien de psychiatrische rapportage naar inhoud of wijze van totstandkoming gebreken vertoont, inhoudelijk tegenstrijdig of anderszins niet concludent is, zodanig dat het CBR zich daarop niet heeft mogen baseren. Niet gebleken is dat dit het geval is. In de rapportage wordt vermeld dat in de urine van [appellant] sporen van cannabis zijn aangetroffen, dat hij ten tijde van de aanhouding iedere dag cannabis gebruikte, dat hij soms stiekem gebruikte en dat hij zichzelf als gewoontegebruiker beschouwde. [appellant] heeft geen contra-expertise overgelegd. Gelet hierop heeft het CBR zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van misbruik van drugs, zoals bedoeld in paragraaf 8.8. van de bijlage bij de regeling.
2.8.3. Uit het bovenstaande volgt dat de rechtbank de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit terecht in stand heeft gelaten, zij het op onjuiste gronden.
2.9. Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd, voor zover aangevallen, met verbetering van de gronden waarop deze rust.
2.10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Recht doende in naam der Koningin:
bevestigt de aangevallen uitspraak, voor zover aangevallen.
Aldus vastgesteld door mr. P. van Dijk, voorzitter, en mr. P.A. Offers en mr. K.J.M. Mortelmans, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Klein, ambtenaar van Staat.
w.g. Van Dijk w.g. Klein
voorzitter ambtenaar van Staat
Uitgesproken in het openbaar op 25 februari 2009.
176-512.